Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 13001 23 33 000 2019 00272 01 (1357-2022) Demandante: María Elena López Solano Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación con anterioridad al 29 de diciembre de 1989.

Aplicación de sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022. Contratos de prestación de servicios docentes y sus efectos pensionales. Valoración de vínculo docente territorial y nacionalizado. Aplicación de la prescripción trienal. Decisión: Se confirma la sentencia apelada porque la demandante acreditó vinculación docente de carácter territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y en la misma calidad durante 20 años.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia del 26 de febrero de 2021 emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. I.

ANTECEDENTES Demanda1 1. La demandante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objetivo de que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 048759 del 23 de diciembre de 2016 y RDP 013583 del 30 de marzo de 2017, mediante las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.

A título de restablecimiento del derecho, pidió condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar dicha prestación a partir del 9 de enero de 2009, incluyendo todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional (del 9 de enero de 2008 al 8 de enero de 2009). Requirió, además, el reconocimiento de 14 mesadas anuales, el pago de las mesadas causadas desde la fecha de efectividad hasta su inclusión en nómina, los reajustes legales y los intereses moratorios correspondientes. 1 Ver expediente digitalizado, archivo 01ExpedienteDigitalizado, folios 51 a 67. 2 Radicación: 13001 23 33 000 2019 00272 01 (1357-2022) Demandante: María Elena López Solano 3.

De igual manera, pidió que, al efectuarse el reconocimiento, la entidad se abstenga de descontar o de ordenar descuentos con destino al Sistema de Seguridad Social en Salud sobre las mesadas retroactivas, los cuales solo deberán aplicarse sobre las mesadas que reciba a partir de su inclusión en nómina. Finalmente, reclamó la condena en costas contra la demandada. 4.

Como fundamento de sus pretensiones, señaló que nació el 13 de agosto de 1954 y laboró para el departamento de La Guajira en la vereda El Hatico del municipio de Fonseca como maestra de primaria nacionalizada, entre el 20 de marzo de 1972 y el 12 de julio de 1978. Posteriormente, se vinculó como docente de tiempo completo a la Secretaría de Educación del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, entre el 1.º de abril y el 30 de diciembre de 1995, y entre el 1.º de febrero y el 11 de agosto de 1996 mediante órdenes de prestación de servicios, acumulando un (1) año, tres (3) meses y once (11) días. 5.

Indicó que, mediante el Decreto 0815 del 1.º de agosto de 1996, el alcalde mayor del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias la designó como docente nacionalizada en propiedad, en jornada de tiempo completo, adscrita a la Institución Educativa de Ternera, donde laboró desde el 12 de agosto de 1996 hasta el 9 de septiembre de 2016 —fecha de expedición del certificado—, completando veinte (20) años y veintiocho (28) días de servicio. 6.

Señaló que el 24 de septiembre de 2010 presentó ante la Caja Nacional de Previsión Social su primera solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada mediante la Resolución PAP 047207 del 7 de abril de 2011, por considerar que los tiempos laborados eran de carácter nacional. Esta decisión fue confirmada mediante la Resolución PAP 055896 del 3 de junio de 2011.

Posteriormente, el 17 de agosto de 2016, elevó una nueva solicitud, resuelta desfavorablemente a través de las Resoluciones RDP 048759 del 23 de diciembre de 2016 y RDP 013583 del 30 de marzo de 2017. Contestación de la demanda2 7. La entidad demandada se opuso a las pretensiones argumentando que los tiempos laborados bajo contratos de prestación de servicios no pueden ser computados, por cuanto no configuran una vinculación legal y reglamentaria al servicio público educativo.

Además, afirmó que no existe certeza sobre la vinculación como docente territorial entre 1972 y 1978 debido a que la actora no aportó el decreto de nombramiento ni el acta de posesión. 8. Sostuvo que la mayor parte del tiempo docente fue prestado en condición de personal nacionalizado o nacional, sin acreditarse servicios antes del 31 de diciembre de 1980.

