68001233300020150128302 — Consejo de Estado

Radicado: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Demandado: Departamento de Santander - Contraloría General de Santander Tema: Excepción de pago Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia del 23 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se declaró no probada la excepción de pago de la obligación y se ordenó continuar con la ejecución. I.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda1 2. El señor Luis Eduardo Abreo Barrera presentó demanda ejecutiva con el fin de que se le cancelaran las siguientes sumas: a. $45.804.450, correspondientes al saldo pendiente al 8 de mayo de 2013, luego de descontar los valores abonados por la entidad a título de capital. b. $136.634.280, más los valores que se causen a partir del 1 de diciembre de 2015, por concepto de aportes parafiscales, aportes al sistema de seguridad social e intereses a cargo de la parte ejecutada. 1 Expediente digital visible en el aplicativo SAMAI segunda instancia - Índice 02 – 01.

Folios 1-85.PDF. Pág.84 Radicado: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 c. Los intereses moratorios previstos en el artículo 177 del CCA, causados desde el abono efectuado por la entidad el 8 de mayo de 2013 hasta la fecha del pago efectivo de la obligación. d. El capital correspondiente a salarios y prestaciones sociales —sin incluir las cesantías con retroactividad, que se reclaman de forma separada—, así como los demás emolumentos inherentes al cargo que desempeñaba el ejecutante en la Contraloría Departamental de Santander (Auxiliar 407, equivalente al anteriormente denominado Revisor 550), con los incrementos legales desde la fecha del abono hasta el reintegro o, en su defecto, hasta el pago de la indemnización compensatoria. e. Los intereses moratorios, conforme al artículo 177 del CCA, causados desde la fecha de liquidación del abono hasta el momento en que se efectúe el reintegro laboral, sin perjuicio de su causación posterior. f. $49.779.021, por concepto del auxilio de cesantías, cuantificado hasta el 31 de diciembre de 2015, así como los intereses moratorios calculados desde esa fecha hasta el pago efectivo. g. Que se ordene su reintegro, sin solución de continuidad, al cargo que ocupaba en la Contraloría Departamental de Santander conservando sus derechos de carrera administrativa en los términos de la sentencia que se ejecuta, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del mandamiento de pago.

Subsidiariamente, solicitó el pago de la indemnización compensatoria en caso de no realizarse el reintegro por las siguientes sumas: i) capital dejado de percibir: $66.627.949; y, ii) por los intereses moratorios sobre la anterior cifra desde la causación de la indemnización hasta que se haga efectivo el pago de esta. 3. En cuanto a los hechos, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el ejecutante contra el Departamento de Santander – Contraloría Departamental de Santander, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia el 20 de junio de 2008, la cual fue confirmada por el Consejo de Estado el 17 de marzo de 2011 y quedó ejecutoriada el 3 de junio del mismo año. 4.

En dichas providencias se ordenó el reintegro del demandante, sin solución de continuidad, al cargo de Revisor, Código 550, hoy Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado I, a partir del 3 de enero de 2000. Asimismo, ordenó el reconocimiento y pago de los sueldos y demás emolumentos, debidamente indexados hasta la ejecutoria de la sentencia, así como el pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 177 del CCA, desde la ejecutoria hasta el cumplimiento total de la orden judicial.

Radicado: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 5. El 23 de septiembre de 2011, el actor radicó solicitud de cumplimiento del fallo, manifestando su intención de transigir la orden relacionada con el reintegro al cargo, siempre que se efectuara el pago de la obligación antes del 31 de octubre de 2011; sin embargo, el pago no fue realizado. 6.

El Departamento de Santander, mediante la Resolución 08069 del 30 de abril de 2013, reconoció deber al demandante la suma de $13.737.228 por concepto de indemnización pagada en el año 2000, la cual, actualizada al año 2013 y una vez realizado el cruce de cuentas, arrojó un saldo de $350.195.553 a corte del 18 de enero de 2013. De dicha suma, la entidad consignó $289.300.373 en mayo de 2013 y se abstuvo de pagar $60.895.180, al reconocerlos como recursos parafiscales y de seguridad social a favor de las administradoras correspondientes. 1.2.

