Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: MARTA ROCÍO MARTÍNEZ PALENCIA Y COMO AGENTE OFICIOSA DE LOS HABITANTES DE LA SUBREGIÓN DE LA MOJANA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A, Y OTROS Tema: Medidas orientadas a superar las inundaciones en la subregión de La Mojana, provocadas por el rompimiento del Jarillón Caregato SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Marta Rocío Martínez Palencia, quien también actúa como agente oficiosa de los habitantes de la subregión de La Mojana, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y otros.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 24 de mayo de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, Marta Rocío Martínez Palencia, quien dice actuar en nombre propio y también como agente oficiosa de los habitantes de la subregión de la Mojana, pidió la protección de los derechos fundamentales «de los niños, educación, vida, dignidad humana, vivienda digna, salud, trabajo, familia, igualdad, libertad de locomoción, medio ambiente sano y petición».
A juicio de la parte actora, la vulneración de las garantías superiores se presenta con ocasión de la omisión de adoptar medidas efectivas orientadas a superar la crisis que ocasionó en la subregión de La Mojana el rompimiento del dique Caregato, lo cual provoca inundaciones en los predios y repercusiones negativas en los ámbitos agropecuario, salud, entre otros. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: [1] Que se APLIQUE el precedente establecido por la HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL en la Sentencia T-123 de 2024 a favor de mi poderdante y de los habitantes de la subregión de La Mojana. [2] ORDENAR a la parte accionada que en el término que ustedes establezcan, procedan a adoptar conforme a sus respectivas competencias, funciones, deberes y/o obligaciones todas y cada una de las medidas que en su sabiduría su Honorable Corporación Judicial determine necesarias para que cese lo más pronto posible la vulneración de los derechos fundamentales 1 Índice 1 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y colectivos de los habitantes de la subregión de La Mojana a causa del notorio desastre de inundación que están padeciendo; y especialmente las siguientes: [2.1 Efectúen] de forma INMEDIATA Y URGENTE […] las respectivas obras de mitigación mediante las cuales logren cerrar el boquete del Dique, Terraplén y/o Jarillón que existe en el sector denominado como “Cara de Gato” o “Caregato” del corregimiento de Bermúdez de jurisdicción del Municipio de San Jacinto del Cauca del Departamento de Bolívar. [2.2] REALICEN el censo de las personas y familias damnificadas, así como de los predios requeridos para adelantar las intervenciones necesarias […] [2.3] Que […] REALICEN y ADOPTEN las medidas estructurales a que haya lugar para que se ejecuten las respectivas obras de diseño, prevención, adecuación hidráulica, mantenimiento y/o reparación en la subregión de La Mojana, para evitar y/o mitigar que la población de La Mojana nuevamente resulte afectada por una inundación. [2.4] Que […] determinen mediante un estudio detallado, el nivel de riesgo y vulnerabilidad en que se encuentra la subregión de La Mojana y establezcan si dicho riesgo puede mitigarse […]. [2.5] Que […] en el evento que se establezca que el precitado riesgo de inundación es mitigable, el estudio con el nivel de riesgo y el plan de obras de mitigación deben ser puestos a disposición de la accionante y las comunidades afectadas para que puedan tomar una decisión informada respecto de si desean o no retornar a sus predios […]. [2.6] Que […] le presten apoyo y acompañamiento a la accionante y a la comunidad de afectados para el desarrollo de cultivos y actividades agropecuarias similares a las que tenían en sus predios antes de la emergencia que llevó al abandono de estos. [2.7] Que […] en el evento de que no sea posible mitigar el riesgo de inundación en la subregión de La Mojana o en caso de que la accionantes y cualquier miembro de la comunidad o afectado con el precitado desastre de inundación que padece La Mojana, no deseé retornar a su respectivo predio, identifiquen los programas de vivienda que existen en el respectivo municipio de su residencia […] [2.8] Que […] garanticen una fuente de ingresos que se adecúe a las necesidades y a la identidad cultural de la accionante y de las comunidades afectadas, mientras que se lleva a cabo la reubicación. [3] Que le ORDENE al accionado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN “A”, que en el ejercicio de sus competencias y prioritariamente, proceda a TRAMITAR Y DECIDIR DE FONDO la acción popular que se tramita ante esa corporación judicial bajo el radicado numero 25-000-23-41-000-2023-00865-00, con ponencia de la magistrada doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno. [4] Que le ORDENE a las accionadas PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, que en el ejercicio de sus competencias, procedan a TRAMITAR Y DECIDIR LO ANTES POSIBLES las investigaciones que están llevando a cabo sobre la inundación que padece la subregión de La Mojana desde el 27 de agosto del año 2021 a causa del colapso del Dique, Terraplén y/o Jarillón que existe en el sector denominado como “Cara de Gato” o “Caregato” del corregimiento de Bermúdez de jurisdicción del Municipio de San Jacinto del Cauca del Departamento de Bolívar. [5] Que le ORDENE a la parte accionada que en el término que ustedes les concedan, procedan a responder de fondo y de manera clara, precisa, congruente y de fondo las peticiones que mi defendida les presentó […]. 3.
Hechos Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en estas diligencias, la Sala destacan los siguientes hechos relevantes: 3.1. Problemática de la subregión de La Mojana La subregión de La Mojana es una «gran planicie de inundación, la de mayor complejidad del mundo, dado que allí convergen las aguas de los tres principales ríos del país: el Cauca, el San Jorge y el Magdalena»2, y comprende 11 municipios ubicados en los departamentos 2 Documento Conpes 4076 de 29 de marzo de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Bolívar3, Sucre4, Antioquia5 y Córdoba6. Ella cuenta con una menor elevación a la de los causes de los ríos, por lo que se inunda con gran facilidad al «recib[ir] los excesos de caudal y más aún cuando se presentan desbordamientos en los distintos períodos de lluvias»7, situación por la que «en los últimos 20 años se han registrado aproximadamente 500 eventos de origen hidrometeorológico»8.
En el documento Conpes 4076 de 29 de marzo de 2022 se consignó que una de las principales problemáticas que enfrenta la subregión de La Mojana y que influye en las constantes inundaciones, es la pérdida de su capacidad de amortización hidráulica, derivada de «la alteración de los humedales y de las ciénagas del territorio por la intensiva actividad agropecuaria y la ampliación de su frontera, alterando el uso del suelo pasando de ecosistemas endémicos a cultivos y pastos […].
En la mayoría de los casos, una importante problemática se presenta por las alteraciones de los flujos de agua superficial entre los ríos, caños y las mismas ciénagas y por la transformación de las coberturas naturales hacía cultivos y actividades pecuarias». En atención a esa complicación fueron adoptadas varias medidas para mitigar las condiciones adversas de la geografía de La Mojana, como la construcción del terraplén conocido como Caregato, que impedía desbordamientos, pero el 27 de agosto de 2021 se rompió, lo que provocó que las aguas del Río Cauca inundaran la subregión, emergencia en virtud de la cual la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) celebró el contrato 7-2021 de 8 de septiembre de ese año con el Consorcio Protección La Mojana, cuyo objeto consistió en ejecutar obras que protegieran la «marguen izquierda del Río Cauca a la altura del sector de Cara de Gato del corregimiento Bermúdez del municipio de San Jacinto del Cauca».
Con el fin de vigilar la debida ejecución del contrato 7-2021, el 8 de septiembre de 2021, la UNGRD suscribió contrato de interventoría con el Consorcio Interventor Mojana 2021, no obstante, el 7 de septiembre de 2022 la entidad contratante suspendió los precitados contratos, con el argumento de que no habían solucionado los inconvenientes.
Lo anterior que conllevó a que el 25 de enero de 2023 la comunidad bloqueara la vía que comunica a los departamentos de Antioquia y Córdoba, a la altura del municipio de La Apartada. La protesta se superó con la firma de un acuerdo entre la comunidad y el Gobierno Nacional, en el que este se comprometió a iniciar los trabajos pertinentes para atender las inundaciones e iniciar la estructuración de diseños con el Fondo de Adaptación para construir «un vertedero».
En cumplimiento de lo pactado, la UNGRD suscribió el contrato GS-SMD-BM-004-2023 con la empresa Khalela SAS, con la finalidad de que suministrara una «draga multipropósito anfibia» y adelantara las adecuaciones a que hubiere lugar. El 14 de noviembre de 2023 la UNGRD, por conducto de la Fiduprevisora SA, celebró el contrato de obra con el Consorcio RCG, por el objeto de recuperar la margen izquierda del dique Caregato, pero pese a las intervenciones, ello aún no ha acontecido.
El 28 de abril de 2024 la Procuraduría General de la Nación realizó una visita técnica en el lugar en que se ejecutan respectivas obras en el Jarillón Caregato, y allí determinó que los diseños de este no eran adecuados para evitar el desbordamiento del Río 3 San Jacinto del Cauca, Achí y Magangué. 4 Guarandá, Majagual, San Marcos, Sucre, San Benito de Abad y Caimito. 5 Nechí. 6 Ayapel. 7 Documento Conpes 4076 de 29 de marzo de 2022. 8 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cauca, lo que se corroboró el 6 de mayo de 2024, cuando colapsó parte de las construcciones que se realizaban. 3.2. Acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00 Ante la problemática de la subregión de La Mojana, la Defensoría del Pueblo promovió acción popular contra la UNGRD, entre otras entidades (a la que se le asignó el número de radicación 25000-23-41-000-2023-00865-00), con el propósito de obtener la protección de los derechos colectivos de los habitantes de dicho lugar y se ordenara la ejecución de las obras necesarias para superar las inundaciones, asunto del que conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que el 12 de julio de 2023 lo admitió y dispuso vincular a los municipios que integran la subregión. Dentro de la acción popular, el 27 de febrero de 2024 la referida Corporación decretó como medidas cautelares las de (i) instalar una mesa de trabajo en aras de evaluar la situación de la subregión de La Mojana, (ii) continuar con el suministro de las ayudas humanitarias a la población damnificada por las inundaciones, (iii) realizar un censo de las personas damnificadas y de los bienes afectados por la problemática, (iv) adelantar las obras de dragado en el municipio de San Jacinto del Cauca.
Contra es decisión el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros interpusieron recursos de apelación, que fueron concedidos en el efecto devolutivo y aún no se han desatado9. El 12 de febrero de 2024 la tutelante pidió ser aceptada como coadyuvante en la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00, a lo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. accedió el 16 de mayo siguiente. 3.3.
Peticiones presentadas por la demandante El 23 de febrero de 2023 la demandante pidió a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible; Agricultura y Desarrollo Rural; Vivienda, Ciudad y Territorio; a la UNGRD, al Fondo de Adaptación, a la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar, a la gobernación de Bolívar y al municipio de San Jacinto del Cauca, que surtieran las intervenciones necesarias para superar las inundaciones que causó el rompimiento del Jarillón Caregato, y se ejecutaran obras de prevención. El 24 de abril de 2023 y el 13 de febrero de 2024 la tutelante presentó peticiones ante la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, en su orden, en aras de que le suministrara copias de todos los expedientes que adelantaban por hechos relacionados con las inundaciones de la subregión de La Mojana acaecidas a partir del 27 de agosto de 2021. 4.
Fundamentos de la acción de tutela La demandante indicó que habita en la vereda Los Negritos del municipio de Ayapel (Córdoba) y que las medidas cautelares decretadas por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, dentro de la acción popular 25000-23- 41-000-2023-00865-00, resultan ineficaces para salvaguardar los derechos de las personas afectadas por el rompimiento del Jarillón Caregato, tal como lo evidencia el hecho de que aún no se ha realizado el censo ordenado por esa Corporación. Que no se le ha suministrado copia del expediente 25000-23-41-000-2023-00865-00 y la interposición de los recursos contra el auto que decretó las medidas cautelares «lo que generado que el proceso se extienda en el tiempo y la decisión de fondo se vuelva una ilusión para superar el desastre de inundación». 9 El expediente fue asignado el 4 de julio de 2024 a la Sección Primera del Consejo de Estado, para que decida las mencionadas alzadas.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00 no es el instrumento adecuado para obtener soluciones efectivas ante las inundaciones provocadas por el dique Caregato, toda vez que los habitantes de la subregión de La Mojana se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta que imponen adoptar medidas de protección urgentes, máxime cuando las autoridades accionadas han sido omisivas en adelantar las obras necesarias para superar la emergencia. Que la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación no le han respondido las peticiones que les formuló, en las que le solicitó copia de todos los expedientes relacionados con el rompimiento del dique Caregato el 27 de agosto de 2021, entes estatales que, a su juicio, han sido «permisivos» frente a la vulneración de derechos que sufren los habitantes de la subregión de La Mojana. 5.
Trámite procesal Por auto del 31 de mayo de 2024, el Despacho sustanciador inadmitió la acción de la referencia y requirió a la demandante para que allegara el poder especial que le concedió al abogado Manuel Navarro Manchego, lo cual aconteció mediante memorial de 6 de junio del año en curso, motivo por el cual el 19 de junio se admitió. Entre otras cosas, allí se ordenó notificar a las autoridades accionadas y publicar el proveído en la página electrónica del Consejo de Estado, para que conocieran del asunto las personas que pudieren tener interés, y si a bien lo tenían, intervinieran en los 2 días siguientes en este trámite constitucional.
En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría General del Consejo de Estado (i) publicó el auto admisorio de la tutela en la página electrónica de la Corporación el 19 de junio de 2024 y practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 21 de los mismos mes y año. 6. Intervenciones El Instituto Geográfico Agustín Codazzi señaló que carece de legitimación en la causa por pasiva, dado que no ha incurrido en acción u omisión alguna que vulnere los derechos fundamentales de la demandante y las pretensiones no están relacionadas con las funciones previstas en el Decreto 846 de 2021.
Que la tutela resulta improcedente pues no cumple el requisito de subsidiariedad, ya que la actora pretende la protección de derechos colectivos sin advertir que para ello el ordenamiento jurídico prevé la acción popular, y si bien la jurisprudencia constitucional ha indicado que es dable obtener la protección de esas prerrogativas por medio del amparo, para ello debe evidenciarse vulneración de garantías fundamentales, lo cual no acontece en el sub lite.
El municipio de Ayapel (Córdoba) adujo que no tiene legitimación en la causa por pasiva, dado que dentro de sus atribuciones no se encuentra la de mitigar el daño causado por el rompimiento del Jarillón Caregato, pues ello le compete a la UNGRD, a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Agricultura y Desarrollo Rural y al Fondo de Adaptación. Que la actora cuenta con otro mecanismo judicial para superar la problemática expuesta en el escrito de tutela, que es el incidente de desacato dentro de la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00, con el cual puede deprecar el cumplimiento de las medidas cautelares ordenadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. El departamento de Bolívar pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito general de subsidiariedad pues el ordenamiento Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídico prevé la acción popular para obtener medidas encaminadas a minimizar la problemática que desencadenó el rompimiento del Jarillón Caregato, la cual ya se tramita bajo el número de radicación 25000-23-41-000-2023-00865-00 en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Que de los hechos expuestos en la solicitud de amparo se advierte que el departamento ha adelantado una labor efectiva para superar las inundaciones en la subregión de La Mojana, como la celebración del convenio interadministrativo con el departamento de Sucre, para dragar el Río Cauca y evitar más desbordamientos.
Asimismo, los encargados de surtir las actuaciones urgentes son los municipios afectados, dado que tienen la condición de primera autoridad policiva. La Contraloría General de la República afirmó que los hechos expuestos en el escrito de tutela no se relacionan con «la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos del orden nacional, sino que se trata de una controversia netamente administrativa», y el ente de control no tiene competencia para inmiscuirse en el cumplimiento de las funciones de los entes estatales concernientes a desbordamientos de ríos.
Que la petición a la que hace referencia la actora fue respondida a través de oficio 80011 de 8 de mayo de 2023, en el que se le informó que con ocasión de «la contratación para contrarrestar las consecuencias del rompimiento del Jarillón del Rio Cauca ubicado en el sector denominado como Caregato en La Mojana, así como las inundaciones de los municipios que conforman el sector de La Mojana ocurridas en el año 2021”, otorgando competencia a la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, por lo que, se procedió a abrir la indagación preliminar Nro. 80011-2023-43320» y no era dable entregarle copia de las diligencias, porque tienen la condición de reservadas, de acuerdo con el artículo 20 de la Ley 610 de 2000.
La Corporación para el Desarrollo Sostenible de La Mojana y el San Jorge (Corpomojana) dijo que el colapso de parte del Jarillón de Caregato ocurrió por un hecho de la naturaleza, es decir, por fuerza mayor, y no por alguna omisión que le sea atribuible, situación por la que no ha incumplido de funciones que le impone la Ley 99 de 1993, por ende, carece de legitimación en la causa por pasiva, máxime si se tiene en cuenta que no maneja los recursos «para realizar mega obras», pues dentro de sus competencias no se encuentra la de efectuar gestiones financieras.
Que la acción de tutela no es el mecanismo previsto en el sistema normativo para abordar problemas como los aludidos por la demandante o salvaguardar derechos colectivos, pues para ello procede «la acción de grupo». Además, la actora no demostró la afectación de sus derechos fundamentales, sino que se refiere únicamente a daños hipotéticos.
La Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge señaló que no es la responsable de las dificultades acontecidas en la subregión de La Mojana por el rompimiento del dique Caregato y ha brindado asesoría técnica necesaria a las entidades territoriales bajo su jurisdicción, en aras de superar la emergencia y en cumplimiento de las tareas que le asigna la Ley 1523 de 2012, ya que son ellas las primeras responsables de garantizar la atención a los damnificados.
