11001031500020220449800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04498-00 Accionante: Scientific Games Interntional Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Andrew Abela Maldonado, en representación de Scientific Games International – SGI, contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B.

ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Andrew Abela Maldonado, en representación de Scientific Games International – SGI, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, al proferir la providencia de 10 de diciembre de 2020, el auto de 15 de abril de 2021 y la providencia del 21 de febrero de 2022, que rechazó los recursos de reposición y súplica, en el marco del proceso ejecutivo que adelantaba.

En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “(…) PRIMERA: Tutelar el derecho al debido proceso y al acceso de la administración de justicia de la sociedad SCIENTIFIC GAMES, INTERNATIONAL., en sus facetas de violación del precedente, de errada interpretación de normas, de violación al principio de igualdad de armas, de ausencia de motivación, de ausencia de competencia y de omisión probatoria, o, aquél o aquellos derechos cuya lesión se encuentren acreditados en el presente trámite, en aplicación del principio de Iura novit curia.

SEGUNDA: revocar (o, subsidiariamente, declarar la nulidad o modular) la sentencia proferida por el honorable Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Consejero Ponente: Dr. Alberto Montaña Plata, de fecha diez (10) de diciembre de 2020 con su adición y complementación realizadas mediante autos de 15 de abril, 8 de junio, 11 de octubre de 2021 y 28 de febrero de 2022, o, tomar la decisión que estime pertinente en aplicación del principio Iura Novit Curia.

SEGUNDA SUBSIDIARIA: Proferir una sentencia de reemplazo donde se decreten las excepciones planteadas por SCIENTIFIC GAMES, INTERNATIONAL., en el proceso ejecutivo aquí cuestionado. TERCERA. Decretar las medidas cautelares solicitadas en el presente escrito. CUARTA. Como consecuencia de las decisiones adoptadas, se revoque, o en subsidio, se decrete la nulidad o se module, en lo pertinente, la sentencia de primera instancia expedida por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha de 2 de mayo de 2013.

QUINTA. Ordenar, una vez ejecutoriada la providencia que decida esta Acción de Tutela, la devolución del expediente al H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha de mayo de 2013 (…)”. (Sic) Los hechos y las consideraciones La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Informó que el 12 de marzo de 1992, las sociedades Scientific Games International, PKI Associates Inc y Diabutsu Inc, suscribieron el contrato No. 003 de 1992 con Ecosalud S.A, cuyo objeto radicó en la operación y manejo integral del juego de suerte y azar denominados “La Instantánea”.

Manifestó que de conformidad con la cláusula 27 del referido contrato, el contratista estaba obligado a otorgar un título ejecutivo para garantizar los pagos mínimos de transferencias que debieran realizar a Ecosalud S.A, el cual se otorgó el 12 de marzo de 1992 correspondiente al valor de USD $5.000.000. Explicó que en el periodo comprendido entre 1993 y 2007 se llevaron a cabo, entre otras, las actuaciones que se resumen a continuación: El 1 de julio de 1993, mediante la Resolución No. 246 se declaró la caducidad del contrato, que se complementó con la Resolución No. 263 de 1993 y fue confirmada a través de la Resolución No. 493 de 15 de octubre de 1993.

A través de la Resolución No. 222 de 18 de marzo de 1994 se liquidó el referido contrato y se fijó la suma de COP $90.051.599.475 a cargo de la Sociedad accionante y sus asociados. Se llevaron a cabo acciones contractuales iniciadas por la tutelante y Wintech, demanda de reconvención y demás actuaciones jurídicas en el marco de la liquidación del contrato mencionado.

Proceso arbitral iniciado el 2 de junio de 1996, iniciado por Ecosalud, tramitado por el Juzgado del Distrito Norte de Georgia (EE.UU) y en segunda instancia, por el Tribunal Federal de Apelaciones. (sic) Relató que el 4 de junio de 1999 Ecosalud, presentó una demanda ejecutiva contra la sociedad tutelante, por una suma de COP $90.051.599.475, incluyendo intereses moratorios y otros rubros.

Adujo que el conocimiento correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que mediante fallo de 17 de junio de 1999 libró mandamiento de pago contra la Scientific Games International. Expuso que dicha decisión fue recurrida por la sociedad accionante, primero mediante recurso de reposición, negada por el referido tribunal mediante decisión de 16 de julio de 2002 y posteriormente presentó recurso de apelación que confirmó el fallo recurrido a través de auto de 14 de agosto de 2003, proferido por el Consejo de Estado.

Destacó que, del expediente del proceso en mención, se extraviaron algunos cuadernos por lo que tocó reconstruirlo y una vez se levantó la prejudicialidad, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó las excepciones de mérito propuestas por la sociedad tutelante y ordenó seguir adelante con la ejecución. Comentó que apeló la referida decisión, la cual fue confirmada por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, mediante fallo de 10 de diciembre de 2020, negando todas las excepciones propuestas por la accionante, a excepción de aquella que se refería al pago parcial por un monto de COP $50’000.000, de modo que el total de la ejecución se cuantificó en COP $89’996.891.955, más intereses moratorios.

Concluyó que solicitó adición, aclaración y corrección de errores matemáticos, negado por esta Corporación, mediante auto de 15 de abril de 2021, y luego interpuso recurso de súplica y en subsidio de reposición, rechazado a través de proveído de 21 de febrero de 2022. 2.1 Consideraciones de la parte actora La sociedad accionante, indicó que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, al considerar que el proveído que resolvió el proceso ejecutivo, incurrió en las siguientes vías de hecho: Por defecto sustantivo; por cuanto, a su juicio la decisión recurrida estuvo fundamentada en una norma que no es pertinente y que a pesar de estar vigente y ser constitucional resulta inadecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de revisión. Agregó que el Consejo de Estado aplicó una interpretación errada de los artículos 1594 y 1600 del Código Civil, al respecto adujo que “al leer la prohibición que consagran estas normas lo que se esperaría es que el juez, al constatar que se ha efectuado el pago de la cláusula penal, decida que es improcedente el pago de la indemnización de perjuicios.

