85001233300020190008001 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ Bogotá D.C., 28 de abril de 2022 Radicación: 85001-23-33-000-2019-00080-01 Numero Interno: 2537-2020 Demandante: Félix Tiberio Ruiz Abello Demandado: E.S.E Hospital Regional de la Orinoquía Asunto: Resuelve apelación contra auto que rechazó la solicitud de pruebas presentada con el escrito de contestación de las excepciones.

Decisión: Revoca auto que rechazó la petición de pruebas. I. ASUNTO 1. El Despacho procede a decidir el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra el auto del 19 de febrero de 2020 por medio del cual el Tribunal Administrativo de Casanare rechazó la solicitud de pruebas presentada con el escrito de contestación de las excepciones.

II.

ANTECEDENTES La demanda2. 2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Félix Tiberio Ruiz Abello por intermedio de apoderado judicial presentó demanda en contra la E.S.E Hospital Regional de la Orinoquía, con el objeto de solicitar la nulidad del oficio GER-26-2-2018 de fecha de 5 de diciembre de 2018 proferido por la entidad accionada, mediante el cual se negó la existencia de la relación laboral 1 Del 19 de febrero de 2020. 2 Demanda visible a folio 1 del expediente.

A título de restablecimiento del derecho la parte demandante, solicitó que se le paguen los factores salariales, prestaciones sociales y demás remuneraciones dejadas de percibir durante el mencionado período de tiempo. 2.2. Hechos3 4. El señor Félix Tiberio Ruiz Abello manifiesta haber celebrado múltiples vinculaciones contractuales con el Hospital de Yopal ESE, hoy día, E.S.E Hospital Regional de la Orinoquía, prestando sus servicios profesionales como médico especializado en ortopedia y traumatología. Es así como a inicios del segundo semestre de 1991, celebró contrato de prestación de servicios con la Empresa Social del Estado Hospital Regional de la Orinoquía, el cual tenía como objeto prestar sus servicios como médico especializado en ortopedia, a la remuneración pactada se le aplicaron descuentos, con la inclusión de Impuesto de Retención en la Fuente. 5.

Durante los períodos comprendidos entre el segundo semestre de 1991 y el 30 de noviembre de 2016, de forma ininterrumpida continuó ejecutando a satisfacción de ambas partes múltiples contratos de prestación de servicios, cada uno por tiempo determinado. 6. Sostiene que el día 10 de octubre de 2018, radicó una petición ante el despacho del Gerente de la E.S.E Hospital Regional de la Orinoquía, mediante la cual solicitó el reconocimiento de la relación laboral entre el señor Félix Tiberio Ruiz Abello y la E.S.E Hospital Regional de la Orinoquía y el consecuente pago de todos los factores salariales, prestaciones sociales, períodos no cotizados a régimen de seguridad social dejados de percibir y la devolución de la retención en la fuente.

Mediante oficio de fecha de 5 de diciembre de 2018, la parte pasiva emitió respuesta negativa a la petición elevada por la parte activa, la cual fue enviada por mensajería a la oficina del 3 Visible a folios 1 a 7 del expediente. Expediente: 85001-23-33-000-2019-00080-01 Número interno: 2537-2020 Demandante: Félix Tiberio Ruiz Abello Demandado: E.S.E Hospital Regional de la Orinoquía --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 apoderado del accionante.

En virtud de ello interpuso demanda contra la E.S.E Hospital Regional de la Orinoquía, solicitando la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de fecha de 5 de diciembre de 2018, por medio del cual se negó la existencia de la relación laboral. Adicionalmente, se condene y ordene a la entidad demandada reconocer y pagar a favor de la parte accionante a título de indemnización las sumas que se resulten probadas. 7.

El Tribunal Administrativo de Casanare, admitió la demanda y ordenó notificar a la parte demandada y en el escrito de contestación de la demanda se propusieron las siguientes excepciones: «inexistencia del acto administrativo demandando, inexistencia de la relación laboral, falta de integración del litisconsorcio necesario, prescripción de los derechos alegados y cobro de lo no debido». 8.