Que el mencionado Jarillón se encuentra ubicado en San Jacinto del Cauca (Bolívar), esto es, por fuera de su jurisdicción, de ahí que no le asista el deber de adoptar medidas en ese punto. Por último, señaló que la acción de tutela es improcedente para proteger derechos colectivos, por cuanto para ello está instituida la acción popular, y no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.
El departamento de Córdoba indicó que el 10 de mayo de 2024 concurrió a la mesa de trabajo convocada por la Defensoría del Pueblo, en la que se discutió la necesidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de adoptar medidas para superar los estragos que vive la subregión de La Mojana, y el 30 de mayo siguiente participó en la entrega de 700 ayudas humanitarias gestionadas por el municipio de Ayapel, ente al que le giró $400.000.000 destinados a gestionar la emergencia a través de la implementación del «plan de acción específico».
Que la acción de tutela deviene en improcedente, porque la acción popular 25000-23- 41-000-2023-00865-00 se encuentra en trámite y es allí en donde se deben ordenar medidas orientadas a superar la problemática desencadenada por el rompimiento del dique Caregato. La Defensoría del Pueblo aseveró que promovió la acción popular 25000-23-41-000- 2023-00865-00 y en ella deprecó la protección los derechos de los habitantes de la subregión de La Mojana, trámite en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, decretó unas medidas cautelares encaminadas a salvaguardar las prerrogativas de dichas personas, dentro de las que se destacan la de adelantar las obras de dragado necesarias para enfrentar la emergencia y elaborar el correspondiente censo de damnificados, las cuales son de cumplimiento inmediato.
Que el 7, 8 y 10 de mayo de 2024 presidió mesas de trabajo en las que se discutió la situación calamitosa y se concluyó que era necesario cerrar prontamente el boquete del dique de Caregato, y aunque de ello se informó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, «no se ha obtenido una respuesta rápida y contundente» de esa Corporación. El Departamento Nacional de Planeación señaló que la tutela de la referencia es improcedente, en razón a que por los hechos en ellas expuestos se adelanta la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00, por ende, ese es el escenario adecuado para pedir medidas encaminadas a enfrentar las inundaciones de la subregión de La Mojana, cuanto más si para ejecutarlas se necesita la concurrencia de varias entidades estatales, articulación que no es dable lograr por conducto de la acción de amparo.
Que la entidad carece de legitimación en la causa por pasiva, dado que no ha incurrido en acción u omisión alguna que vulnere los derechos fundamentales de la tutelante, pues sus funciones no abarcan la construcción de obras para evitar el desbordamiento de ríos (lo que les compete a las entidades territoriales, conforme a la Ley 1523 de 2012), sino que se limitan a coordinar el diseño de políticas públicas y la ejecución de presupuesto nacional.
El Fondo de Adaptación adujo que no tiene legitimación en la causa por pasiva, toda vez que las tareas que le otorga el Decreto 4819 de 2010 está relacionadas con la recuperación de las zonas afectadas por el fenómeno de la niña, por ende, no está en la obligación de atender las fases de «atención humanitaria y rehabilitación», que son las primeras que deben surtirse en la subregión de La Mojana.
Que la acción de tutela es improcedente, (i) porque el marco jurídico prevé otros instrumentos10 para estudiar la controversia de fondo, (ii) no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable y (iii) no se cumple la exigencia de inmediatez, dado que las inundaciones a las que alude la actora se iniciaron en el 2020 y solo hasta el 2024 se promovió este mecanismo constitucional.
El departamento de Antioquia, por conducto del Departamento Administrativo para la Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia, indicó que las pretensiones de la demandante deben atenderlas las respectivas alcaldías, toda vez que son las encargadas de gestionar las emergencias que surjan en su jurisdicción, conforme lo señala la Ley 1523 de 2012. 10 No señala cuáles.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el desbordamiento del Río Cauca en la subregión de La Mojana ha afectado el municipio de Nechí, por lo que ha adelantado un plan de atención a la población, en coordinación con la administración local, sin embargo, la problemática desborda sus competencias, por lo que la UNGRD debe asumir las tareas en aras de garantizar la reparación del Jarillón Caregato.
El municipio de Magangué señaló que, si bien varias de sus veredas se han visto afectadas por las inundaciones provocadas por la ruptura del dique Caregato, la administración local no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados en la solicitud de amparo, pues ese suceso acaeció por hechos que no le son atribuibles. Además, la tutela deviene en improcedente, porque el marco jurídico contempla la acción popular como el instrumento adecuado para proteger derechos colectivos y adoptar medidas que los salvaguarden.
El Ministerio de Agricultura afirmó que el 27 de enero de 2024 se instaló un puesto de mando unificado, se dispuso entre los diferentes entes territoriales un aplicativo para recolectar información de los afectados y se entregaron a 6639 kits agropecuarios a los damnificados, cuyo valor ascendió a «42.000 millones de dólares». Además, a los campesinos afectados se les subsidió hasta el 50% del valor de los insumos agropecuarios.
Que el 17 de mayo de 2024 dio a conocer el plan de acción para la recuperación de la subregión de La Mojana, el cual contiene acciones orientadas a mitigar el desbordamiento del Rio Cauca y garantizar la seguridad alimentaria y la productividad. Asimismo, que ante la problemática desencadenada por el rompimiento del Jarillón Caregato se han reubicado los animales en sitios seguros, se suministraron 2000 dosis de vacunas contra la encefalitis equina venezolana, se han comprado las cosechas a los campesinos y se han ofrecido créditos flexibles a ellos.
Concluyó que la tutela es improcedente, ya que la controversia planteada debe ser abordada en una acción popular, escenario en el cual es dable fijar medidas estructurales encaminadas a superar las inundaciones y salvaguardar los derechos colectivos. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible pidió que se denegara la solicitud de amparo.
Explicó que las afirmaciones de la tutelante carecen de respaldo técnico y científico, de lo que se colige que son apreciaciones subjetivas que no acreditan la vulneración de derechos fundamentales. Que esa cartera no ha tenido incidencia alguna en los hechos que motivaron la presentación de la tutela, de ahí que no sea posible atribuirle quebranto de garantías superiores, máxime cuando no es la autoridad llamada a adoptar medidas para enfrentar la emergencia en la subregión de La Mojana, pues ello le corresponde a los entes territoriales, conforme a la Ley 1523 de 2012.
Que el mecanismo adecuado para tratar la presunta vulneración de los derechos es la acción popular de que trata la Ley 472 de 1998, en la que el juez puede emitir órdenes que articulen a diferentes autoridades administrativas en aras de lograr un objetivo común, como lo es superar la problemática derivada del colapso del dique Caregato, mecanismo que, dijo, se tramita ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, bajo el número de radicación 25000-23-41-000-2023- 00865-00, circunstancia que hace improcedente la tutela promovida por la actora, por no cumplir el requisito de subsidiariedad.
Adujo que la demandante carece de legitimación en la causa por activa para pedir la protección de los derechos fundamentales de los habitantes de la subregión de La Mojana, dado que no se satisfacen los presupuestos de la agencia oficiosa, por cuanto Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se identificaron a los afectados y tampoco se acreditó su imposibilidad de asumir la defensa de sus prerrogativas.
La Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar indicó que (i) ha emitido los conceptos y recomendaciones dentro del ámbito de sus competencias, previstas en el Ley 99 de 1993, para tratar la crisis en la subregión de La Mojana y (ii) ha asistido a las diferentes mesas de trabajo instaladas con el fin de articular las decisiones administrativas que se deban ejecutar, motivo por el cual no ha incurrido en desconocimiento de los derechos fundamentales invocados en la solicitud de amparo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que carece de facultades para involucrarse en cuestiones relacionadas con la atención de emergencias, como la que se presenta en la subregión de La Mojana, por lo que no ha vulnerado los derechos fundamentales referidos por la demandante, cuanto más si se tiene en cuenta que tampoco ha sido convocado a la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00.
El Ministerio del Interior señaló que las funciones que le concede el ordenamiento jurídico no están relacionadas con la situación fáctica debatida en el asunto constitucional de la referencia, en consecuencia, no es posible imputarle trasgresión de los derechos fundamentales de los habitantes de la subregión de La Mojana, situación que, dice, impone declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva.
El Ministerio de Salud y Protección Social adujo que son los departamentos y municipios los encargados de ejecutar acciones destinadas a salvaguardar la salud pública en sus territorios, por lo tanto, deben tratar los quebrantos de salud que puedan afectar a los habitantes de la subregión de La Mojana a causa de las inundaciones, de ahí que carezca de legitimación en la causa por pasiva, máxime cuando las empresas prestadoras de salud son las encargadas de brindar la asistencia médica necesaria, las cuales están sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud.