Sin embargo, en este caso, la Sección Tercera decidió hacer caso omiso de lo establecido por la disposición y denegar totalmente la excepción propuesta por la SGI”. Desconocimiento del precedente judicial; porque la autoridad judicial accionada “(…) no se pronunció sobre los precedentes que existían al momento de proferir su fallo y ello en cuatro formas diferentes: de una parte, violó un claro precedente de su propia sección en el mismo litigio que aquí nos atañe; de la otra, violó el precedente establecido en el auto del Consejo de Estado en el cual se confirmó la inadmisión de la demanda de reconvención de ECOSALUD en el proceso de nulidad contra la Resolución 246 de 1993; en tercer término, violó una línea jurisprudencial tradicional, constante, reiterativa, de vieja data, que ha sostenido la imposibilidad de acumular el cobro de la cláusula penal y la obligación principal.

A lo anterior se agrega la violación de un precedente vertical, en la medida que se desatendió la declaratoria de constitucionalidad del artículo 1594 del Código Civil, decretado por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia el 27 de septiembre de 1974 (…)”. Aunque al respecto relacionó otros acápites titulados (i) violación de precedente horizontal del Consejo de Estado en el mismo litigio;

(ii) violación de precedente horizontal del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca en el mismo litigio; (iii) violación de línea jurisprudencial consolidada sobre la posibilidad de acumular cobro de cláusula penal y de obligación principal al mismo tiempo y en el mismo acto administrativo; (iv) violación de precedente vertical de la Corte Suprema de Justicia cuando ejerció también funciones de Sala Constitucional, lo cierto es que no hay claridad sobre cuáles son aquellos fallos que no tuvo en cuenta la autoridad judicial accionada, sino que los argumentos son ambiguos.

Decisión sin motivación; en lo atinente al cobro simultáneo de la cláusula penal y los perjuicios. Al respecto, argumentó lo siguiente: “(…) se puede ver cómo en el escrito de excepciones de mérito de la demanda ejecutiva presentado en 2013 por SGI, una de las excepciones planteadas se denominó “violación de los artículos 1594 y 1600 del Código Civil, aplicables al contrato”, en el que se planteó explícitamente lo siguiente: “pactada la cláusula penal, Ecosalud podía, a la luz de las normas de los artículos 1594 y 1600 del Código Civil, o perseguir tal monto, o buscar perjuicios adicionales.

Optó por lo primero y específicamente hizo, arbitraria e ilegalmente, efectiva la póliza de seguros expedida por Seguros. A su vez, hizo efectivo el denominado título ejecutivo, por valor de US $5 millones, lo que ya supone violar las normas citadas”. Pues bien, al pronunciarse sobre esta excepción en la sentencia de 10 de diciembre de 2020, el Consejo de Estado empieza por afirmar que analizará cada excepción separadamente y de manera detallada, no obstante, lo cierto es que se agruparon varias excepciones en un título denominado “inexistencia/invalidez de la obligación – cobro de lo no debido – pago total y pago parcial (…)”.

Aunque agregó un “defecto sustantivo por violación del principio de igualdad de armas”, lo cierto es que no argumentó de que se trataba y su relato fue confuso. Defecto orgánico por incompetencia; pues adujo que el Consejo de Estado resolvió controversias contractuales lo cual debía ser resuelto por el tribunal arbitral. Aunque refirió un error probatorio, es decir un defecto fáctico, no sostuvo cuáles fueron los documentos presuntamente omitidos o estudiados de manera errónea por parte de la autoridad judicial demandada.

Trámite procesal Mediante auto de 24 de agosto de 2022 se admitió la demanda, se ordenó la notificación a la autoridad accionada, para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991 y se vinculó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social como entidad sucesora que representa procesalmente a la liquidada Ecosalud y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Intervenciones 4.1. El Ministerio de Salud y Protección Social, solicitó que declare la improcedencia de la acción de tutela formulada por Scientific Games International y en consecuencia negar las pretensiones de la demanda, basándose en los siguientes argumentos: Manifestó que en este caso no se supera el requisito de subsidiariedad por cuanto lo pretendido por la sociedad tutelante es dejar sin efectos una providencia judicial, por motivos que ya fueron debatidos dentro del proceso ejecutivo, y destacó que la acción de tutela no puede desplazar los mecanismos judiciales establecidos para tal fin.

Agregó que, a su juicio, de cada una de las actuaciones que se han dado en el curso del proceso ejecutivo, la justicia en cabeza de los cuerpos colegiados que han conocido del mismo, han sido más que garantistas de los derechos que le asisten a la empresa tutelante. Enfatizó que logra inferir que el haber acudido a este mecanismo, fue un amaño para dilatar el pago de lo adeudado.

Reiteró que la jurisdicción administrativa ha sido más que garantista del derecho de defensa y contradicción que le asisten a la ejecutada, quien a lo largo de tantos años del proceso ha hecho uso de innumerables herramientas y figuras jurídicas en pro de evitar pagar lo adeudado. Explicó que contrario a lo que afirma la parte tutelante, las decisiones que pretende desconocer a través de la presente acción de tutela, fueron fundadas por los jueces de instancia en el material probatorio allegado al proceso, como también en las diferentes cláusulas establecidas en el contrato que dio origen al incumplimiento por parte de la ejecutada.

Concluyó que es evidente que el objeto del actor, no es que se declare la vulneración de derecho fundamental alguno, sino más bien, el que haciendo alusión o uso de la acción constitucional se dé una nueva revisión a los argumentos de impugnación contra el fallo recurrido, en si lo que pretende es una nueva decisión del recurso de apelación presentado contra dicha providencia, generando, por decirlo de alguna forma, una tercera instancia. 4.2 La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, solicitó que no se acceda a lo pretendido en la demanda de tutela, pues no se vulneró ninguno de los derechos fundamentales de la sociedad accionante.

Argumentó que el caso carece de relevancia constitucional, entendiendo que este requisito busca “resolver cuestiones que trasciendan la esfera legal, el carácter eminentemente económico de la controversia y la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. Manifestó que, de entrada, de la lectura del aparte “presentación del caso” de la demanda de tutela, el apoderado de la sociedad Scientific Games International, hace un recuento de los hechos, donde se evidencia la discusión de una cuestión eminentemente legal, de carácter contractual y económico de la controversia, y con ello pretende reabrir discusiones decididas por los jueces naturales.

Agregó que, en concordancia con lo anterior, el accionante resaltó en su solicitud las cláusulas contractuales importantes para tener una visión sistemática del contrato, de lo cual se infiere que lo que se discute acá es de carácter contractual y económico. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. 2.

Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección, al proferir la providencia de 10 de diciembre de 2020, el auto de 15 de abril de 2021, por medio del cual se negó solicitud de adición y corrección de la sentencia y el auto de 21 de febrero de 2022, que rechazó los recursos de reposición y súplica, en el marco del proceso ejecutivo; vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, de la sociedad Scientific Games International, incurriendo en vías de hecho por defecto sustantivo, defecto orgánico, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente judicial. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.

Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;

(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 Los defectos: fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente jurisprudencial, orgánico y decisión sin motivación, como causales específicas de procedibilidad.

Conforme con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “[…] valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez […]”. En esta situación se incurre “[…] cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[…]”.

En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “[…] aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas […]”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política. En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez.

Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “[…] debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. […]”.

En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “[…] (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;

(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;

(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. […]. Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.

Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.

Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto.

Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;

(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.

La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.

Y también, en las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 el Tribunal Constitucional, consideró: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.

(Destacado de la Sala). En cuanto al desconocimiento del precedente, Para la Corte Constitucional, este consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.

Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.

De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.

En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.

En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).

Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.

Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 4. Cuestión previa Resulta pertinente realizar el análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, en relación con la decisión de 10 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, dentro del proceso ejecutivo que dio origen a este amparo constitucional, en la medida en que esta providencia es la que contiene la decisión de fondo que acá se cuestiona, toda vez que, ni el auto de 15 de abril de 2021, mediante el cual se negó la solicitud de adición, aclaración y corrección de la providencia del 10 de diciembre de 2020, ni el auto de 21 de febrero de 2022, que rechazó el recurso de súplica y reposición, incorporaron argumentos de fondo que cambiaran la decisión inicial.

Sin embargo, debido a que la persona jurídica accionante, presentó solicitud de aclaración y adición de la decisión del 10 de diciembre de 2020 y posteriormente interpuso los recursos de reposición y súplica, la providencia no adquirió firmeza sino hasta el 6 de marzo de 2022. En este orden de ideas, con el fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, en el ámbito de la tutela judicial efectiva y teniendo en cuenta que procesalmente la providencia acusada no adquirió firmeza, sino hasta el 6 de marzo de 2022, la Sala tendrá esta fecha como punto de partida para el análisis del requisito de inmediatez; no obstante, para efectos de estudiar tanto su procedibilidad, como el fondo del asunto, se remitirá a la providencia emitida en el proceso ejecutivo, por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B, el 10 de diciembre de 2020.

Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que el accionante, plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulnera sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso ejecutivo.

No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las correspondientes instancias dentro del proceso ejecutivo y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado el 10 de diciembre de 2020, quedó ejecutoriado el 6 de marzo de 2022 y la demanda de tutela se presentó el 18 de agosto de 2022, es decir, dentro de un término prudencial. 5.1.

Consideraciones sobre la relevancia constitucional. La jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha establecido que los asuntos que son conocidos por el juez de tutela deben tener una clara relevancia constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, señaló: “[…] El Juez de Tutela al estudiar la procedencia de la acción, debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales: (i) que el asunto sometido a estudio tenga relevancia constitucional.

El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. […] El juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […]”.

En ese sentido, para que proceda la acción de tutela se ha establecido que “[…] requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas […]”. Por esa razón, es deber del juez constitucional en cada caso particular, analizar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto que está bajo su conocimiento reviste de relevancia constitucional y por ello requiere un pronunciamiento de fondo sobre la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, (i) en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales y (ii) cuando la discusión se sintetiza en asuntos de mera legalidad, que propenden cuestionar las decisiones tomadas por las autoridades judiciales y, buscan una revisión de instancia por parte del juez constitucional. 6.

Solución del caso concreto El apoderado de la sociedad Scientific Games International, alegó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, como consecuencia de los presuntos errores sustantivos, orgánicos, desconocimiento del precedente y decisión sin motivación en los que incurrió el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, debido a que mediante providencia de 10 de diciembre de 2020, se modificó parcialmente la sentencia de 2 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y ordenó seguir adelante con la ejecución por la suma de COP $89.996.891.955.oo, más intereses moratorios desde el 8 de junio de 1994.

Posteriormente, aunque presentó recurso con solicitud de adición, aclaración y corrección, el mismo fue denegado mediante auto de 15 de abril de 2021, y finalmente contra dicha decisión presentó recurso de súplica y en subsidio de reposición, estos fueron rechazados mediante auto de auto de 21 de febrero de 2022. Pues bien, esta Sala considera que, revisados el escrito de tutela y los argumentos planteados por el apoderado judicial de la sociedad Scientific Games International en el proceso ejecutivo, se puede establecer que éstos comparten los argumentos puestos en conocimiento del juez ordinario en el marco del referido proceso ejecutivo.

Así de la lectura de la providencia concurrida, como del fallo de primera instancia, se extraen los siguientes argumentos: “(…) SGI: Ecosalud NO PUEDE cobrar ejecutivamente sumas como las incorporadas en la Resolución y, que por obvio rebote, son parte del mandamiento de pago, cuya revocación se solicita, ya que la definición sobre la existencia y/o ejecutabilidad de tales rubros es de exclusiva competencia de un tribunal arbitral.