El actor, en el escrito de contestación a las excepciones allegó y solicitó el decreto de pruebas, entre ellas que se oficiara al gerente de la entidad demanda para que allegara copia legible e íntegra de todos los actos contractuales que se hubiesen celebrado, con la finalidad de prestar sus servicios profesionales en beneficio de la entidad pública.

Por consiguiente, con las pruebas solicitadas el señor Tiberio Ruiz pretende desvirtuar las excepciones de prescripción, inexistencia de la relación laboral y cobro de lo no debido. Audiencia inicial y auto apelado4 en el presente asunto. 9. El Tribunal Administrativo del Casanare en audiencia inicial celebrada el día 19 de febrero de 2020, en primer lugar, al referirse a las excepciones propuesta por la entidad accionada, sostuvo que en lo atinente al medio exceptivo de falta de integración del Litis consorcio necesario debía estarse a lo resuelto en auto de fecha 12 de noviembre de 2019.

Respecto de las demás excepciones, 4 Del 19 de febrero de 2020. 5 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto Rad. No. 11001-03-28-000-2020-00049-00, 19 de octubre de 2020. C.P. Rocío Araujo Oñate. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33- 000-2012-00020-01 (03162014).

C.P: Gerardo Arenas Monsalve. Expediente: 85001-23-33-000-2019-00080-01 Número interno: 2537-2020 Demandante: Félix Tiberio Ruiz Abello Demandado: E.S.E Hospital Regional de la Orinoquía --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 4 esto es, inexistencia del derecho, cobro de lo no debido y prescripción, son de mérito y por lo tanto, serán resueltas en el fallo. 10.

En cuanto a las pruebas pedidas por la parte actora, negó la solicitud elevada por el actor para que el jefe de la oficina de talento humano, el subgerente de prestación de servicios y el coordinador del área de ortopedia del Hospital Regional de la Orinoquia certificaran lo siguiente: i) los periodos en los cuales dichos servidores de la entidad ejercieron supervisión a los contratos suscritos entre el demandante y la prenotada entidad hospitalaria, y ii) remitieran al proceso copia de los informes entregados por el contratista sobre la ejecución de los contratos.

En su lugar, decretó de manera oficiosa los testimonios de los servidores antes mencionados para que testifiquen acerca de los aspectos que serían objeto de la certificación solicitada por el demandante. 11. La parte actora solicitó se adicionara el auto a fin de que el despacho se pronunciara respecto de las pruebas solicitadas en el escrito que descorrió el traslado de las excepciones propuestas por la parte demandada.

Dicha solicitud fue interpretada por el aquo como un recurso de reposición el cual fue negado para lo cual, indicó que durante el traslado de las excepciones «no es una oportunidad para mejorar la prueba, sino que se debe utilizar para pronunciarse sobre los medios de defensa y solicitar pruebas para atacarlas». 12. Contra tal decisión el demandante interpuso recurso de apelación siendo rechazado por el tribunal al estimar que contra el auto que resuelve el recurso de reposición no es susceptible de recursos.

Ante ello, el actor incoo recurso de queja el cual fue resuelto por esta subsección mediante auto de fecha 11 de marzo de 20215 declarando mal denegado el recurso de apelación instaurado por la parte actora contra la decisión que negó el decreto de las pruebas solicitadas con el escrito que descorrió el traslado de las excepciones formuladas por la parte demandada. 5 Folios 119 al 123 del expediente.

En el presente asunto, es el Despacho competente para decidir de plano el recurso de apelación instaurado por la parte actora contra la decisión que negó el decreto de las pruebas solicitadas con el escrito que descorrió el traslado de las excepciones formuladas por la parte demandada, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125 numeral 3° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA en concordancia con el numeral 7° del artículo 243 ibídem.

