Radicado: 17001-23-33-000-2017-00876-01 (68823) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 17001-23-33-000-2017-00876-01 (68823) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Accionados: Municipio de Aranzazu y otros Naturaleza: Acción popular Tema: Vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano. Se revoca la decisión de primera instancia que declaró la vulneración a este derecho colectivo.
La acción popular no es procedente por no existir una amenaza o vulneración real a un derecho colectivo derivado del incumplimiento de una norma. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 20 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que declaró la vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano. La sentencia dispuso textualmente, entre otros: <<Primero: DECLÁRANSE no probadas las excepciones denominadas “Inexistencia de violación a derechos colectivos e intereses colectivos por incumplimiento de la Ley 99 de 1993”, propuesta por el Municipio de Aranzazu, “Falta de legitimación en la causa por pasiva predicable de Corpocaldas”, formulada por Corpocaldas, “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, “hecho superado”, “improcedencia de la acción”, e “inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del departamento de caldas” propuestas por el Departamento de Caldas.
Segundo. DECLÁRANSE probadas las excepciones denominadas “Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales”, “ausencia de transgresión de los derechos reclamados y cumplimiento integral y diligente de las funciones asignadas por la Ley a Corpocaldas, en atención a su órbita de competencia” propuesta por Corpocaldas, y, “cobro de lo no debido”, formulada por el Departamento de Caldas.
Tercero. DECLÁRANSE responsables al Departamento de Caldas y al Municipio de Aranzazu, Caldas, de la vulneración del derecho colectivo previsto en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relativo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias. (…)>> Radicado: 17001-23-33-000-2017-00876-01 (68823) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 2 Esta Subsección es competente para conocer de los recursos de apelación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1.
A su vez, el tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia por la naturaleza de una de las entidades accionadas2, de acuerdo con el numeral 16 del artículo 152 del CPACA3. El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 20 de octubre de 20224. El Ministerio Público rindió concepto mediante memorial radicado el 8 de noviembre de 20225, en el que solicitó revocar la sentencia apelada por considerar que no estaban probados ni la vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa ni el goce de un ambiente sano por parte de las entidades accionadas.
En los términos del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, ante la ausencia de solicitud probatoria de las partes el expediente entró al despacho para fallo el 16 de noviembre de 20226, sin pronunciamiento adicional. I.
ANTECEDENTES A.- Posición de la parte accionante 1.- El 6 de diciembre de 2017 el señor Javier Elías Arias Idárraga presentó demanda de acción popular contra el Municipio de Aranzazu, Caldas (en adelante, el <<Municipio>>) y la Corporación Autónoma Regional de Caldas (en adelante, <<Corpocaldas>>) en la que elevó las siguientes peticiones: <<Por lo expuesto anteriormente, se evidencia la relación o nexo causal entre la inacción de la administración municipal y Corpocaldas, con la vulneración de derechos e interés colectivos, por lo cual solicito al magistrado se pronuncie sobre mis pretensiones que plantearé a continuación: A. Se ampare el derecho colectivo a la moralidad administrativa, literal b, art 4 Ley 472 de 1998 B. Se ordene a los accionados a realizar la inversión del 1% de las rentas corrientes de cada periodo fiscal, desde el año 1993 hasta la fecha que se profiera sentencia. C. Se ordene pagar a mi bien el 15% del valor que se recupere para la adquisición de los predios aledaños al recurso hídrico, art 40 ley 472 de 1998, se condene en costas y agencias en derecho a mi bien. 1 <<El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos>>. 2 La Corporación Autónoma Regional de Caldas es una entidad del orden nacional. 3 << 16.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas>>. 4 SAMAI, índice No. 11. 5 SAMAI, índice No. 17. 6 SAMAI, índice No. 18.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00876-01 (68823) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 3 D. Se ordene por parte del juez en el auto admisorio aplicar, los art 86 y 96 CGP, a fin que los demandados aporten en la contestación de la demanda las pruebas que pretendan hacer valer y de consignar situaciones falsas o que dilaten la acción, sean condenados por temeridad y mala fe, además de aplicar art 38 ley 472 de 1998.
