CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 25000-23-41-000-2022-01153-02 (70.299) Actor: YIRA PAOLA RAMOS AVENDAÑO Y OTROS Demandado: ECOPETROL S.A. Y OTROS Referencia: REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO Temas: RECHAZO DE LA DEMANDA POR NO HABER SIDO SUBSANADA – la parte demandante atendió los requerimientos contenidos en el auto que inadmitió la demanda y se pronunció frente a cada aspecto señalado / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE GRUPO – se debe precisar la causa común del daño, el carácter indemnizatorio de la pretensión y las afectaciones individuales generadas, con independencia del resarcimiento pretendido.
La Sala1 resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto proferido el 15 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, a través del cual rechazó la demanda por no haber sido subsanada. II.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 30 de septiembre de 20222, Yira Paola Ramos y otras 48 personas, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, presentaron demanda contra Ecopetrol S.A. y otros3, con el fin de que se ordenara una indemnización por valor de USD 5.106’000.000 o su equivalente en pesos colombianos, como consecuencia de los supuestos actos de corrupción que rodearon la ejecución del proyecto de remodelación y ampliación de la Refinería de Cartagena S.A., en circunstancias que afectaron no solamente a los demandantes, sino a los contribuyentes en general. 1 De conformidad con el numeral 2 del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, la Sala es competente en el presente caso, por cuanto se trata de la apelación del auto que rechazó la demanda. 2 Índice 3 de Samai. 3 La demanda fue dirigida contra ex funcionarios de esa empresa y de otras entidades públicas, quienes supuestamente están involucrados en los hechos que originaron la demanda.
Radicación: 25000-23-41-000-2022-01153-02 (70.299) Actor: Yira Paola Ramos Avendaño y otros Demandado: Ecopetrol S.A. y otros Referencia: Reparación de perjuicios causados a un grupo 2 Mediante auto del 10 de octubre de 2022, el tribunal de primera instancia inadmitió la demanda y ordenó que fuera subsanada, so pena de rechazo4. 2.
Providencia apelada A través de auto del 15 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, rechazó la demanda por considerar que no fue subsanada en la forma ordenada en el auto del 10 de octubre de 2022. El a quo estimó que la demandante no cumplió con las órdenes impartidas en el auto a través del cual se inadmitió la demanda, las cuales consistieron en: i) precisar el medio de control, en atención a que las pretensiones no eran propias de la acción de grupo; ii) indicar las entidades o los particulares con funciones públicas que ocasionaron el supuesto daño al grupo demandante; iii) adecuar las pretensiones al medio de control que se pretende ejercer, de acuerdo con lo previsto en el artículo 52 de la Ley 472 de 1998; iv) delimitar temporalmente los hechos de la demanda, con el fin de analizar lo atinente a la caducidad; v) estimar el valor de los perjuicios ocasionados; vi) establecer los criterios de identificación del grupo demandante; vii) señalar la justificación sobre la procedencia de la acción de grupo, en los términos de los artículos 3 y 49 de la Ley 472 de 1998 y viii) allegar los poderes correspondientes a dos de las demandantes, dado que no fueron aportados con la demanda.
En criterio del tribunal, la parte demandante solo cumplió la orden relacionada con la presentación de los poderes, dado que la subsanación no atendió a los requerimientos del auto que inadmitió la demanda, lo que implicaba proceder a su rechazo. 3. Recurso de apelación Inconforme con la decisión de rechazo, el grupo demandante interpuso recurso de apelación, con el fin de que esta sea revocada y, como consecuencia, se admita la demanda. 4 En su momento la demanda fue rechazada por no haber sido subsanada oportunamente; sin embargo, esta Subsección revocó la decisión mediante auto del 24 de abril de 2023, por cuanto la subsanación fue presentada dentro de la oportunidad legal, y ordenó al tribunal a quo que examinara si la demanda cumplía con los requisitos para ser admitida.
Radicación: 25000-23-41-000-2022-01153-02 (70.299) Actor: Yira Paola Ramos Avendaño y otros Demandado: Ecopetrol S.A. y otros Referencia: Reparación de perjuicios causados a un grupo 3 En primer lugar, señalaron que las demandas presentadas en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo no son susceptibles de rechazo y, por el contrario, deben ser tramitadas de manera preferente y con todas las garantías propias de las acciones constitucionales.
