CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Referencia: Acción de tutela Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA, POR NO CUMPLIRSE EL REQUISITO GENERAL DE LA INMEDIATEZ, INCLUSO EN TUTELAS PROMOVIDAS CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN LAS QUE SE CONTROVIERTEN ASUNTOS SOBRE PRESTACIONES PERIÓDICAS.
DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, SEGURIDAD SOCIAL, MÍNIMO VITAL Y DIGNIDAD HUMANA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 23 de abril de 2026, mediante la cual la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo.
I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud 1 En adelante SECCIÓN CUARTA. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El señor YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO2, al haber proferido la providencia de 24 de marzo de 2023 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 52001-33-33-008-2016-00062-01.
I.2.- Hechos Indicó que ingresó a la Policía Nacional el 1o. de septiembre de 2005 como patrullero y fue retirado del servicio por invalidez el 28 de agosto de 2012, debido a que sufrió unas lesiones en combate que de acuerdo con el informe administrativo de 9 de marzo de ese año fueron causadas en actos especiales propios de la actividad.
Señaló que el 26 de enero de 2012, fue valorado por la Junta Médico Laboral que determinó una disminución de su capacidad laboral del 80.88%, razón por la que mediante Resolución núm. 03057 de 28 de 2 En adelante TRIBUNAL. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agosto de 2012 fue retirado del servicio por incapacidad absoluta y, posteriormente, a través de la Resolución núm. 00113 de 22 de enero de 2013, le fue reconocida pensión de invalidez con efectividad a partir del 28 de noviembre de 2012 en cuantía del 75% del salario percibido como patrullero, más 1/12 parte de las primas de servicios, vacaciones, navidad y el subsidio de alimentación. Sostuvo que le solicitó a la Policía Nacional la reliquidación de su pensión de invalidez reconociendo y aplicando el ascenso meritorio al grado de subintendente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 del Decreto 1091 de 27 de junio de 19953, la cual le fue negada mediante Oficio de 6 de abril de 2015.
Manifestó que, como consecuencia de lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL4 con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo que le negó el ascenso meritorio y la correspondiente reliquidación de su pensión, la cual fue identificada con el número de radicado 2016-00062-00 y le correspondió por reparto al JUZGADO OCTAVO 3 Por el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995. 4 En adelante POLICÍA NACIONAL. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO5 que, mediante sentencia de 27 de julio de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda.
Afirmó que la allí demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual le correspondió al TRIBUNAL que, mediante providencia de 24 de marzo de 2023, confirmó parcialmente la decisión del a quo, al considerar que el acto administrativo demandado se limitó a resolver sobre la procedencia del ascenso solicitado por el actor, por lo que la pretensión de restablecimiento del derecho no podía ser otra que ordenar la mencionada promoción y no la reliquidación de la pensión, ya que para ello se debió demandar el acto administrativo que la reconoció con el grado de patrullero, previo agotamiento de la vía administrativa, pero como esto no ocurrió, debió demandar el acto administrativo ficto negativo resultante de la falta de respuesta a su solicitud de reliquidación pensional y reconocimiento de la bonificación equivalente al 30%.
I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio del actor, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto 5 En adelante JUZGADO. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimental por exceso ritual manifiesto al haberse declarado la ineptitud sustantiva de la demanda por no cuestionar el acto ficto presunto frente a la reliquidación y la bonificación pretendida, ya que esta integraba la nulidad del oficio expreso que negó el ascenso y sus efectos, con un restablecimiento integral.
Recalcó que el TRIBUNAL subordinó el acceso a la justicia a una exigencia formal, por cuanto la demanda no era fragmentaria y la nulidad del oficio demandado implicaba efectos en cadena, por lo que ignorar esto implicaba transgredir la proposición jurídica completa constituyéndose en un cierre arbitrario frente a sus garantías, pues la pretensión económica era consecuencia necesaria del ascenso, sin pretensiones autónomas, formando una unidad jurídica.
Aseguró que existe un perjuicio irremediable al tener que percibir una pensión inferior a la que tendría derecho y que lo devengado no es suficiente para cubrir sus gastos y manutención, incluyendo en los que debe incurrir con ocasión de las lesiones sufridas, además de ser un sujeto de especial protección dada su condición de discapacidad.
I.4.- Pretensiones El actor pretende que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 13.2 Vincular como tercero interesado o parte con interés legítimo a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional (domicilio para notificaciones: Carrera 54 # 26-25, Bogotá D.C.), conforme al artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, para: • Trasladarle la presente acción de tutela y que rinda informe dentro del término legal. • En caso de prosperar las pretensiones, proceda al cumplimiento inmediato de las órdenes de reliquidación pensional, pago de diferencias retroactivas, bonificación del 30% sobre la indemnización y demás consecuencias económicas derivadas del ascenso meritorio. 13.3 Dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia del 24 de marzo de 2023, únicamente en el aparte inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda. 13.4 Ordenar al Tribunal Administrativo de Nariño - Sala Primera de Decisión proferir sentencia de reemplazo dentro del término máximo de treinta (30) días hábiles, con pronunciamiento de fondo sobre las consecuencias económicas del ascenso meritorio (reliquidación, diferencias retroactivas y bonificación), sin imponer exigencias formales adicionales relativas al acto ficto negativo. […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela por no cumplir el requisito de inmediatez, debido a que han transcurrido alrededor de 3 años entre la emisión de la sentencia cuestionada y la radicación de la solicitud de amparo sin que exista una justificación válida para entender superado tal exigencia. Además, sostuvo que la providencia censurada constituye el resultado del ejercicio legítimo de la función jurisdiccional y no comporta vulneración alguna de los derechos fundamentales 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocados por el actor.
I.5.2.- La POLICÍA NACIONAL solicitó declarar improcedente el amparo pretendido por no cumplir con el requisito de la inmediatez, pues entre la notificación de la providencia de segunda instancia censurada y la presentación de la acción de tutela de la referencia han transcurrido 26 meses, lo que supera de manera suficiente el plazo para la instauración de la presente acción. Agregó que no se configura un perjuicio irremediable, toda vez que el actor en la actualidad está percibiendo la pensión que le fue reconocida, como consta en su sistema de talento humano. I.5.3.- El JUZGADO, la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO y el MINISTERIO PÚBLICO, pese a ser notificados en debida forma, guardaron silencio.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 23 de abril de 2026, la SECCIÓN CUARTA declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito de la inmediatez, toda vez que entre la notificación de la sentencia de segunda instancia cuestionada y la instauración del presente amparo constitucional transcurrió un lapso 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2 años, 11 meses y 4 días, superándose así el plazo razonable de los seis meses al que alude la jurisprudencia constitucional, sin que se encuentre acreditada una situación válida que lo justifique.
Frente al argumento del actor relacionado con la contabilización del término a partir de la ejecución de la sentencia ordinaria por parte de la administración, advirtió que los seis meses que la jurisprudencia ha entendido como razonable para la presentación de una acción de tutela contra una providencia judicial toma como punto de partida la notificación de la respectiva decisión, momento en el que la parte evidencia la posible transgresión de sus derechos fundamentales y no desde la fecha en que la entidad accionada da cumplimiento al fallo del juez natural.
Asimismo, señaló que tampoco puede acogerse el argumento relativo a que al tratarse de mesadas pensionales por ser periódicas su afectación es continua, debido a que como lo establece la misma sentencia T-484 de 6 de septiembre de 2016, proferida por la Corte Constitucional, que el actor cita como respaldo, es excepcionalmente procedente la acción de tutela cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional o por su condición económica, física o mental, lo que no ocurre en el presente caso, pues de acuerdo con lo probado por la POLICÍA NACIONAL aquel percibe mensualmente 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la pensión de invalidez, razón por la que no se advierte un perjuicio inminente al estar garantizado su mínimo vital.