Igualmente se aplique art 145 CPACA. Se ordene informar a la comunidad sobre esta demanda, por la página web de la rama judicial, link avisos a la comunidad y desde ya solicito se conceda amparo de pobre a fin que las pruebas que se requieran las paguen las partes o el fondo para acciones populares de la defensoría del pueblo y se invierta la carga de la prueba, pues no tengo vínculo laboral actualmente>>7. 2.- El accionante basó sus peticiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El artículo 11 de la Ley 99 de 1993 dispone que los departamentos y municipios deberán dedicar un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de las zonas para la conservación de recursos hídricos que surten de agua a los acueductos municipales. 2.2.- Las entidades demandadas no han dado cumplimiento a esta obligación, pues no han invertido los recursos necesarios para la adquisición y mantenimiento de dichas zonas.
Lo anterior configura una vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa y al recto manejo de la administración pública. B.- Posición de la parte accionada 3.- El Municipio contestó la demanda y afirmó que ha dado cumplimiento al artículo 111 de la Ley 99 de 1993 mediante la adquisición de predios para la protección de las zonas de conservación de los recursos hídricos que surten de agua al acueducto municipal.
Al respecto, anexó una lista de la totalidad de predios adquiridos para tal fin desde 1994. 4.- Corpocaldas contestó la demanda y afirmó que: (i) no estaba legitimado en la causa por activa toda vez que el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 solo impone una obligación para la destinación de los recursos a los departamentos y a los municipios, pero no obliga a las Corporaciones Autónomas Regionales; y (ii) sobre este asunto, Corpocaldas únicamente tiene competencia para definir las áreas prioritarias y de compresión, previa solicitud de evaluación técnico- ambiental del municipio o departamento, competencia que ha cumplido a cabalidad. 5.- Mediante auto del 12 de junio de 2019, el tribunal ordenó la vinculación del Departamento de Caldas (en adelante el <<Departamento>>), que en la contestación de la demanda afirmó que: (i) el Departamento ha dado cabal cumplimiento al mandato del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 respecto de la 7 Expediente digital obrante en el índice No. 2, documento denominado: << ED_01CUADERNON1EXP_2017(.pdf) NroActua 2>>, página 3.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00876-01 (68823) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 4 destinación del 1% de sus ingresos corrientes para la compra de predios, como se evidencia de la lista de predios adquiridos en los diferentes municipios; (ii) el Departamento no está legitimado en la causa por pasiva toda vez que no ha realizado conductas o actuaciones que generen la vulneración de derechos colectivos; y (iii) la acción procedente no era la acción popular, sino la acción de cumplimiento, pues se busca el cumplimiento de una norma legal por parte de una entidad.
C.- Sentencia recurrida 6.- El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 20 de mayo de 2022, declaró que el Municipio de Aranzazu y el Departamento de Caldas vulneraron el derecho colectivo al goce de un ambiente sano. El tribunal señaló que: 6.1.- Respecto de Corpocaldas, indicó que esta entidad realizó estudios y conceptos técnico-ambientales relacionados con la conservación de las áreas prioritarias para la conservación del recurso hídrico que abastece los acueductos del Municipio y el Departamento, por lo que no se advierte la vulneración o amenaza de derechos colectivos por parte de esta entidad. 6.2.- En relación con el Departamento de Caldas, señaló que en el expediente obraban pruebas que daban cuenta de la destinación presupuestal para tal fin correspondiente al año 2019 y certificados donde constaba la adquisición de 131 predios.
Sin embargo, señaló que el Departamento no ha dado cumplimiento estricto a la obligación de dedicar el 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos. La destinación de dicho porcentaje se debe constatar en cada anualidad y en relación con el conjunto de los municipios que comprenden el territorio departamental, circunstancia que solo se acreditó de manera parcial.