Que desde que se presenta la emergencia ha suministrado medicamentos. Asimismo, la acción de tutela resulta improcedente para obtener la protección de los derechos colectivos invocados por la demandante, dado que para ello está instituida la acción popular, dentro de la cual es posible dictar medidas cautelares con el fin de evitar la afectación de aquellos.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio pidió que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que sus funciones no conciernen a emergencias derivadas por desbordamientos de ríos y no ha sido vinculada a la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00, por tanto, no ha incurrido en la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la demandante.
Que la tutela es improcedente porque la adopción de medidas para superar la problemática de la subregión de La Mojana debe darse dentro del expediente de la acción popular y no en el trámite de la acción de tutela. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República aseveró que el presidente de la República no es competente para revocar las decisiones que emitan las autoridades accionadas, como las adoptadas en la acción popular 25000-23-41- 000-2023-00865-00, y aunque es la máxima autoridad administrativa del país, la gestión gubernamental la ejerce a través de los diferentes entes estatales, como los ministerios, departamentos administrativos, entre otros, de ahí que sean ellos los llamados a responder ante presuntos incumplimientos de funciones por parte del nivel central.
La Procuraduría General de la Nación sostuvo que contestó la petición que formuló la demandante, en el sentido de indicarle las diligencias que adelantaba por la Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co problemática de la subregión de La Mojana, las cuales son de carácter reservado, de acuerdo con el artículo 19 (letra d) de la Ley 1712 de 2014, por lo tanto, no se ha vulnerado el derecho de petición. Que el ente de control tiene una función de vigilancia, pero no «coadministra las funciones de otras entidades», motivo por el que no está en la obligación de implementar medidas orientadas a superar la crisis causada por el rompimiento del Jarillón Caregato.
La empresa GEON Construcciones SAS señaló que han cumplido sus obligaciones derivadas del contrato 7-2021 de 8 de septiembre de 2021, que celebró con la UNGRD, consistentes en dragar el Río Cauca en el sector de Caregato y construir un dique alterno «tipo oreja», y no incidió en el colapso del correspondiente muro, sino que sus actividades se han encaminado a enfrentar la emergencia. Que es en la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00 (que cursa en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A) en la que se deben ordenar las medidas tendientes a superar la crisis en la subregión de La Mojana, circunstancia por lo que la acción de la referencia no satisface el requisito de procedibilidad de subsidiariedad.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, solicitó que se denegara la solicitud de amparo. Indicó que los hechos expuestos en la tutela son similares a los consignados en la acción popular 25000-23-41-000-2023- 00865-00, promovida por la Defensoría del Pueblo, en la que el 27 de febrero de 2024 decretó medidas cautelares con la finalidad de conjurar la emergencia que se presenta en la subregión de La Mojana.
Que las actuaciones surtidas en el aludido asunto, en la que la actora fue admitida como coadyuvante el 16 de mayo de 2024, se ajustan al ordenamiento jurídico y no ha incurrido en inactividad injustificada, de ahí que no haya vulnerado los derechos constitucionales fundamentales aludidos en la solicitud de amparo. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres pidió que se denegara lo pretendido por la actora.
Adujo que la emergencia derivada del rompimiento del Jarillón Caregato se produjo por múltiples factores climáticos y ambientales, y aunque la actora señala que hay una omisión de la entidad en gestionar la emergencia acaecida en la subregión de La Mojana pero no allega pruebas de esa aseveración. Que la Ley 1523 de 2012 prevé el procedimiento que debe surtirse para hacerle frente a las inundaciones, que inicia con los actos urgentes del parte de los respectivos municipios y la posterior intervención de la Nación, etapa en la que la entidad estatal ha cumplido sus tareas al contratar las obras necesarias para cerrar el dique.
El Instituto Nacional de Vías (Invías); el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam); el departamento de Sucre; los municipios de Nechí, San Jacinto del Cauca, San Marcos, Guarandá, Sucre, Caimito, San Benito de Abad y Majagual; la Fiduprevisora SA y los representantes legales del Consorcio Protección La Mojana, de CFD Ingeniería SAS, del Consorcio Interventores La Mojana 2021, de Construcciones y Diseños Nacionales SAS, de Interventores de Proyectos SAS, de Interventores e Ingeniería SAS, del Consorcio RCG, de Petroblain SAS, de Valco Holding SAS, de EBM Construcciones e Interventorías SAS y de Construsego SAS, guardaron silencio pese a que, como se vio, fueron notificados del auto admisorio de la acción de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 1. Cuestiones previas. 1.1. Legitimación en la causa por activa Con la finalidad de establecer si la accionante cuenta con legitimación en la causa por activa para pedir la protección de los derechos fundamentales de los habitantes de la subregión de La Mojana, resulta oportuno señalar que el artículo 86 de la Constitución Política prevé que la tutela puede ser promovida por cualquier persona, «por si misma o por quien actúe en su nombre», en aras de obtener la protección de sus derechos fundamentales.
Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 estipula: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. De la mencionada disposición se colige que una de las formas en que es factible promover la tutela es por conducto de la agencia oficiosa, entendida como una figura procesal en virtud de la cual una persona asume la defensa de los derechos de otra que no está en la posibilidad de exigir su protección, sin necesidad de poder.
La jurisprudencia constitucional11 ha indicado que para que opere la agencia oficiosa en sede de tutela, es necesario acreditar las siguientes exigencias: (i) la manifestación expresa de que el demandante actúa como agente oficioso, (ii) la individualización del titular de las garantías superiores presuntamente desatendidas, (iii) la imposibilidad del agenciado de exigir la salvaguarda de sus prerrogativas y (iv) la ratificación de los hechos expuestos en la tutela por parte de este, siempre que ello no constituya una carga desproporcionada.
Efectuada las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite se evidencia que la actora dice actuar como agente oficiosa de los habitantes de la subregión de La Mojana, porque se han visto afectados por las inundaciones provocadas por el colapso del Jarillón Caregato. No obstante, la Sala constata que la demandante no individualizó a los supuestos agenciados y tampoco acreditó que ellos estén en imposibilidad de ejercer la defensa de sus derechos fundamentales.
En ese orden de ideas, no es dable inferir que (i) los habitantes de la mencionada subregión estén en situaciones que les impidan promover la acción de amparo y (ii) que sea su intención acudir al juez de tutela, lo que impide tener certeza de su voluntad, que en últimas es lo que salvaguarda esas exigencias, tal como lo dijo la Corte Constitucional12, en los siguientes términos: […] Así las cosas, […] este Tribunal ha dicho que [el requisito de imposibilidad del agenciado de ejercer la defensa de sus derechos] encuentra respaldo en el hecho de preservar la autonomía y voluntad de una persona mayor de 18 años, quien es titular de la capacidad legal o de ejercicio, por virtud de la cual se le reconoce su plena aptitud para acudir ante los jueces, en defensa de sus derechos, cuando considere que estos están siendo amenazados o vulnerados.
Por esta razón, un agente oficioso sólo podrá actuar por otro cuando se pruebe una circunstancia física o mental que le impida al interesado interponer una acción de tutela directamente. 11 Sentencia T-144 de 2019, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 12 Sentencia T-072 de 2019, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por activa de Marta Rocío Martínez Palencia para pedir la protección de los derechos fundamentales de los habitantes de la subregión de La Mojana, pero continuará con el estudio de las pretensiones presentadas también en nombre propio por la accionante. 1.2.
Legitimación en la causa por pasiva De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991). La Corte Constitucional13 ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada.
En el presente asunto, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el municipio de Ayapel, Corpomojana, el Departamento Nacional de Planeación, el Fondo de Adaptación y los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del Interior, de Salud y Protección Social y Vivienda, Ciudad y Territorio señalaron que carecen de legitimación en la causa por pasiva, dado que los hechos expuestos en la tutela no están relacionados con las funciones que le otorgan el ordenamiento jurídico.
La Sala constata que las mencionados entes estatales tienen la condición de demandados en este trámite constitucional y al analizar la acción popular 25000-23-41- 000-2023-00865-00, se constata que allí los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Vivienda, Ciudad y Territorio y de Salud y Protección Social, y el Fondo de Adaptación, entre otras entidades, también son accionados, por ende, sí cuentan con legitimación en la causa por pasiva en el asunto constitucional de la referencia, dado que aquí también se cuestiona la supuesta ineficacia de ese mecanismo judicial, de manera que lo que se decida repercute en la acción popular y, por consiguiente, en esos organismos, de ahí que esté justificada su comparecencia a la tutela.
En lo que concierne al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y al Departamento Nacional de Planeación, se advierte que integran el Comité Nacional para el Conocimiento del Riesgo, conforme al artículo 20 de la Ley 1523 de 201214, el cual es el encargado de «orientar la formulación de los planes de acción específicos para la recuperación posterior a situación de desastre»15, entre otras funciones íntimamente relacionadas con la atención de desastres naturales, como el acontecido en la subregional de La Mojana, motivo por el cual los referidos entes estatales sí tienen incidencia en los hechos aquí debatidos, por ende, gozan de legitimación en la causa por pasiva.