III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor, a través de apoderado6, impugnó la decisión proferida en primera instancia y solicitó que se revoque y se amparen sus derechos fundamentales invocados como violados. Señaló que la jurisprudencia ha flexibilizado el requisito de la inmediatez ante vulneraciones continuadas y sujetos de especial protección por encontrarse en condición de debilidad manifiesta, como ocurre en su caso, razón por la que, a su juicio, el a quo estaba obligado a tener en cuenta: (i) el carácter periódico de la prestación pensional, cuya afectación se renueva mes a mes;
(ii) su estado de invalidez, que impone un estándar de auxilio reforzado; y (iii) la existencia de la Resolución de 2025 y del Oficio de 2026 como hechos nuevos con efectos propios, que no son simples reiteraciones de la sentencia cuestionada, sino actos administrativos que cerraron definitivamente el acceso a la reliquidación y reconfiguraron la lesión constitucional. 6 La Sala advierte que, si bien el actor presentó la acción de tutela de la referencia en nombre propio, la impugnación fue presentada a través de apoderado judicial, anexando el poder correspondiente. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el efecto, sostuvo que: “[…] El perjuicio se prolongó y se concretó con posterioridad.
La Resolución No. 0848 del 02 de septiembre de 2025 reconoció el ascenso al grado de Subintendente, pero se abstuvo de reconocer efecto económico alguno sobre la asignación de retiro. El oficio GS-2026-013629-DITAH cerró definitivamente el acceso a la reliquidación invocando cosa juzgada. Ninguno de esos actos es una mera reiteración: son decisiones administrativas con contenido propio que actualizaron la vulneración y bloquearon de manera definitiva el acceso al derecho, mientras el accionante continuaba percibiendo, mes a mes, una asignación de retiro que representa aproximadamente el 58% de lo que le correspondería en el grado reconocido judicialmente […]”.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, actora: Nery Germania Álvarez Bello, magistrada María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez (expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto la sentencia de 24 de marzo de 2023, proferida por el TRIBUNAL dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2016-00062-01.
A la citada providencia el actor le atribuye la vulneración de los 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al haberse declarado la ineptitud sustantiva de la demanda por no cuestionar el acto ficto presunto frente a la reliquidación y la bonificación pretendida, ya que ésta integraba la nulidad del oficio expreso que negó el ascenso y sus efectos, con un restablecimiento integral.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN CUARTA que, mediante sentencia de 23 de abril de 2026, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de inmediatez. Inconforme con lo anterior, el actor impugnó la decisión proferida en primera instancia, afirmando que la jurisprudencia ha flexibilizado el requisito de la inmediatez ante vulneraciones continuadas y sujetos de especial protección por encontrarse en condición de debilidad manifiesta, como ocurre en su caso, por lo que, a su juicio, el a quo estaba obligado a tener en cuenta el carácter periódico de la prestación pensional, cuya afectación se renueva mes a mes; su estado de invalidez, que impone un estándar de auxilio reforzado; y 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la existencia de la Resolución de 2025 y del Oficio de 2026 como hechos nuevos con efectos propios, que no son simples reiteraciones de la sentencia cuestionada, sino actos administrativos que cerraron definitivamente el acceso a la reliquidación y reconfiguraron la lesión constitucional.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto alegado.
En ese orden de ideas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la inmediatez. Requisito general de procedencia de la inmediatez cuando se controvierten providencias judiciales Al respecto, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sostenido, de manera reiterada, que la acción de tutela está instituida como un mecanismo ágil para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados; y que aunque no tenga previsto un término de caducidad para su presentación, es necesario que se invoque tal protección dentro de un plazo razonable y prudente, dado que, “[…] de transcurrir un lapso injustificadamente largo, se desvirtúa la urgencia de la protección y la gravedad de la afectación, por ende, no cabría la procedencia del mecanismo […]”7.
Desde luego que el juez debe valorar las circunstancias de cada caso, para determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el momento en que ocurre la presunta vulneración de los derechos y la instauración de la acción de tutela. Este requisito tiene una especial connotación cuando la acción constitucional se ejerce contra una providencia judicial, en razón a que exige un examen más riguroso en aras de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica y de salvaguardar el interés de terceros, cuya situación podría verse injustamente afectada por el otorgamiento tardío de la protección constitucional. 7 Corte Constitucional, sentencia T-941 de 16 de diciembre de 2013, M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que8: “[…] Según la Jurisprudencia Constitucional, la exigencia de inmediatez responde a necesidades adicionales.
En primer lugar, proteger derechos de terceros que pueden verse vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable, caso en el que ‘se rompe la congruencia entre el medio de protección y la finalidad que se busca: la protección integral y eficaz de los derechos fundamentales de las personas’. En segundo lugar, impedir que el amparo ‘se convierta en factor de inseguridad [jurídica]’.
En tercer lugar, evitar ‘el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia’ en la agencia de los derechos […]”. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al unificar la jurisprudencia en torno a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, sostuvo9: “[…] Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. […] De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece.
Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, resulta 8 Corte Constitucional, sentencia T-1028 de 10 de diciembre de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, op. cit. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’.
Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo. […] Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. […] [L]a Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente […]”.
(Destacado fuera de texto). Precisado lo anterior, la Sala advierte que de acuerdo con las constancias obrantes en el expediente del proceso origen de la controversia visible en el aplicativo de consulta SAMAI10, la providencia de segunda instancia de 24 de marzo de 2023, aquí cuestionada, fue notificada a las partes, vía correo electrónico, el mismo día11, por lo que en aplicación del artículo 203 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201112, se entiende debidamente notificada el 28 de ese mes y año. 10https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=520013333008201600 062015200123 11Constancia de notificación visible a índice 7 del expediente digital del proceso 2016-00062-01. 12 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, la Sala observa que la solicitud de amparo de la referencia se presentó el 28 de febrero de 202613, esto es, transcurridos más de 2 años, superando así el término de 6 meses que ha sido estimado por la jurisprudencia como razonable para impugnar por vía de tutela el contenido de una decisión judicial, sin que se hubiesen presentado razones válidas para la inactividad de la parte actora o que justifiquen la tardanza en la presentación de la solicitud de amparo.
En este punto, se resalta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la precitada sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, estableció como razonable el término de 6 meses, sin perjuicio de que el mismo pueda variar ante circunstancias especiales, como ocurre, entre otras, cuando se trata de prestaciones periódicas, en aras de proteger los derechos al “mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional”.
En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-374 de 18 de mayo de 201214, al referirse a la inaplicación del requisito de inmediatez cuando se trata de prestaciones periódicas de carácter vitalicio, así: 13Conforme consta en el índice 2 del expediente 00, obrante en el aplicativo SAMAI. 14 Corte Constitucional, Sentencia T–315 de 1o. de abril de 2005, M.P. Ponente Jaime Córdoba Triviño 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] La jurisprudencia constitucional también ha dado un alcance específico al requisito de inmediatez en la interposición de la acción de tutela en este tipo de casos.
Si bien a lo largo de sus pronunciamientos la Corte Constitucional ha exigido, como regla general, que entre el hecho que supuestamente da lugar a la violación o amenaza de derechos fundamentales y la interposición de la acción de tutela medie un término razonable, el contenido mismo del requisito de inmediatez varía cuando se trata de una prestación periódica que, como las mesadas pensionales, se vincula directamente al ejercicio de los derechos fundamentales al mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional.
En suma, dado el carácter periódico y la particular importancia de las mesadas pensionales para el ejercicio de los derechos más básicos de los pensionados, la Corte ha considerado que la actualización continua de los perjuicios presentes y sustantivos derivados de la falta de indexación de la mesada resta relevancia al requisito de inmediatez en la presentación de la tutela.
En otras palabras, como la afectación de los derechos fundamentales por la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones se renueva mes a mes y día a día, en forma presente, las personas afectadas en su mínimo vital por esta situación pueden recurrir a la acción de tutela, cumpliendo eso sí con unas reglas que hacen admisible el que se haya prolongado en el tiempo la presentación de la acción [ ]” (Resaltado fuera de texto).
Cabe señalar que, con fundamento en la mencionada sentencia de la Corte Constitucional y la jurisprudencia de esta Sección, relacionada con acciones de tutelas promovidas contra providencias judiciales en las que se controvirtieron asuntos sobre prestaciones periódicas, como ocurre en el caso sub lite, la Sala concluyó que “[…] siempre que se trate de una acción de tutela contra providencia judicial que verse sobre prestaciones periódicas, se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, incluido el de inmediatez, el cual 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta15 […]”.
En lo que respecta al primer requisito mencionado en precedencia, esto es, que se trate de una prestación periódica y, de contera, una vulneración continua y actual, en sentencia de 30 de julio de 20158, la Sala señaló: “[…] La Sección Segunda de esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada y uniforme con relación a qué debe entenderse por prestaciones periódicas.
Así, en proveído de 1° de octubre de 20149, la Sección Segunda del Consejo de Estado, consideró lo siguiente: “No es de recibo la tesis planteada por el recurrente, según la cual el tema que aquí se discute corresponde a la reclamación de prestaciones periódicas, ya que tal calidad se predica tan sólo del derecho a la pensión de jubilación de las personas de la tercera edad como claramente lo tiene sentado esta Corporación en su jurisprudencia, como a continuación se precisa en uno de sus apartes: “Si la interpretación sobre lo que debe entenderse por prestación periódica fuera el significado lingüístico de las palabras, sería elemental que el actor tendría razón. No obstante, tal método, cuando la ley se encarga de poner ejemplos sobre los cuales son las prestaciones periódicas, no es 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de mayo de 2014, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 11001-03- 15-000-2013-02423-01. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co eficaz y debe atenderse a la orientación que brinda aquella.
En efecto, el artículo 131,6 letra b) del CCA, se refiere a las pensiones de jubilación y de invalidez como prestaciones periódicas, referencia que debe observase para los efectos del inciso 3º del artículo 136 ibídem, pues la norma en últimas lo que da a entender es que tratándose de derechos que existen durante la vida del titular y después respecto de los beneficiarios llamados a sustituirse también en forma vitalicia (cónyuge, compañera o hijo inválidos), es lógico, justificable y razonable que en cualquier tiempo pueda discutirse tales prestaciones, para diferenciarlas de los demás derechos laborales que no son vitalicios y por consiguiente la definición de las controversias sobre los mismos, debe hacerse en los términos de la caducidad establecida para ellos, vale decir, a meses. […] Visto lo anterior, resulta claro para la Sala que las prestaciones periódicas son aquellos emolumentos que se reciben de manera vitalicia e indefinida y que son susceptibles de ser sustituidos a sus beneficiarios (cónyuge, hijos, hermanos, etc.).
Asimismo, se consideran como tales, aquellos valores devengados de manera constante, en virtud de un vínculo laborar vigente, de tal manera, que si éste se termina, desaparece la calidad de periodicidad de dichos reconocimientos […]” (Resaltado fuera del texto). Frente a lo anterior, para la Sala es importante resaltar que en el presente caso se trata de una prestación periódica, pues, como quedó visto en párrafos anteriores, el actor pretende que a través del medio de protección constitucional se deje sin efecto la providencia de 24 de marzo de 2023 y, en consecuencia, se ordene la reliquidación de su pensión de invalidez.
En cuanto al segundo requisito, relativo a la condición de debilidad manifiesta, conviene traer a colación las precisiones hechas por esta 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección en sentencia de 28 de mayo de 201516, a través de la cual unificó su jurisprudencia frente a la aplicación de los criterios que deben tenerse en cuenta para analizar el requisito de la inmediatez en estos casos particulares, especialmente, el que hace referencia a la “condición de debilidad manifiesta”, en la que señaló: “[…] Pues bien, comoquiera que por medio de la providencia transcrita, se estableció “el criterio que, en adelante observará la Sala para analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias que traten de prestaciones periódicas”; en casos como el presente, en que se controvierte una sentencia relacionada con la reliquidación de una prestación periódica, se ha acudido al citado lineamiento Jurisprudencial de manera invariable, para determinar si el hecho de haber superado el plazo prudencial para interponer la acción de tutela merece ser tratado en forma especial, esto es, a la luz de los criterios de ”que i) se demuestre que la vulneración de los derechos permanece en el tiempo, esto es, que es continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y que ii) el actor se encuentre en un condición de debilidad manifiesta.” Sin embargo, cuando el tema ha involucrado prestaciones periódicas en las modalidades de pensión o asignación de retiro, la aplicación de dichos criterios frente al requisito de la inmediatez, en cada caso concreto, ha dado lugar a soluciones divergentes, habida cuenta de que la Sala ha aceptado que el pensionado, por el simple hecho de serlo, ostenta una calidad que le permite enervar dicho requisito de procedibilidad, pero también ha entendido que en ocasiones se requieren elementos adicionales a tal condición para proceder al estudio de fondo […] Dichas divergencias merecen ser precisadas y, por lo tanto, en esta oportunidad la Sala, con el propósito de unificar su Jurisprudencia, determinará como lineamiento único y preciso, en cuanto a la exigencia o no del requisito de inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, cuando el solicitante del amparo constitucional es un pensionado o persona que goza de Asignación de Retiro, que tal condición no es per se circunstancia que permita enervar el citado requisito, habida 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de mayo de 2015, C.P. María Elizabeth García González, radicación número: 11001- 03-15-000-2015-00001-01. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta de que es necesario que confluyan elementos adicionales que permitan concluir que el actor se encuentra en “la especial situación” que “convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia T-158 de 2006 y esta Sala en el Expediente núm. 2013-02423-01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno. Obsérvese que la Corte cita, solo a manera de ejemplo, algunas circunstancias que pueden tenerse en cuenta para determinar si el actor está o no en una ESPECIAL SITUACIÓN, que justifique su inactividad en el tiempo frente a la defensa de sus derechos, dentro de las cuales sugiere “el estado de indefensión, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otras…” sin que éstas constituyan taxatividad alguna.