Mandamiento de pago2 7. El Tribunal, mediante auto del 19 de abril de 20173, libró mandamiento de pago en contra del Departamento de Santander – Contraloría Departamental de Santander y a favor del demandante, por los emolumentos discriminados en la demanda ejecutiva, así: i) $45.804.450, por concepto de saldo pendiente al 8 de mayo de 2008, correspondiente al restablecimiento del derecho ordenado.

Así mismo, por los intereses moratorios sobre dicha suma desde el momento en que la entidad se constituyó en mora (8 de mayo de 2013) hasta la fecha en que se realice el pago total de la obligación. ii) $136.634.280, por concepto de saldo pendiente, más los valores que se causen desde el 1 de diciembre de 2015, derivados de los aportes parafiscales y de seguridad social que corresponda efectuar a la ejecutada en favor del ejecutante ante las entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social. iii) $73.713.392, equivalente a salarios, factores salariales, prestaciones sociales y demás emolumentos correspondientes al cargo que desempeñaba el ejecutante en la Contraloría —Auxiliar Administrativo, Código 407, equivalente al antes denominado Revisor 550—, liquidados al 31 de diciembre de 2015, más los que se sigan causando hasta que se cumpla el reintegro o se pague la indemnización compensatoria.

Así mismo, se ordenó el pago de los intereses moratorios sobre este valor desde el momento en que la entidad se constituyó en mora hasta que se efectúe el reintegro y el pago total, sin perjuicio de que se sigan causando. 2 Expediente digital visible en el aplicativo SAMAI segunda instancia - Índice 02 – 09. AutoLibraMandamientoDePago. 3 El mandamiento de pago fue adicionado en cuanto la orden referida a los intereses moratorios mediante auto del 11 de mayo de 2017.

Posteriormente en auto del 11 de septiembre de 2017 se adicionó nuevamente el mandamiento referente al auxilio de las cesantías. Radicado: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 iv) $49.779.021, por concepto del auxilio de cesantías cuantificado al 31 de diciembre de 2015, sin perjuicio de los valores que por este concepto se sigan generando.

Igualmente, por los intereses moratorios causados sobre dicha suma conforme al artículo 177 del CCA 4. v) Que se reintegre al ejecutante, sin solución de continuidad, al cargo que ocupaba, o a otro de igual o superior jerarquía, en los términos de la sentencia que se ejecuta, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación del mandamiento de pago5. vi) En caso de no efectuarse el reintegro, se ordenó el pago de la indemnización compensatoria por $66.627.949, más los intereses moratorios causados sobre esta suma, conforme al artículo 177 del CCA. 8.

El Tribunal indicó que el título ejecutivo que se pretendía hacer efectivo era simple, pues estaba conformado únicamente por la sentencia objeto de recaudo. Explicó que, aunque la entidad expidió la Resolución 8069 del 30 de abril de 2013, mediante la cual reconoció la suma de $289.300.373 a favor del ejecutante (y a través de su apoderado), tales valores ya habían sido cancelados, por lo cual no podían considerarse parte de la obligación objeto de cumplimiento. 9.

De otra parte, consideró que el título ejecutivo cumplía con los elementos sustanciales para proceder con su recaudo, en la medida que: era claro, porque contenía la orden expresa de reintegrar al señor Abreo Barrera al cargo que venía desempeñando en la Contraloría; expreso, pues la obligación estaba contenida en la sentencia judicial; y exigible, pues no había un término o condición pendiente. 10.

Respecto de la solicitud de reintegro y la pretensión subsidiaria de pago de indemnización compensatoria, el a quo estimó que esta era procedente, toda vez que fue presentada conforme al artículo 428 del Código General del Proceso, y, subsidiariamente, se solicitó bajo juramento estimatorio, en los términos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado6. 1.3.