En consecuencia y como claramente lo definió esta decisión del Consejo de Estado, tal cobro, de ser posible, debe ser el resultado de una decisión arbitral previa que hubiese condenado a mi cliente, no de una resolución administrativa expedida por Ecosalud. (…) SGI: Es evidente que la Resolución no tiene bases legales y ya ni es, siquiera, formalmente exigible.

Es también claro que, a la luz de estas decisiones judiciales en firme y obligatorias para las partes, cualquier cobro derivado del Contrato solo es dirimible ante la Justicia Arbitral. No es tan solo una apreciación de este apoderado, sino una apreciación que han confirmado tanto el Consejo de Estado Colombiano, como el Tribunal Federal de Apelaciones de los Estados Unidos.

Francamente, no es posible encontrar caso más claro en donde el concepto de Cosa Juzgada y el de Falta de Jurisdicción sean más evidentes (…) A este respecto y como se ha anotado anteriormente, dos sentencias en firme les han indicado que Ecosalud no puede cobrar estas sumas por la vía ejecutiva y que la jurisdicción competente para resolver estas materias es la arbitral.

En consecuencia, carece ese Tribunal de jurisdicción y competencia para tramitar esta demanda. (…) C.E: El 6 de agosto de 2002, Scientific Games International Inc. contestó la demanda. Propuso las excepciones que denominó “carencia de mérito ejecutivo-buena fe”, “violación normas concordatarias”, “desviación de poder-abuso del derecho”, “prescripción”, “cosa juzgada”, “inexistencia/invalidez de la obligación-cobro de lo no debido-pago total y parcial”, “cesión de derechos de Ecosalud-confusión”, “violación derecho de defensa” y “violación de los artículos 1594 y 1600 del Código Civil, aplicables al contrato”.

(…) C.E: Señaló que la Resolución No. 222 de 1994 –mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992- era nula, habida cuenta de que al haberse hecho efectiva la cláusula penal de US$4.000.000,oo, según los artículos 1594 y 1600 del Código Civil y sus disposiciones concordantes, a Ecosalud S.A. le estaba “vedado liquidar perjuicios adicionales”.

Señaló entonces que “las sumas establecidas en la Resolución y en la demanda, distintas a los US$4.000.000.oo (…) carecen de fuente legal válida, ya que Ecosalud no podía determinar tal monto. (…) SGI: “Lo que resultaba imposible, al tenor del mismo Contrato en el citado parágrafo, era liquidar un Contrato sobre la absurda base de restar el monto de ventas proyectado, sobre las ventas reales, ya que el mismo Contrato limitó tal monto a US$ 5 millones, como máximo.

Como puede verse, Ecosalud solo podía cobrar US$ 5 millones como máximo (…) o, US$ 4 millones como cláusula penal, amparándose en la póliza de cumplimiento”. (…) C.E: También, insistió en la falta de competencia de la entidad para expedir el acto administrativo de liquidación unilateral del contrato, y replicó los argumentos de indebida liquidación del contrato, expuestos en las excepciones denominadas “inexistencia/invalidez de la obligación-cobro de lo no debido-pago total y pago parcial” y “violación de los artículos 1594 y 1600 del Código Civil, aplicables al contrato”.

(Sic) Por su parte, en el escrito de tutela, el actor manifestó que: En cuanto la solicitud: “(…) Proferir una sentencia de reemplazo donde se decreten las excepciones planteadas por SCIENTIFIC GAMES, INTERNATIONAL., en el proceso ejecutivo aquí cuestionado. (…) Como consecuencia de las decisiones adoptadas, se revoque, o en subsidio, se decrete la nulidad o se module, en lo pertinente, la sentencia de primera instancia expedida por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha de 2 de mayo de 2013 (…)”.

En cuanto a los argumentos: Informó que el Consejo de Estado aplicó una interpretación errada de los artículos 1594 y 1600 del Código Civil: “al leer la prohibición que consagran estas normas lo que se esperaría es que el juez, al constatar que se ha efectuado el pago de la cláusula penal, decida que es improcedente el pago de la indemnización de perjuicios.

Sin embargo, en este caso, la Sección Tercera decidió hacer caso omiso de lo establecido por la disposición y denegar totalmente la excepción propuesta por la SGI”. (…) se puede ver cómo en el escrito de excepciones de mérito de la demanda ejecutiva presentado en 2013 por SGI, una de las excepciones planteadas se denominó “violación de los artículos 1594 y 1600 del Código Civil, aplicables al contrato”, en el que se planteó explícitamente lo siguiente: “pactada la cláusula penal, Ecosalud podía, a la luz de las normas de los artículos 1594 y 1600 del Código Civil, o perseguir tal monto, o buscar perjuicios adicionales.

(Sic) Adicionalmente, en uno de los acápites que no correspondía a los hechos ni los argumentos, sino a una exposición del caso, adujo lo siguiente: “(…) no puede ser excluida una acción de tutela, per se, porque el estudio constitucional del caso haya de introducirse en litigios contractuales o suponga repercusiones económicas. De hecho, en muchos eventos de acciones de tutela, hay repercusiones económicas, lo cual es normal porque el interés económico ¡ni mas faltaba!, no podría excluir el estudio de la violación de los derechos constitucionales fundamentales.

Extremadamente peligroso sería una posición contraria. Entonces, no es porque el litigio inicial suponga la discusión de intereses contractuales o económicos por lo que habría de declararse la acción de tutela improcedente. Subraya fuera del texto. (…) Es decir, que el interés económico que pudiere existir se supera, se trasciende, se protege gracias al discurso constitucional frente a la violación de los derechos expresados en los defectos que contiene la providencia atacada.