Respecto al municipio de Ayapel, se anota que como es uno de los afectados por el desbordamiento del Río Cauca, su alcalde «es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción»16, en consecuencia, su participación en esta acción de tutela es indispensable porque sus funciones se relacionan con el rompimiento del dique Caregato, por lo que sí tiene legitimación en la causa por pasiva. 13 Sentencia T- 1051 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Reiterada en la sentencia T-278 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 14 «Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones». 15 Numeral 13 del artículo 21 de la Ley 1523 de 2012. 16 Artículo 14 de la Ley 1523 de 2012.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a Corpomojana se evidencia que integra el respectivo consejo territorial, de acuerdo con el artículo 28 de la Ley 1523 de 2012, que comporta una «instanci[a] de coordinación, asesoría, planeación y seguimiento, destinad[a] a garantizar la efectividad y articulación de los procesos de conocimiento del riesgo, de reducción del riesgo y de manejo de desastres en la entidad territorial correspondiente».
En ese orden de ideas, sus funciones sí atañen a la controversia debatida en esta acción de tutela, por ende, cuenta con legitimación en la causa por pasiva. En lo concerniente al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se constata que sus funciones establecidas en el artículo 2 del Decreto 3570 de 201117 conciernen a la problemática que se discute en este trámite constitucional, como las de «[o]rientar, en coordinación con el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, las acciones tendientes a prevenir el riesgo ecológico» (que acontece en subregión de La Mojana por la pérdida de amortización de las aguas), y «[e]jercer la inspección y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas Regionales», de ahí que sí tenga legitimación en la causa por pasiva.
En cuanto al Ministerio del Interior, se evidencia que el numeral 7 del artículo 2º del Decreto 2893 de 201118 prevé que a esa cartera le asiste el deber de «[s]ervir de enlace y coordinador de las entidades del orden nacional en su relación con los entes territoriales y promover la Integración de la Nación con el territorio y el desarrollo territorial», lo cual resulta indispensable para superar las inundaciones en la subregión de La Mojana, por tanto, sí le atañe la problemática discutida en esta acción de tutela.
En ese orden de ideas, se denegará la desvinculación de la acción de tutela de la referencia del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, del Departamento Nacional de Planeación, del municipio de Ayapel, de Corpomojana y de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del Interior, de Vivienda, Ciudad y Territorio y de Salud y Protección Social, habida cuenta de que gozan de legitimación en la causa por pasiva y cuentan con un interés en las resultas del proceso. 2.
Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por Marta Rocío Martínez Palencia para extenderle los efectos de la sentencia T-123 de 2024, emitida por la Corte Constitucional, y ordenar a las autoridades accionadas que (i) adopten medidas orientadas a superar la problemática desencadenada por el rompimiento del Jarillón Caregato el 27 de agosto de 2021, (ii) realicen un censo de las personas damnificados por ese suceso y (iii) brinden asistencia a los afectados.
Además, también debe establecerse si es dable ordenarles (i) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que tramite prontamente la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00; (ii) a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación que decidan de manera expedita las actuaciones fiscales y disciplinarias que adelantan por la emergencia acontecida en la subregión de La Mojana; y (iii) a estas que decidan las peticiones que formuló la demandante.
La Sala anticipa que negará las pretensiones de extender los efectos de la sentencia T-123 de 2024, las relacionadas con el derecho de petición y la supuesta tardanza del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Además, declarará improcedente la tutela en lo que respecta a ordenarles a las autoridades 17 «Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible». 18 «Por el cual se modifican los objetivos, la estructura orgánica y funciones del Ministerio del Interior y se integra el Sector Administrativo del Interior».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionadas que implementen medidas para superar la problemática en La Mojana, realicen el censo de damnificados y brinden asistencia a estos.
Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) generalidades de la acción de tutela, (ii) subsidiariedad, (iii) improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso, (iv) naturaleza de las acciones populares, (v) mora judicial, (vi) el derecho de petición y (vii) la solución al caso concreto. 3.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 4.
Subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». Eso quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales.
La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. 5. Improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso En sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que «si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales».
Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que «no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo». Adicionalmente, en sentencia T-511 de 2020, la Corte Constitucional manifestó que en lo que respecta a la tutela contra autos, para determinar su procedencia, era necesario diferenciar si se trataba de autos de trámite o interlocutorios.
Recordó que la jurisprudencia constitucional, respecto de los últimos, ha señalado que la solicitud de amparo procede en los siguientes eventos: «i) cuando “se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial”; ii) si “a pesar de que existen otros medios, éstos no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados”; o iii) si “la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable».
En cualquier caso, el juez debe verificar el cumplimiento de «los requisitos generales de procedencia y presentarse al menos una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales que han sido fijados por esta [Corte]». Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, consideró que la procedencia de la acción de tutela en contra de autos interlocutorios era estricta, puesto que: (i) no se trataba de decisiones definitivas;
(ii) la persona tenía a su disposición distintos recursos jurídicos para controvertir el auto, en el marco del proceso judicial en el cual fue emitido y, además, (iii) tenía la posibilidad de recurrir la decisión final. Ese criterio restrictivo, expuso, encontraba justificación en que la acción de tutela no podía ser utilizada por la actora para «controvertir una decisión adversa a los intereses» en el marco de un proceso judicial en el cual «no se ha proferido ningún fallo definitivo» y en el que, por tanto, la parte interesada tenía a su disposición otros medios de defensa judicial.
La Corte también indicó que la acción de tutela no procede contra autos interlocutorios, cuando el interesado «i) “no ha hecho uso de todos los mecanismos ordinarios de defensa a su alcance […] y, por ende, se encuentran pendientes los recursos procedentes contra la decisión definitiva”; y ii) no “demuestra la existencia de un perjuicio irremediable”». 6.
Naturaleza de las acciones populares El artículo 88 de la Constitución Política señala que el Congreso de la República debe regular lo concerniente a las acciones populares, mandato que acató con la expedición de la Ley 472 de 199819, en cuyo artículo 2º las definió como «los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos, [la cual se emplea] para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible».
La referida acción tiene un carácter público, por ende, puede ser instaurada por cualquier persona que estime vulnerados o amenazados sus derechos colectivos y está sujeto a los principios de eficacia, primacía del derecho sustancial, publicidad, oficiosidad, entre otros, de ahí que el juez que la conozca deba impulsarla20 y adoptar las medidas que considere adecuadas para salvaguardar las referidas prerrogativas, para lo cual, dicho sea de paso, cuenta con la posibilidad de emitir fallos ultra o extra petita, tal como lo dijo el Consejo de Estado21, en los siguientes términos: […] es posible que los jueces a la hora de decidir analicen aspectos no planteados por las partes o que decidan más allá de lo pedido, eventos en los cuales se está frente a las figuras de los fallos extra y ultra petita, respectivamente, decisiones que en principio se encuentran prohibidas salvo las excepciones fijadas por la ley y la jurisprudencia. Es decir, si bien es cierto los parámetros de una decisión judicial deben ser las pretensiones de la demanda y la oposición a las mismas -según lo indica el principio procesal de la congruencia-, dicha regla se atenúa en algunos tipos de procesos, dada la naturaleza especial de los mismos […] Ahora bien, en materia de acciones populares, la misma ley ha otorgado al juez la facultad de impartir las órdenes necesarias para garantizar el núcleo esencial de los derechos colectivos que se pretenden salvaguardar con el ejercicio de la misma, no sólo en la sentencia sino también desde el inicio y en cualquier momento del proceso a través del decreto de medidas cautelares, sin enmarcar específicamente a aquellas en lo pedido por el actor popular en la demanda.
Ahora bien, como se advirtió en la cita, el inciso 3º del artículo 17 de la Ley 472 de 1998 señala que «[e]n desarrollo del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el juez competente que reciba la acción popular tendrá la facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos», las 19 «Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones». 20 Artículo 5.º de la Ley 472 de 1998: «[…] Promovida la acción, es obligación del Juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. […]». 21 Sala Seis Especial de Decisión, providencia de 5 de junio de 2018, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente 15001-33-31-001-2004-01647-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuales podrá ordenar en cualquier etapa de la acción, como lo dispone el artículo 2522 ibidem. Cabe advertir que es dable exigir el cumplimiento de las medidas cautelares por conducto del incidente de desacato previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, que estipula: La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo. En atención a lo expuesto, se concluye que la acción popular es el mecanismo previsto por el ordenamiento jurídico para obtener la protección de derechos colectivos y emitir órdenes encaminadas a evitar un daño contingente o restituir las cosas a su estado anterior, siempre que ello sea posible, para lo cual el juez cuenta con la posibilidad de decretar las medidas cautelares que estime pertinentes, cuyo cumplimiento es dable exigir mediante el incidente de desacato. 7.
Mora judicial La mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) la inobservancia de los plazos dispuestos por la ley para adelantar la actuación judicial; (ii) la inexistencia de un motivo razonable que justifique la demora, y (iii) la tardanza debe ser imputable a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes por parte del juez23.
El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales. Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas.
Sobre el particular, la sentencia T-186 de 2017 señaló que existe relación de conexidad necesaria entre la noción de plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, a tal punto que esos son los criterios que deben analizarse para establecer si se configuró o no una amenaza o violación al debido proceso o de acceso a la administración de justicia. De modo que el funcionario incumplido debe demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de dichos derechos y, por ende, la mora judicial solo estará justificada cuando: i) Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, 22 «Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado […]». 23 Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-230 de 2013, T-186 de 2016, T-052 de 2018 y T-441 de 2020.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes. Asimismo, expresó que para identificar la ocurrencia de un plazo irrazonable se deben tener en cuenta: (i) las circunstancias generales del caso concreto (incluida la afectación actual que el procedimiento implica para los derechos y deberes del procesado);
(ii) la complejidad del caso; (iii) la conducta procesal de las partes; (iv) la valoración global del procedimiento; y (v) los intereses que se debaten en el trámite24. 8. Derecho de petición El artículo 23 de la Constitución Política prevé que el derecho de petición es fundamental y faculta a toda persona para presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y a obtener una respuesta oportuna, clara, precisa, de fondo y congruente con lo solicitado.
El derecho a recibir una respuesta de fondo implica que la autoridad que recibió la solicitud, según su competencia, se pronuncie completa y detalladamente sobre todos los asuntos expuestos por el solicitante. La autoridad no puede responder con evasivas o con razones que no guarden relación con los temas planteados en la solicitud. El derecho de petición, en concreto, comprende los siguientes elementos: (i) la posibilidad de formular solicitudes respetuosas ante las autoridades públicas o los particulares, según sea el caso;
(ii) la garantía de que se entregue respuesta oportuna, es decir, en las oportunidades que prevé el ordenamiento jurídico; (iii) la respuesta de fondo o contestación material, esto es, la decisión que, en el ámbito de su competencia, debe entregar el destinatario de la petición, sin importar que la decisión sea o no favorable al solicitante;
(iv) la comunicación oportuna de lo decidido, y (v) la falta de competencia para pronunciarse sobre la totalidad o parte de la petición presentada no significa que el destinatario quede exento de pronunciarse. El desconocimiento de cualquiera de esos elementos trae como consecuencia la vulneración del derecho de petición. Por su parte el artículo 1425 de la Ley 1437 de 2011 fijó los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones, así: Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 24 La Corte Constitucional se ha apoyado en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en la que se establecieron criterios objetivos para determinar bajo qué circunstancias se configura la violación al plazo razonable por parte de las autoridades judiciales o administrativas, tales como: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales.
(Caso Motta Vs Italia, sentencia de 19 de febrero de 1991: Caso Ruiz Mateos Vs España, sentencia de 23 de junio de 1993; Caso Genie Lacayo Vs Nicaragua, sentencia de 29 de enero de 1997). 25 La Ley 1755 de 2015 reguló el Derecho Fundamental de Petición y sustituyo un título del CPACA, que comprendió el artículo 14. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.
Ahora bien, cuando la petición verse sobre la entrega de información reservada, la administración debe indicar las disposiciones normativas que le otorgan esa condición26 y el peticionario cuenta con la posibilidad de formular el recurso de insistencia de que trata el artículo 2627 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 9.
Análisis del caso concreto 9.1. Imposibilidad de extender los efectos de la sentencia T-123 de 2024 al caso objeto de estudio La demandante solicita que se le extiendan los efectos de la sentencia T-123 de 2024, en la que la Corte Constitucional amparó los derechos fundamentales de una pareja de campesinos de la tercera edad del municipio de Saravena (Arauca), quienes pidieron las ayudas humanitarias previstas en la Ley 1448 de 2011 para los desplazados forzados producto del conflicto armado interno, comoquiera que tuvieron que dejar sus tierras con ocasión de la inundación provocada por el desbordamiento del Río Bojabá, pero las entidades demandadas en esa tutela se las negaron.
Allí la Corte Constitucional indicó que la legislación colombiana tiene un vacío sobre los desplazados por catástrofes naturales y ordenó al departamento de Arauca, al municipio de Saravena y a la UNGRD realizar un estudio encaminado a determinar el riesgo que representaban para los demandantes sus predios y les brindaran las ayudas necesarias de vivienda.
Además, extendió la «fórmula jurídica adoptada en esta providencia y la ruta establecida para resolver este caso, por medio de los efectos inter comunis a toda la población que se encuentre desplazada por el desbordamiento del Río Bojabá». En el sub lite, la Sala encuentra que no es dable extenderle a la tutelante los efectos de la sentencia T-123 de 2024, comoquiera que los supuestos fácticos allí debatidos son diferentes a los de la referencia, pues los allí actores eran personas de la tercera edad, condición que no tiene la demandante, y no se surtía una acción popular, como sí acontece en los hechos que aquí se discuten.
Además, la única facultada para modular las sentencias de la Corte Constitucional es esa Corporación, conforme lo señala su jurisprudencia, y en ese pronunciamiento solo se extendieron los efectos de esa providencia a los desplazados por el desbordamiento del Río Bojabá. Sobre este aspecto, el alto tribunal precisó: […] en razón de la misión encomendada por el artículo 241 de la Constitución consistente en salvaguardar la integridad del ordenamiento superior, esta Corporación ha desarrollado dos 26 Artículo 25 del CPACA: «Toda decisión que rechace la petición de informaciones o documentos será motivada, indicará en forma precisa las disposiciones legales que impiden la entrega de información o documentos pertinentes […]». 27 «Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.
Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10) días siguientes […]». Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dispositivos específicos de extensión de las consecuencias de las órdenes que adopta en las providencias de amparo, los cuales ha denominado efectos inter comunis e inter pares28. 7.2.
Al respecto, cabe resaltar que los efectos inter comunis son un dispositivo de amplificación de la decisión que este Tribunal utiliza cuando advierte que, en razón de las particularidades fácticas del caso, el accionante pertenece a un grupo de personas cuyos intereses son: (i) Inversamente proporcionales, por lo que las órdenes que imparta pueden afectarlas en distinto grado y, por ello, resulta necesario tomar las medidas correspondientes para atender adecuadamente dicha tensión29; o (ii) Paralelos y, en virtud de consideraciones relacionadas con el principio de igualdad, la economía procesal o la especial protección constitucional que gozan ciertos sujetos, se torna imperioso que las consecuencias del fallo se extiendan a todos los miembros de la respectiva colectividad30. […] la Sala advierte que la jurisprudencia en vigor autoriza a la Corte para que, en los casos en que lo estime pertinente con el propósito de salvaguardar la supremacía del orden superior y ante ciertos supuestos específicos31, pueda por medio de los efectos inter comunis e inter pares dejar sin valor decisiones judiciales adoptadas frente a ciertos problemas jurídicos específicos, para en su lugar: (i) reconocer prerrogativas a determinadas personas que previamente habían acudido ante las autoridades jurisdiccionales y habían recibido un respuesta negativa, o (ii) revocar derechos reconocidos a individuos que los habían obtenido en fallos expedidos dentro de otros procesos de tutela u ordinarios.
Así las cosas, esta Sala no puede para darle efectos inter comunis a los pronunciamientos de la Corte Constitucional y, por lo tanto, la pretensión de la demandante de que se le extiendan las consideraciones consignadas en la sentencia T-123 de 2024 resulta inadecuada, por ende, debe denegarse esa pretensión. Sin embargo, el análisis continuará respecto de las demás pretensiones planteadas por la accionante. 9.2.
Improcedencia de la tutela para ordenar medidas orientadas a superar la problemática de la subregión de La Mojana En la solicitud de amparo la actora pide que se ordene la adopción de medidas orientadas a superar la problemática que desencadenó el rompimiento del Jarillón Caregato en la subregión de La Mojana y advierte que si bien se adoptaron unas medidas cautelares al respecto en la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00, estas no son eficaces.
Al revisar la información registrada en el expediente de la acción popular, la Sala encuentra que fue promovida por la Defensoría del Pueblo el 23 de junio de 2023 y en ella pidió la protección de «los derechos e intereses colectivos de los habitantes de La Mojana: (i) al goce de un ambiente sano, (ii) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, (iii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la protección de áreas de especial importancia ecológica, (iv) salud y seguridad alimentaria y (v) la salubridad pública».