Problema jurídico. 14. Corresponde de acuerdo con el cargo planteado por la parte demandante, determinar si las pruebas que fueron solicitadas por la parte actora en el escrito de contestación del traslado de las excepciones debieron ser decretas a fin de resolver los medios exceptivos propuestos por la entidad accionada o si por el contrario, le asiste razón al a quo al negar las mismas en razón a que ninguno de los medios de prueba solicitados está orientado a controvertir las excepciones, sino que lo que persigue es la mejora de su ejercicio probatorio. 13.

A fin de dilucidar el problema jurídico planteado, el Despacho estudiará: (i) oportunidad probatoria y con base en ello, dará solución al caso en concreto. Oportunidad probatoria 14. Al respecto el artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contemplan las oportunidades probatorias así: «[…]

ARTÍCULO 212. OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición Expediente: 85001-23-33-000-2019-00080-01 Número interno: 2537-2020 Demandante: Félix Tiberio Ruiz Abello Demandado: E.S.E Hospital Regional de la Orinoquía --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.

Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.

Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.

Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos […]. (Negrillas por el despacho) 15. En dicho entendido, las partes pueden aportar o solicitar pruebas en las oportunidades antes descritas. En virtud del principio de la necesidad de la prueba se erige como pauta y es fundamental para la seguridad jurídica, en razón a que en el proceso judicial con ocasión de la demanda y demás oportunidades procesales señaladas se alleguen nuevas pruebas o se mejore las aportadas en vía administrativa, debido a que la jurisdicción contenciosa concede a las partes libertad probatoria, en razón a que la Ley les confiere el derecho de demostrar los hechos en los que se establecen sus asentimientos. 16.

Igualmente, el legislador contempló en el texto original del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 sobre la práctica de pruebas en la audiencia inicial lo siguiente: «Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Negrilla fuera de texto. Expediente: 85001-23-33-000-2019-00080-01 Número interno: 2537-2020 Demandante: Félix Tiberio Ruiz Abello Demandado: E.S.E Hospital Regional de la Orinoquía --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 7 Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar.

Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso». 17. La descripción normativa anterior, permite inferir que el legislador concibió una oportunidad probatoria excepcional tendiente a obtener la mayor certeza posible al momento de resolver las excepciones previas propuestas por la parte pasiva de la Litis.

Solución al caso en concreto 18. Al respecto, el demandante en el escrito de contestación a las excepciones solicita al tribunal que se oficie a la gerencia de la E.S E. Hospital Regional de la Orinoquia para que allegue la totalidad de los contratos suscritos con ese ente hospitalario en su calidad de médico ortopeda y durante el periodo comprendido de enero de 1991 hasta el 11 de mayo de 1997 y desde el 1 de julio de 2001 al 1 de mayo de 2006.

Así mismo, deberá informar si el actor durante el tiempo antes señalado, prestó sus servicios de manera personal sus servicios profesionales en medicina especializada, precisar la fecha desde que la entidad accionada ha venido prestando a la comunidad el servicio de ortopedia y traumatología adjuntando para ello, los documentos que acreditan la viabilidad para que ese centro hospitalario llevara a cabo la prestación de dicho servicio. 19.

Por su parte, el a quo al analizar los medios de prueba solicitados consideró que ninguno está relacionado con las excepciones, sino que lo pretendido a través de dicha solicitud es mejorar la condición probatoria y por lo mismo, debió solicitarlas en la demanda, motivo por el cual negó por improcedentes las pruebas solicitadas en el escrito que descorrió las excepciones formuladas por la entidad accionada. 20.

En primer orden a resolver el asunto litigioso, encuentra el Despacho que la parte pasiva del proceso propuso como medios exceptivos la inexistencia Expediente: 85001-23-33-000-2019-00080-01 Número interno: 2537-2020 Demandante: Félix Tiberio Ruiz Abello Demandado: E.S.E Hospital Regional de la Orinoquía --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 8 del acto administrativo demandado, inexistencia de la relación laboral, prescripción de los derechos alegados y cobro de lo no debido. 21.

El legislador consagró que sería en la audiencia inicial la fase en la cual se resolverían las excepciones previas. Entonces, dentro de esta primera audiencia el juez decidirá las excepciones denominadas previas en el derecho procesal, es decir, aquellas razones de defensa expuestas por el demandado, de naturaleza procedimental, mediante las cuales éste expresa su oposición a la demanda, con base en la existencia de ciertos eventos que impiden el desarrollo del proceso.

Se trata de asuntos de previo trámite y pronunciamiento que propenden por el mejoramiento del procedimiento, de suerte que pueden llegar a suspender el proceso, e incluso a darlo por terminado. Dentro de esta clasificación desarrollada en el derecho procesal, a las excepciones previas se oponen las excepciones de mérito, que son igualmente razones de oposición a la demanda pero que atacan las pretensiones de la misma, es decir, se dirigen contra el fondo o sustancia del asunto que ocasiona el conflicto, y se resuelven en la sentencia. 22.

Pues bien, en el presente caso, el tribunal consideró que todas las excepciones formuladas por la parte pasiva tenían el carácter de mérito y en esa medida, las oportunidades procesales para resolverlas serían en la sentencia. Sin embargo, se observa que dentro de dichos medios exceptivos formulados propuso la de prescripción. Ante ello, debe decirse que existe cierto tipo de razones de defensa del demandado que no obstante responder a la naturaleza de las excepciones de mérito o de fondo, en cuanto tienen la potencialidad de atacar la pretensión, por decisión del legislador pueden proponerse también como previas, adquiriendo por virtud de esta determinación un carácter mixto.

Tal es el caso de la excepción de prescripción, la cual de conformidad con el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 en su texto original, podrá proponerse por el demandado como previa y podrá ser resuelta en la primera audiencia cuando a ello haya lugar por encontrarse demostrado que se extinguió el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales exceptuándose únicamente de dicho fenómeno los aportes para pensión. Expediente: 85001-23-33-000-2019-00080-01 Número interno: 2537-2020 Demandante: Félix Tiberio Ruiz Abello Demandado: E.S.E Hospital Regional de la Orinoquía --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 9 23.

Dejando esclarecido que la excepción de prescripción puede ser resuelta en la audiencia inicial a modo de previa, procederá el Despacho a examinar si las pruebas que fueron solicitadas por la parte actora en el escrito de contestación del traslado de las excepciones cumplen con los requisitos de pertinencia y conducencia de la prueba para que proceda su decreto y práctica. 24.

Respecto de la «excepción de prescripción de los derechos alegados», aduce la parte accionada que para «el caso en concreto y respecto de la prescripción trienal, se avizora que la demanda se presentó el 16 de enero de 2018, por lo tanto, todo lo que antecede al 30 de noviembre de 2016» está afectado por el fenómeno extintivo. En lo atañadero a la excepción de inexistencia de la relación, alega que « […] en los contratos firmados con el demandante, no existió subordinación, pues como se probará en la oportunidad procesal pertinente, el señor Felix Tiberio Ruiz Abello desarrolló el objeto contractual con completa autonomía e independencia…»6 25.

Al respecto, la jurisprudencia unificadora de esta corporación ha fijado criterios interpretativos acerca de la aplicación del medio extintivo de la prescripción en materia de contrato realidad. Es así como se torna entonces pertinente traer a colación la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 de fecha 25 de agosto de 20167 al establecer que «[…] respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual…».

Así mismo, vale citar la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre 6 Ver escrito de contestación a la demanda folio 51. 7 Sentencia del 25 de agosto de 2016 proferida por la sección segunda del Consejo de Estado, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; actor: Lucinda María Cordero Causil y Demandado: Municipio De Ciénaga de Oro (Córdoba).

Conforme las reglas jurisprudenciales antes referidas, se tiene que tanto para el aquo como para ambas partes, se hace necesario examinar los contratos de prestación de servicios que hayan suscrito las partes, puesto que si bien dicho acuerdo de voluntades esta permeado por una presunción, esto es, que «[…] En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales»9, lo cierto es que es una presunción legal y por tanto, desvirtuable, para lo cual, juega un rol importante el análisis que se le haga a cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes tendiente a examinar su objeto, temporalidad y demás particularidades pactadas, los cuales, junto con las demás pruebas decretadas y practicadas, llevarán al fallador a establecer si se demostraron los tres elementos constitutivos de una relación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales. 27.

Además, también será necesario contar con los contratos suscritos por las partes a fin de que el fallador pueda determinar con total claridad y certeza si opera o no el medio extintivo de la prescripción, existiendo para ello, un parámetro jurisprudencial para establecer si el demandante reclamó dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual y si entre los diversos contratos pudo o no haberse existido solución de continuidad, elementos necesario para igualmente establecer si opera o no la prescripción de las prestaciones sociales reclamadas por la parte actora. 8 Sentencia del 9 de septiembre de 2021 proferida por la sección segunda del Consejo de Estado, actor: Gloria Luz Manco Quiroz y Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 9 Ver artículo 32 inciso 3 de la Ley 80 de 1993.

Expediente: 85001-23-33-000-2019-00080-01 Número interno: 2537-2020 Demandante: Félix Tiberio Ruiz Abello Demandado: E.S.E Hospital Regional de la Orinoquía --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 11 28. Visto lo anterior, encuentra el Despacho que si bien la parte accionada propuso la excepción de prescripción, de inexistencia de la relación laboral y cobro de lo no debido, lo cierto es que no acompañó la prueba documental necesaria para el estudio y determinación de los medios extintivos formulados encontrándose dicha prueba en su poder, de suerte que, era su deber aportarla con el escrito de contestación a la demanda; ante lo cual, la parte actora al descorrer el traslado del medio exceptivo propuesto por la accionada solicitó se oficiara a la gerencia de la E.S E. Hospital Regional de la Orinoquia para que allegue la totalidad de los contratos suscritos con ese ente hospitalario en su calidad de médico ortopeda y durante el periodo comprendido de enero de 1991 hasta el 11 de mayo de 1997 y desde el 1 de julio de 2001 al 1 de mayo de 2006, prueba con la cual se puede hacer los análisis del caso por parte del fallador no solo encaminado a establecer si se demostró la existencia de la relación de trabajo que alega el demandante, sino que además, dicha prueba documental le permitirá determinar si hubo o no solución de continuidad entre uno y otro contrato y a partir de ello, establecer si opera el fenómeno de la prescripción de manera total o parcial respecto de las prestaciones sociales pretendidas por el accionante. 29.

En consecuencia, este Despacho revocará el auto del 19 de febrero de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare en cuanto negó la petición de pruebas presentada por la parte actora con el escrito de contestación de las excepciones formuladas por el ente accionado, y en su lugar, ordenará al aquo que se pronuncie respecto de tal medio probatorio con base en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: Revocar el auto del 19 de febrero de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare en cuanto negó la petición de pruebas presentada por la parte actora con el escrito de contestación de las excepciones formuladas por el ente accionado, y en su lugar, se ordena al aquo que se Expediente: 85001-23-33-000-2019-00080-01 Número interno: 2537-2020 Demandante: Félix Tiberio Ruiz Abello Demandado: E.S.E Hospital Regional de la Orinoquía --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 12 pronuncie respecto de tal medio probatorio con base en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por la Secretaría, devuélvase el proceso al tribunal de origen para lo de su competencia.

TERCERO: DEJAR las anotaciones y constancias pertinentes registradas en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link. http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.