Justamente por ello, esta Sala introdujo dentro de dicha lista al pensionado, por tratarse de un sujeto de protección especial, conforme lo ha determinado la Jurisprudencia Constitucional. Pero, ocurre que el concepto de sujeto de especial protección incluye, además de los pensionados, a otros grupos de personas, tales como: indígenas, padres y madres cabeza de familia, mujer embarazada, menores de edad, minusválidos, ancianos, defensores de derechos humanos, enfermos graves, desplazados, entre otros; sin que sea aceptable concluir que en todos los casos, éstos resulten eximidos de cumplir el requisito de procedibilidad de inmediatez, cuando acudan a la tutela para obtener la pérdida de efectos de una providencia judicial, por el solo hecho de ser denominados sujetos de especial protección […]”.
Al respecto, se advierte que el actor no demostró que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta, pues los argumentos que expone para justificar la tardanza no se enmarcan en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional que puedan excusar su presentación por fuera del término razonable establecido.
Máxime, cuando está demostrado que el actor devenga mensualmente la pensión de invalidez que le fue reconocida por la 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co POLICÍA NACIONAL.
En efecto, la Sala destaca que le asistió razón al a quo al afirmar que las razones aducidas por el actor no justifican la inactividad o tardanza en la presentación de la solicitud de amparo, toda vez que en tratándose de acciones de tutela contra providencia judicial, el término con el que cuenta el interesado se determina por la fecha en la que se surte debidamente la notificación de la decisión que, a su juicio, vulneró los derechos fundamentales invocados, que en este caso es la providencia de 24 de marzo de 2023.
Aunado a lo anterior, para la Sala no resulta de recibo el argumento relativo a que la expedición de la Resolución núm. 0848 de 2 de septiembre de 2025, mediante la cual se le reconoció al actor el ascenso al grado de subintendente y del Oficio GS-2026-013629- DITAH que negó la reliquidación pensional por existir cosa juzgada, constituyen hechos nuevos a partir de los cuales se debe contabilizar el término de la inmediatez, habida cuenta que dichos actos administrativos se expidieron en cumplimiento y como consecuencia a lo ordenado en la sentencia cuestionada.
Se destaca que, en la sentencia SU-354 de 201717, la Corte 17 Magistrado ponente: doctor Iván Humberto Escrucería Mayolo. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional, además de reiterar la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencia judicial, para resolver el caso concreto exceptuó el término de los seis meses establecido por regla general como tiempo razonable, dadas las particularidades especiales del asunto que allí se estudiaba en el que existió un hecho relevante que justificaba la tardanza en la instauración de la solicitud de amparo.
Empero, tal situación no se observa en el presente caso. Consecuente con lo anterior, se confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por el actor por no cumplir el requisito general de la inmediatez, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-01626-01 Actor: YEISON ANDRÉS CARDONA LOPERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: TENER al doctor MICHAEL SALVATORE LOPERA como apoderado especial del actor, de conformidad con el poder obrante en el índice 23 del expediente digital.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de junio de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.