www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicado: 11001-03-25-000-2014-00113-00 (0272-2014) Demandante: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA – C.R.C. Demandado: ÁLVARO LÓPEZ MOLANO AUTO ÚNICA INSTANCIA - Ley 1437 de 2011 I. ASUNTO El despacho decide si tiene competencia para conocer en única instancia de la demanda de nulidad de la referencia. II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda. Mediante demanda presentada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la Corporación Autónoma Regional del Cauca – C.R.C., actuando mediante apoderado, ejerció el medio de control consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con el objeto de obtener la nulidad del «acto administrativo contenido en la Resolución No. (sic) 1303 del 28 de junio de 2011, mediante el cual se encarga como Profesional Universitario Código 2044 grado 106, por motivos de vacancia temporal; del cual tomó posesión el día 1 de julio del año 2011, mediante acta No. (sic) 0066 del 2011 al señor ÁLVARO LÓPEZ MOLANO por ser manifiesta su oposición a la Constitución Política y a la ley», el cual fue proferido por la misma entidad demandante.
Como sustento de las pretensiones, la parte demandante narró los siguientes hechos: La Corporación Autónoma Regional de Cauca, en adelante C.R.C., es un ente de carácter público, con personería jurídica propia, del orden nacional y adscrito al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuyo objetivo principal es la administración de los recursos naturales renovables, propendiendo por el desarrollo sostenible de conformidad con las disposiciones normativas y legales.
Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2014-00113-00 (0272-2014) Demandante: Corporación Autónoma Regional del Cauca 2 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia El señor Álvaro López Molano es empleado de la C.R.C., y fue encargado mediante Resolución 1303 del 28 de junio de 2011 como «Profesional universitario Código 2044 grado 106» por motivos de «vacancia temporal», cargo del cual tomó posesión el 1°. de julio de 2011 a través de acta núm. 0066 del 2011.
El Concejo Directivo de la entidad demandante, mediante acta 006 del 21 de junio de 2013, en el punto de «situación administrativa de encargos», realizó un «estudio de verificación de los requisitos» para la provisión del empleo de «Profesional Universitario 2044-06» y se encontró lo siguiente: El señor López Molano «no cumple con los requisitos de estudios exigidos en el Manual de funciones 071/2006 para dicho cargo, ya que el título de contaduría, no se encuentra en la autorización de CNSC, LOS REQUISITOS SEGÚN MANUAL SON: TITULO (sic) PROF (sic) EN ECOLOGIA (sic), ING (sic) SANITARIA, ING (sic) AMBIENTAL, ING (sic) DE SANEAMIENTO Y DESARROLLO AMBIENTAL O ADMINISTRACION (sic) AMBIENTAL O ING (sic) CIVIL (sic), la evaluación del desempeño a pesar de ser 100% en nivel sobresaliente, sus motivaciones son falsas pues el factor calidad y oportunidad no se evidencia o soporta y el diseño de metas no da para demostrar ese factor, esta situación evidencia de que este acto no se haya hecho (sic) ajustado a la Constitución y la ley».
Mediante Oficio 100.02.3 del 9 de septiembre 2013, la Corporación Autónoma Regional del Cauca – C.R.C., solicitó al señor Álvaro López Molano el consentimiento para la revocatoria, sin embargo, a través de Oficio 09689 del 23 de septiembre de 2013, éste manifestó que no daba su autorización para llevarla a cabo. 2.2. Fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de violación. La parte accionante sostuvo que el acto administrativo demandado fue expedido con infracción de las normas en que debían fundarse y, por lo tanto, vulneró la Constitución Política de Colombia, la Ley 909 de 2004 y el Decreto 760 de 2005.
Al respecto, sostuvo que cuando una autoridad administrativa advierta que en el ejercicio de sus funciones expidió una acto administrativo que resulta contrario al orden constitucional o legal, pero que creó una situación jurídica particular y concreta respecto Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2014-00113-00 (0272-2014) Demandante: Corporación Autónoma Regional del Cauca 3 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia de una persona y para efectos de su revocatoria directa no cuenta con el consentimiento expreso de su titular, la jurisprudenc ia ha sido uniforme en señalar que la administración está en el deber de demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Adicionalmente, la entidad demandante manifestó lo siguiente: • «A LA CONSTITUCIÓN». El «encargo» del señor Álvaro López Molano se realizó sin acatamiento de la Constitución y las leyes, se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y libre acceso a la función pública. La Comisión Nacional del Servicio Civil, como máximo garante de la carrera administrativa, no puede permitir que los mecanismos excepcionales para la provisión de empleos de carrera administrativa, tal como constituyen los encargos y nombramientos provisionales, se conviertan en reglas de aplicación general que contrarían el orden de prioridad definido en el artículo 7.° del Decreto 1227 de 2005.
Ahora bien, comoquiera que las actuaciones administrativas están encaminadas al cumplimiento de los cometidos estatales como lo señalan las leyes y estas deben regirse con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, entre otros, no desconoce la Comisión Nacional del Servicio Civil que a efectos de garantizar la «adecuada prestación del servicio por parte de las entidades destinatarias de la Ley 909 de 2004, se ha ga necesario que durante el desarrollo del proceso tendiente a permitir que el ingreso y ascenso a cargos públicos se realice a través del mérito, se acuda a los mecanismos que excepcionalmente permiten la provisión transitoria de los empleos a través del encargo y del nombramiento en provisionalidad, siempre que estas vacantes hayan sido reportadas a esta Comisión para que su provisión definitiva se realice en aplicación al orden establecido en el artículo 7.° del Decreto 1227 de 2005». • «A LA LEY».
Se vulneró la ley al no realizarse el trámite que esta exige para llevar a cabo el nombramiento por encargo en el caso del señor Álvaro López Molano, además, no se cumplieron los requisitos de idoneidad para el «encargo». Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2014-00113-00 (0272-2014) Demandante: Corporación Autónoma Regional del Cauca 4 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia III.
CONSIDERACIONES Correspondería al despacho fijar fecha para llevar a cabo la audiencia inicial al tenor de lo dispuesto por el artículo 180 del CPACA, de no ser porque se advierte que el presente medio de control debe ser remitido a los Juzgados Administrativos del Circuito de Popayán (reparto) como asunto de su competencia, con fundamento en las razones que a continuación se desarrollan: 3.1.
El medio de control de simple nulidad. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 137 estableció el medio de control de nulidad para los actos administrativos de carácter general y excepcionalmente contra actos administrativos de carácter particular, en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2.
Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. El citado artículo estableció en su parágrafo que, si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo 138 ibidem para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.2.
Sobre la competencia del Consejo de Estado en única instancia. El artículo 149 del CPACA 1 dispuso que el Consejo de Estado conoce en única instancia, entre otros asuntos, de las demandas 1 Previo a la modificación introducida por la Ley 2081 de 2021, en virtud de lo dispuesto por el artículo 86. La norma dispone: «Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.
De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2014-00113-00 (0272-2014) Demandante: Corporación Autónoma Regional del Cauca 5 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.
Si de la pretensión de nulidad de los actos administrativos se desprende un restablecimiento del derecho cuantificable en dinero, esta Corporación ya no será competente para tramitar el medio de control, sino lo serán los juzgados o los tribunales administrativos, tal como lo prevén los artículos 152, 155, 156 y 157 del CPACA2. Igualmente, el ordinal 2.º del artículo 149 del CPACA 3 atribuye a esta Corporación el conocimiento de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas contra los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía, en las que se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, no obstante es del caso precisar que cuando de las preten siones de la demanda se derive un restablecimiento automático de los derechos del demandante, el asunto muta su naturaleza «sin cuantía» hacia una acción resarcitoria por la potísima razón de que se deriva un restablecimiento económico.
Bajo tal entendimiento, el hecho de que en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas contra los actos administrativos proferidos por una autoridad del orden nacional, se advierta la existencia de una posible pretensión de carácter patrimonial, conlleva a que, al determinarse una cuantía, se tramiten a través de una doble instancia, como son la gran mayoría de los asuntos de carácter laboral en nuestra jurisdicción 4, interpretación que redunda en garantía del principio de la doble instancia, el cual reviste el carácter de regla general, lo que permite afirmar que excepcionalmente los asuntos judiciales serán de única instancia, dada la especialidad que puedan presentar en su respectivo momento. 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. […]». 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 9 de julio de 2020, radicado 11001-03-25-000-2019-00570-00 (4603-2019). 3 Previo a la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021. 4 Ver el ordinal 2.º del artículo 152 del CPACA, competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia y el ordinal 2.º de l artículo 155 ibidem, competencia de los juzgados administrativos en primera instancia. Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2014-00113-00 (0272-2014) Demandante: Corporación Autónoma Regional del Cauca 6 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia En síntesis, al concluirse que en algunas de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas contra los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, también puede desprenderse de la nulidad pretendida un restablecimiento económico, esto repercute en que los asuntos no deban adelantarse en única instancia, sino que es necesario garantizarles una doble instancia, conforme con el artículo 31 de la Carta Política, el artículo 8.º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el ordinal 5.º del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Proceder en contrario, es decir, omitir la remisión de los procesos de la referencia a los juzgados y tribunales administrativos para que gocen de una doble instancia, origina que se configure una nulidad procesal insaneable consistente en pretermitir íntegramente la primera instancia, acorde con lo señalado en el ordinal 2.° del artículo 133 del CGP y el parágrafo del artículo 136 ibidem, por lo que con mayor razón es necesario declarar la falta de competencia al respecto. 3.3.
El valor implícito derivado de las pretensiones. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de única instancia que se presentan ante el Consejo de Estado tienen en común que se plantea la solicitud de nulidad del acto administrativo y su inmediato restablecimiento del derecho, pero sin elevar unas súplicas de carácter monetario, lo que origina que la parte demandante indique que el medio de control carece de cuantía con fundamento en el numeral 2.° del artículo 149 5 de la Ley 1437 de 2011.
Al respecto, el despacho no puede pasar por alto que en el escenario de decretarse la nulidad del acto administrativo demandado que trae consigo unas repercusiones de índole pecuniario, la competencia no puede recaer en la máxima corporación de lo contencioso administrativo, sino en los juzgados o tribunales, según el caso. En otros términos, la pretensión de restablecimiento del derecho, en la mayoría de los casos, implica un resarcimiento económico, esto es, no obstante que en la demanda se afirme que el asunto carece de cuantía, de esa solicitud judicial sí puede derivarse un valor implícito que puede hacerse realidad o no, el cual resulta relevante a efectos de estimar la cuantía y, en consecuencia, determinar la competencia. 5 Previo a la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021.
Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2014-00113-00 (0272-2014) Demandante: Corporación Autónoma Regional del Cauca 7 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Este argumento se ajusta precisamente a la previsión normativa consagrada en el artículo 157 del CPACA, donde se prevé que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento, es decir, a pesar de que la parte no plantee una pretensión de índole económico, para efectos de determinar la competencia sí debe estimarse razonadamente una cuantía con fundamento en el valor implícito.
Se insiste, en el supuesto que la parte interesada renuncie a formular dicha petición patrimonial, no puede ocurrir lo mismo con la estimación de la cuantía, comoquiera que es necesaria para esclarecer el presupuesto procesal de la competencia. A título de ejemplo, en aquellos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho donde se controvierten decisiones derivadas de un concurso de méritos, como es la lista de elegibles, se ha considerado que esas demandas no carecen de cuantía, al concluir que la nulidad de los actos atacados determina un eventual nombramiento, lo que se traduce en que el valor implícito de ese asunto lo constituye la aspiración salarial para el cargo que la parte demandante concursó en carrera administrativa.
En auto de importancia jurídica 6 proferida por esta sección, se abordó este tema bajo los siguientes lineamientos: «Como viene expuesto, en el presente caso el accionante señala, que su demanda carece de cuantía, pero al revisar la demanda y su escrito de adición, de manera íntegra y en detalle, la Sala encuentra, que una de sus pretensiones comprende la aspiración de que se restablezca su derecho, cuando solicita que se ordene a la PGN que lo incluya en la lista de elegibles en el lugar que de acuerdo a sus méritos le corresponda, y que si su ubicación en dicha lista lo permite, la nombren en periodo de prueba como Procurador Judicial II en Asuntos Penales, y que en consecuencia, se le paguen lo salarios y prestaciones sociales dejadas se percibir.
Ello conlleva implícito un innegable contenido económico o patrimonial, que, de concretarse a favor del demandante, le significaría un evidente resarcimiento monetario. Así las cosas, no tiene razón la apoderada judicial del actor cuando asegura que el presente pleito carece de cuantía, 6 Consejo de Estado, Sección Segunda. Auto de importancia jurídica del 31 de octubre de 2018, bajo el radicado número 110010325000201600618 00 (3218-2016); demandante: Domingo Rafael García Pérez.
Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2014-00113-00 (0272-2014) Demandante: Corporación Autónoma Regional del Cauca 8 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia por lo que, en aplicación del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, antes trascrito, su estimación razonada constituye para la parte demandante una inexcusable carga u obligación procesal.
Establecido entonces, que en el presente caso la demanda contiene una pretensión de restablecimiento del derecho de estirpe económica o patrimonial, es claro para la Sala que este asunto sí tiene cuantía, por lo que no hay lugar a dar aplicación al inciso 1.º del numeral 2.º del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, […]». La premisa principal de la anterior providencia, que se quiere retomar ahora, es que como la demanda lleva implícita una posibilidad de restablecimiento de carácter económico pasible de ser cuantificable, así la misma no se haya planteado como pretensión en la demanda, debe ser un elemento para estimar razonadamente la cuantía. Lo expuesto quiere decir que en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, el restablecimiento conlleva dos tópicos: i) la restitución del derecho subjeti vo amparado en una norma jurídica que se estima conculcado (inclusión o exclusión de la lista o registro de elegibles o la posibilidad de continuar en las etapas en el marco de un concurso de méritos, traslados de sedes, modificación o corrección de hojas de servicios, cambio de conceptos en actas de juntas médico laborales, por mencionar algunos ejemplos) y ii) el resarcimiento de carácter económico (expectativa salarial, emolumentos dejados de percibir, diferencias salariales o prestacionales, reconocimiento y retroactivo pensional e incluso perjuicios inmateriales).
Se insiste entonces que, en el caso de pretensiones de restablecimiento del derecho cuantificables en dinero, estas pueden o no consignarse en la demanda, pero en todo caso deberán reflejarse en el acápite de la cuantía, en aplicación a la regla prevista en el artículo 157 del CPACA, referida a que no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.
En consecuencia, a pesar de que la parte demandante considere que el medio de control carece de cuantía y advierta que la competencia corresponde al Consejo de Estado, lo cierto es que, si se evidencia una aspiración de restablecimiento diferente al mismo derecho reclamado, esto es, un valor implícito de contenido Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2014-00113-00 (0272-2014) Demandante: Corporación Autónoma Regional del Cauca 9 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia económico o patrimonial es deber del sujeto procesal ponderarlo en el capítulo de estimación de la cuantía. 3.2.
Caso concreto. En el caso sub judice la Corporación Autónoma Regional del Cauca solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo del «acto administrativo contenido en la Resolución No. (sic) 1303 del 28 de junio de 2011, mediante el cual se encarga como Profesional Universitario Código 2044 grado 106, por motivos de vacancia temporal; del cual tomó posesión el día 1 de julio del año 2011, mediante acta No. (sic) 0066 del 2011 al señor ÁLVARO LÓPEZ MOLANO por ser manifiesta su oposición a la Constitución Política y a la ley».
Como se aprecia, el citado acto administrativo demandado es de carácter particular y subjetivo, toda vez que creó una situación jurídica a favor del señor López Molano. Ahora, si bien los actos particulares pueden ser demandados en el medio de control de nulidad y restablecimiento, esto solo es admisible en los casos indicados en el artículo 137 del CPACA 7, sin que se evidencie la configuración de alguno de ellos en el sub lite, pues como se advierte, de prosperar la nulidad alegada, tal decisión acarreará que la entidad demandante pueda solicitar la devolución de los dineros devengados por el señor López Molano durante el tiempo que estuvo encargado como «PROFESIONAL UNIVERSITARIO, código 2044, grado 06», o en su defecto, solicitar los descuentos a dicho servidor de aquellos pagos que fueron efectuados en el transcurso de ese encargo.
Así entonces, según voces del parágrafo del artículo 137, como en este caso se generaría un restablecimiento automático del derecho para la entidad demandante, el proceso debe tramitarse conforme a las reglas del artículo 138 ibidem, cuyo conocimiento ya no corresponde a esta Corporación, tal como se indicó en párrafos anteriores. De acuerdo con el escenario descrito, es evidente la falta de competencia de esta Corporación para conocer del asunto promovido por la entidad demandante, por lo que, al tenor del 7 1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.
Cuando la ley lo consagre expresamente. Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2014-00113-00 (0272-2014) Demandante: Corporación Autónoma Regional del Cauca 10 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia artículo 168 del CPACA 8, se ordenará devolver el expediente al Juzgado Octavo Administrativo de Popayán 9 a la mayor brevedad posible.
Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial de la demanda. Por lo expuesto, el despacho sustanciador, RESUELVE:
PRIMERO: Declarar la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia del medio de control de nulidad presentado por la Corporación Autónoma Regional del Cauca, con fundamento en las razones expuestas.
SEGUNDO: De conformidad con el artículo 168 del CPACA, por Secretaría DEVOLVER el presente proceso al Juzgado Octavo Administrativo de Popayán a la mayor brevedad posible, como asunto de su competencia.
TERCERO: Realícense las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado 8 «ARTÍCULO 168. FALTA DE JURISDICCIÓN O DE COMPETENCIA. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión.» 9 Teniendo en cuenta que, en primer lugar, el presente proceso fue repartido a dicho Juzgado, quienes consideraron c arecer de competencia y ordenaron remitirlo a esta Corporación.