En segundo lugar, respecto de las razones de inadmisión, de la subsanación presentada y del rechazo de la demanda, afirmaron que el tribunal no está interesado en tramitarla y por ello acudió a “excusas” para impedir su desarrollo, lo cual devino en una afectación del derecho al debido proceso, entre otras razones, porque sí se atendieron los requerimientos contenidos en el auto del 10 de octubre de 2022.
Frente a cada causal de inadmisión y a la forma en que se subsanó, sostuvieron: i) En lo que concierne a la precisión del medio de control, señaló que los hechos y las pretensiones son claros al referirse a una afectación patrimonial y a la indemnización que se pretende frente al patrimonio público y a los intereses de todos los contribuyentes que se consideren afectados con los supuestos actos de corrupción en la Refinería de Cartagena, de ahí que las exigencias del tribunal resultan desproporcionadas y desconocen la naturaleza y la finalidad de la acción de grupo. ii) En cuanto a la identificación de los demandados, manifestó que la Ley 472 de 1998 establece de manera clara que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las acciones de grupo originadas en la actividad de entidades y servidores públicos, lo cual ocurre en este caso, dado que se trata de la afectación derivada de las irregularidades presentadas en la remodelación de Reficar, según se explicó en la demanda y se insistió en la subsanación. iii) En relación con la adecuación del medio de control, indicó que la demanda fue clara al señalar que se trata de la reparación de los perjuicios causados a un grupo, dado el carácter indemnizatorio que se persigue respecto de la pérdida de recursos durante la remodelación de Reficar, situación que fue señalada desde el libelo inicial. iv) Respecto de la precisión temporal de los hechos que motivaron la demanda, indicó que la controversia tiene como origen el contrato suscrito por Ecopetrol para la remodelación de la Refinería de Cartagena, para lo cual se previó un plazo de 10 Radicación: 25000-23-41-000-2022-01153-02 (70.299) Actor: Yira Paola Ramos Avendaño y otros Demandado: Ecopetrol S.A. y otros Referencia: Reparación de perjuicios causados a un grupo 4 años, el que no se cumplió como consecuencia de múltiples irregularidades que derivaron en afectaciones patrimoniales y la pérdida de cuantiosos recursos. v) En lo que atañe a la estimación de los perjuicios, sostuvo que se indicó con claridad que la afectación actual supera los 5.000 millones de dólares, motivo por el cual reiteró esa consideración contenida en la demanda. vi) En criterio de los demandantes, los aspectos relacionados con la identificación del grupo y la procedencia del medio de control están claramente establecidos con el hecho de corrupción en la remodelación de Reficar -causa común- y las afectaciones económicas que de ello se desprendieron no solo para el patrimonio público, sino para los contribuyentes individualmente considerados, por cuenta del detrimento de los recursos públicos que tienen su origen en las cargas tributarias de los asociados.
En este sentido, insistieron en que existen daños individuales, pero que la indemnización debe ser colectiva, circunstancia que permite predicar la procedencia del medio de control. vii) Frente a la orden de aportar los poderes, se indicó que, a pesar de que ya habían sido anexados con la demanda, se presentaban nuevamente para cumplir la orden impartida.
II. CONSIDERACIONES De acuerdo con los cargos de la apelación, la Sala procede a determinar si la parte demandante subsanó la demanda en la forma ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca o si, por el contrario, le asistió razón a esa autoridad judicial al rechazar la demanda presentada en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo. 1.
Primer cargo de apelación: improcedencia del rechazo de la demanda en el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo Lo primero que debe señalar la Sala es que no le asiste razón a la parte demandante al afirmar que el ordenamiento jurídico no tiene previsto el rechazo de la demanda, dado que el artículo 169 del CPACA5 establece que esa decisión procede cuando 5 Norma que dispone, entre otras causales de rechazo de la demanda: “cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida”.