Añadió que la actora no cumplió los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia tras de la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, conforme a la interpretación de la Sentencia C-489 de 2000 de la Corte Constitucional. 2 Ibidem, folios 98 a 106. 3 Radicación: 13001 23 33 000 2019 00272 01 (1357-2022) Demandante: María Elena López Solano 9.

Propuso las excepciones de mérito que denominó: «prescripción», «inexistencia de la causa petendi y cobro de lo no debido», «falta del derecho para pedir», «buena fe», «cobro de lo no debido» y la genérica. Sentencia apelada3 10. El Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia el 26 de febrero de 2021 mediante la cual declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y condenó a la entidad accionada a reconocer y pagar a la actora una pensión gracia a partir del 8 de febrero de 2009, en cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75 %) del promedio mensual de todos los conceptos salariales devengados durante el año anterior a la causación del derecho.

No obstante, el Tribunal declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 17 de agosto de 2013. Condenó en costas a la entidad demandada. 11. Tras efectuar un análisis normativo y jurisprudencial del régimen de la pensión gracia, concluyó que la demandante cumplió con todos los requisitos legales para acceder a dicha prestación pues alcanzó los cincuenta (50) años de edad el 13 de agosto de 2004, laboró con honradez y buena conducta, se vinculó como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y prestó servicios por más de veinte (20) años. 12.

En relación con el tiempo de servicio, precisó que se acreditó una vinculación como docente nacionalizada entre el 20 de marzo de 1972 y el 11 de julio de 1978 en el departamento de La Guajira. Además, entre el 1.º de abril y el 30 de diciembre de 1995, y del 1.º de febrero al 11 de agosto de 1996, la actora laboró mediante órdenes de prestación de servicios en el distrito de Cartagena, tiempo que el Tribunal consideró válido para su cómputo en el reconocimiento de la pensión gracia. Posteriormente, fue designada en la Institución Educativa de Ternera, donde trabajó desde el 12 de agosto de 1996 hasta el 1.º de agosto de 2011, completando así los veinte (20) años de servicio exigidos; adquiriendo el estatus pensional a partir del 8 de febrero de 2009. 13.

En consecuencia, al encontrarse demostrado el derecho pensional, el a quo ordenó su reconocimiento desde el 8 de febrero de 2009. Sin embargo, declaró prescritas las mesadas anteriores al 17 de agosto de 2013, al advertir que la solicitud de reconocimiento pensional se presentó el 17 de agosto de 2016 y la demanda el 11 de diciembre de 2018.

Recurso de apelación4 14. La entidad demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, arguyendo que la actora no reúne los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracia. 15. Sostuvo que no se acreditó una vinculación previa al 31 de diciembre de 1980 con carácter municipal, distrital, departamental o nacionalizado, lo cual impide verificar los demás presupuestos legales.

De igual forma, afirmó que los tiempos laborados mediante 3 Ibidem, folios 159 a 175. 4 Ver expediente digital, archivo 03RecursoApelaciónSentencia. 4 Radicación: 13001 23 33 000 2019 00272 01 (1357-2022) Demandante: María Elena López Solano órdenes de trabajo deben desestimarse al corresponder a contratos de prestación de servicios que no generan vínculo laboral ni docente de naturaleza territorial, municipal o nacional. 16.

Así mismo, reiteró que la demandante no cumplió la totalidad de los requisitos a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, conforme a lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-489 de 2000. Adicionó que, al haber percibido sus salarios con cargo al Tesoro Nacional (Sistema General de Participaciones), no cumple con la exigencia legal de no haber recibido ni recibir pensión o recompensa de carácter nacional, presupuesto indispensable para acceder a la pensión. 17.

Finalmente, manifestó inconformidad con el cómputo de la prescripción sosteniendo que esta debía contarse desde la presentación de la demanda. Igualmente, apeló la condena en costas impuesta, al considerar que prosperó parcialmente la excepción de prescripción alegada en la contestación de la demanda. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 18.

Mediante auto del 3 de noviembre de 20225, se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandante que tenía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse. Igualmente, se le informó al Ministerio Público que disponía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para fallo para emitir concepto. 19.

En cumplimiento de lo anterior, la parte demandante manifestó que los argumentos expuestos por la entidad demandada debían ser desestimados toda vez que se acreditó mediante prueba idónea su vinculación con el departamento de La Guajira como docente nacionalizada desde el 20 de marzo de 1972 hasta el 11 de julio de 1978, con lo cual se satisfizo el requisito de la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 20.

Además, sostuvo que la prescripción se interrumpió con la presentación de la solicitud escrita el 16 de agosto de 2016 y reiteró su solicitud de condena en costas a la entidad demandada por haber negado arbitrariamente el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 21. La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.

III. CONSIDERACIONES Competencia 22. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. 5 Índice 7 de Samai, archivo 7_130012333000201900272011AUTOQUEADMITE20221108222723. 5 Radicación: 13001 23 33 000 2019 00272 01 (1357-2022) Demandante: María Elena López Solano Cuestión previa 23. La entidad demandada6 solicitó se emita sentencia de unificación jurisprudencial en la que se defina qué debe entenderse como «plaza docente», así como sus requisitos y lineamientos.

Esto con el fin de precisar cuáles son las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial. 24. Al respecto, la Sala precisa que de manera reiterada y previa han sido presentadas las mismas solicitudes en otros procesos adelantados en esta instancia judicial con similares argumentos, las que fueron decididas a través del auto del 20 de octubre de 20227, reiterado en providencias del 26 de octubre de 20228, en los que se indicó que en virtud del artículo 2719 del CPACA, «el Consejo de Estado puede asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o decisión interlocutoria, de oficio o a solicitud de parte, por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales o a petición de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación». 25.

Seguidamente estableció que al realizar el estudio de las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial, consideró que no están dados los presupuestos para avocar el asunto con el fin de emitir una sentencia de unificación, dado que la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido unánime, consistente y pacífica en torno a los parámetros que se deben observar, con el propósito de definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia. 26.

En ese orden de ideas y por las mismas consideraciones expuestas en las providencias suscritas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se le dará trámite a la solicitud de unificación y se insta a estarse a lo dispuesto en el auto del 20 de octubre de 202210, reiterado en providencias del 26 de octubre de 2022.

Problemas jurídicos 27. Con fundamento en los reparos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si la demandante cumple con el requisito de haberse vinculado como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 6 Índice 5 de Samai, archivo 6_130012333000201900272011RECIBEMEMORIAL20220421221121. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, con ponencia del doctor William Hernández Gómez mediante auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013-00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 76001-23-31-000-2010- 01800- 01 (4070-2013), demandante: Luz del Carmen Perea de Martínez;

Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 20220, radicación: 13001-23-33-000-2013-00116-01 (2743-2015), demandante: Nelcy del Carmen Peña Mercado. Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 68001-23-33-000-2012- 00350-01 (2113-2014); demandante: Polidoro Grosso Buitrago. 9 Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, la cual se encontraba vigente para el momento de la solicitud de unificación. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000- 2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia. 6 Radicación: 13001 23 33 000 2019 00272 01 (1357-2022) Demandante: María Elena López Solano 28.

En caso afirmativo, será necesario analizar si debía reunir la totalidad de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia antes del 29 de diciembre de 1989, fecha en que entró en vigor la Ley 91 de 1989, así como establecer si los servicios prestados mediante órdenes de trabajo o contratos de prestación de servicios pueden considerarse tiempo válido de vinculación como docente para efectos del reconocimiento de dicha pensión. 29.

Finalmente, deberá la Sala determinar a partir de qué momento opera el fenómeno jurídico de la prescripción y si la condena en costas impuesta a la entidad demandada en la sentencia de primera instancia se ajustó a derecho. Análisis de los problemas jurídicos 30. La Sala confirmará la sentencia recurrida, con fundamento en las consideraciones que se expondrán a continuación. 1.

Sobre el requisito de vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 31. En relación con la vinculación territorial o nacionalizada anterior a 1980, obra en el expediente una certificación de tiempo de servicios expedida por la Secretaría de Educación Departamental de La Guajira con fecha del 11 de diciembre del 2009, en la que se detalla que la demandante prestó sus servicios como docente nacionalizada en propiedad, en el nivel de básica primaria, mediante designación efectuada por el Decreto 112A del 13 de marzo de 1972, para laborar en la Escuela Rural Mixta El Hatico del municipio de Fonseca.

Dicho cargo lo desempeñó entre el 20 de marzo de 1972 y el 11 de julio de 1978, fecha en la cual se retiró del servicio por medio del Decreto 413 del 12 de julio de 197811. 32. La misma información del nombramiento y su extensión temporal se encuentra registrada en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral12.

De igual forma, allí se consignó que la demandante ostentó un tipo de vinculación del orden nacionalizado. 33. Sobre el valor probatorio de las certificaciones laborales, resulta oportuno reiterar lo establecido en la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018, mediante la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó criterios relevantes respecto a la acreditación de la calidad docente, consolidando la siguiente regla jurisprudencial: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» (Negrillas de la Sala). 11 Ibidem, folio 11 12 Ibidem, folios 13 a 14. 7 Radicación: 13001 23 33 000 2019 00272 01 (1357-2022) Demandante: María Elena López Solano 34.

Por ende, en estos casos, corresponde al juez analizar el expediente con el propósito de constatar la existencia de actos administrativos que permitan determinar la naturaleza jurídica del vínculo o de la plaza docente en cuestión. Tal examen resulta esencial dado que el contenido del acto de nombramiento brinda al fallador información determinante sobre las condiciones jurídicas del cargo y las implicaciones legales a las que queda sujeto el servidor público.

No obstante, en ausencia de dichos documentos, el juzgador puede acudir a otros medios probatorios, los cuales deberán ser valorados integralmente bajo las reglas de la sana crítica, como las certificaciones expedidas por las autoridades nominadoras, siempre que su contenido resulte indiscutible en cuanto a veracidad. 35. Con fundamento en lo anterior, aunque en el expediente no obran los actos administrativos de nombramiento y posesión, sí se encuentra la constancia expedida el 11 de diciembre de 2009 por la Secretaría de Educación Departamental de La Guajira, junto con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, documentos en los cuales se certifica que los tiempos de servicio fueron prestados en el nivel de básica primaria, bajo vinculación en propiedad como docente nacionalizada de forma continua. 36.

No obstante, es preciso señalar que el vínculo docente establecido mediante el Decreto 112A del 13 de marzo de 1972 posee naturaleza territorial (departamental). Ello se desprende de lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, en la cual precisó que, antes de la nacionalización de la educación dispuesta por la Ley 43 de 1975, los docentes se clasificaban únicamente en dos categorías: (i) nacionales y (ii) territoriales. 37.

En consecuencia, resulta evidente que en este caso el nombramiento tuvo carácter territorial y no nacionalizado, pese a lo consignado erróneamente en la certificación expedida por la autoridad nominadora y en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral. Además, no existen medios de prueba que permitan inferir que se trató de un nombramiento efectuado por el Gobierno Nacional, según lo previsto en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989. 38.

Así las cosas, del material probatorio allegado al proceso se desprende que este primer período de servicio resulta computable para efectos de determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, en razón a que corresponde a seis (6) años, tres (3) meses y veintitrés (23) días de desempeño docente territorial, con los cuales se acredita el requisito de la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 2.

Sobre la exigencia de cumplir con la totalidad de requisitos para acceder a la pensión gracia antes del 29 de diciembre de 1989. 39. Esta Corporación, en la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 202213, aclaró que el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 debe interpretarse de la siguiente manera: «[l]os docentes pueden acceder a la pensión 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021, del 11 de agosto de 2022, radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 8 Radicación: 13001 23 33 000 2019 00272 01 (1357-2022) Demandante: María Elena López Solano gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre que demuestren una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 40.

Así pues, en dicha providencia de unificación la Sección Segunda destacó que la Corte Constitucional no ha afirmado de manera expresa que los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 deban cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicio antes del 29 de diciembre de 1989. Por el contrario, se ha limitado a proteger los derechos adquiridos consolidados hasta esa fecha de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución y ha promovido una interpretación que respeta los principios de favorabilidad y pro homine, que exigen optar por la alternativa más garantista. 41.

Por consiguiente, dado que esta regla jurisprudencial debe aplicarse a todos los casos pendientes de resolución, tanto administrativa como judicialmente14, la Sala desestimará la consideración esbozada en el recurso de apelación por la entidad demandada respecto a no poder analizar los periodos servidos con posterioridad a 1989. 3. Sobre el reparo formulado respecto a los tiempos de servicios prestados bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios 42.

Al respecto, se observa en el plenario la certificación emitida por el director administrativo y financiero de la Secretaría de Educación Distrital de la alcaldía mayor de Cartagena15, en la cual se hizo constar que la demandante prestó sus servicios como docente mediante órdenes de prestación de servicios «según certificado del rector», entre el 1.° de abril de 1995 y el 30 de diciembre de 1995 (9 meses) y desde el 1.° de febrero de 1996 hasta el 11 de agosto de 1996 (6 meses, 11 días). 43.

De la misma forma, la rectora de la Institución Educativa de Ternera en el Distrito de Cartagena de Indias, mediante certificación del 26 de abril de 201216, hizo constar que la demandante laboró como profesora de tiempo completo en las áreas de lengua castellana e inglés desde el 1.° de abril de 1995 hasta el 15 de agosto de 1996, señalando las funciones docentes que ejerció. 44.

Obra orden de servicio No. 145 de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural17 para la prestación de los servicios docentes de la demandante en la Escuela Mixta de Ternera para el año 1996 y la carta de agradecimiento suscrita por la Secretaría de Educación y Cultura Distrital18, en la cual se le indica el vencimiento de la orden de servicios a partir del 15 de agosto de 1996, teniendo en cuenta que se expidió la lista de elegibles del concurso de méritos. 14 Así lo dispuso expresamente la Sala Plena de la Sección Segunda en el numeral segundo de la parte resolutiva de la aludida sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022 (se reproduce): «Segundo. Advertir a la comunidad en general que la regla jurisprudencial fijada en la presente sentencia de unificación es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y, por ende, resultan inmodificables.» 15 Ver expediente digitalizado, archivo 01ExpedienteDigitalizado, folio 8. 16 Ibidem, folio 15. 17 Ibidem, folio 38. 18 Ibidem, folio 37. 9 Radicación: 13001 23 33 000 2019 00272 01 (1357-2022) Demandante: María Elena López Solano 45.

La entidad apelante insiste en que los anteriores interregnos no se pueden tener en cuenta para la pensión gracia toda vez que se tratan de labores ejercidas en virtud de contratos de prestación de servicios, los cuales no se asimilan a vinculaciones territoriales o nacionalizadas. 46. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido diáfana en señalar que los tiempos ejercidos en dicha modalidad pueden tenerse en cuenta para acceder a la aludida prestación. Al respecto, se ha indicado lo siguiente19: «Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»20. […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala, contrario lo dispuesto por el a quo, valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia.»21 47.

En concordancia con lo expuesto, esta Subsección considera que la normativa especial aplicable a la pensión gracia no excluyó la modalidad contractual de prestación de servicios para efectos de su reconocimiento. Por el contrario, lo determinante es que el interesado acredite haber prestado sus servicios al magisterio oficial en calidad de docente territorial o nacionalizado. 48.

En cuanto a la naturaleza de la vinculación, se reitera que los contratos fueron suscritos por el alcalde, quien actuó en su condición de autoridad nominadora, sin que mediara orden, autorización o aprobación previa del Ministerio de Educación Nacional para efectuar dicha contratación. Por tanto, esta Colegiatura concluye que se trató de una vinculación de carácter territorial (distrital), máxime cuando no obra en el expediente 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de marzo de 2019, radicado: 70001-23-33-000-2013-00205-01(3183-14).

En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda de esta corporación: a. del 19 de julio de 2018, radicado: 17001-23-33- 000-2013-00457-01 (3598-14); b. del 22 de octubre de 2018, radicado: 20001-23-39-000-2015-00529-01 (3878-17); c. del 12 de junio de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2015-05142-01 (4512-17) 20 Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. 21 En ese sentido se ha pronunciado esta subsección en sentencias de 19 de enero de 2017, expediente: 54001-23- 33-000-2012-00180-01 (1706-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, y 14 de junio de 2018, expediente: 17001-23-33- 000-2013-00374-01 (4791-2014), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 10 Radicación: 13001 23 33 000 2019 00272 01 (1357-2022) Demandante: María Elena López Solano prueba alguna que permita inferir que la contratación fue realizada por el Gobierno Nacional. 49.

En ese orden de ideas, la Sala computará los tiempos laborados por la demandante en ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos con el alcalde mayor de Cartagena de Indias, Distrito Turístico y Cultural, tal como lo consideró el Tribunal de primera instancia. Dichos períodos ascienden a un total de un (1) año, tres (3) meses y once (11) días, comprendidos entre el 1.° de abril de 1995 y el 30 de diciembre de 1995 (9 meses) y desde el 1.° de febrero de 1996 hasta el 11 de agosto de 1996 (6 meses, 11 días). 50.

Adicionalmente, quedó demostrado que la actora fue nombrada en propiedad mediante el Decreto 815 de 1996, expedido por el alcalde mayor de Cartagena de Indias luego de haber superado el concurso de méritos convocado para proveer plazas docentes en los planteles oficiales del Distrito. De acuerdo con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral fechado el 9 de septiembre de 2016, la demandante se desempeñó en dicho cargo desde el 12 de agosto de 1996 hasta el 1.º de agosto de 201122. 51.

Del análisis del acto administrativo de nombramiento se advierte que este fue suscrito directamente por el alcalde mayor del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias sin intervención ni aprobación previa del Ministerio de Educación Nacional y con cargo al presupuesto distrital. Además, dicho nombramiento se efectuó una vez aprobado el correspondiente concurso de méritos, conforme a lo dispuesto en las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994. 52.

Lo anterior permite a esta Sala concluir que se trató de una vinculación docente de naturaleza territorial (distrital), ejercida sin solución de continuidad durante catorce (14) años, once (11) meses y diecinueve (19) días, comprendidos desde el 12 de agosto de 1996 hasta el 1.º de agosto de 2011, tiempo en el cual se presentaron situaciones administrativas —como incorporaciones y ascensos— que no constituyeron un nuevo vínculo ni alteraron la naturaleza jurídica establecida desde el inicio. 53.

Por consiguiente, la demandante acreditó un total de veintidós (22) años, seis (6) meses y veintitrés (23) días de servicios como docente de carácter territorial, que se resumen en el siguiente recuadro: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Años Meses días Territorial 20/03/1972 11/07/1978 6 3 23 Territorial 01/04/1995 30/12/1995 0 9 0 Territorial 01/02/1996 11/08/1996 0 6 11 Territorial 12/08/1996 01/08/2011 14 11 19 TOTAL 22 6 23 22 Ver expediente digitalizado, archivo 01ExpedienteDigitalizado, folios 23 a 25. 11 Radicación: 13001 23 33 000 2019 00272 01 (1357-2022) Demandante: María Elena López Solano 54.

De esta manera, la demandante acreditó el ejercicio de la profesión docente de carácter territorial por un período superior a veinte (20) años, cumpliendo asimismo con el requisito de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980. Igualmente, se encuentra probado que alcanzó la edad de cincuenta (50) años el 13 de agosto de 200423, que ejerció la docencia con idoneidad y buena conducta24 y que no ha recibido ni recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional.

En tal virtud, satisfizo todos los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para acceder a la pensión gracia. 4. Análisis de la aplicación de la prescripción 55. El Consejo de Estado25 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados.

Ese tiempo se cuenta por tres años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, aplicable al presente caso. 56. Al respecto, esta Corporación26 ha explicado que una vez se haga exigible el derecho y ante la presentación de la petición de reconocimiento pensional, la parte interesada debe acudir en el término de los tres años siguientes la demanda judicial, de lo contrario, se somete a la activación del término prescriptivo y a la pérdida del derecho a las prestaciones periódicas causadas. 57.

En el presente caso, la entidad demandada encontró reparo en cuanto al cálculo de la prescripción de las mesadas pensionales; en su sentir, debe realizarse a partir del momento en que se presentó la demanda. 58. Para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer, a partir del cual debe iniciarse el cómputo del término mencionado, es necesario considerar que esta fecha se concretó el 8 de febrero de 2009, cuando la demandante acreditó su estatus pensional tras cumplir 20 años de servicio; esta fecha, además de no ser objeto de controversia, es posterior a la que corresponde al momento en que cumplió los 50 años de nacida, es decir, el 13 de agosto de 2004. 59.

De las pruebas presentadas en el expediente se desprende que la actora solicitó el reconocimiento pensional el 17 de agosto de 201627, lo que dio origen a la expedición de los actos administrativos acusados. 60. La actora presentó la demanda el 11 de diciembre de 201828, es decir, fuera del plazo de los 3 primeros años contados desde la fecha de su estatus, pero dentro del 23 Ver expediente digitalizado, archivo 01ExpedienteDigitalizado, folios 39 a 40. 24 Ibidem, folios 9 y 12. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 2 de febrero de 2012, radicado: 150012333000201300718 01 (1218-2015);

Subsección A, del 17 de marzo de 2021, radicado: 76001-23-33-000-2016- 00438-01 (2939-2019); 2 de marzo de 2023, radicado: 05001233300020140102501 (1239-2016). 27 Ver expediente digitalizado, archivo 01ExpedienteDigitalizado, folios 16 a 18. 28 Ibidem, folio 69. 12 Radicación: 13001 23 33 000 2019 00272 01 (1357-2022) Demandante: María Elena López Solano periodo de interrupción causado por la presentación de la solicitud (del 17 de agosto de 2016 al 17 de agosto de 2019); razón por la cual se debe declarar probada la prescripción de las mesadas causadas a su favor antes del 17 de agosto de 2013, conforme lo realizó el a quo. 5.

Condena en costas en primera instancia 61. La entidad demandada solicitó la revocatoria de la condena en costas impuesta por el Tribunal en la primera instancia, sustentada en que su actuación no fue temeraria. 62. Al respecto, la modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 63. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público, creando así una excepción a la regla general según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 64. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 65.

En atención a los argumentos expuestos y teniendo en cuenta que en la sentencia apelada se impusieron costas a la entidad demandada por haber resultado parte vencida en el proceso, la Sala considera que no hay lugar a revocar dicha decisión, por cuanto se encuentra debidamente fundamentada conforme a las razones desarrolladas en los párrafos anteriores. 6.

Condena en costas en segunda instancia 66. Con base al análisis normativo abordado en precedencia, en esta instancia también se impondrán costas a la entidad demandada por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 13 Radicación: 13001 23 33 000 2019 00272 01 (1357-2022) Demandante: María Elena López Solano IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 26 de febrero de 2021 emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la entidad demandada en segunda instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia se firmó electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.