Además, la sola relación de predios adquiridos entre los años 2004 y 2019 por la entidad no permite deducir que esta cumplió con la mencionada obligación. Por lo tanto, esta situación genera una vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano. 6.3.- Finalmente, respecto del Municipio de Aranzazu, señaló que los ingresos obtenidos entre los años 1997 y 2020 suman un total de ciento cincuenta y un mil doscientos trece millones doscientos noventa y ocho mil trece pesos ($151.213.298.013), por lo que el 1% que el ente territorial debió dedicar para la adquisición y mantenimiento de áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos en ese periodo era de mil quinientos doce millones ciento treinta y dos mil novecientos ochenta pesos ($1.512.132.980).
El municipio solo acreditó la inversión de recursos por quinientos millones de pesos, lo que lleva a concluir que ha incumplido sistemáticamente la obligación del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, y así ha vulnerado el derecho colectivo al goce de un ambiente sano. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00876-01 (68823) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 5 D. Los recursos de apelación 7.- El Departamento apela la decisión de primera instancia y formula los siguientes reparos: 7.1.- Está demostrado que todas las entidades demandadas han dado estricto cumplimiento a lo establecido en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y que no se ha vulnerado ninguno de los derechos que supuestamente reclama el accionante.
Por el contrario, se ha procurado asegurar el agua como recurso natural con la adquisición de varios predios y la realización de actividades de mantenimiento y restauración de microcuencas. 7.2.- El accionante no cumplió su carga de la prueba para demostrar la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, que fue el alegado en la demanda.
En todo caso, el actor debió acudir a una acción de cumplimiento para que se ordenara el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993. 8.- El Municipio también apela y argumenta que: 8.1.- El tribunal da un alcance riguroso a lo establecido en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, pues por el solo hecho de no aparecer probado que el Municipio invirtió mínimo mil quinientos doce millones ciento treinta y dos mil novecientos ochenta pesos ($1.512.132.980), da por demostrada una vulneración al derecho al goce de un ambiente sano. 8.2.- El tribunal no tiene en cuenta que no solo se han adquirido predios para la conservación de los recursos hídricos, sino que, en compañía de Corpocaldas, se han hecho inversiones para mantenimiento y restauración de microcuencas. 8.3.- El tribunal desarrolla el fallo sobre un derecho colectivo que no fue invocado por el accionante, a saber, el goce de un ambiente sano. En su demanda, el accionante solicitó la protección del derecho a la moralidad administrativa. 9.- El accionante solicita en su escrito de apelación que se le reconozcan agencias en derecho.
II. CONSIDERACIONES 10.- La Sala revocará la decisión de primera instancia que declaró la vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano. Al perseguirse con la demanda en forma exclusiva el cumplimiento de una norma legal, la acción procedente era la acción de cumplimiento y no la acción popular. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00876-01 (68823) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 6 E.- La improcedencia de la acción popular por no existir una amenaza o vulneración real a un derecho colectivo derivado del incumplimiento de una norma. 11.- El artículo 9 de la Ley 472 de 1998 dispone lo siguiente sobre la procedencia de la acción popular: <<Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos>> (negrilla y subrayado fuera del texto original).
Así, es claro que cuando la acción popular persiga una finalidad distinta a la establecida constitucional y legalmente, debe declararse su improcedencia. Sobre este punto, en sentencia reciente esta Subsección indicó que: <<Por consiguiente, si desde el momento del estudio de la admisión de la demanda de acción popular se observa que esta no se ajusta a los fines y objetivos de la acción constitucional debe rechazarse la demanda, sin embargo, en el caso de que la acción sea tramitada deberá ser declarada improcedente precisamente porque no se ajusta a lo previsto por el legislador para este tipo de acciones.
(…) En ese sentido, la acción popular no puede convertirse en una vía para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas, pues, con ello se atentaría injustificadamente y sin competencia contra los principios de la seguridad jurídica, el acceso efectivo a la administración de justicia, la cosa juzgada e independencia de los jueces>>.8 12.- Ahora bien, sobre la relación entre las acciones populares y las acciones de cumplimiento, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que, por el carácter subsidiario de la acción de cumplimiento, cuando el incumplimiento de una norma derive en la vulneración o amenaza a un derecho colectivo, la acción popular desplazará a la acción de cumplimiento9.
Lo que no significa que, en todos los casos en los que se persiga el cumplimiento de una norma, la acción popular sea la procedente. Así, la jurisprudencia ha indicado que: <<Si la protección de un derecho o interés colectivo se logra por medio del cumplimiento de una ley o acto administrativo, cuya falta de acatamiento ha dado lugar a la vulneración del mismo, procede la acción popular, pues la protección de ese derecho o interés se materializa a través de la orden de cumplimiento; eso sí, siempre y cuando el actor popular demuestre que la vulneración o la amenaza de ese derecho es real, concreta y actual, o por lo menos inminente, pues de no ser así, la acción procedente es la acción de cumplimiento, en la que sólo se pretenderá el acatamiento de una ley o acto administrativo.
En otras palabras, no procede la acción popular con la sola manifestación de que la vulneración o amenaza de un derecho o interés colectivo fue o ha sido ocasionada por la omisión a un deber legal o administrativo y que la orden de su cumplimiento daría lugar a su 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 10 de junio de 2022.
No. de expediente: 66580. Magistrado ponente: Freddy Ibarra Martínez. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 1° de diciembre de 2015. No. de radicado: 11001-33-31-035-2007-00033-01(AP). Magistrado ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00876-01 (68823) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 7 resarcimiento o reparación, si no se prueba la realidad o inminencia del daño o amenaza de ese derecho o interés>>10 (negrilla y subrayado fuera del texto original). 13.- Teniendo en cuenta lo anterior, en el presente caso el accionante pretende que se declare que las entidades accionadas incumplieron la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 que dispone: <<Los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de dichas zonas o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales>>.
Sin embargo, no afirmó en su petición las razones por las cuales considera que el incumplimiento de esta norma conlleva una amenaza o vulneración a un derecho colectivo. No puede afirmarse, como hace el tribunal, que el solo incumplimiento o la falta de prueba del cumplimiento de esta obligación legal por parte de las entidades accionadas, automáticamente implica una vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano. 14.- Como ha indicado la jurisprudencia, si no se prueba la realidad o inminencia del daño o amenaza a un derecho colectivo, la acción popular en la que se pretenda el cumplimiento de una norma se torna improcedente.
El solo incumplimiento de una norma legal, así esta tenga como objetivo desarrollar actividades que protegen el medio ambiente, no genera su amenaza ni vulneración, y por ende no legitima a cualquier persona para adelantar una acción popular. 15.- El actor popular afirmó que el incumplimiento de esta norma vulnera el derecho colectivo a la moralidad administrativa; sin embargo, afirmar que el incumplimiento de una norma implica una vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, sería equiparar el alcance de este derecho colectivo a un simple juicio de legalidad, lo que desnaturaliza su contenido.
Además, tampoco existe prueba en el expediente que dé cuenta de la existencia de una amenaza o vulneración real al derecho colectivo al goce de un ambiente sano, pues no hay evidencia de que exista, por ejemplo, un desabastecimiento o riesgo de contaminación de las aguas que surten el acueducto Municipio como consecuencia del incumplimiento de la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993. 16.- Ahora bien, el tribunal de primera instancia afirmó que el hecho de que la norma cuyo cumplimiento se persigue establece gastos, hace procedente la acción popular en este caso concreto.
La improcedencia de la acción de cumplimiento en el caso específico, que es el argumento expuesto por el tribunal, no hace automáticamente procedente la acción popular; la acción popular no tiene el propósito de permitir que se ordene a la entidad demandada cumplir normas que implican erogaciones presupuestales cuando ello es improcedente en la acción de cumplimiento. 10 Ibid.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00876-01 (68823) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 8 F.- Costas 17.- En la medida en que los recursos de apelación formulados por las entidades accionadas prosperaron y se revocará la decisión de primera instancia, no procede la condena en costas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
RESUELVE
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 20 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Caldas y, en su lugar, NIÉGANSE las peticiones de la acción popular.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con salvamento de voto