Radicación: 25000-23-41-000-2022-01153-02 (70.299) Actor: Yira Paola Ramos Avendaño y otros Demandado: Ecopetrol S.A. y otros Referencia: Reparación de perjuicios causados a un grupo 5 esta no es subsanada dentro de la oportunidad legal6, motivo por el cual este primer cargo de apelación no prospera. 2. Segundo cargo de apelación: subsanación de la demanda, en la forma ordenada en el auto del 10 de octubre de 2022 En lo que tiene que ver con la subsanación presentada por el grupo demandante, se advierte que el tema de la incorporación de los poderes de dos demandantes fue superado y así se indicó expresamente en el auto apelado, motivo por el cual ese aspecto no será analizado.
Precisado lo anterior, se observa que las causales de inadmisión estuvieron relacionadas, en términos generales, con tres aspectos: i) procedencia del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo; ii) determinación del monto de los perjuicios y iii) precisión de la fecha de ocurrencia de los hechos, con el fin de examinar la presentación oportuna de la demanda.
Se destaca que, desde el punto de vista formal, la demanda fue subsanada, dado que la parte demandante se pronunció frente a los requerimientos efectuados por el tribunal a quo e indicó la manera en la que saneó los defectos señalados. 2.1. Respecto de las órdenes relacionadas con la escogencia y la procedencia del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo La parte demandante señaló en el escrito inicial y en la subsanación que el medio de control escogido era el de reparación de los perjuicios causados a un grupo, con fundamento en la afectación económica derivada de las irregularidades en la remodelación de la Refinería de Cartagena, en circunstancias que afectaron no solamente a quienes presentaron la demanda, sino a todos aquellos contribuyentes que consideraran que el supuesto acto de corrupción distorsionó la naturaleza y finalidad de los impuestos que pagan los colombianos. 6 La Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante auto de unificación del 6 de agosto de 2020, señaló que la integración normativa en la pretensión de reparación de perjuicios causados a un grupo se debía efectuar con la Ley 1437 de 2011 (Consejera Ponente María Adriana Marín, exp: 64.778).
Radicación: 25000-23-41-000-2022-01153-02 (70.299) Actor: Yira Paola Ramos Avendaño y otros Demandado: Ecopetrol S.A. y otros Referencia: Reparación de perjuicios causados a un grupo 6 En criterio de la Sala, los requisitos de procedencia de la acción de grupo, previstos en el artículo 3 de la Ley 472 de 19987, están relacionados con la existencia de una causa común que deviene en daños individuales respecto de las personas que ejercen ese medio de control.
Desde esta perspectiva, los hechos que originaron la demanda, con independencia de la efectiva demostración del daño supuestamente causado a los miembros del grupo, permiten entender que se alega una afectación que tiene como causa común un acto de corrupción en la remodelación de Reficar y que generó daños individuales, al margen de que se pretenda una indemnización asociada al erario.
En este sentido, conviene precisar que esta Corporación, en la sentencia de unificación del 13 de julio de 20218, precisó el alcance y el contenido de la acción de grupo y su implicación indemnizatoria, para concluir que existen distintos tipos de reparación que no siempre son de orden pecuniario, pero, en todo caso, es imprescindible este componente resarcitorio, como requisito para la procedencia del medio de control.
Lo anterior para concluir que las pretensiones formuladas, al margen de que puedan prosperar o no, resultan suficientes para predicar -desde el punto de vista formal- la aspiración de una indemnización con fundamento en un hecho común que supuestamente generó daños a los demandantes y a un grupo que es determinable, de ahí que los requisitos asociados a la escogencia del medio de control, su procedencia y su justificación se encuentran satisfechos, contrario a lo señalado por el tribunal a quo.
Es importante agregar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 472 de 19989, que a las autoridades judiciales que conocen de este tipo de asuntos 7 Norma que define las acciones de grupo como “aquellas interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas” (se destaca). 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente William Hernández Gómez, expediente 05001-33-31-009-2006-00210-01(AG)REV (IJ-SU).
En la mencionada providencia se indicó: “tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado ha sostenido que las acciones de grupo se pueden interponer para obtener la indemnización de los perjuicios causados por la transgresión de todo tipo de derecho, sin embargo, como las pretensiones propias de esta vía procesal son exclusivamente indemnizatorias, no se puede acudir a ella para obtener un reconocimiento distinto a la reparación de un daño. De igual manera, las condenas en aquellas acciones pueden incorporar diversas formas de indemnización, no necesariamente pecuniarias, pero que permiten restablecer el derecho que fue vulnerado” (se destaca). 9 A cuyo tenor: “El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán también los principios Radicación: 25000-23-41-000-2022-01153-02 (70.299) Actor: Yira Paola Ramos Avendaño y otros Demandado: Ecopetrol S.A. y otros Referencia: Reparación de perjuicios causados a un grupo 7 les asiste el deber de garantizar la prevalencia del derecho sustancial y de garantizar su impulso procesal, aspecto que se debe tener en cuenta al momento de efectuar el estudio de admisión, en atención al carácter especial y prevalente de este mecanismo judicial de origen constitucional.
Lo anterior no implica que los hechos referidos en la demanda y las pretensiones que de ellos se derivan estén llamadas a prosperar, en tanto su estudio y las posteriores conclusiones deben estar precedidos del análisis jurídico y probatorio correspondiente al momento de proferir decisión de fondo, en tanto se cumplan los presupuestos procesales para ello.
En conclusión, para la Sala se encuentran debidamente subsanados los aspectos que se acaban de analizar, razón por la cual se procede a examinar si ocurre lo mismo con los demás defectos señalados por el tribunal de primera instancia. 2.2. Determinación del monto de los perjuicios Respecto de la determinación de los perjuicios, resulta claro que la afectación económica se estimó en la demanda y en la subsanación en una suma superior a los 5.000 millones de dólares, a los que asciende el detrimento por las obras en Reficar, de ahí que resulte evidente que este componente fue claramente establecido y, por ende, no le asistió razón al tribunal al inadmitir y, posteriormente, rechazar la demanda por ello. 2.3.
Precisión temporal de los hechos que originaron la demanda Finalmente, en relación con la determinación temporal de los hechos, se indicó que los supuestos actos de corrupción ocurrieron entre 2006 y 2016; sin embargo, más allá de las consideraciones del grupo demandante respecto de la supuesta existencia de un daño continuado, lo cierto es que el juez natural de la causa se encuentra facultado para examinar lo atinente a la presentación oportuna de la generales del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos no se contrapongan a la naturaleza de dichas acciones.
El Juez velará por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes. Promovida la acción, es obligación del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda” (se destaca).
Radicación: 25000-23-41-000-2022-01153-02 (70.299) Actor: Yira Paola Ramos Avendaño y otros Demandado: Ecopetrol S.A. y otros Referencia: Reparación de perjuicios causados a un grupo 8 demanda con los elementos de los cuales dispone, lo cual se traduce en que le corresponde determinar si operó o no la caducidad en el caso bajo estudio.
De acuerdo con lo que hasta aquí se ha expuesto, la Sala concluye que la demanda fue subsanada y que le corresponderá al tribunal de primera instancia determinar, de acuerdo con los hechos expuestos en la demanda, si el medio de control se ejerció de manera oportuna o no. Para lo anterior, se deberá tener en consideración la naturaleza del daño alegado, la fecha de su materialización, su alcance, su condición de individual o no y la implicación de esa circunstancia en relación con el medio de control que se debe ejercer, así como el estudio de la caducidad, dado que al juez natural le corresponde este tipo de análisis como condición necesaria para pronunciarse respecto de la admisión del medio de control.
Por las razones hasta aquí señaladas se revocará el auto apelado, en consideración a que se subsanaron los defectos indicados en el auto del 10 de octubre de 2022. 3. Costas La Sala se abstendrá de condenar en costas, por la elemental razón de que no se ha proferido auto admisorio ni se ha dispuesto su notificación, lo que significa que no se ha trabado la litis.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el 15 de junio de 2023, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado. Radicación: 25000-23-41-000-2022-01153-02 (70.299) Actor: Yira Paola Ramos Avendaño y otros Demandado: Ecopetrol S.A. y otros Referencia: Reparación de perjuicios causados a un grupo 9
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF