Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Demandado: Providencia recurrida: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Sentencia del 20 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B Tema: Causal 5 de revisión del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1.
Nulidad originada en la sentencia Sentencia de revisión Asunto La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Silverio Hurtado Pérez contra la sentencia del 20 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, Silverio Hurtado Pérez presentó demanda en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 01944 del 4 de junio de 2012, por medio de la cual el director general de la Policía Nacional lo declaró insubsistente del cargo de asesor del sector defensa código 2.2, grado 09.
Asimismo, la inaplicación de los artículos 38 y 44 del Decreto 1792 de 2000 en los apartes que se subrayan a continuación: «Artículo 38. Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de los empleados públicos del Ministerio de Defensa conlleva la cesación en el ejercicio de funciones públicas, origina el retiro de la carrera y la pérdida de los derechos de la misma y se produce en los siguientes casos: (…) 1 En adelante CPACA. 2 Samai, índice 56, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «78RECIBEMEMORIAL_DEMANDASILVERIOHURTA(.pdf) NroActua 56», archivo «78_RECIBEMEMORIAL_DEMANDASILVERIOHURTA_0_20250609155756214». 2 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, en los siguientes eventos: (…) b) Derivada de la facultad discrecional del nominador para los empleados de libre nombramiento y remoción. (…) Artículo 44. Declaratoria de insubsistencia derivada de la facultad discrecional. En cualquier momento, podrá declararse insubsistente un nombramiento ordinario, sin motivar la providencia, de acuerdo con la facultad discrecional que tiene el nominador de remover libremente los empleados que no pertenezcan a la carrera» (sic). 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) el reintegro al cargo que ostentaba u otro de igual o superior categoría, sin solución de continuidad en la prestación del servicio; (ii) el pago de los salarios y sus reajustes, prestaciones legales y extralegales y demás emolumentos a los que tenga derecho, dejados de percibir durante el lapso del retiro;
(iii) el reconocimiento de la antigüedad y los ascensos a que hubiere lugar, conforme con el cargo y grado que ostentaba al momento de la desvinculación; (iv) el ajuste de las sumas que se generen de la condena, de conformidad con el índice de precios al consumidor; y (v) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo3. 1.1.1.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 3.1. Silverio Hurtado Pérez inició la prestación de sus servicios como abogado en el Ministerio de Defensa, Policía Nacional, mediante contrato de trabajo 006 del 14 de mayo de 1996. En la cláusula 6 se establecieron los deberes y obligaciones del trabajador y, entre sus funciones, se dispuso: «(a)demás de las propias de la actividad en los Tribunales y el Consejo de Estado, acciones de repetición y tutela, cumplimiento de sentencias y constituirse en parte civil dentro de los procesos penales que se adelanten en contra de la Institución». 3.2.
Mediante la Resolución 01385 del 14 de mayo de 2007, fue nombrado provisionalmente en el cargo de profesional universitario código 2044, grado 10, de la planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional asignada a la Policía Nacional. 3.3. A través de la Resolución 01547 del 14 de mayo de 2007, se dispuso la terminación de la vinculación por contrato de trabajo de varios funcionarios, entre ellos él, a partir de su posesión en el cargo para el cual fueron nombrados.
En este acto administrativo se indicó que continuarían vinculados a la Policía Nacional como empleados públicos, sin solución de continuidad. 3.4. Por la Resolución 04075 del 8 de noviembre de 2007, fue incorporado a la planta de personal no uniformado del Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, en el empleo de asesor del sector defensa código 2-2, grado 9. 3 En lo sucesivo CCA. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5.
Permaneció vinculado a la Secretaría General de la Policía Nacional hasta el 14 de junio de 2012, en donde desempeñó labores de defensa judicial de la institución ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en Bogotá. 3.6. En octubre de 2011 le fueron asignados 82 procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que anteriormente estaban a cargo de un subteniente. 3.7.
En diciembre de 2011, durante una auditoría de la Oficina de Control Interno de la Policía Nacional, informó acerca de la inexistencia de antecedentes documentales de algunos procesos que le habían sido asignados. Posteriormente elaboró actas relacionadas con la entrega de carpetas y antecedentes de procesos judiciales y dejó constancia escrita sobre la inexistencia de 31 expedientes. 3.8.
Mediante oficio del 8 de marzo de 2012, se informó al secretario general de la Policía Nacional sobre presuntas falencias en el desempeño de sus funciones y se sugirió que un subteniente recibiera los procesos que tenía asignados. 3.9. El 27 de marzo de 2012, realizó la entrega de procesos al subteniente, conforme con el acta suscrita en esa fecha.
Posteriormente, fue trasladado al Grupo de Conciliaciones Extrajudiciales y luego al Área de Asesoría Jurídica de la Secretaría General de la Policía Nacional. 3.10. El 14 de mayo de 2012 presentó queja ante la Procuraduría General de la Nación por presuntos hechos de acoso laboral. 3.11. Mediante la Resolución 01944 del 4 de junio de 2012, notificada el 14 de junio siguiente, el director general de la Policía Nacional declaró la insubsistencia de su nombramiento en el cargo de asesor del sector defensa código 2-2, grado 9.
En el acto administrativo se consignaron razones relacionadas con presuntas deficiencias en el cumplimiento de sus funciones y afectaciones a los intereses de la institución. 3.12. Cursó estudios de especialización en derecho administrativo en la Universidad Externado de Colombia entre 2011 y 2012, programa financiado por la Policía Nacional. 1.2.
Sentencia de primera instancia4 4. Mediante sentencia proferida el 14 de octubre de 2014 el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida. Para el efecto, consideró: 4.1. Se encontraba acreditado que el actor ingresó a la Policía Nacional mediante contrato de trabajo 006 del 14 de mayo de 1996; posteriormente fue vinculado en provisionalidad como profesional universitario grado 10 mediante la Resolución 4 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «5ED_04PRUEBAS(.RAR) NroActua 2», archivo «5_110010325000202100125001EXPEDIENTEDIGI20210316094527», carpeta «03pruebas», archivo «13.
SENTENCIAS PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA.pdf». 4 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 01385 del 14 de mayo de 2007; y, finalmente, incorporado a la planta de personal en el cargo de asesor del sector defensa código 2-2, grado 9, por medio de la Resolución 04075 del 8 de noviembre de 2007. 4.2.
Este último empleo correspondía a un cargo de carrera especial del sector defensa y no a uno de libre nombramiento y remoción; sin embargo, el demandante no acreditó haber superado un concurso de méritos ni estar inscrito en carrera administrativa, razón por la cual no gozaba de la estabilidad propia de ese régimen. 4.3. En la Resolución 01944 del 4 de junio de 2012 se declaró la insubsistencia del nombramiento del demandante con fundamento en normas aplicables a empleos de libre nombramiento y remoción, pese a que el cargo ocupado era de carrera y la designación había sido en provisionalidad. 4.4.
Conforme con la jurisprudencia constitucional, los actos de retiro de empleados nombrados en provisionalidad debían contar con motivación sustentada en razones verificables. En ese sentido, había que examinar las razones expuestas en el acto administrativo demandado, relacionadas con presuntas falencias en el ejercicio de las funciones del actor dentro de distintos procesos judiciales. 4.5.
Las pruebas obrantes en el expediente y las actuaciones surtidas dentro de los procesos relacionados en la resolución de insubsistencia evidenciaban que, en más de la mitad de los casos invocados por la entidad, las razones consignadas en el acto no coincidían con la realidad procesal. Se acreditó que el demandante sí había adelantado actuaciones judiciales atribuidas como omitidas, que algunos procesos no estaban a su cargo y que en otros eventos las actuaciones cuestionadas ocurrieron antes de que le fueran asignados o después de su retiro. 4.6.
La motivación del acto acusado no se encontraba debidamente sustentada en hechos ciertos y verificables, por lo que se configuró la causal de nulidad por falsa motivación. 4.7. Respecto del cargo de desviación de poder, las pruebas allegadas no acreditaban que el director general de la Policía Nacional hubiera expedido el acto con fines distintos del mejoramiento del servicio.
Aunque el material probatorio evidenciaba diferencias y conflictos entre el demandante y algunos de sus superiores, no se demostró el nexo causal entre estas circunstancias y la expedición del acto de insubsistencia. 4.8. La parte demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado por falsa motivación, razón por la cual procedía declarar la nulidad del acto administrativo demandado.
A título de restablecimiento del derecho, correspondía ordenar el reintegro del actor al cargo de asesor del sector defensa código 2-2, grado 9, o a otro de igual o superior categoría, así como el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir, sin solución de continuidad en la prestación del servicio. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.
El recurso de apelación5 5. La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, interpuso recurso de apelación, en el cual solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se denegaran las súplicas de la demanda, con sustento en los argumentos que se sintetizan a continuación: 5.1. El hecho de ocupar un empleo de carrera no otorgaba, por sí solo, derechos de carrera administrativa ni estabilidad en el cargo, pues el demandante había sido vinculado en provisionalidad y no mediante concurso de méritos ni inscripción en carrera administrativa.
Por ello, su retiro podía efectuarse en ejercicio de la facultad discrecional del nominador, sin las exigencias propias aplicables a los empleados escalafonados en carrera. 5.2. El cargo de asesor del sector defensa código 2-2, grado 9, desempeñado por el actor, correspondía a un empleo de libre nombramiento y remoción, de conformidad con el Decreto 91 de 2007 y el Decreto 92 de 2007, toda vez que implicaba funciones de asesoría institucional y especial confianza, adscritas a la Secretaría General de la Policía Nacional. 5.3.
Las funciones asignadas al demandante comprendían la representación judicial y administrativa de la Policía Nacional, la defensa de sus intereses jurídicos y patrimoniales y el cumplimiento diligente de actuaciones procesales, por lo que el cargo exigía una relación de confianza entre el nominador y el servidor. 5.4. Las omisiones y actuaciones extemporáneas atribuidas al actor dentro de múltiples procesos judiciales evidenciaban incumplimiento de sus deberes funcionales y profesionales, afectaban la adecuada prestación del servicio y justificaban la pérdida de confianza por parte de la entidad. 5.5.
La circunstancia de que algunos procesos versaran sobre asuntos respecto de los cuales existía jurisprudencia reiterada, como los relacionados con el IPC, no justificaba la omisión de actuaciones procesales ni relevaba al actor del deber de ejercer una defensa técnica diligente y oportuna en todas las etapas del proceso. 5.6. La declaratoria de insubsistencia obedeció al ejercicio legítimo de la facultad discrecional prevista en el artículo 44 del Decreto 1792 de 2000 para los empleos de libre nombramiento y remoción, con fundamento en la pérdida de confianza derivada del incumplimiento de las funciones asignadas al demandante. 5.7.
No se configuró la causal de falsa motivación, puesto que las razones expuestas en la Resolución 01944 de 2012 sí correspondían a hechos reales relacionados con falencias en el ejercicio de la defensa judicial a cargo del actor, varias de las cuales podían verificarse en los sistemas de información institucionales y judiciales. 5 Samai, índice 56, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «73RECIBEMEMORIAL_02_TOMO_CUADERNO_PRI(.pdf) NroActua 56», archivo «73_RECIBEMEMORIAL_02_TOMO_CUADERNO_PRI_5_20250609155109830». 6 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.8.
El juzgado de primera instancia incurrió en una valoración errónea de las pruebas y de las circunstancias que motivaron el acto administrativo acusado, al considerar intrascendentes actuaciones omisivas y extemporáneas que comprometían la adecuada defensa de los intereses de la Policía Nacional. 5.9. En consecuencia, debía revocarse la sentencia del 14 de octubre de 2014 proferida por el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, pues se encontraba ajustada a derecho la declaratoria de insubsistencia del demandante. 1.4.
Sentencia de segunda instancia objeto de revisión6 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 20 de febrero de 2020 revocó la decisión de primera instancia y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. Asimismo, se abstuvo de condenar en costas. 7. Para el efecto, luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al asunto, fundamentó su decisión en lo siguiente: 7.1.
El actor ocupaba un cargo de carrera administrativa provisto en provisionalidad y no un empleo de libre nombramiento y remoción, pues las funciones desempeñadas no encuadraban en las hipótesis previstas en el artículo 8 del Decreto Ley 91 de 2007. En consecuencia, aunque el demandante no gozaba de la estabilidad de los cargos de carrera, la administración sí estaba obligada a motivar el acto de retiro. 7.2.
La causal de falsa motivación se configura cuando los hechos invocados por la administración son inexistentes o carecen de sustento jurídico, cuya demostración corresponde a quien pretende desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo. 7.3. En ese contexto, la Resolución 01944 del 4 de junio de 2012 contenía una motivación clara y concreta sobre múltiples incumplimientos funcionales atribuibles al actor en el ejercicio de su labor como abogado de la Policía Nacional, tales como la omisión de actuaciones procesales, la presentación extemporánea de escritos y la falta de interposición de recursos en distintos procesos judiciales a su cargo. 7.4.
Además, aun cuando algunos de esos procesos hubiesen tenido resultados favorables para la entidad, ello no eximía al demandante de actuar diligentemente, pues la labor del abogado se ha constituido como una obligación de medio y no de resultado, lo que le imponía desplegar oportunamente todas las actuaciones necesarias para la adecuada defensa de los intereses de la institución. 7.5.
Las razones expuestas por la administración estaban orientadas al mejoramiento del servicio y evidenciaban la pérdida de confianza en el desempeño del actor, sin que se configurara la causal de falsa motivación ni se desvirtuara la 6 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «5ED_04PRUEBAS(.RAR) NroActua 2», archivo «5_110010325000202100125001EXPEDIENTEDIGI20210316094527», carpeta «03pruebas», archivo «13.
SENTENCIAS PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA.pdf». 7 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presunción de legalidad del acto administrativo demandado. En consecuencia, resultaba procedente revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda. 1.5.
Recurso extraordinario de revisión7 8. Silverio Hurtado Pérez interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 20 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. Lo anterior con fundamento en la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 9.
El demandante solicitó que se dejara sin efectos la providencia objeto del recurso, que revocó la sentencia del 14 de octubre de 2014 del Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-011-2012-00263-00 (01). 10.
Las pretensiones se sustentaron en los siguientes argumentos: 10.1. La sentencia incurrió en nulidad originada en la providencia por vulneración del debido proceso y del principio de congruencia. La decisión presentó incongruencia procesal interna entre la parte motiva y la resolutiva, pues, aunque el tribunal reconoció que en 24 de los 54 procesos relacionados en el acto de insubsistencia existieron omisiones funcionales, ello implicaba que en los 30 restantes sí se acreditó el cumplimiento de las actuaciones a su cargo, lo que demostraba que más de la mitad de la motivación del acto administrativo no correspondía a la realidad procesal y configuraba falsa motivación. 10.2.
La providencia también incurrió en incongruencia procesal externa, pues no guardó concordancia con las pretensiones, los hechos y el acervo probatorio allegado al proceso, y omitió valorar pruebas que acreditaban la desviación de poder, la falsa motivación del acto de insubsistencia y la vulneración de sus derechos fundamentales. La sentencia vulneró el debido proceso, el principio de legalidad y el derecho de defensa, al aplicar indebidamente la facultad discrecional prevista en el Decreto 1792 de 2000 y abstenerse de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pese a que las actuaciones administrativas y la decisión judicial desconocieron mandatos constitucionales y derechos fundamentales. 10.3.
Se configuraron defectos sustantivos y fácticos, derivados del desconocimiento del acervo probatorio y de la omisión de valorar los argumentos expuestos en la demanda y en los alegatos de conclusión relacionados con falsa motivación, desviación de poder y exceso en el ejercicio de la facultad discrecional. En particular, el tribunal desconoció múltiples pruebas documentales y testimoniales relativas a su experiencia profesional, formación académica, reconocimientos, condecoraciones y ausencia de sanciones disciplinarias durante 7 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «4ED_03RECURSOEXTRAORDINARIODEREVISION(.PDF) NroActua 2», archivo «4_110010325000202100125002EXPEDIENTEDIGI20210316094440». 8 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su vinculación con la Policía Nacional, así como la menor experiencia y formación del funcionario que asumió posteriormente sus procesos, elementos que evidenciaban la arbitrariedad de la declaratoria de insubsistencia y la inexistencia de afectación al servicio. 10.4.
El tribunal omitió valorar las pruebas y circunstancias previas a la expedición de la Resolución 01944 de 2012, relacionadas con presuntos actos de persecución, hostigamiento y acoso laboral por parte de sus superiores jerárquicos. Después de dejar constancias sobre supuestas irregularidades cometidas por un subteniente en la entrega de procesos y manejo de actuaciones judiciales, sus superiores iniciaron revisiones a sus casos, lo relevaron de sus funciones mediante memorando del 26 de marzo de 2012 y posteriormente lo trasladaron al Área Asesoría Jurídica, donde fue objeto de humillaciones, aislamiento laboral y desmejoramiento de sus condiciones de trabajo.
Interpuso queja por acoso laboral ante la Procuraduría General de la Nación el 14 de mayo de 2012, fecha desde la cual ya existía un proyecto de la resolución que declaró su insubsistencia. 10.5. La entidad realizó un «procedimiento de revisión de procesos» de manera individual, sin su consentimiento y sin garantías de contradicción, cuyos resultados habrían servido de fundamento para declarar su insubsistencia mediante la aplicación de la facultad discrecional prevista en el Decreto 1792 de 2000.
Según expuso, mientras a los demás abogados de la Unidad de Defensa Judicial de Cundinamarca se les practicó posteriormente una «revista de seguimiento y control» colectiva y sin consecuencias disciplinarias o laborales, respecto de él se adelantó una revisión exclusiva que culminó con su retiro, lo que evidenciaba desviación de poder, vulneración del derecho a la igualdad y desconocimiento del debido proceso. 10.6.
El tribunal incurrió en un defecto fáctico al no valorar integralmente el abundante material probatorio relacionado con su carga laboral y las condiciones en que desempeñaba sus funciones. Durante varios años tuvo a su cargo un elevado número de procesos y múltiples funciones administrativas y judiciales, sin apoyo suficiente, circunstancia que incluso habría derivado en afectaciones a su salud física y mental.
Padecía trastorno de ansiedad derivado de la carga laboral y del ambiente de trabajo, situación acreditada mediante historias clínicas, controles psiquiátricos y testimonios, por lo que se vulneraron sus derechos a la seguridad social, vida digna y mínimo vital. 10.7. Habían numerosas pruebas que permitían demostrar el presunto acoso laboral, la desviación de poder y la vulneración del derecho a la igualdad, entre ellas: oficios internos sobre entrega irregular de procesos; actas de entrega y búsqueda de expedientes; comunicaciones dirigidas a sus superiores; la queja presentada ante la Procuraduría; documentos relativos a su traslado y nuevas funciones; su hoja de vida, condecoraciones y formación académica; así como pruebas sobre la especialización en Derecho Administrativo financiada por la Policía Nacional.
Resultaba contradictorio que la entidad le hubiera financiado dicha especialización y simultáneamente, adelantara actuaciones orientadas a retirarlo del servicio. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.8.
Existían múltiples indicios que demostraban la vulneración de sus derechos fundamentales, la desviación de poder y la falsa motivación del acto de insubsistencia. De los 8 abogados que integraban la Unidad de Defensa Judicial Cundinamarca en el primer semestre de 2012, únicamente él fue declarado insubsistente; las decisiones adoptadas por sus superiores constituyeron retaliaciones derivadas de los oficios que radicó los días 27 de febrero y 23 de marzo de 2012; y pese a haber informado irregularidades relacionadas con la entrega de 82 procesos por parte de la subteniente Yesika Milena Gómez García, fue relevado de sus funciones, trasladado a otra dependencia y finalmente retirado del servicio. 10.9.
Durante el procedimiento de revisión de sus procesos no se le informó sobre las actuaciones adelantadas, ni se le permitió ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a los supuestos «eventos o procesos» utilizados para justificar su retiro. Existía falsa motivación porque 30 de los cincuenta y cuatro eventos consignados en el acto administrativo no correspondían a la realidad procesal, y reiteró que el tribunal desconoció ese acervo probatorio al negar las pretensiones de la demanda y abstenerse de aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente a la facultad discrecional ejercida por la administración. 10.10.
En síntesis, la providencia desconoció múltiples elementos probatorios y argumentativos relacionados con la falsa motivación del acto administrativo, la desviación de poder, el presunto acoso laboral y el ejercicio arbitrario de la facultad discrecional, e incurrió en defectos fácticos, sustantivos y por violación directa de la Constitución, así como en incongruencia interna y externa.
Así entonces, se debía declarar la nulidad de la sentencia recurrida. 1.6. Contestación del recurso extraordinario de revisión 11. La parte demandada no contestó el recurso extraordinario de revisión8. 1.7. Intervención del Ministerio Público 12. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no se pronunció en la instancia procesal. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 13. Esta Sala es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión de conformidad con lo regulado en los artículos 249 del CPACA y 13 numeral 3 del Reglamento Interno del Consejo de Estado9, expedido por la Sala Plena de esta corporación, que estableció «(d)e los recursos de revisión contra las 8 Tal y como se señaló en el auto de pruebas del 3 de febrero de 2025.
Samai, índice 27, actuación «Auto que decreta pruebas», documento «25_AUTOQUEDECRETAPRUEBAS(.pdf) NroActua 27», archivo «25_110010325000202100125001AUTOQUEDECRET20240213184716». 9 Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia». 2.2.
Oportunidad 14. En este caso, la sentencia del 20 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, quedó ejecutoriada el 27 de febrero de 202010 y el recurso extraordinario de revisión fue radicado el 26 de febrero de 202111. 15. De acuerdo con lo anterior, el recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia recurrida, tal y como lo prevé el artículo 251 del CPACA. 2.3.
Legitimación en la causa 16. En el asunto objeto de estudio, Silverio Hurtado Pérez y la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, están legitimadas para actuar como demandante (el primero) y como demandada (la última), comoquiera que actuaron con igual calidad dentro del proceso ordinario cuya decisión de segunda instancia se pretende controvertir en esta oportunidad. 2.4.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión 17. El recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 del CPACA es un medio de impugnación que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada12. Su finalidad es la de invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada13 y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando estas han sido lesionadas en aquella, al ocurrir alguna de las causales por las cuales procede, establecidas en la ley.
Tiene 2 características principales: 18. La primera se refiere a que su naturaleza es excepcional y, por lo tanto, solo opera por razón de las causales taxativas señaladas en el artículo 250 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Estas señalan vicios o errores de naturaleza procedimental que permiten la revisión de la sentencia proferida dentro del proceso.
En ese orden, para que el juez pueda examinar la controversia materia del recurso, a quien lo ejerce le corresponde indicar con precisión cuál es la causal que invoca para invalidar la sentencia recurrida y las razones de hecho y de derecho que la sustentan. 10 Según auto admisorio del recurso extraordinario de revisión del 10 de octubre de 2022.
Samai, índice 11, actuación «Auto que admite recurso extraordinario de revisión», documento «19_AUTOQUEADMITERECURSOEXTRAORDINARIODEREVISION(.pdf) NroActua 18», archivo «19_110010325000202100125001AUTOQUEADMITE20221024094312». 11 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «1ED_01CORREO(.PDF) NroActua 2», archivo «1_110010325000202100125001EXPEDIENTEDIGI20210316094357». 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia 13 de octubre de 2020.
Rad. 11001-03-15-000-2019-00119-00. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia 15 de marzo de 2018. Rad. 1001-03-25-000-2014-00862-00. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.
La segunda indica que se trata de un nuevo proceso que tiene por objeto cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario y no una nueva oportunidad para reabrir el debate jurídico, probatorio y/o fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido en aquel. Tampoco es una vía para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso original ni para subsanar las falencias de las actuaciones procesales de las partes, puesto que no constituye una tercera instancia. 2.5.
Problema jurídico 20. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿si se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA en la sentencia del 20 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por existir nulidad originada en la providencia derivada de la presunta vulneración del debido proceso y del principio de congruencia, así como del supuesto desconocimiento del acervo probatorio relacionado con la falsa motivación del acto de insubsistencia, la desviación de poder y el ejercicio de la facultad discrecional prevista en el Decreto 1792 de 2000? 2.6.
La nulidad originada en la sentencia como causal del recurso extraordinario de revisión 21. El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispuso que la «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación (…)» es causal de revisión de las sentencias ejecutoriadas. Sobre los eventos en los que se estructura la nulidad de la sentencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado los siguientes: i) cuando se configura alguna de las situaciones previstas de manera taxativa en el artículo 133 del Código General del Proceso14 que solo pudieron ser advertidas en la sentencia. Este criterio adoptó la tesis basada en el respeto a la taxatividad y legalidad de las nulidades15 y; ii) cuando se vulnera el debido proceso a partir del artículo 29 de la Constitución Política.
La transgresión debe ser de naturaleza procesal, por lo que no es posible que el recurrente cuestione la motivación de la providencia, la valoración probatoria o la aplicación de las normas16. Dentro de este tipo de nulidades la jurisprudencia ha precisado, a modo enunciativo, que pueden ser las siguientes: «(…) 66.1. Cuando sin ninguna otra actuación, se profiere una nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme. 14 En adelante CGP. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015.
Rad. 11001-03-15-000-1998-00157-01. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Dieciséis Especial de Decisión, sentencia del 5 de mayo de 2020, Radicado: 11001-03-15-000-2017-02519-00. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.2.
Cuando sin más actuación se profiere sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido. 66.3. Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia. 66.4.
Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en esta. 66.5. Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello se pretermite íntegramente la instancia. 66.6. Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida. 66.7.
Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia. 66.8. Cuando la sentencia carece de motivación. 66.9. Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley (…)»17. 22.
Asimismo, el Consejo de Estado ha considerado otros eventos en los que se vulnera el debido proceso y, por lo tanto, generan la nulidad de la sentencia, que se presentan cuando: - Se dicta con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación del debido proceso18. - Se condena a una persona que no fue vinculada al proceso19. - Se profiere sin motivación20. - Se emite una sentencia inhibitoria injustificadamente21. - Se desconoce el principio de congruencia22. - Se dicta con vulneración del principio de la «non reformatio in pejus»23. 23.
De igual manera, se ha establecido, como una regla general, que no es procedente invocar como sustento del recurso de revisión la ocurrencia de una nulidad ocurrida en una etapa anterior a la sentencia ejecutoriada que puso fin al 17Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015.
Rad. 11001-03-15-000-1998-00157-01. 18 Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, radicación: 11001-03-26-000-2019-00071-00 (63.893). 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 4 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1 de junio de 2005, radicación: REV-062. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, radicación: 11001-03-15-000-1998-00153-01. 22 Consejo de Estado, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 28 de junio de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03697-00; sentencia del 20 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-02925-00; sentencia del 31 de enero de 2022, radicación: 11001-03-15- 000-2020-03065-00. 23 Consejo de Estado, Sala Octava Especial de Decisión, sentencia del 14 de diciembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2017-00512-00;
Sala Diecinueve Especial de Decisión, sentencia del 16 de marzo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2021-00921-00. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso. En este caso, su alegación debió presentarse dentro de la oportunidad procesal prevista en el artículo 134 del CGP24.
Sin embargo, la jurisprudencia ha aceptado la formulación de una nulidad sucedida antes del fallo referido siempre que el recurrente no hubiese tenido la oportunidad de advertirlo dentro del proceso, circunstancia que le corresponde probar25. 24. Así las cosas, para que proceda la causal de que trata el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, deberá acreditarse: i) la existencia de una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso contra la cual no proceda el recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para debatir cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia; ii) que la nulidad se estructuró en el momento en que se profirió la decisión judicial, salvo que de haberse producido antes el afectado no pudo advertirla, lo que deberá probar; y iii) que tal nulidad sea una de las taxativamente regladas en el CGP o por la vulneración del debido proceso previsto en el artículo 29 superior. 2.7.
El principio de congruencia en la sentencia 25. Sobre la congruencia de la sentencia, es importante tener en cuenta que el artículo 281 del CGP prevé lo siguiente: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
(…)». 26. En sentencia del 26 de octubre de 201726, esta subsección sostuvo que el principio de congruencia se erige como una garantía del derecho fundamental al debido proceso, en atención a que este mandato impone que el juez solo pueda 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala segunda Especial de Decisión. Sentencia del 14 de agosto de 2023.
Radicado: 110010315000 2015 00545 00. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia del 12 de julio de 2023. Radicado: 110010315000 2023 0075900. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de octubre de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15) 14 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciarse respecto de las pretensiones, las pruebas y las excepciones que las partes hayan expuesto en el decurso procesal. 27.
Por su parte, la Sección Primera de esta corporación, en sentencia del 25 de enero de 201827, señaló: «(…) Otro principio que merece destacarse es el de congruencia de la sentencia, según el cual debe existir una correspondencia entre lo que se decide por el Juez y lo que constituye la materia del litigio. A propósito de este principio, la Jurisprudencia de la Sala ha mencionado: “(…) El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso.
(…)”28.(Resaltado fuera del texto original). (…) Por otra parte, la sentencia deberá tener en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido incluso después de haberse presentado la demanda y siempre que se alegue a más tardar en la etapa de alegatos de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
De acuerdo con el precepto en mención la sentencia no puede reconocer lo que no se ha pedido (extra petita) ni tampoco más de lo solicitado (ultra petita), excepto en los casos autorizados expresamente por el legislador, como en los asuntos de familia y de protección de los derechos fundamentales. En palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA, todo el proceso debe girar en torno a las peticiones concretas que las partes formulan ante el Órgano Jurisdiccional, solicitando del mismo una actuación en un sentido determinado.
Así “la pretensión acota el contenido del proceso, fija sus límites concretos, condiciona su tramitación y resultado y delimita el ámbito en el que necesariamente ha de moverse el juzgador” (…)» (Resaltado fuera del texto original). 28. Sobre el particular, la Sala Plena de esta corporación se pronunció en los siguientes términos: «(…) El juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando para mimetizar tesis o razones propias de los recursos ordinarios o de las discusiones de instancia, pero no de las que por su naturaleza especial se requieren para este tipo de recursos extraordinarios (…)»29. 27 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 25 de enero de 2018, radicado: 25000-23- 41-000-2013-00911-01. 28 Sentencia de 5 de junio de 1997, radicado: 4092, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV). 15 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.
De acuerdo con lo anterior, el principio de congruencia puede ser entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita30, como regla general. 30.
Asimismo, es relevante precisar que dicho principio se analiza bajo 2 ámbitos o facetas. Una externa, que se refiere a la armonía que debe existir entre lo pedido y alegado por las partes; y otra interna, relacionado con la coherencia entre lo dispuesto en la parte resolutiva y los argumentos o razonamientos expuestos en la parte motiva de la providencia31.
Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad. 2.8 La configuración de la causal 5 de revisión en el caso concreto 31. En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que culminó con la providencia objeto de revisión, se desplegaron las siguientes actuaciones relevantes: 31.1.
La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida el 14 de octubre de 2014 por el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En su escrito manifestó inconformidad con la conclusión del a quo relativa a la configuración de la falsa motivación del acto de insubsistencia y sostuvo que el demandante ocupaba un empleo de libre nombramiento y remoción, razón por la cual procedía el ejercicio de la facultad discrecional prevista en el artículo 44 del Decreto 1792 de 2000. 31.2.
Asimismo, consideró que las omisiones o actuaciones extemporáneas atribuidas al actor en distintos procesos judiciales afectaron la adecuada defensa de los intereses de la entidad y justificaban la pérdida de la confianza que dio lugar a su retiro del servicio. Resultaba cuestionable la valoración probatoria efectuada por el juzgado, pues restó relevancia a las falencias funcionales identificadas y pasó por alto que las razones expuestas en la Resolución 01944 de 2012 correspondían a hechos reales que podían verificarse en los sistemas de 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicado 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, radicado: 76001232400019970434501 (12668): «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.» 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 21 de noviembre de 2007, radicado: 50001233100020020019802 (15770).
Actor: Germán Darío Ospina Garzón. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co información institucionales y judiciales.
Así las cosas, debía revocarse la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 31.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en la sentencia del 20 de febrero de 2020, expuso el marco jurídico dentro del cual realizó el estudio de los planteamientos del recurso de apelación y resolvió el caso concreto con los argumentos resumidos en el acápite 1.4. de esta sentencia. En suma, la corporación concluyó que, aunque el demandante ocupaba un cargo de carrera administrativa en provisionalidad y la administración tenía el deber de motivar el acto de retiro por insubsistencia, la Resolución 01944 de 2012 sí contenía razones claras, concretas y suficientes relacionadas con incumplimientos en el desempeño de sus labores como abogado de la Policía Nacional. 31.4.
Además, aun cuando algunos procesos hubieran tenido resultados favorables para la entidad, ello no eximía el actor de actuar diligentemente en la defensa judicial de los intereses institucionales. Por ello, no se configuró la falsa motivación alegada, pues las razones expuestas por la administración estaban orientadas al mejoramiento del servicio y no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, razón por la cual procedía revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar negar las pretensiones de la demanda. 2.9.
Análisis de la Sala 32. En el presente asunto, Silverio Hurtado Pérez invocó la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, al considerar que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, había incurrido en nulidad originada en la providencia por vulneración del debido proceso y del principio de congruencia. 33.
Para sustentar la causal, alegó la existencia de incongruencia interna y externa, defectos fácticos y sustantivos, desconocimiento del acervo probatorio y omisión de valorar distintos elementos relacionados con la falsa motivación del acto de insubsistencia, la desviación de poder, el presunto acoso laboral y el ejercicio arbitrario de la facultad discrecional prevista en el Decreto 1792 de 2000.
Asimismo, la sentencia desconoció diversos derechos fundamentales y se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente a las actuaciones administrativas que dieron lugar a su retiro del servicio. 34. Al respecto, se advierte que la sentencia objeto del recurso extraordinario puso fin al proceso y no era susceptible del recurso de apelación, pues resolvió en segunda instancia el juicio promovido por el recurrente.
Este presupuesto habilita el análisis del defecto alegado en la demanda de revisión. 35. En relación con la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, como se expuso en el marco normativo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la nulidad originada en la sentencia corresponde a vicios de carácter estrictamente procesal que afectan su validez, ya sea por la configuración de alguna de las causales taxativas de nulidad previstas en el ordenamiento o por la vulneración del debido proceso. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.
En este último evento, la jurisprudencia ha señalado que no cualquier inconformidad con la decisión configura la causal, pues esta no habilita un nuevo examen de la motivación, la valoración probatoria o la interpretación jurídica efectuada por el juez, sino que exige la acreditación de un defecto de carácter procesal que afecte la sentencia, como ocurre, entre otros casos, cuando se desconoce el principio de congruencia. 37.
En efecto, la incongruencia, tanto en su dimensión interna como externa, se presenta cuando existe ruptura entre lo pedido, lo debatido y lo resuelto, o cuando la decisión se sustenta en consideraciones ajenas al marco fáctico, jurídico o probatorio del litigio. No se configura cuando existe un pronunciamiento de fondo, aunque este resulte adverso a los intereses de la parte o no aborde el asunto con el nivel de detalle esperado32. 38.
En esa medida, quien invoca la causal tiene la carga de identificar de manera precisa la irregularidad procesal que invalida la sentencia y de exponer las razones fácticas y jurídicas que la configuran, mediante una argumentación autónoma y suficiente. Por ello, no resulta admisible la simple reiteración de los argumentos expuestos en las instancias ordinarias, ni el cuestionamiento de la interpretación jurídica o de la valoración probatoria realizada por el juez. 39.
Bajo este marco, corresponde a la Sala determinar si los reproches formulados evidencian un desconocimiento del principio de congruencia y, en consecuencia, una nulidad originada en la sentencia, o si, por el contrario, se dirigen a controvertir el análisis de fondo efectuado por el tribunal en relación con la legalidad del acto de retiro por insubsistencia. 40.
En el caso concreto, el recurrente sustentó la causal invocada en la presunta vulneración del debido proceso por el desconocimiento del principio de congruencia interna y externa, así como en supuestos defectos fácticos y sustantivos relacionados con la valoración probatoria y las conclusiones jurídicas adoptadas por el tribunal en torno a la falsa motivación del acto de insubsistencia, la desviación de poder y el ejercicio de la facultad discrecional prevista en el Decreto 1792 de 2000. 41.
Sin embargo, del estudio integral de la demanda de revisión se advierte que los cuestionamientos formulados por el recurrente no se dirigen realmente a demostrar la existencia de una nulidad procesal originada en la sentencia, sino a controvertir el análisis de fondo efectuado por el juez de segunda instancia respecto de la legalidad del acto administrativo acusado. 42.
En efecto, el recurrente insiste en que el tribunal valoró incorrectamente las pruebas allegadas al proceso, omitió considerar diversos documentos y testimonios relacionados con presuntos actos de persecución laboral, falsa motivación y desviación de poder, y arribó a conclusiones equivocadas sobre las circunstancias que motivaron su retiro del servicio.
Asimismo, cuestiona que no se hubiera aplicado la excepción de inconstitucionalidad frente a la facultad 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de octubre de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15) y Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 25 de enero de 2018, radicado: 25000-23-41-000-2013-00911-01. 18 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discrecional ejercida por la administración y que no se hubieran acogido las conclusiones del fallo de primera instancia. 43.
En efecto, de la lectura de la providencia recurrida se advierte que el tribunal delimitó expresamente el problema jurídico objeto de decisión, en los siguientes términos: «Consiste en determinar si la Resolución No. 01944 de 4 de junio de 2012 emitida por el Director General de la Policía Nacional de Colombia, por medio de la cual se declaró la insubsistencia del nombramiento del señor Silverio Hurtado Pérez que se desempeñaba como Asesor del Sector Defensa, código 2-2 grado 09, fue debidamente motivada y proferida por razones del buen servicio de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1792 de 2000» (sic). 44.
Asimismo, la corporación analizó la naturaleza del cargo desempeñado por el actor y concluyó que este ejercía uno de carrera administrativa, designado en provisionalidad y no uno de libre nombramiento y remoción, razón por la cual la administración se encontraba obligada a motivar el acto de retiro por insubsistencia. Sobre el particular indicó: «De acuerdo con la normatividad aplicable, los actos de nombramiento del actor y las funciones por éste desempeñadas, se concluye que el cargo ejercido por el señor Silverio Hurtado Pérez, era en provisionalidad y no de libre nombramiento y remoción ( ).
No obstante, como ya se expresó, el nombramiento realizado al demandante fue en provisionalidad, situación que obliga a la entidad a motivar el acto de retiro del actor, como en efecto lo hizo» (sic). 45. En cuanto a la alegada incongruencia interna, la Sala advierte que el hecho de que el tribunal hubiera considerado que algunas de las actuaciones atribuidas al demandante no tenían la entidad suficiente para desvirtuar la legalidad del acto administrativo no implicaba, necesariamente, aceptar que existiera falsa motivación respecto de los demás eventos analizados.
Por el contrario, de la lectura integral de la providencia se advierte que el tribunal realizó una valoración conjunta de los incumplimientos funcionales atribuidos al actor y expuso las razones por las cuales consideró que la motivación del acto administrativo encontraba sustento en hechos relacionados con el ejercicio de sus funciones como abogado de la Policía Nacional.
En efecto, la corporación señaló lo siguiente: «En el momento que el señor Silverio Hurtado Pérez ingresó a laborar en el cargo de Asesor del Sector Defensa, código 2-2 grado 09, adquirió con la Policía Nacional el deber y la obligación de cumplir las funciones encomendadas dentro de las cuales, entre otras, se encontraba: "Asumir la defensa judicial de la Nación- Ministerio de Defensa Nacional -Policía Nacional, dentro de las demandas impetradas ante los Juzgados, Tribunales y demás autoridades judiciales administrativas del País, de conformidad con el poder otorgado para tal fin” (fl.156 cuaderno No. 2).
Cuando un abogado se compromete con una representación judicial se obliga a atender con rigor la gestión encomendada y a utilizar los mecanismos legales necesarios que favorezcan la causa confiada. De esta forma, el señor Silverio Hurtado Pérez tenía la obligación de actuar diligentemente en aquellos procesos donde representaba judicialmente a la Nación- Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, realizar todas las acciones tendientes a preservar el debido proceso y garantizar un óptimo derecho de defensa en pro de salvaguardar el patrimonio público. 19 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante lo anterior, encuentra la Sala (como se refleja en el cuadro transcrito) que el actor no desempeño con debida diligencia profesional los procesos judiciales que tenía a su cargo, al no presentar alegatos de conclusión, recursos de apelación o presentar de forma extemporánea contestaciones de la demanda, actuaciones que debía realizar conforme la función confiada por la entidad y teniendo en cuenta sus deberes ético - profesionales como abogado» (sic). 46.
Asimismo, precisó que: «Si bien es cierto, algunos de los procesos enunciados fueron fallados por las autoridades judiciales de forma favorable a la entidad, no obstante no haber actuado en todas las etapas procesales, también lo es que, este hecho no lo exime de sus deberes adquiridos, puesto que se recuerda que la función de los abogados es de medio y no de resultado y, el deber de todo profesional en derecho a quien se le ha confiado unos intereses es actuar oportunamente y asumir de forma activa una representación. El demandante tenía la obligación de actuar positivamente, con prontitud y celeridad y haciendo uso de todos los mecanismos legales para el efecto, acciones que no ejecutó en todos los procesos a su cargo» (sic). 47.
De igual manera, no se evidencia incongruencia externa, pues la sentencia de segunda instancia resolvió el objeto del litigio dentro del marco fijado por la demanda, la sentencia de primera instancia y los argumentos del recurso de apelación. El tribunal examinó expresamente la naturaleza del cargo desempeñado por el actor, el alcance de la facultad discrecional, la causal de falsa motivación y las pruebas relacionadas con los incumplimientos funcionales atribuidos al demandante, con fundamento en los cuales concluyó que el acto administrativo se encontraba motivado en razones asociadas al mejoramiento del servicio.
Al respecto la providencia recurrida señaló: «Así las cosas, las razones que llevaron a dar por terminado el nombramiento del demandante por parte del Director General de la Policía Nacional, obedecieron a unas razones claras, expresas y fundadas en el mejoramiento del servicio, puesto que, tal como se señaló anteriormente, el actor no estaba ejerciendo sus funciones de forma eficiente» (sic). 48.
Tales reproches evidencian una discrepancia con la interpretación jurídica y probatoria realizada por el ad quem, mas no la configuración de un vicio procesal que afecte la validez de la sentencia. En otras palabras, el recurrente pretende reabrir el debate propio de las instancias ordinarias mediante la reiteración de los argumentos expuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, finalidad que resulta ajena a la naturaleza excepcional y restrictiva del recurso extraordinario de revisión. 49.
Ahora bien, aunque el recurrente formuló múltiples cuestionamientos bajo distintas denominaciones, tales como incongruencia, defecto fáctico, defecto sustantivo, vulneración del debido proceso, falsa motivación, desviación de poder y desconocimiento de derechos fundamentales, todos ellos se encuentran articulados alrededor de un mismo núcleo argumentativo: su desacuerdo con la valoración probatoria efectuada por el tribunal y con la conclusión según la cual el acto de insubsistencia estuvo fundado en razones objetivas relacionadas con el mejoramiento del servicio. 20 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.
En ese sentido, los distintos planteamientos expuestos no introducen problemas procesales autónomos capaces de estructurar una nulidad originada en la sentencia, sino que reiteran, desde diferentes perspectivas, la inconformidad del recurrente con el análisis de fondo realizado por el juez de segunda instancia respecto de la legalidad del acto administrativo acusado. 51.
En esas condiciones, no se advierte la alegada incongruencia planteada, pues la providencia de segunda instancia resolvió el objeto del litigio dentro del marco fijado en el recurso de apelación, mediante un análisis encaminado a establecer si el acto de insubsistencia se encontraba debidamente motivado y fundado en razones del servicio. 52.
La circunstancia de que el recurrente considere insuficiente, errónea o contraria a sus intereses la valoración probatoria efectuada por el tribunal no transforma tales inconformidades en una causal de nulidad originada en la sentencia. La revisión extraordinaria no constituye una tercera instancia ni un mecanismo para replantear el debate probatorio o jurídico ya resuelto por el juez natural del proceso. 53.
Ahora bien, aunque el recurrente invocó la vulneración de diversos derechos fundamentales y la existencia de defectos fácticos y sustantivos, tales planteamientos se sustentan, nuevamente, en el desacuerdo con las conclusiones de fondo adoptadas en la providencia recurrida y no en irregularidades procesales autónomas que comprometan la validez formal de la sentencia. 54.
En efecto, como lo ha precisado reiteradamente la jurisprudencia del Consejo de Estado33, el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia ni un mecanismo para reexaminar el criterio jurídico del juez, sino un instrumento excepcional orientado a restablecer la justicia material frente a situaciones específicas de irregularidad procesal o desconocimiento de garantías esenciales, en los precisos términos del artículo 250 del CPACA. 55.
Admitir que este recurso sirva para controvertir la interpretación del juez o la calidad de su motivación implicaría desnaturalizar su carácter excepcional y convertirlo en una instancia adicional del proceso, lo que contraría su finalidad restringida y su función de salvaguardar la cosa juzgada. 56. La Sala concluye que no se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA respecto de la sentencia proferida el 20 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, toda vez que no se demostró la existencia de una nulidad originada en la providencia recurrida ni la vulneración del debido proceso o del principio de congruencia, en los términos exigidos por la jurisprudencia. 57.
Por el contrario, se verificó que el ad quem delimitó el problema jurídico objeto de decisión, analizó el marco normativo y jurisprudencial aplicable al retiro por 33 En este sentido se pueden consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 10 Especial de Decisión, sentencia del 28 de junio de 2024, radicado: 11001- 03-15-000-2020-04861-00 y de la Sala 14 Especial de decisión, sentencia del 13 de octubre de 2020, radicado: 11001-03-15-000-2019-00119-00. 21 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co insubsistencia, examinó la causal de falsa motivación y valoró los elementos probatorios obrantes en el expediente, con fundamento en lo cual adoptó una decisión motivada respecto de la legalidad del acto administrativo acusado. 58.
En consecuencia, los argumentos expuestos por el recurrente no acreditan la configuración de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA y, por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el demandante será declarado infundado. 2.10. Costas 59. La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, de conformidad con el artículo 255 del CPACA, por cuanto no se evidenció que actuase con temeridad o mala fe ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal. 3.
Conclusión 60. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que, en la providencia del 20 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, no se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, puesto que no se acreditó la existencia de una nulidad originada en la sentencia ni la vulneración del debido proceso o del principio de congruencia. 61.
En virtud de lo anterior, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Silverio Hurtado Pérez en contra de la sentencia proferida el 20 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado: 11001-33-35- 011-2012-00263-00 (01).
Segundo: No condenar en costas. Tercero: Archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión, previas las anotaciones pertinentes en el sistema de información de gestión de procesos Samai. Cuarto: Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. 22 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00125-00 (0759-2021) Demandante: Silverio Hurtado Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmada electrónicamente Aclara voto JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmada electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM