Radicado: 11001-03-15-000-2025-02352-01 Accionante: Herminio Castañeda Forero CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02352-01 Accionante: Herminio Castañeda Forero Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Referencia: Acción de tutela Tutela contra providencia judicial.

Requisito de procedencia. Relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que interpuso la parte actora en contra de la sentencia del 12 de junio de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de tutela. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Herminio Castañeda Forero, en nombre propio, presentó escrito de tutela en el que solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, con ocasión de las sentencias del 10 de marzo de 2022 y del 11 de octubre de 2024, proferidas respectivamente, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado número 25000-23-37-000-2018-00632-00/01. 2.

Hechos La solicitud de tutela se sustenta en la siguiente relación fáctica1: 2.1. El actor interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento en la que pretendió la nulidad de la Liquidación Oficial RDO-2017- 01950 de junio 30 de 2017 mediante la cual la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales e la Protección Social (en adelante UGPP) determinó la omisión en la afiliación y/o vinculación, así como la inexactitud en las autoliquidaciones 1 Ibídem. / actuaciones del proceso ordinario incorporadas en SAMAI, en el siguiente enlace electrónico: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=25000233700020180063200250002 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02352-01 Accionante: Herminio Castañeda Forero 2 y pagos de los aportes al sistema de seguridad social integral, e impuso sanción por no declarar por la conducta de omisión y por inexactitud. 2.2.

El asunto fue asignado por reparto, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, la cual dictó sentencia el 10 de marzo de 2022 en la que i) declaró la nulidad parcial del acto acusado, en lo atinente a los valores liquidados por concepto de aportes al régimen de pensión y fondo de solidaridad pensional, así como a la sanción por omisión y; ii) dispuso que el señor Castañeda Forero no está obligado a pagar las sumas que la UGPP determinó por concepto de aportes a pensión y al fondo de solidaridad, ni la sanción por omisión. 2.3.

Inconforme con dicha decisión la referida entidad interpuso recurso de apelación. 2.4. Mediante fallo del 11 de octubre de 2024 la Sección Cuarta del Consejo de Estado modificó la decisión de primer grado. En tal sentido resolvió i) declarar la nulidad parcial de la resolución demandada y; ii) ordenar a la UGPP reliquidar los ajustes a salud y pensión por los periodos de enero a diciembre de 2014, para lo cual debía tomar como IBC el calculado por la Sala en la parte considerativa de esta providencia y, si había lugar a ello, se debía disminuir las sanciones impuestas. 3.

Pretensiones y argumentos de la tutela 3.1. La parte actora solicitó al juez constitucional: i) amparar los derechos fundamentales solicitados. Como consecuencia de ello, pidió ii) revocar las providencias criticadas, y en su lugar, declarar la nulidad total del acto demandado al interior de proceso ordinario al comprobar la inexistencia del IBC en la determinación de aportes para los trabajadores independientes”. 3.2.

Como fundamento de la acción de tutela, el accionante expuso lo siguiente: 3.2.1. Se vulneró el derecho a la igualdad “al no reconocer la existencia de normativas reglamentarias contradictorias con la ley, la omisión por parte del Gobierno en aplicar de forma debida el principio dispuesto en el literal b del Parágrafo 1 del Articulo 15 de la Ley 100 de 1993 que promulgaba, cuya normativa indicaba la posibilidad de pagos anticipados, aunada a la inexistencia de la base gravable dentro del subsistema de pensión para el trabajador independiente sin contrato de prestación de servicios para el año 2014, sujeto pasivo al que se le exigió la colosal tarea, en total desigualdad con los demás, de hacer oídos sordos a la promesa legislativa de poder realizar pagos anticipados sin inexactitud, así como la de inaplicar o aplicar la reglamentación vigente y confusa dispuesta en el Decreto 3085 de 2007, que ni se correspondía con lo descrito en la ley, y por otra parte ordenó al contribuyente la tarea imposible de predecir de forma anual y anticipada su ingreso”.

Afirmó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado fundamentó su análisis en la presunta existencia del IBC para trabajadores independentes bajo una normativa que no se encontraba vigente (parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el Decreto Radicado: 11001-03-15-000-2025-02352-01 Accionante: Herminio Castañeda Forero 3 806 de 1998, el Decreto 1406 de 1999 y el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011).

Puntualizó que, la regulación prevista en la Ley 100 de 1993 perdió vigor a partir del mes de febrero de 2007 con la expedición de la Ley 1122 de 2007, concretamente los artículos 18 y 46. Agregó que en la sentencia ordinaria de segunda instancia se indicó que el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, regulaba el IBC de los trabajadores independientes, pese a que en el fallo del 5 de mayo de 2022 la Sección Quinta de esta Corporación, al interior del proceso 25000-23-41-000-2022-00033-01 señaló que dicha norma no regulaba el IBC de los trabajadores independientes.

De otro lado, indicó que, contrario a lo manifestado por la Sección Cuarta, para el año 2014 no estaban vigentes los Decretos 806 de 1998 y 1406 de 1999, en tanto no regulaban el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 ni el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 y, en tal sentido, no se les podía otorgar una efecto ultraactivo. Por consiguiente, para dicho año los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios se regían bajo las siguientes reglas de cotización para el subsistema de salud: i) El trabajador independiente afiliado al subsistema de salud debe efectuar cotización bajo el reglamento de presunción de ingresos diseñado por el Gobierno nacional con fundamento en la información sobre actividades económicas, la región de operación, la estabilidad, y la estacionalidad del ingreso. ii) Esta regla, deroga la antigua normativa prevista en el parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, que ordenó un sistema de presunción de ingresos con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos.

Así mismo, que la periodicidad de la cotización para estos trabajadores pudiera variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos. 3.2.2. La Liquidación Oficial RDO-2017-01950 del 30 de junio de 2017 contiene una determinación indebida de la cotización e impuso sanción por dos conceptos: por omisión ($81.596.400) y por lo intereses de mora regulados en el artículo 23 de la Ley 100 de 1993.

En ese orden, considera que avalar la legalidad del acto afecta directamente a su patrimonio y causa un perjuicio irremediable debido a las medidas de embargo adelantadas por la UGPP. 3.2.3. Alegó la existencia de un defecto fáctico dado que no se tuvo en cuenta que, durante el trámite del proceso, y en especial en el recurso de apelación, se puso de presente que mediante la sentencia del 5 de mayo de 2022 la Sección Quinta de Consejo de Estado ordenó al Gobierno Nacional reglamentar la presunción de ingresos.

Esta decisión se dictó en fecha anterior a la providencia cuestionada. 4. Trámite de tutela e intervenciones 4.1. Mediante auto del 13 de mayo de 20252 la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y vinculó a la UGPP en calidad de tercera con interés. 2 Índice 00010 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02352-01 Accionante: Herminio Castañeda Forero 4 4.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B3 remitió el proceso ordinario en medio digital. Igualmente, presentó informe en el que señaló que lo que presenta el actor es una inconformidad con los fundamentos y el análisis de las sentencias cuestionadas, pues insiste en los argumentos que desarrolló en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para cuestionar la falta de precisión de los elementos de la obligación tributaria, y por ende, la inexistencia del deber de cotizar.

En tal sentido, solicitó que se declare improcedente la solicitud, dado que el mecanismo no puede utilizarse como una instancia adicional al proceso ordinario. 4.3. La Sección Cuarta del Consejo de Estado4 señaló que le acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, en tanto la sentencia del 11 de octubre de 2024 se notificó a través de mensaje de datos enviado el 17 del mismo mes y año, por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 205 del CPACA, se entiende notificada el 22 de octubre siguiente.

Sin embargo, la solicitud de amparo se radicó el 23 de abril de 2025, momento para el cual habían transcurrido 6 meses y 1 día. Agregó que la parte actora no expuso razones que justifiquen la flexibilización del término establecido por la jurisprudencia constitucional. Adicionalmente, indicó que la controversia planteada no reviste relevancia constitucional, por cuanto la demanda tuitiva reitera los argumentos propuestos en el marco del proceso ordinario y denota la intención de dar continuidad a una discusión de naturaleza estrictamente legal que fue resulta en las dos instancias por los jueces naturaleza y especializados en el asunto. 4.4.

La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social5 manifestó que la solicitud de amparo no es idónea para revivir la discusión agotada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, además, que la vulneración denunciada carece de sustento. Finalmente, pidió ser desvinculada del presente trámite, negar las pretensiones o en su defecto declarar improcedente la acción. 5.

La sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia el 12 de junio de 20256 que declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional. Como sustento de su decisión, sostuvo que los argumentos planteados por el accionante ya fueron decididos por los jueces ordinarios que este mecanismo constitucional no puede ser utilizado como una tercera instancia par reabrir el debate ya concluido. 3 Índices 00014 y 00015 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 4 Índice 00016 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 5 Índice 00020 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 6 Índice 00024 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02352-01 Accionante: Herminio Castañeda Forero 5 Precisó que la afectación alegada tiene su origen en un debate estrictamente legal, probatorio y económico que fue expuesto y resuelto al interior del proceso primigenio.

En tal sentido, la solicitud de amparo busa cuestionar la interpretación de las autoridades accionadas en busca de la corrección del criterio jurídico del juez natural. 6. Impugnación La parte actora presentó escrito de impugnación7 en el que solicitó revocar el fallo de primer grado y, en su lugar, conceder la protección deprecada.

Señaló que la acción tiene relevancia constitucional. Para ello, reiteró que el asunto implica la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, dado que existe un falta de regulación del IBC de los trabajadores independientes vigente y aplicable para el año 2014. Además, que se impone al contribuyente una obligación de cotizar con base en una interpretación normativa equivocada, que vulnera el derecho a la igualdad y el principio de la confianza legítima, con un impacto negativo directo en su mínimo vital y la consecuente causación de un perjuicio irremediable.

Igualmente, insistió en los argumentos con los que sustentó el defecto fáctico, relativos a la omisión en la valoración del fallo del 5 de mayo de 2022 dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado que ordenó reglamentar la presunción de ingresos. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.

Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de Herminio Castañeda Forero al ser el titular de los derechos que afirma fueron vulnerados, dado que tuvo la calidad de demandante al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado 25000-23-37-000-2018-00632- 00/01. 2.2.

Por otro lado, está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección y de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por cuanto fungieron como juez de primera y segunda instancia dentro del proceso mencionado y son sus decisiones a las que la parte accionante le atribuyó la vulneración de sus garantías constitucionales. 7 Índice 00028 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02352-01 Accionante: Herminio Castañeda Forero 6 3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si los argumentos expuestos en el escrito de la impugnación tienen el alcance para confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de tutela. 4. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 20058 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela9 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto10.

Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”11. 8 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.

M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 10 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.

M.P. Jaime Córdoba Triviño. 11 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02352-01 Accionante: Herminio Castañeda Forero 7 4.1. Relevancia constitucional Dado que la acción de tutela no es una instancia adicional para controvertir las decisiones judiciales y, por el contrario, es un mecanismo excepcional cuyo objeto exclusivo es la protección efectiva de los derechos fundamentales, se requiere que el asunto que origina la solicitud de amparo contra una providencia judicial tenga una clara, marcada e indiscutible importancia constitucional, lo que impide que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural de la causa, a la vez que garantiza la autonomía e independencia judicial.

Así, la Corte Constitucional ha resaltado que la relevancia constitucional tiene por finalidad: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”12.

En línea con lo anterior, en la SU-215 de 2022 la Corte Constitucional fijó como criterios para definir el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional: i) que el debate en tutela gire en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a asuntos de mera legalidad o económicos; y, iii) que el reparo formule argumentos suficientes dirigidos a demostrar la configuración de un defecto.

Además, indicó que, si la providencia objeto de reparo fue emitida por una alta corte, el estudio de procedibilidad debe ser mucho más estricto, lo que implica verificar la existencia de una actuación claramente arbitraria y violatoria de derechos fundamentales. De modo que, en las acciones de tutela interpuestas contra las decisiones judiciales, el análisis de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad implica la necesidad de establecer: i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales; y iv) que se advierta una verdadera vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

De manera que la intervención del juez constitucional se establezca, exclusivamente, ante graves defectos constitucionales. Como corolario de lo expuesto, el cumplimiento del requisito de procedibilidad relacionado con la relevancia constitucional implica que el asunto en cuestión afecte de manera directa y significativa los derechos fundamentales consagrados en la Constitución. Esto permite determinar la procedencia y el alcance de la intervención del 12 Corte Constitucional, SU 573 de 2019.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02352-01 Accionante: Herminio Castañeda Forero 8 juez constitucional con base en tres aspectos: i) La afectación directa o repercusión en la vulneración de los derechos fundamentales; ii) el impacto en el interés público, ya que el asunto debe trascender el interés particular de las partes y generar un efecto más amplio en la sociedad o en el orden jurídico y, iii) la claridad y fundamentación de la petición de amparo, con el fin de justificar su importancia. Respecto de esta última, debe destacarse que quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto13. 5.

Caso concreto La Sala anuncia que la presente acción constitucional no cumple con el requisito de relevancia constitucional, y, por consiguiente, confirmará el fallo de primera instancia, por las razones que se exponen a continuación: 5.1. Al analizar la solicitud de tutela y el escrito de impugnación se advierte que la parte actora considera que el fallo del 11 de octubre de 2024 i) avaló la existencia del IBC para trabajadores independientes con fundamento en la Ley 100 de 1993, en el Decreto 806 de 1998, en el Decreto 1406 de 1999 y la Ley 1438 de 2011, pese que sus disposiciones no eran aplicables a la materia; y además, desconoció que la referida Ley 100 perdió vigencia desde el año 2007 como consecuencia de la promulgación de la Ley 1122 de 2007; ii) no valoró que la sentencia del 5 de mayo de 2022 dictada por la Sección Quinta de esta Corporación precisó que la Ley 1438 de 2011 no regulaba lo atinente al IBC para esa clase de trabajadores; iii) los Decretos 806 de 1998 y 1406 de 1999 no se encontraban en vigor en el año 2014 y; iv) la Liquidación Oficial RDO-2017- 01950 del 30 de junio de 2017 contiene una determinación indebida de la cotización e impuso una doble sanción al accionante, con afectación directa a su patrimonio debido a las medidas de embargo aplicadas por la UGPP. 5.2.

Ahora, del análisis de los aspectos abordados en la sentencia cuestionada dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y que puso fin a la actuación, así como de las pruebas incorporadas al proceso, se advierte que el ad quem arribó a las siguientes conclusiones: En cuanto al estudio de la Ley 1438 de 2011: “Por otra parte, aunque la solicitud que se aplique la excepción de inconstitucionalidad frente al inciso final del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 y se inapliquen los artículos 3 del Decreto 510 de 2003 y 1 del Decreto 3085 de 2007, solo fue propuesta en el recurso de apelación, el análisis que la Sala abordará sobre la existencia de la base gravable -cargo invocado en la demanda 13 Cfr. sentencia C-590 de 2005.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02352-01 Accionante: Herminio Castañeda Forero 9 y en el recurso de apelación-, implica la revisión de las citadas normas, tal como se hará a continuación”. Frente IBC para realizar los aportes a cargo de los trabajadores independientes: “[…] Sobre el IBC para las cotizaciones a salud de los trabajadores por cuenta propia y/o independientes no vinculados mediante contrato de prestación de servicios, la Sección ya se pronunció en varias oportunidades, concluyendo que existía base gravable para los períodos de enero a diciembre de 2014, como pasa a exponerse a partir del siguiente desarrollo normativo: En lo que se refiere al IBC para el subsistema de salud, el parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, prevé: […] Se observa que en el inciso segundo del artículo 4 del Decreto 1070 de 1995, el Gobierno Nacional dispuso que «[l]a Superintendencia Nacional de Salud establecerá el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes, el cual deberá ser utilizado por las Entidades Promotoras de Salud para determinar la base de cotización». […] Posteriormente, el artículo 66 del Decreto 806 de 1998 reafirmó la que sería la base de cotización para los trabajadores independientes, en los siguientes términos: […] Por su parte, el artículo 25 del Decreto 1406 de 1999 también se refirió al IBC de los trabajadores independientes en relación con el sistema de salud, indicando que: […] Con la Ley 1438 de 2011, en el artículo 33 el legislador estableció la presunción de capacidad de pago y de ingresos, así: […] Del recuento normativo, se extraen las siguientes conclusiones: • Por disposición legal, el cálculo del IBC para liquidar los aportes a salud quedó a cargo del Gobierno Nacional mediante reglamentación de un sistema de presunción de ingresos, que a su vez el ejecutivo le asignó a la Superintendencia Nacional de Salud. • El citado órgano de vigilancia y control por medio de acto administrativo adoptó y estableció el diseño conceptual del sistema de presunción de ingresos. • La aplicación del mencionado sistema estaba sujeta a la afiliación voluntaria por parte del trabajador independiente, en cuyo caso, las entidades promotoras de salud debían procurar el diligenciamiento de los cuestionarios que permitieran establecer la base presunta mínima.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02352-01 Accionante: Herminio Castañeda Forero 10 • Cuando los ingresos reales del trabajador independiente superaban los que resultaban de la aplicación de las presunciones sobre bases mínimas, los aportes debían hacerse a partir de los ingresos reales. • Las personas naturales declarantes de renta, IVA e ICA, y quienes tienen certificado de ingresos y retenciones que reflejan el ingreso mínimo para pertenecer al régimen contributivo, se presumen con capacidad de pago y deben afiliarse, so pena de ser inscritos oficiosamente. • El último inciso del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 encargó al Gobierno Nacional de la reglamentación de un sistema de presunción de ingresos.

Pero también estableció que, si existían diferencias entre los valores declarados ante la DIAN y los aportes al sistema, estos debían ajustarse”. En línea con lo anterior, puntualizó lo siguiente en cuanto a la presunción de ingresos: “[…] De esto último, es claro para la Sala que la presunción de ingresos para efectos de determinar la base de los aportes al subsistema de salud aplica siempre y cuando el afiliado no se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 -personas naturales declarantes de renta, IVA e ICA, y quienes tienen certificado de ingresos y retenciones-, porque en esos eventos se cuenta con un indicador de ingreso que desplaza dicha presunción, cuestión que deberá ser analizada en cada caso.

En el recurso de apelación se indicó que, de llegar a conformarse el IBC por los ingresos reales, el ordenamiento jurídico no establece la forma de determinarlos. Al respecto, debe señalarse que aquellos se fijan siguiendo la metodología prevista en el parágrafo 1 del artículo 1 del Decreto 510 de 2003, según el cual, «[s]e entiende por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal.

Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario». Aclarándose que, resulta aplicable la forma de fijar los «ingresos efectivamente percibidos» a los «ingresos reales», en atención a que se consideran como los que en definitiva recibirá para su beneficio personal el afiliado, y que se determinan detrayendo las erogaciones para desarrollar la actividad económica.

Además, no puede pasarse por alto que por disposición del artículo 3 del Decreto 510 de 2003, la base de cotización en salud y pensión es la misma”. 5.3. En conclusión, para la autoridad accionada i) al aplicar lo previsto en las Leyes 100 de 1993 y 1438 de 2011, así como los Decretos 1070 de 1995, 806 de 1998 y 1406 de 1999, para el año 2014, concretamente en lo relativo al IBC de los trabajadores independientes, la determinación se basó en la presunción de capacidad de pago y de ingresos, con prevalencia de las ganancias reales y; ii) la metodología pertinente implica que los ingresos efectivamente percibidos son aquellos destinados al uso personal, y son los que resultan pertinente para establecer el IBC. 5.4.

En virtud de lo anterior, la Sala advierte que el debate planteado en este caso fue adecuadamente examinado por el juez competente. Asimismo, no se aprecia que la decisión haya sido dictada de forma arbitraria, sin respaldo o análisis de los hechos y Radicado: 11001-03-15-000-2025-02352-01 Accionante: Herminio Castañeda Forero 11 fundamentos normativos, ni que se hayan trasgredido los derechos fundamentales de la parte actora durante el desarrollo del proceso ordinario.

Al punto, es pertinente recordar que, en relación con la carga argumentativa y explicativa que se encuentra en cabeza de quien acude a solicitar la protección a través del amparo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado de manera clara que no basta la simple mención de la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sino que, para entender como acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, se requiere demostrar: i) su existencia; ii) su carácter desproporcionado; y iii) su carácter arbitrario.

Así, quien acude a la tutela debe aportar elementos suficientes que permitan al juez constitucional advertir tal vulneración14. 5.5. Por consiguiente, para la Sala es claro que la parte accionante pretende imponer su interpretación sobre las consideraciones expuestas por la autoridad enjuiciada, así como reiterar su discrepancia frente a la decisión adoptada y continuar con el debate surtido en el trámite del proceso primigenio sin que haya demostrado la violación del derecho fundamental para el que pidió su protección. Bajo estas condiciones, la Subsección estima que la acción de tutela formulada está encaminada a continuar con el debate surtido en el trámite ya culminado toda vez que reitera argumentos de índole legal y probatorio desarrollados, sin esbozar las razones concretas por las cuales los derechos fundamentales invocados fueron vulnerados con la providencia atacada, lo que escapa de la órbita del juez constitucional, toda vez que la decisión censurada se sustenta en el principio de autonomía judicial. 5.6.

Es preciso recordar que la acción de tutela fue concebida con un carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial a partir de una decisión proferida por esta, sin que ello implique, como lo pretende la parte tutelante, un nuevo estudio del caso como si fuera una instancia adicional a lo ya surtido.

En ese orden, el juicio que efectúa el juez en sede de tutela es de validez y no de corrección de la decisión cuestionada15, lo que se opone a que use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que fueron resueltos en el curso del proceso ordinario16. 5.7.

De otro lado, la Sala advierte que el argumento referente a la falta de valoración de la sentencia del 5 de mayo de 2022 dictada por la Sección Quinta no fue propuesto como un cargo del recurso de apelación con el que el actor atacó la sentencia ordinaria 14 Sentencia SU215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2019. 16 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2008.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02352-01 Accionante: Herminio Castañeda Forero 12 de primera instancia. Por tal motivo, es claro que no este aspecto puntual no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues la acción de tutela no está dada para que las partes suplan los errores o las omisiones en que incurrieron en el desarrollo del trámite ordinario. 5.6.

Como consecuencia de lo anterior, confirmará el fallo de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de junio de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de Herminio Castañeda Forero en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y por el Consejo de Estado, Sección Cuarta por no superar el requisito de relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y Cúmplase, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SFGS