(Subrayas fuera de texto). La Sala observa que las inconformidades planteadas por el accionante en la tutela, se compadecen con los argumentos esgrimidos en el proceso ejecutivo, lo cual permite concluir que la tutela carece de relevancia constitucional, en la medida que el accionante pretende obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones típicamente económicas, acudiendo a argumentos de mera legalidad, desconociendo la competencia de la autoridad judicial llamada a resolver el proceso ejecutivo y pretendiendo que en instancia constitucional se reanude un debate que ya fue jurídicamente concluido.

De tal manera, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, a través de la decisión de 10 de diciembre de 2020, decidió seguir adelante con la ejecución por la suma de COP $89.996.891. 955.oo más intereses moratorios, basándose en los siguientes argumentos: (…) A partir de los motivos de la apelación interpuesta por la parte ejecutada, deberá la Sala establecer: (1) si el Tribunal incumplió con el deber de motivar sus providencias, al basar varias de sus conclusiones en el Auto de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 14 de agosto de 2003;

(2) si el Tribunal acertó al aplicar, al caso concreto, la teoría según la cual en el proceso ejecutivo no es posible atacar la validez de actos administrativos y; (3) si el Tribunal valoró todas las pruebas practicadas y se pronunció sobre todos los argumentos incluidos en las excepciones de mérito propuestas por la sociedad ejecutada. Simultáneamente, de la mano de los reproches específicos que se efectuaron a la Sentencia en el recurso de apelación, deberá establecerse si el Tribunal despachó adecuadamente aquellas excepciones de mérito sobre las cuales realizó un pronunciamiento de fondo.

Subraya y negrilla fuera de texto. (…) Para la Sala, al igual que lo manifestó la Sección Tercera de esta Corporación en Auto de 30 de enero de 2008, al rechazar una solicitud de adición del Auto de 19 de julio de 2007 -por medio del cual se confirmó la decisión el Tribunal de negar las excepciones previas propuestas por la ejecutada- presentada por Scientific Games International Inc., este actuar del Tribunal “no comporta denegación de justicia o que no se hayan revisado los alegatos o pruebas o violación al debido proceso y a la defensa de la ejecutada” y, en esa medida, no constituye una violación del deber que tienen los jueces de motivar sus decisiones.

Por consiguiente, este motivo de la apelación está llamado a fracasar. Como segundo cargo de la apelación, Scientific Games International Inc. rechazó que el Tribunal aplicara la tesis según la cual en un proceso ejecutivo no es posible discutir la validez de un acto administrativo, para lo cual señaló que esta postura parte de una interpretación errada del concepto de “providencia que conlleva ejecución”.

Para resolver, la Sala recuerda que, desde el año 2005, esta Sección ha entendido de manera pacífica que, en los procesos ejecutivos en los cuales el título ejecutivo esté compuesto por un acto administrativo, únicamente es posible proponer las excepciones de “pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal de personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida”.

No obstante, la Sala considera que esta posición consolidada a partir del año 2005 no debió aplicarse al caso bajo estudio. Lo anterior, dado que, en el presente caso, la litis se trabó con anterioridad a la fecha en que esta Corporación delimitó las excepciones que pueden proponerse en los procesos ejecutivos en los cuales el título ejecutivo está compuesto por un acto administrativo.

En efecto, la demanda fue presentada el 4 de julio de 1999 y contestada el 6 de agosto de 2002, es decir, por lo menos 3 años antes de que la tesis actual se asentara en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es más, Scientific Games International Inc. contestó su demanda y propuso excepciones de mérito relacionadas con la validez de la Resolución No. 222 de 1994 –mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992- en un momento en el que la jurisprudencia de esta Corporación permitía proponer como excepción la nulidad de un acto administrativo.

Así las cosas, y como ya lo ha hecho antes la Subsección, sin desconocer que, por regla general, los precedentes judiciales son de aplicación inmediata, la tesis según la cual en un proceso ejecutivo no es posible discutir la validez de un acto administrativo no será aplicada al caso concreto. (…) En lo que tiene que ver con el tercer cargo de la apelación, la sociedad ejecutada manifestó que el Tribunal no valoró todas las pruebas que fueron practicadas y no se pronunció sobre todos los argumentos expuestos en las excepciones de mérito propuestas.

Adicionalmente, rechazó la forma como el Tribunal despachó los argumentos sobre los cuales realizó un pronunciamiento de fondo. Antes de desatar este cargo, conviene llamar la atención sobre la forma como Scientific Games International Inc. planteó sus excepciones de mérito al contestar la demanda. Como puede verse en los párrafos 38 a 62, en cada una de las 9 excepciones de mérito que la sociedad ejecutada formuló, incluyó, de manera confusa, distintos argumentos, relacionados con: la existencia de cosa juzgada, la ausencia de mérito ejecutivo de la Resolución No. 222 de 1994, la nulidad del referido acto administrativo –en ocasiones por incompetencia para proferirlo, y en otras por ilegalidad, desviación de poder y violación del derecho de defensa-, la falta de jurisdicción para conocer de la ejecución por haberse pactado una cláusula compromisoria en el contrato No. 3 de 1992, además de argumentos relacionados con la extinción de las obligaciones contenidas en la Resolución No. 222 de 1994 –por prescripción, pago total o parcial y confusión-.

Para incrementar aún más la confusión, varios de los argumentos expuestos en algunas excepciones fueron tomados y replicados en excepciones posteriores y, no en pocas ocasiones, se afirmó que los argumentos encontraban soporte en el Auto de 29 de marzo de 1996, proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso identificado con el número de radicación 1994-09660, adelantado por Wintech de Colombia S.A. en contra de Ecosalud S.A., y en las providencias de 17 de marzo de 1997, proferida por la Corte del Distrito Norte de Georgia, y 27 de enero de 1998, proferida por el Tribunal Federal de Apelaciones, en el proceso adelantado por Ecosalud S.A. en contra de Scientific Games International Inc. en los Estados Unidos.

(…) Excepción denominada “carencia de mérito ejecutivo-buena fe” En esta excepción –párrafos 39 a 42-, la sociedad ejecutada planteó los siguientes argumentos: 1) La ejecución pretendida no debe ser de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino de un tribunal de arbitramento, argumento este confirmado por el Auto de 29 de marzo de 1996, proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso identificado con el número de radicación 1994-09660, adelantado por Wintech de Colombia S.A. en contra de Ecosalud S.A., y en las providencias de 17 de marzo de 1997, proferida por la Corte del Distrito Norte de Georgia, y 27 de enero de 1998, proferida por el Tribunal Federal de Apelaciones, en el proceso adelantado por Ecosalud S.A. en contra de Scientific Games International Inc. en los Estados Unidos.

(…) 4) La Resolución No. 222 de 1994 –mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992- es nula por incompetencia, ya que la competencia para liquidar el contrato estaba en cabeza de un tribunal de arbitramento. (…) En lo que tiene que ver con la alegada falta de jurisdicción para conocer de la ejecución por haberse pactado una cláusula compromisoria en el contrato No. 3 de 1992, Scientific Games International Inc. sostuvo, en primer lugar, que el Auto de 29 de marzo de 1996, proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso identificado con el número de radicación 1994-09660, adelantado por Wintech de Colombia S.A. en contra de Ecosalud S.A., confirmó que esta ejecución debía adelantarse ante un tribunal de arbitramento.

Sin embargo, esta interpretación no es de recibo para la Sala. En efecto, en el mencionado Auto se rechazó una demanda de reconvención –declarativa- presentada por Ecosalud S.A., y en ningún momento se hizo referencia alguna a la supuesta imposibilidad de adelantar un proceso ejecutivo ante esta jurisdicción. (…) La sociedad ejecutada también manifestó que, en las providencias de 17 de marzo de 1997, proferida por la Corte del Distrito Norte de Georgia, y 27 de enero de 1998, proferida por el Tribunal Federal de Apelaciones, en el proceso adelantado por Ecosalud S.A. en contra de Scientific Games International Inc. en los Estados Unidos, se estableció que la presente ejecución debía ser de conocimiento de un tribunal de arbitramento.

Revisada la providencia de 19 de marzo de 1997, se advierte que, si bien no se pronunció sobre la Resolución No. 222 de 1994 –mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992-, efectivamente la Corte del Distrito Norte de Georgia señaló lo siguiente sobre el alcance de la cláusula compromisoria del contrato No. 3 de 1992 (se trascribe): “Haciendo una interpretación de la cláusula arbitral a la luz de su significado simple y común, la Corte considera que la intención de las partes en la Cláusula 49 del CLC [Contrato de Lotería Colombiana] era de un alcance amplio.

El uso que las partes hicieron de la frase ‘relacionada con el presente Contrato’ pone en evidencia la intención de resolver mediante arbitramento toda disputa conexa o con referencia al CLC. Además, al leer la Cláusula 49 del CLC en su totalidad y en forma conjunta con la Cláusula 50 del CLC evidencia la intención de las partes de resolver toda disputa relacionada con el CLC en las formas descritas en las dos cláusulas, vale decir mediante el arbitraje, ante la jurisdicción Contencioso Administrativa de la República de Colombia o mediante acuerdo entre expertos.

El CLC especifica que toda disputa o controversia relacionada con dicho contrato deberá ser resuelta mediante un proceso arbitral, con excepción de (1) las disputas a la declaratoria de caducidad, las cuales están sujetas a la jurisdicción Contencioso Administrativa de la República de Colombia; y (2) las controversias referentes a asuntos técnicos, las cuales están resueltas mediante la opinión de un experto escogido por mutuo consentimiento (…) El hecho de que el CLC señale dos circunstancias en las que no tenga lugar el arbitramento, indica que todas las disputas, con excepción de estas dos circunstancias, estarán sujetas a arbitramento.

Adicionalmente, el hecho de que el CLC identifique sólo dos situaciones en las que no se aplica el arbitramento, junto con el hecho de que el CLC utiliza un lenguaje amplio como ‘cualquier disputa’ y ‘relacionada con el contrato’, al identificar el tipo de disputas que quedarán sometidas al arbitramento muestra que salvo por estas dos circunstancias limitadas, la intención de las partes era que todo el resto del universo posible de disputas fuese resuelto mediante un proceso arbitral”.

(…) Como ya lo ha establecido esta Sección, si bien en Colombia es posible que los procesos ejecutivos, por corresponder a asuntos transigibles, sean sometidos a arbitraje, para permitir esto se requiere previamente que el legislador establezca un procedimiento específico para el efecto, “puesto que el procedimiento que actualmente existe, corresponde a un proceso de conocimiento, declarativo y de condena, que obviamente no resulta adecuado para aquella finalidad”.

En esa medida, toda vez que no existe en el ordenamiento jurídico colombiano un procedimiento ejecutivo arbitral, no sería posible que un tribunal de arbitramento conociera de la presente ejecución. Por consiguiente, la Sala estima que el Tribunal acertó al acoger la apreciación según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo sí debe conocer de esta ejecución. 6) Excepciones denominadas “inexistencia/invalidez de la obligación-cobro de lo no debido-pago total y pago parcial” y “violación de los artículos 1594 y 1600 del Código Civil, aplicables al contrato” En estas excepciones –párrafos 48 a 55-, la sociedad ejecutada planteó los siguientes argumentos: La Resolución No. 222 de 1994 –mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992- es nula, por incompetencia -ya que la competencia para liquidar el contrato estaba en cabeza de un tribunal de arbitramento (…) Falsa motivación –dado que el contrato se liquidó indebidamente, puesto que Ecosalud S.A. solo podía incluir en la misma el valor de la cláusula penal o el del “título ejecutivo”, no obstante lo cual, liquidó valores adicionales- e ilegalidad –toda vez que la liquidación constituye “una flagrante violación de las normas concordatarias aplicables.

(…) Como puede leerse en el mencionado fallo, Wintech de Colombia S.A. alegó en los hechos de la demanda que “Ecosalud S.A. y Seguros del Estado S.A. conciliaron las diferencias surgidas por la multa impuesta y la declaratoria de caducidad, esta última por la efectividad de la cláusula penal pecuniaria, por un valor de US$2.400.000 (…) y la aseguradora el 1 de noviembre de 1994 pagó la suma primeramente conciliada”.

En la contestación de la demanda, según se indica en la providencia, Ecosalud S.A. “aceptó el pago por US$2.400.000 por parte de Seguros del Estado S.A”, lo que constituye un ejemplo paradigmático de la confesión por apoderado judicial. En ese orden de ideas, es claro que el pago realizado por Seguros del Estado S.A. a Ecosalud S.A. sí estaba probado.

Ahora, como se indicó en el párrafo 179, dicho pago únicamente puede declararse probado en relación con el valor de las multas ($54.707.520,oo), puesto que el valor de la cláusula penal no fue incluido en la liquidación unilateral. Así las cosas, la Sala modificará la decisión del Tribunal y, en su lugar, declarará parcialmente probada la excepción de “pago parcial” propuesta por Scientific Games International Inc. (…) 7) Excepción denominada “cesión de derechos de Ecosalud-confusión” (…) Esto quiere decir que en Scientific Games International Inc. concurrieron las calidades de deudor y acreedor de la suma de US$2.400.000,oo, pagados por la compañía de seguros a la entidad por concepto de multas y cláusula penal.

Sin embargo, dado que la obligación de pagar la referida suma de dinero estaba a cargo de varios deudores solidarios, esta confusión no produjo los efectos extintivos previstos en el artículo 1724 del Código Civil, sino los establecidos en el artículo 1727 de la misma codificación, norma esta según la cual “si hay confusión entre uno de varios deudores solidarios y el acreedor, podrá el primero repetir contra cada uno de sus codeudores por la parte o cuota que respectivamente les corresponda en la deuda”.

Como quiera que la confusión que operó con ocasión de la cesión de derechos realizada por Seguros del Estado S.A. a Scientific Games International Inc. únicamente tuvo efectos sobre la relación interna entre los deudores solidarios de la obligación de pagar la multa y la cláusula penal, la Sala concluye que el Tribunal acertó al negar esta excepción. (…) Como quiera que prosperó la excepción de pago parcial propuesta por Scientific Games International Inc., en los términos expuestos en los párrafos 185 y 186, de la suma de $90.051.599.475.oo deberán restarse $54.707.520,oo.

En ese orden de ideas, se modificará la decisión de primera instancia y se ordenará seguir adelante con la ejecución por la suma de $89.996.891.955,oo.(…)”. (Sic) Visto lo anterior, la Sala considera que la cuestión que se discute no reviste de relevancia constitucional, toda vez que el debate que se presenta en la acción de tutela de la referencia es de mera legalidad y puramente económico, pues lo que pretende la parte actora es que a través de este mecanismo excepcional, se estudien nuevamente los planteamientos expuestos como argumentos para que, en síntesis: se tase nuevamente la suma que corresponde en la ejecución o se “module” (sic), así como se recalculen los intereses moratorios generados desde el 8 de junio de 1994.

Ahora bien, para lograr las pretensiones económicas señaladas, el tutelante pretende que en sede constitucional se reabran debates jurídicos que ya fueron abordados con suficiencia en el proceso ordinario, de suerte que cuestiona la competencia de las autoridades judiciales acusadas para adelantar un proceso ejecutivo, tras considerar que su conocimiento recae en cabeza del tribunal de arbitramento.

De la misma manera, pese a que el tema fue objeto de discusión en el proceso ordinario, el tutelante, acudiendo a los mismos argumentos puestos de presente ante el juez natural, cuestiona, de nuevo, la legalidad de la Resolución No. 222 de 1994, mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992; considerando que adolece de nulidad por incompetencia, sin que para el efecto presente razones de índole constitucional que permitan desvirtuar el análisis y raciocinio efectuado en la respectiva instancia judicial.

Al respecto, pese a la ambigüedad planteada por la parte tutelante en el relato del caso, que en sí mismo es complejo y tiene una trayectoria de 30 años; la Sala logra inferir que bajo el argumento de la configuración de una vía de hecho por defecto sustantivo, al no dar correcta aplicación a las normas contenida en los artículos 1584 y 1600 del Código Civil, el tutelante pretende replicar, en esta sede, la excepción denominada “inexistencia/invalidez de la obligación-cobro de lo no debido-pago total y pago parcial” y “violación de los artículos 1594 y 1600 del Código Civil, aplicables al contrato”; argumento que, per se, reproduce planteamientos ya analizados en el proceso ordinario, sin aportar consideraciones de índole constitucional que merezcan la atención del juez constitucional.

Sobre ello, como se observa en la trascripción previa, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, a través de la decisión recurrida, de 10 de diciembre de 2020, confirmó lo que ya había expuesto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo de 2 de mayo de 2013. De ese modo, explicó que, aunque en Colombia es posible que los procesos ejecutivos, por corresponder a asuntos transigibles, sean sometidos a arbitraje, se requiere previamente que el legislador establezca un procedimiento específico para el efecto, “puesto que el procedimiento que actualmente existe, corresponde a un proceso de conocimiento, declarativo y de condena, que obviamente no resulta adecuado para aquella finalidad”.

Agregó que, teniendo en cuenta que no existe en el ordenamiento jurídico colombiano un procedimiento ejecutivo arbitral, no sería posible que un tribunal de arbitramento conociera de la presente ejecución y concluyó que el Tribunal acertó al acoger la apreciación según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo sí debe conocer de esta ejecución. De otro lado, la Sala destaca que la autoridad judicial demandada, enfatizó en que la empresa Wintech de Colombia S.A., alegó que Ecosalud S.A. y Seguros del Estado S.A. conciliaron las diferencias surgidas por la multa impuesta y la declaratoria de caducidad del contrato, esta última por la efectividad de la cláusula penal pecuniaria, por un valor de USD $2.400.000; en tanto que, el 1 de noviembre de 1994, la aseguradora pagó la suma originalmente conciliada.

Destacó que, en la contestación de la demanda, según se indica en la providencia cuestionada, Ecosalud S.A. “aceptó el pago por USD $2.400.000 por parte de Seguros del Estado S.A”, lo que constituye un ejemplo paradigmático de la confesión por apoderado judicial. Por tanto, en cuanto a la “modulación” o a la necesidad de revisar la tasación de la suma de dinero a pagar, junto con los intereses moratorios generados, pretensión que se constituye en la piedra angular del libelo demandatorio en esta sede constitucional; la Sala advierte que la acción de tutela, no es el mecanismo idóneo para estudiar tales peticiones de carácter económico, puesto que, como se dijo, carece de relevancia constitucional.

Así las cosas, se destaca que los referidos argumentos traídos ahora por el accionante como cimientos de las causales específicas de procedencia señaladas, se dirigen a prolongar en el tiempo, a través de este mecanismo constitucional, un debate jurídico que se surtió en su momento ante las autoridades competentes. Al respecto, se reitera que la acción de tutela no se puede entender como una prolongación del proceso, o un procedimiento paralelo a este con el fin de cuestionar en uno u otro sentido las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales;

A contrario sensu, la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es propender por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita competencial de las autoridades estatales accionadas. La Sala llama la atención sobre la impertinencia de los argumentos, pues se reitera que del análisis del libelo resulta evidente que el fin último de la acción de tutela es obtener una revisión de instancia, motivo que resulta ineficiente para acudir a la excepcional figura de la tutela.

Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico o bien, versan sobre asuntos de mera legalidad, en los cuales se presenta una inconformidad con el estudio normativo realizado por el juez natural del asunto, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales.

En efecto, esa corporación en sentencia SU 041 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) precisó: “(…) La relevancia constitucional del asunto sometido al juez de amparo, es uno de los requisitos generales que debe acreditarse para avalar la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. La Corte en sentencia C-590 de 2005, estableció que este presupuesto implica que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no demuestren una clara importancia constitucional, pues de lo contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras jurisdicciones. 12.

Así las cosas, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica. La Corte en sentencia T-470 de 1998 manifestó que las controversias por elementos puramente económicos, regulados estrictamente por normas de rango legal o contractual, mas no constitucionales, exceden el alcance de la acción de tutela, puesto que aquella tiene como único objeto, la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales, frente a acciones u omisiones que los vulneren o amenacen.

Por su parte, la sentencia T- 606 del 2000, reiteró que resultan ajenas a la jurisdicción constitucional las discusiones que surjan sobre derechos de índole económica, debido a que, para esta clase de debates, se encuentran consagrados los instrumentos procesales propios para su trámite y su resolución. 13. No obstante, el juez de tutela, en principio, no puede declarar la improcedencia del amparo cuando está frente una controversia de naturaleza contractual o económica, con base en que, en esta clase de asuntos no se debaten derechos fundamentales, sino que, debe analizar la situación planteada y determinar si se trata de una discusión ius fundamental, a partir del estudio de elementos que hacen parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección constitucional, de tal manera que se garantice el “efecto de irradiación” de la Carta sobre el ordenamiento jurídico.

En definitiva, el juez de tutela debe verificar si el caso puesto a su conocimiento contiene un debate de relevancia constitucional, especialmente cuando existan intereses que prima facie, podrían ser considerados económicos, lo que generaría la improcedencia de la petición de protección, en particular, porque la vulneración de los derechos fundamentales invocada tendría la potencialidad de generar un impacto financiero en sus titulares, sin embargo, dicha circunstancia no convierte el asunto en una discusión estrictamente dineraria, pues el debate que subyace y que resulta transversal a la misma tendría una innegable naturaleza ius fundamental, con independencia de sus consecuencias patrimoniales.

De igual manera, este Tribunal modificó su reglamento interno (Acuerdo 05 de 1992), en el que incluyó como criterio orientador para la selección de tutelas, la posibilidad de revisar asuntos que revistan una grave afectación del patrimonio público, es decir, cuando dicha controversia tenga interés general en tanto que perjudica el erario.

La Corte en sentencia T-610 de 2015 aclaró que la habilitación para el estudio que en propio, se muestran eminentemente económicos, opera en el evento de evidenciarse una violación de derechos fundamentales en la que, además, afecte o amenace el patrimonio público, por lo que la procedibilidad general de la acción de tutela, está condicionada a una argumentación sólida que demuestre que el litigio económico, sobre el que se acusa la vulneración de derechos fundamentales afecta de manera injusta y antijurídica el erario.

(…)”. Así las cosas, se establece que como la parte actora fundamentó su escrito en argumentos que fueron resueltos por el juez que en Derecho debía hacerlo, no hay lugar a realizar un mayor estudio del caso. No se advierte que las apreciaciones presentadas por la parte actora conlleven a la violación de deberes y derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela para estudiar los supuestos de hecho y de derecho planteados en proceso ejecutivo, pues ello fue agotado por los jueces naturales del proceso, de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador, los cuales ya emitieron un pronunciamiento sobre el asunto puesto a su consideración. Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia; en cambio, es claro que el amparo invocado por la sociedad Scientific Games International, se torna improcedente.

III. DECISIÓN En conclusión, la Sala declarará la improcedencia del amparo de los derechos fundamentales invocados por el apoderado de la sociedad Scientific Games International, en atención a que no se evidencia que la cuestión supere el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de los derechos fundamentales invocados por el apoderado de la sociedad Scientific Games International, atendiendo a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente