CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del grupo demandante, identificados como personal civil no uniformado de la Fuerza Pública, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera, Subsección "A", el 26 de enero de 2017 por medio del cual rechazó la demanda por caducidad.

ANTECEDENTES El grupo identificado como personal civil no uniformado de la Fuerza pública, cobijado por el Decreto 1214 de 1990, a través de apoderada judicial interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, previsto en el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, contra el Ministerio de Defensa - Policía Nacional, pretendiendo el pago de una indemnización de $2.500.000.000 millones de pesos por los daños y perjuicios ocasionados por la equivocada aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005 y la no inclusión dentro del acta de 22 de abril de 2014, por medio de la cual la Dirección Administrativa y el Grupo de Prestaciones Sociales ordenan el pago de la mesada 14 a los pensionados que tenían ese derecho.

Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido el 26 de enero de 2017, rechazó la demanda al considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, en los siguientes términos: "(…) El hecho generador de daño que origina la presente acción se remonta al 22 de abril de 2014, fecha en la que según manifiesta la apoderada del grupo actor, el Ministerio de Defensa mediante acta suscrita por la Directora Administrativa y la Coordinadora de Prestaciones Sociales ordenaron el pago de la mesada 14 a los pensionados "uniformados" que se les venía negando, dejando así, sin ese reconocimiento, o no incluyéndolos en el pago, al grupo ahora demandante.

Ese hecho generador del daño, es un hecho de ejecución instantánea (…) Así las cosas, el término para contar la caducidad empieza a partir de la materialización del mismo, que en este caso, fue el día que no se incluyó al grupo demandante en los efectos del acto administrativo del 22 de abril de 2014, por lo que el límite para presentar la demanda se extendía hasta el 23 de abril de 2016.

Es de resaltar que la demanda fue radicada en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de agosto de 2016, por tanto no se presentó en la oportunidad legal descrita en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 De igual forma, vale la pena resaltar que la demanda va enfocada única y exclusivamente a los perjuicios ocasionados al grupo actor por la NO INCLUSIÓN en el acto de 22 de abril de 2014, pues si se estuviera solicitando el perjuicio por el no pago de la mesada 14, la acción de grupo sería procedente solamente si el juez ordinario laboral, la hubiese reconocido, una vez la administración la hubiera negado, situaciones que no se presentan en el presente caso, pues la mesada 14 no ha sido reconocida, por lo que sería imposible alegar, mediante la acción de grupo, daños y perjuicios por ello ".

Del recurso de apelación La apoderada judicial del grupo actor interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, al considerar que el a quo efectuó una interpretación errónea del artículo 47 de la Ley 472 de 1998 y de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el daño instantáneo y el continuado; toda vez que, contrario a lo determinado por el juzgador de primera instancia, el daño es continuado o de tracto sucesivo por la aplicación ilegal del Acto Legislativo 01 de 2005, por lo tanto, la caducidad no aplica, "(…) pues los términos solamente podrían empezarse a contar desde el momento en que llegaren a cesar las causas que produjeron dicho daño, cosa que no ha ocurrido en el presente caso pues el Ministerio de Defensa sigue aplicando en forma ininterrumpida y a todas luces ilegal, el mencionado acto legislativo.

(…)". Enfatizó, en que la acción de grupo está enfocada a exigir la indemnización por los daños y perjuicios causados por la "legal y arbitraria" determinación de una autoridad, de negar un derecho reconocido que venía siendo pagado sin interrupción a través del tiempo, "(…) pues en todos los desprendibles de pago de los ahora afectados, se puede comprobar su reconocimiento y pago hasta que se presentó la arbitrariedad del Ministerio de Defensa.

(…)". En consecuencia, no es requisito para instaurar la presente acción, acudir a una autoridad judicial para que efectué un reconocimiento de un derecho que ya tenían, como lo pretende la Sala. CONSIDERACIONES Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1º) y 244 (numeral 2) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del grupo demandante.

Problema Jurídico La Sala se contraerá a determinar si el presente asunto operó el fenómeno jurídico de la caducidad, y en consecuencia, debe rechazarse la demanda según lo determinó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con auto de 26 de enero de 2017. Acción de grupo La acción de grupo está consagrada en la Constitución Política como una acción de responsabilidad civil de carácter indemnizatoria, creada para aquellas personas que sufren daños por una causa común, proveniente de un hecho dañino, y se establece para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios, que pueden ser pecuniarios o no, como un restablecimiento de un derecho, obligaciones de dar o hacer, etc. en procura de dejar indemne el derecho que se considera vulnerado.

La Ley 472 de 1998 "Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo", dispuso en su artículo 68 que: "en lo que no contraríe lo dispuesto en las normas del presente título (del proceso en las acciones de grupo), se aplicarán las normas del Código de Procedimiento Civil", hoy Código General del Proceso.

A su turno, la Ley 1437 de 2011 en sus artículos 152 numeral 16, 164 literal h y 145, al regular el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, se ocupó de los asuntos relativos a la pretensión, la caducidad y la competencia funcional en primera y segunda instancia; de forma que en los procesos en los que se estudie la referida reparación, solo serán aplicables las normas del CPACA en los tres asuntos mencionados, los demás aspectos procesales estarán sometidos al cumplimiento de la normativa especial de las acciones de grupo, esto es, la Ley 472 1998.

Trámite. El presente recurso de apelación correspondió por reparto al despacho que en su momento dirigió el Doctor Danilo Rojas Betancourth, integrante de la Sección Tercera de esta Corporación, quien mediante auto de 13 de diciembre de 2017 remitió por competencia el asunto a la Sección Segunda, al considerar que, si bien las acciones de grupo enunciadas en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, desarrolladas en la Ley 472 de 1998, correspondían inicialmente a esa sección, en pronunciamiento de Sala Plena de 11 de octubre de 2017, se concluyó que ante la modificación normativa contenida en el inciso segundo del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, consistente en la posibilidad de controlar en sede de reparación de perjuicios causados a un grupo la legalidad de actos administrativos, era necesario que este tipo de medios de control no fueran del resorte exclusivo de la Sección, sino que debían ser estudiados por todas las que componen la Sala de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo a la especialidad de cada una.

Caso concreto El grupo identificado como personal civil no uniformado de la Fuerza pública, cobijado por el Decreto 1214 de 1990, a través de apoderada judicial interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo previsto en el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, contra el Ministerio de Defensa - Policía Nacional, pretendiendo el pago de una indemnización de $2.500.000.000 millones de pesos, por los daños y perjuicios ocasionados por la equivocada aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005 y por la no inclusión dentro del acta de 22 de abril de 2014, por medio de la cual la Dirección Administrativa y el Grupo de Prestaciones Sociales del ente demandado ordenan el pago de la mesada 14 a los pensionados que tenían ese derecho.

El a quo concluyó que operó el fenómeno de la caducidad, en atención a que la entidad, mediante acta de 22 de abril de 2014 no incluyó al grupo demandante como beneficiario de la mesada 14, de ahí que se predique una ejecución instantánea con la expedición del citado acto administrativo; por lo que tenía hasta el 23 de abril de 2016 para presentar la demanda, lo cual ocurrió el 12 de agosto de ese año. Para resolver, esta Sala precisa que la inconformidad radica en la ausencia de reconocimiento y pago de la mesada 14 al personal civil no uniformado de la Fuerza Pública descrito en el Decreto 1214 de 1990, por la aplicación e interpretación que efectuó el Ministerio de Defensa - Policía Nacional del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuanto dispuso que "las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año".

En efecto, la mesada 14 es una prestación creada por el legislador en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, consistente en el reconocimiento y pago de 30 días de la pensión, cancelados con la mesada del mes de junio de cada año, dicha disposición empezó a regir a partir de 1994, para los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores públicos, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.

Ciertamente, atendiendo la transversalidad del derecho procesal en todas las secciones del Consejo de Estado, esta Sala por economía procesal y en consideración a la competencia restringida del juez de 2ª instancia para pronunciarse únicamente respecto a los argumentos que haya presentado el apelante, procederá a determinar si en el sub examine operó el fenómeno jurídico de la caducidad.

Para ello, se precisa que la caducidad debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Esta Sección se ha pronunciado sobre el asunto al manifestar que “(…) la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.

De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. (…)”. Así, la obligación de presentar la acción dentro del término previsto por el legislador, constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.

La Ley 1437 de 2011 al consagrar el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, dispuso en su artículo 145: Artículo 145. Reparación de los perjuicios causados a un grupo. Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.

Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio. Del mismo modo, el literal h) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, señala la oportunidad para presentar la demanda o el término de caducidad de la pretensión de reparación de los perjuicios causados a un grupo, así: Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo;

(Subrayado, negritas de la sala.) Conforme a lo anterior, se tiene claridad que el fenómeno jurídico de la caducidad del citado medio de control opera de dos formas: la primera indica que si el daño se causó en una fecha específica, será de 2 años siguientes a ese momento (aplicable al sublite); entre tanto, si la reclamación surge por la expedición de un acto administrativo de carácter particular, la demanda deberá interponerse dentro de los 4 meses siguientes a su comunicación, notificación, ejecución o publicación. En el sub examine, el perjuicio se ocasionó con la expedición del acta de 22 de abril de 2014 por medio de la cual el Ministerio de Defensa Nacional decidió sobre el pago de la mesada 14 a sus pensionados.

Acto administrativo de ejecución instantánea, toda vez que, en él se precisó el pago de dicho emolumento a partir del 25 de noviembre de 2010 para los miembros de las Fuerzas Militares pensionados por el Ministerio de Defensa y que en consideración de los actores, restringió su pago al personal civil no uniformado, surgiendo allí la indemnización por daños y perjuicios causados.

Así las cosas, para la Sala no es de recibo el argumento de los apelantes, consistente en que el daño ocasionado es continuado o de tracto sucesivo, y ello impide establecer términos de caducidad hasta que no cese la causa que lo originó; toda vez que, es a partir de la materialización del daño, esto es, de la ausencia de pago de la mesada 14, originada por el acta de 22 de abril de 2014 que se causó el perjuicio para el grupo demandante, de forma que desde ese momento contaban con dos (2) años para acudir a la jurisdicción, conforme lo prevé el literal h) numeral 2º del artículo 164 del CPACA, fecha que concluía el 22 de abril de 2016.

Aún, teniendo otro escenario de caducidad, los apelantes indican que los afectados eran beneficiarios de la mesada 14 y de ello dan cuenta los desprendibles de pago; sin embargo, ese beneficio cesó con la decisión de 22 de abril de 2014 del Ministerio de Defensa al dar cumplimiento al Acto Legislativo 01 de 2005, hecho que refuerza la tesis de la Sala, en consideración a que la mesada 14 prevista en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 es cancelada en el mes de junio de cada año. De forma que para el 30 de junio de 2014 los actores tuvieron conocimiento de la ausencia en su pago, contando a partir de ese momento con los mismos 2 años consagrados en literal h) numeral 2º del artículo 164 del CPACA, para demandar los perjuicios causados, término que feneció el 30 de junio de 2016.

Ciertamente, teniendo como fecha límite para acudir a la jurisdicción el 22 de abril o el 30 de junio de 2016, lo cierto es que la demanda se presentó fuera del término legal previsto para ello, esto es, el 12 de agosto de 2016 según acta de reparto visible a folio 252 del cuaderno principal, configurándose el fenómeno jurídico de la caducidad, como acertadamente lo consideró el a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:

PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 26 de enero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda, de conformidad con lo expuesto.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Ausente en comisión de servicios) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