En la demanda se indicó que el 7 de agosto de 2021 se rompió el Jarillón Caregato, lo que produjo inundaciones en la subregión de La Mojana, y a pesar de las intervenciones de las autoridades administrativas competentes, no se había logrado superar la emergencia, lo que hacía necesaria la adopción de un plan integral de 28 Cfr. Providencias SU-1023 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), A-071 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-461 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla). 29 Cfr. Sentencias SU-1023 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), SU-913 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), SU-254 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y SU-011 de 2018 (M.P. Diana Fajardo Rivera y Gloria Stella Ortiz Delgado). 30 Cfr. Sentencias SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), SU-389 de 2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería) y SU-214 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 31 Supra II, 7.2. y 7.5.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervención. Además, allí se pidieron medidas cautelares, consistentes en ordenar (i) la entrega de asistencia alimentaria, (ii) la recuperación «con obras de dragado con al antiguo canal de la esperanza», (iii) la actualización del censo de damnificados, y (iv) la convocatoria al Comité Nacional para la Reducción del Riesgo, en aras de que elaborara estudios de prefactibilidad.
La acción popular fue admitida el 12 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que vinculó (i) como demandados a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Agricultura y Desarrollo Rural, a la UNGRD y al Fondo de Adaptación; y (ii) como terceros interesados a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Salud y Protección Social y del Interior; al Departamento Nacional de Planeación, a la Procuraduría General de la Nación, a la Fiduprevisora SA; a los departamentos de Sucre, Córdoba, Bolívar y Antioquia; a los municipios de San Marcos, Guarandá, Majagual, Sucre, Caimito, San Benito de Abad, Magangué, San Jacinto del Cauca, Achín, Ayapel y Nechí; a las Corporaciones Autónomas Regionales del Canal del Dique (Cardique), de Sucre (Carsucre), del Centro de Antioquia (Carantioquia), para el Desarrollo de la Mojana y el San Jorge (Corpomojana), del Sur de Bolívar y de los Valles del Sinú y del San Jorge.
El 27 de febrero de 2024 la referida autoridad judicial decretó las siguientes medidas cautelares:
PRIMERO. - DECRÉTASE MEDIDA CAUTELAR, respecto a la vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos determinados en los literales a, c, l, g del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 de los habitantes de la región de la Mojana, y en consecuencia, SEGUNDO. - ORDÉNASE: las entidades accionadas NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y EL FONDO ADAPTACIÓN y vinculadas LA NACIÓN -MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – FONDO ADAPTACIÓN, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, MINISTERIO DEL INTERIOR, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, FIDUPREVISORA S.A, GOBERNACIÓN DE SUCRE, GOBERNACIÓN DE CÓRDOBA, GOBERNACIÓN DE BOLÍVAR, GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA, (ALCALDIAS DE LOS MUNICIPIOS DE SAN MARCOS, GUARANDA, MAJAGUAL, SUCRE, CAIMITO, SAN BENITO ABAD, MAGANGUÉ, SAN JACINTO DEL CAUCA, ACHÍN, AYAPEL, NECHÍ), CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE –CARDIQUE, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SUCRECARSUCRE, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA COARNTIOQUIA, CORPORACIÓN AUTÓNOMA PARA EL DESARROLLO DE LA MOJANA Y EL SAN JORGE – CORPOMOJANA, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLIVAR, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LOS VALLES DEL SINÚ Y DEL SAN JORGE en el marco de sus competencias, en el término de treinta (30) días: i) Realicen una mesa de trabajo con la participación de las entidades accionadas y vinculadas cuya coordinación estará en cabeza de la parte actora tendiente a la revisión integral y evaluación actual de la situación de la región de la Mojana. ii)A partir de lo anterior, en el marco de competencias asignadas a cada ente se continúen ejecutando de manera inmediata las fases de respuesta a la emergencia como entrega de Asistencia Humanitaria de Emergencia y Subvenciones en el marco de funciones de la UNRGD como entidad coordinadora del Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y subvenciones del sector del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual se deberá disponer de los recursos necesarios, mientras se restablecen las condiciones de normalidad en la zona. iii) Se proceda a actualizar el censo de las personas y familias damnificadas, así como de los predios requeridos para adelantar las intervenciones necesarias, identificando afectaciones, necesidades y modos de vida previos a la emergencia a efectos de que se atienda en el marco de los planes de acción dispuestos por los entes accionados a dicha población. iv)A través de la mesa de trabajo se proceda a convocar al Comité Nacional para la Reducción del Riesgo, para que se evalúe los relacionado a la elaboración de los estudios de fondo de prefactibilidad y diseño adecuados, que deben estar plasmadas en el Plan de Acción específico (Rehabilitación y Reconstrucción) de la misma.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) Se proceda a adelantar o dar continuidad a las acciones de la fase de recuperación con obras de dragado por el antiguo canal que pasa por el corregimiento de México (municipio de San Jacinto del Cuca) denominado “canal de la esperanza” a fin de disminuir la presión y velocidad de la corriente obre los rompederos abiertos y procedan al cierre de estos.
TERCERO. - OTÓRGASELE a las entidades accionadas y vinculadas, el término de treinta (30) días para que garanticen los derechos e intereses colectivos invocados en esta demanda a través de las medidas cautelares dispuesta en la presente decisión. CUARTO.- ORDÉNASE a las entidades accionadas y vinculadas, en el término de treinta (30) días vencido el plazo de las medidas ordenadas, rindan un informe sobre el cumplimiento de las órdenes impartidas en esta decisión. Contra la anterior decisión, el departamento de Antioquia, el Fondo de Adaptación, la UNGRD, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Corpomojana, interpusieron recursos de reposición y, en subsidio de apelación, toda vez que en aquella no se analiza las competencias de las entidades estatales que allí concurren, son los municipios los llamados a adoptar medidas para enfrentar la emergencia y las pruebas en las que se fundaron las medidas «estaban desactualizadas».
Mediante auto de 24 de junio de 2024 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, confirmó la decisión inicial, al considerar que la problemática en la subregión de La Mojana amerita la concurrencia de diferentes entidades para superarla y las vinculadas tienen incidencia en «los procesos de gestión del riesgo».
Asimismo, concedió las apelaciones en el defecto devolutivo y remitió el expediente al Consejo de Estado, Sección Primera, donde arribó el 4 de julio de 2024. El 26 de mayo de 2024 la señora Martínez Palencia fue admitida como coadyuvante por ser damnificada por el desbordamiento del Río Cauca en el Jarillón Caregato, por lo que se ordenó remitirle copia de las actuaciones procesales, lo cual aconteció el 18 de junio del año en curso.
En el presente asunto, como se advirtió en precedencia, la demandante pide que se ordene a las autoridades accionadas que surtan actuaciones orientadas a superar la problemática desencadenada por el colapso del dique Caregato y advierte que si bien en la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00 se decretaron unas medidas cautelares, ese instrumento judicial carece de eficacia. Sea lo primero advertir que la acción de tutela, en principio, deviene en improcedente cuando sobre el asunto objeto de controversia se adelanta un proceso que aún no ha terminado, salvo que se evidencie la existencia de un perjuicio irremediable, situación en la que el amparo procedería como mecanismo transitorio.
En el sub lite, la Sala verifica que las medidas que pide la actora en la acción de tutela de la referencia son casi idénticas a las medidas cautelares decretadas en la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00 (en la que la tutelante fue admitida como coadyuvante), y si bien contra la providencia que las decretó se interpusieron recursos de apelación que no han sido desatados por del Consejo de Estado, Sección Primera, esa determinación es de inmediato cumplimiento porque los recursos de apelación se concedieron en el efecto devolutivo.
En ese orden de ideas, la Sala constata que no es procedente la acción de tutela para ordenar en esta instancia judicial las medidas reclamadas por la actora, dado que sobre la problemática de la subregión de La Mojana se adelanta la acción popular 25000-23- 41-000-2023-00865-00 y en ese trámite se decretaron medidas cautelares encaminadas a superar la difícil situación desencadenada por el colapso del dique Caregato.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, si bien la gravedad de la problemática de la subregión de La Mojana exige prontas medidas, como las que la tutelante pide ordenar, la Sala encuentra que ya fueron decretadas en la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00, que se constituye en la herramienta judicial idónea y efectiva para salvaguardar los derechos de la actora, dado que en ella el juez goza de amplias facultades para obtener una protección efectiva, como se analizó en líneas precedentes, y su trámite es preferente, de acuerdo con el artículo 6º32 de la Ley 472 de 1998.
Así las cosas, se evidencia que la acción de tutela no cumple la exigencia de subsidiaridad frente a las pretensiones de la actora relacionadas con ordenar medidas orientadas a superar la emergencia, realizar un censo de los damnificados y brindar ayuda humanitaria, pues sobre la actual situación que se presenta en la subregión de la Mojana se encuentra en trámite la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00 que es un instrumento de defensa idóneo, eficaz y efectivo para garantizar los derechos de la tutelante, máxime cuando en ese trámite es dable exigir el acatamiento de las correspondientes medidas cautelares a través del incidente de desacato estipulado en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, que es una herramienta efectiva, conforme lo ha señalado la Corte Constitucional33.
En virtud de lo anterior, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia, en lo concerniente a las pretensiones de brindar ayudas, elaborar un censo y adoptar medidas encaminadas a superar la emergencia desencadenada por el rompimiento del Jarillón Caregato. 9.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no ha incurrido en tardanza en el trámite de la acción popular 25000-23-41-000- 2023-00865-00 En la solicitud de amparo la accionante también pide que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, tramitar de manera expedida la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865-00.
Al analizar el referido cargo, la Sala constata que en el mencionado asunto constitucional no se evidencia una situación de tardanza injustificada por parte de las autoridades judiciales accionadas, pues se promovió el 23 de junio de 2023 y ellas (i) lo admitieron el 12 de julio siguiente, (ii) corrieron traslado el 27 de noviembre de ese año de las nulidades formuladas por el Departamento Nacional de Planeación y la Procuraduría General de la Nación;
(iii) resolvieron estas el 7 de diciembre de 2023; (iv) decretaron medidas cautelares el 27 de febrero de 2024; (v) admitieron como coadyuvante a la tutelante el 16 de mayo siguiente, (vi) decidieron el 24 de junio del año en curso los recursos de reposición interpuestos contra el auto 27 de febrero de 2024; y (vii) concedieron el 24 de junio de 2024 las alzadas interpuestas contra dicho proveído.
Además, el expediente ingresó nuevamente al despacho el 3 de julio de 2024 para que se continuara con el trámite pertinente. Así las cosas, no se evidencia que en la acción popular 25000-23-41-000-2023-00865- 00 hayan trascurridos lapsos considerables de inactividad de los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por el contrario, se observa diligencia por parte de ellos en adelantar las etapas procesales correspondientes, circunstancia de que la que se concluye que no acontece una mora 32 «Las acciones populares preventivas se tramitarán con preferencia a las demás que conozca el juez competente, excepto el recurso de Habeas Corpus, la Acción de Tutela y la Acción de cumplimiento». 33 Sentencia T-055 de 2021, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo:«[…] el trámite del incidente de desacato el juez de la acción popular, como el de la acción de tutela, puede valerse de sus poderes disciplinarios para buscar y alcanzar el cumplimiento de sus decisiones […]».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial. Ahora bien, la demandante también indica que la acción popular resulta ineficaz para tratar la problemática de la subregión de La Mojana, no obstante, debe advertirse que el ordenamiento jurídico prevé un instrumento judicial adecuado para obtener el acatamiento de las medidas cautelares decretadas en la precitada acción popular, como lo es el incidente de desacato consignado en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, el cual no ha sido promovido por la tutelante. 9.4.
Improcedencia de la acción de tutela para ordenarle a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República que surtan de manera expedita las investigaciones relacionadas con la problemática de La Mojana En el escrito de tutela la demandante pide que se ordene a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República que decidan de manera expedita las diligencias disciplinarias y fiscales, en su orden, que surten con ocasión de las inundaciones provocadas por el rompimiento del Jarillón Caregato y la presunta negligencia en repararlo.
Sobre el particular la Sala considera que la tutela es improcedente, comoquiera que la actora no cumplir una carga argumentativa que permita identificar los interés que tiene en esas diligencias (pues no demostró que sea denunciante en ellas) y la manera en que sus derechos fundamentales pueden resultar afectados por la presunta demora de los mencionados entes de control en adelantar los procedimientos disciplinarios y fiscales concernientes a la problemática de la subregión de La Mojana, omisión que impide tener certeza de la vulneración de sus garantías superiores, lo que es indispensable para acceder al amparo deprecado, como lo señaló la Corte Constitucional34, así: […] esta Corporación ha establecido que el amparo es procedente cuando existe el hecho cierto, indiscutible y probado de la violación o amenaza del derecho fundamental alegado por quien la ejerce.
Por consiguiente, el juez no puede conceder la protección solicitada simplemente con fundamento en las afirmaciones del demandante […]. En ese orden de ideas, la Corte ha señalado que la decisión judicial “no puede ser adoptada con base en el presentimiento, la imaginación o el deseo, sino que ha de obedecer a su certidumbre sobre si en efecto ha sido violado o está amenazado un derecho fundamental, si acontece lo contrario, o si en el caso particular es improcedente la tutela.”35 Así las cosas, la Sala constata que la actora no cumplió una carga argumentativa suficiente que permita identificar su interés en los procesos fiscales y disciplinarios derivados de los problemas acaecidos por la ruptura del dique Caregato y que la presunta tardanza en el trámite de ellos vulnera sus derechos fundamentales, de ahí que la tutela sea improcedente para decidir la pretensión estudiada. 9.5.
Tutela frente al supuesto quebranto del derecho fundamental de petición Aunque en el escrito de tutela la demandante pide que se ordene que «procedan a responder de fondo y de manera clara, precisa, congruente y de fondo las peticiones que mi defendida les presentó», al estudiar la tutela la Sala observa que las únicas solicitudes que allí se consignan sin respuesta, son las que presentó en la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República.
En lo que atañe a la Procuraduría General de la Nación, se evidencia que el 13 de febrero de 2024 la demandante pidió a ese ente estatal que le suministrara copia de los procesos 34 Sentencia T-620 de 2017, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 35 Sentencia T-264 de 11993; M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se iniciaron con ocasión del colapso del Jarillón Caregato en 2021.
Mediante Oficio S-2024-008006 de 29 de febrero de 2024, la Coordinación del Grupo de Administración y Soporte Funcional de Sistemas de Información Misional de la Procuraduría General de la Nación le informó a la demandante que por los hechos por ella aludidos se adelantaban los procesos disciplinarios IUS E-2023-090400 IUC D- 2023-2811060 y IUS D-2021-473840 IUC D-2021-2067240, pero no era dable entregarle copia de ellos, toda vez que tenían la condición de información reservada, conforme a la letra d del artículo 19 de la Ley 1712 de 2014.
Ese oficio fue notificado a la tutelante a través de correo electrónico enviado al buzón martinezpalenciamartarocio553@gmail.com, que corresponde al señalado en la respectiva solicitud. En virtud de lo expuesto, la Sala constata que la Procuraduría General de la Nación no vulneró el derecho fundamental de petición de la accionante, pues contestó el requerimiento que le hizo el 13 de febrero de 2024, y le indicó los motivos por los que no era posible entregarle las copias deprecadas, decisión notificada correctamente y contra la cual la actora no formuló el recurso de insistencia de que trata el artículo 2636 del CPACA.
Por otra parte, en lo que respecta a la Contraloría General de la República, se observa que la demandante presentó petición el 24 de abril de 2023, orientada a que se le entregara copia de los procesos de responsabilidad fiscal que adelantaba por la problemática de la subregión de La Mojana y con oficio 80011 de 8 de mayo de 2023, la Unidad de Investigaciones Especiales Contra la Corrupción del ente de control le indicó a la accionante que esas diligencias eran reservadas, de acuerdo con el artículo 20 de la Ley 610 de 2000, por tanto, no era posible entregarle las copias requeridas.
Esa decisión fue notificada ese mismo día al correo electrónico martinezpalenciamartarocio553@gmail.com. Así las cosas, la Sala evidencia que tampoco no existe vulneración del derecho fundamental de la actora frente a la Contraloría General de la República, porque su petición se contestó y la respuesta se comunicó en debida forma.
En virtud de lo anterior, comoquiera que los requerimientos de la tutelante fueron contestados por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República y las respuestas se comunicaron correctamente, se negará el amparo deprecado sobre el particular. Por lo expuesto, la Sala negará el amparo deprecado en cuanto a las pretensiones de la demandante concernientes a extenderle los efectos de la sentencia T-123 de 2024, emitida por la Corte Constitucional, a la mora judicial y al derecho de petición, y declarará improcedente la tutela, frente a las demás súplicas.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 36 «Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.
Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10) días siguientes […]». Radicado: 11001-03-15-000-2024-02711-00 Demandante: Marta Rocío Martínez Palencia 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
FALLA 1. Declarar la falta de legitimación en la causa por activa de la demandante para pedir la protección de los derechos fundamentales de los habitantes de la subregión de La Mojana. 2. Denegar las solicitudes de desvinculación de este trámite constitucional del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, del municipio de Ayapel, de Corpomojana, del Departamento Nacional de Planeación, del Fondo de Adaptación y de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del Interior, de Salud y Protección Social y de Vivienda, Ciudad y Territorio, conforme a lo indicado en la motivación. 3.
Denegar las pretensiones relacionadas con extender los efectos de la sentencia T- 123 de 2024, proferida por la Corte Constitucional, con la mora judicial y con la protección de su derecho de petición, de acuerdo con la parte motiva. 4. Declarar improcedente la acción de tutela frente a las demás súplicas formuladas por la actora, en atención a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 5.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 6. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 7. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO WILSON RAMOS GIRÓN