Contestación de la demanda 11. El departamento de Santander propuso como excepciones de mérito las siguientes: 12. Excepción de pago: Señaló que, conforme al artículo 1625 del Código Civil, el pago constituye una de las formas de extinguir las obligaciones. En 4 La precisión de que los intereses moratorios se causarían conforme la reglamentación del CCA se dispuso en el auto de adición del 11 de mayo de 2017. 5Orden que se adicionó mediante auto del 11 de septiembre de 2017. 6 Al respecto citó la sentencia proferida por la Sección Quinta: sentencia de tutela del 07 de septiembre de 2015, expediente 11001-03-15-000-2015-00463-01 Radicado: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 consecuencia, argumentó que, en cumplimiento de las sentencias judiciales, el Departamento canceló la condena impuesta en su contra y en contra de la Contraloría Departamental de Santander, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, en las cuales se evidencian los pagos efectuados en favor del actor, previa liquidación realizada por la Contraloría Departamental. 13.

Excepción innominada: Adujo que, en el curso del proceso, podrían presentarse hechos nuevos que extingan, modifiquen o impidan las pretensiones del demandante; por ello, solicitó que tales circunstancias futuras se consideren como medios de defensa a su favor. II. SENTENCIA APELADA 14. El Tribunal, mediante sentencia del 23 de octubre de 2023, declaró impróspera la excepción de pago de la obligación y ordenó seguir adelante con la ejecución en los términos del mandamiento de pago. 15.

Como problema jurídico a resolver, el tribunal se preguntó si: «¿(…) con la expedición de la Resolución 08069 del 30 de abril de 2013, modificada mediante la Resolución No. 12806 de 2013 se configuró el pago total de la obligación a cargo de la Contraloría General de Santander y el departamento de Santander contenida en las sentencias que constituyen el título ejecutivo?». 16.

En respuesta, concluyó que la entidad no había efectuado el pago total de la obligación. Explicó que estaba probado que el Departamento de Santander expidió la Resolución 08069 del 30 de abril de 2013, «por la cual se reconoce una cuenta», mediante la cual se ordenó el pago de $289.300.373 por concepto de sueldos, prestaciones sociales e intereses correspondientes al período comprendido entre el 4 de enero de 2000 y el 17 de enero de 2013, en cumplimiento parcial de la condena impuesta. 17.

Posteriormente, la entidad profirió la Resolución 08069 modificada mediante la Resolución 12806 de 2013. En la última, se expuso que no se le había dado cumplimiento al fallo condenatorio porque el ejecutante debía ser reintegrado al cargo que ocupaba o su equivalente de la planta de personal de la Contraloría General de Santander, al paso que las resoluciones expedidas por la entidad fueron extemporáneas, referente a la condición manifestada por el actor. 18.

A partir de lo anterior, el a quo precisó que, dado que se perseguía el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la sentencia judicial, la carga de acreditar su satisfacción recaía sobre las entidades ejecutadas. 19. En tal sentido, aunque el ejecutado propuso la excepción de pago, no allegó las pruebas suficientes que permitieran al juez de ejecución tener certeza sobre la extinción del crédito; máxime cuando la propia entidad, mediante la Resolución Radicado: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 12806 de 2013, reconoció que no se había dado cumplimiento total a la orden judicial. 20.

En consecuencia, lo procedente, según el Tribunal, era negar la prosperidad de la excepción de pago y continuar con la ejecución respecto de la orden de reintegro y del pago de las sumas dinerarias reclamadas por concepto de diferencias prestacionales, indexación e intereses moratorios. Precisó además que, si bien la entidad efectuó un abono parcial al crédito, conforme a lo previsto en el artículo 1653 del Código Civil, este debía imputarse primero a intereses y luego al capital. 21.

Finalmente, argumentó que en la etapa de liquidación de crédito se realizarían las operaciones aritméticas para determinar el valor exacto del saldo insoluto de la obligación, y se condenó en costas a las entidades ejecutadas. 1.6. Recurso de apelación 22. La ejecutada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con el fin de que se revoque y, en su lugar, se declaren probadas las excepciones propuestas en la contestación de la demanda, y se nieguen las pretensiones del ejecutante. 23.

Como fundamentos del recurso, señaló que la sentencia apelada omitió valorar hechos ocurridos con posterioridad a la ejecutoria de las providencias que conforman el título ejecutivo. Explicó que, mediante la Resolución 674 de 2011, la entidad ordenó el cumplimiento del fallo, solicitando al demandante la presentación de los documentos requeridos para tal efecto.

No obstante, el 17 de enero de 2013, el ejecutante radicó ante la entidad un escrito de renuncia al reintegro, razón por la cual se expidió la Resolución 313 de 2013, aceptándola. En consecuencia, sostuvo que, ante la manifestación expresa del actor, la entidad no estaba obligada a ejecutar la orden de reintegro, por haberse configurado una renuncia voluntaria a la obligación de hacer. 24.

Agregó que la pretensión indemnizatoria derivada del reintegro no estaba llamada a prosperar, toda vez que no se cumplieron los presupuestos fácticos previstos en el artículo 189 del CPACA, pues la imposibilidad del reintegro se originó en la renuncia del propio demandante. 25. Finalmente, sostuvo que el pago de las sumas dinerarias derivadas de la condena —a cargo del Departamento de Santander— fue realizado en su totalidad, conforme a lo manifestado en la contestación de la demanda y a las pruebas obrantes en el expediente.

Radicado: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se resolverá la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 26. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7, y 322 del CGP. 27. De tal modo que, como en este asunto solamente recurrió la decisión proferida en primera instancia la parte ejecutada, la competencia se limitará a los reparos efectuados en su recurso. 2.2.

Problema jurídico 28. Le corresponde a la Sala resolver si en el presente caso se encuentra probada totalmente la excepción de pago total de la obligación, conforme los planteamientos expuestos en el recurso de apelación. 2.3. Generalidades del proceso ejecutivo y los requisitos del título ejecutivo 29. El proceso ejecutivo ha sido definido como el medio procesal para que un acreedor, de modo coercitivo, haga efectiva una obligación o un derecho del que es titular ante un deudor que se rehúsa a su cumplimiento.

Es decir, «es el medio para que el acreedor haga valer el derecho (que conste en un documento denominado título ejecutivo) mediante la ejecución forzada»8. 30. En esta clase de procesos no se busca el reconocimiento de un derecho subjetivo, sino que está dirigido a obtener el cumplimiento de una obligación que consta en un documento que da plena fe de su existencia, siendo el título «el documento principal a partir del cual se desarrolla el proceso ejecutivo».9 Su definición y requisitos se encuentran en el artículo 422 del CGP, antes 48810 del CPC, en los siguientes términos: 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia del 15 de noviembre de 2017, radicado 54001 23 33 000 2013 00140 01(22065), M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Ver también Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 12 de julio de 2018, radicado 81001 23 33 003 2017 00042 01, M.P. María Elizabeth García González. 9 Sentencia T-704 de 2013. Igual concepto está en la sentencia T-996 de 2012. 10 «Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra Radicado: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 «TÍTULO EJECUTIVO.

Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184». 31. La norma consagra los requisitos del título ejecutivo: formales y sustanciales. Los primeros hacen referencia a la prueba de la existencia de la obligación y exigen que el título ejecutivo sea auténtico y que provenga del deudor, su causante o de una providencia judicial.11 La autenticidad se refiere a la plena identificación del creador del documento para que no haya duda del deudor y el juez tenga certeza de quién lo suscribió12. 32.

Los segundos exigen que en el título ejecutivo se refleje en favor del ejecutante una obligación clara, expresa y exigible. Es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o de una interpretación; clara si sus elementos aparecen inequívocamente señalados y no hay duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación, esto es fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido; y, exigible si la ejecución no depende del cumplimiento de un plazo o condición o siempre que estos se hubiesen cumplido13. providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso - administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 294.» 11 Sobre los requisitos formales del título se puede consultar la siguiente jurisprudencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de agosto de 2015.

Radicado: 200012331000 2011- 00548 01 (2586 – 2013). Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez. «[…] que se trate de documentos que tengan autenticidad, que emanen de autoridad judicial, o de otra clase si la ley lo autoriza, o del propio ejecutado o causante cuando aquel sea heredero de este y los segundos, que de esos documentos aparezca a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante, una obligación clara expresa, exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero».

Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de mayo de 2018, Consejera ponente María Elizabeth García González, Radicación: 11001 03 15 000 2018 00824 00. A su vez la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló: «Que además de esos requisitos el documento debe reunir dos condiciones formales: i) la autenticidad y ii) que proceda del deudor o de su causante, o de una sentencia judicial condenatoria, o de cualquier otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva».

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, providencia de 8 de junio de 2016, radicado 27001 23 31 000 2012 00086 01(47539), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E). 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de mayo de 2014, radicado 33.586. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, auto de 26 de febrero de 2014, Radicado: 25000 23 27 000 2011 00178 01 (19250), actor: Clínica del Country S.A. En esta providencia se citó la siguiente doctrina: Velásquez G., Juan Guillermo.

Los procesos ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. También puede consultarse la siguiente jurisprudencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, 26 de julio de 2018, radicado 41001 23 31 000 2010 00139 01(0490-16), M.P. Rafael Francisco Suarez Vargas. Radicado: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 33.

Estos requisitos deben cumplirse en su totalidad y en los términos enunciados, de modo que del título se concluya sin duda alguna la existencia de la obligación, su claridad y que ya es exigible. Así entonces, cuando el juez verifica que el documento cumple con los requisitos enunciados, debe emitir la orden de pago en contra de la parte ejecutada, pues así lo dispone el artículo 430 del CGP14, antes 497 del CPC15. 34.

De acuerdo con lo anterior, el título ejecutivo es el documento necesario para que pueda incoarse y darse trámite al proceso ejecutivo. Además, conforme lo dispone el artículo 422 del CGP16, antes 488 del CPC, i) es la prueba de la existencia de la obligación, la cual debe ser expresa, clara y exigible; y ii) señala con certeza el obligado a cumplirla, por lo que constituye plena prueba contra el adeudado, por provenir de él o de su causante o de cualquiera de las providencias enunciadas en dicha norma.

En tal sentido, debe entenderse que las sentencias ejecutoriadas que condenen a una entidad al pago de suma de dinero constituyen un título ejecutivo. 2.4. Análisis de la Sala frente al problema jurídico 35. Previo a resolver de fondo el asunto, se relacionan las pruebas esenciales así: 36. El Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia el 20 de junio de 2008, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el número 2000-1177, en la cual fungió como demandante el señor Luis Eduardo Abreo Barrera y como demandadas el Departamento de Santander y la 14«Artículo 430.

Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo.

No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso. Cuando como consecuencia del recurso de reposición el juez revoque el mandamiento de pago por ausencia de los requisitos del título ejecutivo, el demandante, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria del auto, podrá presentar demanda ante el juez para que se adelante proceso declarativo dentro del mismo expediente, sin que haya lugar a nuevo reparto.

El juez se pronunciará sobre la demanda declarativa y, si la admite, ordenará notificar por estado a quien ya estuviese vinculado en el proceso ejecutivo. Vencido el plazo previsto en el inciso anterior, la demanda podrá formularse en proceso separado. De presentarse en tiempo la demanda declarativa, en el nuevo proceso seguirá teniendo vigencia la interrupción de la prescripción y la inoperancia de la caducidad generados en el proceso ejecutivo.

El trámite de la demanda declarativa no impedirá formular y tramitar el incidente de liquidación de perjuicios en contra del demandante, si a ello hubiere lugar». 15 «Presentada la demanda con arreglo a la ley, acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida si fuere procedente, o en la que aquél considere legal». 16 «Artículo 422.

Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184». Radicado: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Contraloría Departamental de Santander.

En dicha providencia, se declaró la nulidad del acto administrativo mediante el cual se suprimió el cargo de Revisor, Código 550, en la planta de personal de la Contraloría de Santander, y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenó a las entidades demandadas reintegrar al actor al cargo suprimido, con todos sus derechos de carrera, y pagarle, debidamente indexados, los sueldos, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes dejados de percibir desde su desvinculación hasta su efectivo reintegro. 37.

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, profirió sentencia de segunda instancia el 17 de marzo de 2011, confirmando en todas sus partes la decisión adoptada por el Tribunal. Esta decisión quedó ejecutoriada el 3 de junio de 2011. 38. El 23 de septiembre de 2011, el señor Luis Eduardo Abreo Barrera, por intermedio de apoderado, solicitó a la Contraloría Departamental de Santander y al Departamento de Santander el cumplimiento de las órdenes contenidas en las sentencias referidas.

En especial, comunicó su intención de renunciar a la orden de reintegro al cargo que desempeñaba en la Contraloría, pero condicionó dicha renuncia al cumplimiento integral de su solicitud y a la realización del pago total de la obligación antes del 31 de octubre de 2011. 39. El 30 de abril de 2013, la Secretaría General del Departamento de Santander, mediante la Resolución 08069, reconoció «con cargo al presupuesto de gastos (…) a favor de IABOGADOS S.A.S., en calidad de apoderado de Luis Eduardo Abreo Barrera, la suma de $289.300.373 por concepto de sueldos, prestaciones sociales e intereses, por el período comprendido entre el 4 de enero de 2000 y el 17 de enero de 2013, en cumplimiento de la condena impuesta en contra de la Contraloría Departamental – Departamento de Santander». 40.

En la parte motiva de dicha resolución, se indicó que el 11 de agosto de 2011 la Contraloría Departamental de Santander había expedido la Resolución 000674, mediante la cual comunicó al actor, en su calidad de beneficiario de la sentencia, que le asistía el deber de presentar los documentos requeridos para la emisión del acto administrativo de cumplimiento de las órdenes judiciales que conforman el título ejecutivo.

Así mismo, se dejó constancia de que el ejecutante, mediante memorial del 17 de enero de 2013, manifestó su intención libre y espontánea de renunciar a la orden de reintegro contenida en las sentencias judiciales. 41. Posteriormente, el 8 de julio de 2013, la Secretaría General del Departamento de Santander, mediante la Resolución 12806, y previa reposición presentada por el ejecutante, repuso parcialmente la decisión contenida en la Resolución 08069, ordenando nuevamente el cálculo de salarios, prestaciones sociales e intereses corrientes y moratorios.

Radicado: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 42. En la parte considerativa de dicho acto se transcribieron apartados del recurso interpuesto por el demandante, en los cuales se resaltó su manifestación sobre el reintegro, así: «Si bien la parte actora presionada por el excesivo tiempo de mora y por necesidades económicas propuso renunciar a su derecho al reintegro laboral, lo hizo condicionándolo a que el desembolso efectivo del pago se hiciere completo con fecha de corte para la indemnización y los intereses a abril 30 de 2013, lo que no se cumplió (…)» Negrillas de la Sala. 43.

En atención a lo anterior, la Secretaría General del Departamento de Santander señaló en la Resolución 12806 que, en efecto, la orden de reintegro en favor del demandante no se había cumplido, puesto que la renuncia del ejecutante fue condicionada al desembolso efectivo de la indemnización y de la liquidación de intereses al 30 de abril de 2013, lo cual no se materializó con la Resolución 08069 del mismo año. Precisó que la liquidación de soporte de pago se realizó con corte al 17 de enero y los intereses moratorios hasta el 26 de abril de 2013; y, en todo caso, el 30 de abril de 2013 la entidad no efectuó el desembolso de los valores adeudados. 44.

Dicho lo anterior, se observa que la Contraloría Departamental de Santander señaló en el recurso que la sentencia apelada no tuvo en cuenta hechos posteriores a la ejecutoria de las providencias que constituyen el título ejecutivo, los cuales, a su juicio, evidencian que el demandante renunció el 17 de enero de 2013 a la orden de reintegro al cargo que desempeñaba en la entidad. 45.

Sostuvo que tal circunstancia motivó la expedición de la Resolución 313 de 2013, mediante la cual se aceptó dicha renuncia, lo que —según su planteamiento— tornaba imposible el cumplimiento de la orden de reintegro en el proceso ejecutivo. 46. Al respecto, sea lo primer advertir que dentro del expediente no obra copia de la mencionada renuncia del 17 de enero de 2013, ni de la Resolución 313 de 2013 mediante la cual, según se afirma, habría sido aceptada.

No obstante, sí reposa constancia de la primera solicitud de cumplimiento presentada por el ejecutante, a través de apoderado, el 23 de septiembre de 2011, dirigida a las entidades ejecutadas. En dicha comunicación, el actor manifestó su intención de renunciar a la orden de reintegro prevista en el título ejecutivo, siempre que la petición y propuesta de pago de los salarios y prestaciones sociales discriminados en dicho título se hicieran efectivas antes del 31 de octubre de 2011. 47.

También obra la Resolución 12806 del 8 de julio de 2013, mediante la cual la Secretaría General del Departamento de Santander repuso parcialmente la decisión contenida en la Resolución del 30 de abril de 2013, que había Radicado: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 reconocido $289.300.373 a favor del ejecutante por concepto de sueldos, prestaciones sociales e intereses, en atención al recurso de reposición interpuesto por este.

En dicho acto administrativo se transcribieron apartes del recurso, en los que el actor sostuvo que, aunque manifestó su intención de renunciar a la orden de reintegro el 17 de enero de 2013, esta se condicionó a que se efectuara el desembolso total del crédito y de los intereses a más tardar el 30 de abril de 2013, reiterando así los términos de su solicitud inicial del 23 de septiembre de 2011. 48.

Al resolver el recurso, la Resolución 12806 de 2013 precisó que la condición impuesta por el ejecutante no se había cumplido, ya que el pago completo de las obligaciones no se efectuó para el 30 de abril de 2013, fecha en la cual no se había realizado el desembolso del crédito. 49. En consecuencia, la Sala considera acreditado que el demandante presentó el 17 de enero de 2013 una solicitud de renuncia a la orden de reintegro, sin embargo, a la luz de la información contenida en la Resolución 12806 de 2013, su eficacia quedó condicionada al pago íntegro de las demás órdenes judiciales antes del 30 de abril de 2013, condición que no se cumplió, conforme lo reconoció la propia Secretaría General del Departamento de Santander, pues para esa fecha no se habían efectuado los pagos ordenados en las sentencias constitutivas del título. 50.

Así las cosas, la Sala advierte que el recurrente en esta instancia pretende atribuir un alcance distinto a las actuaciones administrativas anteriores al proceso ejecutivo, al sostener que el ejecutante renunció de manera incondicional a la orden de reintegro contenida en el título ejecutivo, sin que ello fuese lo que demuestran las pruebas.

Máxime cuando el propio Departamento de Santander reconoció en la Resolución 12806 de 2013 que, aunque existió una manifestación de renuncia, esta fue condicionada al pago total de la sentencia judicial al 30 de abril de 2013, la cual no se satisfizo. 51. En esos términos, concluye la Sala que la renuncia a la orden de reintegro presentada por el demandante nunca se perfeccionó, razón por la cual no produjo los efectos jurídicos alegados por la entidad recurrente que supuestamente impedían el cumplimiento de la orden de reintegro dentro de este proceso ejecutivo. 52.

En consecuencia, las consideraciones precedentes permiten desvirtuar el argumento del recurso relativo a la improcedencia de la indemnización subsidiaria al reintegro, que —según la entidad— no es ejecutable dado que no se acreditaron los presupuestos del artículo 189 del CPACA. Lo anterior, en tanto el recurrente fundamentó la imposibilidad del reintegro no en la supresión o inexistencia del cargo, sino en una renuncia del demandante que, de acuerdo con lo demostrado, nunca se perfeccionó. Radicado: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 53.

Por último, la entidad manifestó que las sumas dinerarias a las que ascendía la obligación fueron cubiertas en su totalidad por el Departamento de Santander, conforme a lo señalado en la contestación de la demanda. 54. Frente a ello, considera la Sala que este argumento no prosperará, pues, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, no se acreditó que el Departamento hubiera cancelado los saldos por los cuales se libró el mandamiento de pago. 55.

En efecto, el a quo libró mandamiento de pago por los siguientes conceptos: i) $45.804.450, por concepto de saldo pendiente, junto con sus intereses; ii) $136.634.280, por aportes parafiscales y aportes a la seguridad social; iii) $73.713.392, equivalentes a salarios, factores salariales, prestaciones sociales y demás emolumentos correspondientes, más los que se sigan causando hasta el reintegro o hasta el pago de la indemnización compensatoria, junto con los intereses; iv) $49.779.021, por auxilio de cesantías a 31 de diciembre de 2015, más los valores que se sigan causando y sus respectivos intereses moratorios; y v) $66.627.949, de manera subsidiaria, en caso de que no se produzca el reintegro, junto con los intereses moratorios. 56.

Así mismo, el mandamiento de pago precisó que, aunque mediante la Resolución 08069 de 2013 la entidad reconoció a favor del actor la suma de $289.300.373 por concepto de sueldos, prestaciones sociales e intereses correspondientes al período comprendido entre el 4 de enero de 2000 y el 17 de enero de 2013, sobre dichos valores no se libró mandamiento, toda vez que ya habían sido cancelados antes de proferirse el auto, concretamente en mayo de 2013, según se indicó en la demanda. 57.

En ese sentido, resulta claro que las sumas por las cuales se libró el mandamiento de pago no corresponden a los valores reconocidos y pagados por el Departamento de Santander mediante la Resolución 08069 de 2013, pues dichos pagos se efectuaron antes de la presentación de la demanda y, por tanto, no integraron el objeto del mandamiento de pago. 58.

Por consiguiente, y conforme lo razonado por el a quo, se advierte que, al momento de proponer las excepciones de mérito, las entidades ejecutadas no allegaron pruebas útiles y conducentes que permitieran demostrar el pago de las sumas incluidas en el mandamiento de pago. 59. En consecuencia, debe confirmarse la decisión de primera instancia, la cual declaró impróspera la excepción de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución por las sumas indicadas.

Se precisa, además, que en la etapa subsiguiente de liquidación del crédito deberán realizarse las operaciones aritméticas necesarias para determinar el valor exacto del saldo insoluto de la obligación. Radicado: 68001-23-33-000-2015-01283-02 (7770-2023) Demandante: Luis Eduardo Abreo Barrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2.5.

De la condena en costas en segunda instancia 60. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 61.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de la ejecución de títulos ejecutivos, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 62. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 63.

En consecuencia, el artículo 365 numeral 1 establece que se condenará en costas a «quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…)». 64. Bajo ese entendido, se condenará en esta instancia al pago de las costas procesales a la entidad demandada Contraloría General de Santander, por cuanto le fue resuelto negativamente su recurso de apelación. Para el efecto, conforme con el artículo 366 del CGP las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se ordenó seguir adelante con la ejecución y practicar la liquidación del crédito, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA