Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Ricaurte (Cundinamarca), dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Demandante: GLORIA LUCERO HERRERA CONTRERAS Demandado: JORGE EMILIO REY ÁNGEL – GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – PERIODO 2024- 2027 Tema: Requisitos formales de la demanda electoral.
Presupuestos de la suspensión provisional de los actos de elección popular. Valor jurídico del preconteo de votos. AUTO La Sala procede a resolver sobre la admisión de la demanda de la referencia y la solicitud de suspensión provisional del acto acusado. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Gloria Lucero Herrera Contreras, por intermedio de apoderada judicial, instauró demanda1 en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, tendiente a obtener la nulidad del acto de elección del señor Jorge Emilio Rey Ángel como gobernador de Cundinamarca, periodo 2024-2027, contenido en el formulario E-26 GOB de 10 de noviembre de 2023, expedido por la comisión escrutadora departamental. 1 La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de enero de 2024.
Ver, además, escrito de corrección presentado en cumplimiento del auto de 20 de febrero de 2024, por falencias en la identificación de la parte demandada, el acto acusado y copia, el canal digital del demandado y el objeto del poder. Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.
Hechos La parte actora narra que el 29 de octubre de 2023 se realizaron las elecciones para alcaldes, gobernadores, concejos, asambleas y juntas administradoras locales en los municipios y departamentos del país. Relata que desde las 4:00 p. m. del citado día, la Registraduría Nacional del Estado Civil publicó cada 5 minutos en sus plataformas institucionales un boletín, con la suma de los votos que iba obteniendo cada candidato a la Gobernación de Cundinamarca –y, en general, los aspirantes a todos los cargos elegidos en esa fecha–, de forma acumulada al momento del corte, indicando la hora y el minuto de emisión, con base en los datos de los formularios E-14 que se transmitían desde los puestos de votación. Señala que, a su turno, los medios de comunicación nacionales, regionales y locales divulgaron los boletines, tomando como fuente la información oficial de la Registraduría. Particularmente, indica que el portal digital periodístico La Silla Vacía reportó el 30 de noviembre de 2023 que, de acuerdo con la Registraduría, los datos del preconteo son meramente informativos y los avances y boletines son diferentes. 3.
Normas violadas y concepto de la violación La demandante invoca como normas violadas por el acto de elección acusado los artículos 13, 29 y 40, numeral 1 de la Constitución Política y el artículo 275, numerales 2 y 3 de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, refiere «Del Código Electoral: El debido proceso, la verdad electoral, la neutralidad tecnológica y los principios de imparcialidad, transparencia, Indemnidad de los datos sensibles, Integridad electoral y publicidad».
Cita a título de «fundamentos de derecho» de las pretensiones, los artículos 2º, 3º y 40 (numerales 2, 3, 4, 7), 107, 237 y 258 de la Constitución Política, que califica como normas que acentúan la participación activa de los ciudadanos y suponen una mayor exigencia a la actividad de las autoridades. Considera que es un deber estatal preservar la democracia en las votaciones y prevenir cualquier daño o deterioro en sus componentes, que pueda ser causado por prácticas subrepticias y maniobras de sabotaje con capacidad de alterar u obstruir el proceso electoral.
Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Alega que en las elecciones de 29 de octubre de 2023 ocurrieron «de manera sistemática» irregularidades que comprometieron la verdad electoral, que enuncia en los siguientes términos: i) el diseño de dos estructuras de datos paralelas distintas para contener la información electoral, ii) la manipulación de varios aplicativos y softwares que generaron, procesaron o trataron la información y los datos electorales, iii) la manipulación intencional de las estructuras de almacenamiento digital de datos y los documentos electorales correspondientes a los E-14 de DELEGADOS y CLAVEROS de las mesas escrutadas, los resultados del conteo de los E14 y presunta suma de votos en el preconteo y escrutinios. iv) Es decir, que bajo la responsabilidad de la Registraduría, se volvió NULA la validez de las actas E-14 de DELEGADOS y las actas E-14 de TRASMISIÓN y los datos resultantes de ellas, porque las violaciones del debido proceso como el borrado de la metadata (sic) y los vicios descritos en los hechos las despojaron de toda certeza; quedando únicamente las actas E-14 de CLAVEROS, cuyas imágenes en algunos casos también presentan hallazgos de manipulación informática, y sin ninguna otra fuente válida con la cual validarlas diferente a aquella que resulte de un reconteo (sic) manual de votos.
En relación con lo descrito, concreta las causales de nulidad invocadas en que «[e]n el presente caso EL SABOTAJE Y FALSEDAD, nacen cuando se rompe la cadena de custodia de la información y desparece la certeza de los datos electorales que cuentan los E14 y presuntamente suman los votos en la etapa legal de preconteo». Sustenta lo anterior en que, desde el inicio de los escrutinios, hasta la presentación de la demanda, hizo seguimiento a la página web y la aplicación móvil institucional y detectó resultados contradictorios en «DOS VERSIONES DISTINTAS DE LOS DATOS QUE CUENTAN LOS E14 Y PRESUNTAMENTE SUMAN LOS VOTOS EN EL PRECONTEO: una que se accede desde un visor llamado AVANCES y otra desde un visor llamado BOLETINES».
Explica que en la semana siguiente a la elección, varios ciudadanos tabularon e hicieron un análisis estadístico de los votos informados en los boletines, de donde advirtieron un patrón inusual del promedio por mesa para cada candidato. En efecto, expone que, al calcular el porcentaje en que los votos nuevos crecieron para cada candidato boletín a boletín, «en un conteo orgánico, no siempre el que va ganando debería tener más alto el porcentaje de crecimiento en votos nuevos, ni el que va perdiendo tener el menor porcentaje», de tal manera que este dato debió variar al compararse entre candidatos.
Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 De otro lado, asegura que el 25 de noviembre de 2023 se borró de la página web de la Registraduría, presuntamente de manera intencional, la «metadata»2 de los archivos PDF con las imágenes de los formularios E-14 de las mesas de todo el país, lo que afectó su trazabilidad y transparencia. Adicional a lo anterior, resalta que el 10 de enero de 2024 varios ciudadanos que venían haciendo seguimiento a los resultados notaron que fue suspendido el acceso a las páginas y portales institucionales que contenían los datos del preconteo, lo cual podría constituir un ocultamiento de material probatorio.
Con base en estas acusaciones, subraya que durante los comicios referidos se comprometió la trazabilidad, integridad y cadena de custodia de la votación que se consolida a partir de los formularios E-14, con el fin de informar progresivamente los resultados parciales en los boletines y avances. Argumenta que, si bien la Registraduría Nacional del Estado Civil alega que los boletines del preconteo son meramente informativos y no son jurídicamente vinculantes, también se trata de documentos generados por una entidad pública en una etapa legal del proceso electoral y que permiten la auditoría y el monitoreo por parte de los ciudadanos, de modo que deben respetar el debido proceso y los principios de publicidad y transparencia. En línea con lo anterior, cuestiona que no existan causales de reclamación por indicios de sabotaje o datos incorrectos en los boletines del preconteo, para impedir que el escrutinio se convierta en una forma de legitimar falsedades y conductas fraudulentas en esa etapa. 4.
Solicitud de medida cautelar En un capítulo de la demanda, la parte actora solicita «con fundamento en los hechos suspender provisionalmente el ejercicio de Jorge Emilio Rey Ángel como Gobernador de Cundinamarca» y que, «de manera urgente y expedita», se ordene a la autoridad competente trasferir y custodiar los sistemas, estructuras de datos y logs informáticos que guardan relación con la elección demandada.
Adicionalmente, en otra parte de la demanda, manifiesta que la finalidad de la medida cautelar consiste en «prevenir el perjuicio inminente e irremediable a los derechos fundamentales ciudadanos y democráticos del VOTO Y REPRESENTACIÓN LEGÍTIMA, con la posesión el 1 de Enero de 2024, de un 2 Definió la metadata como «el conjunto de datos que describen el contenido, autor, rastro de creación, cambio y carga del archivo».
Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 candidato electo con un escrutinio que se realizó con presuntos fraudes procesales que vulneraron la cadena de custodia de la información y los datos electorales digitales en los sistemas informáticos institucionales a cargo de la Registraduría». 5.
Traslado de la petición cautelar Mediante auto de 5 de marzo de 2024, el despacho del magistrado ponente adecuó la petición cautelar con carácter de urgencia, al trámite ordinario de la suspensión provisional, por considerar que la fundamentación de aquella no respondía a los criterios de ponderación, razonabilidad y temporalidad que determinan ese tipo de solicitudes.
En la misma providencia se dispuso el traslado de la solicitud y durante el plazo legal concedido, se recibieron las intervenciones que se sintetizan a continuación: 5.1. Gobernador de Cundinamarca A través de apoderado, el demandado cuestionó dos aspectos de la demanda: por un lado, su aptitud para ser admitida y, por otro, la falta de fundamento de la medida cautelar solicitada.
Sobre el primer punto, señaló que las deficiencias, imprecisiones e inconsistencias en la formulación de las pretensiones, la identificación de las partes, las normas violadas y el concepto de la violación impedían ejercer una defensa técnica. En tal sentido, advirtió la referencia a elecciones diferentes a la del gobernador de Cundinamarca y a actos no enjuiciables, como el formulario E-24.
También observó que la pretensión de realizar nuevos escrutinios no es propia de las demandas contra cargos uninominales, como ocurre en este caso. Así mismo, adujo que la parte actora no explicó ni acreditó la incidencia del supuesto sabotaje de los datos del preconteo en el resultado de la elección, que es un factor necesario en los juicios electorales de tipo objetivo.
Por lo tanto, solicitó que se rechace la demanda, en la forma dispuesta frente a una similar contra el gobernador de Bolívar, mediante auto de 12 de febrero de 2024, Rad. 11001-03-28-000-2024-00064-00, pues los términos en que están formulados los cargos en este asunto impiden ejercer propiamente una defensa técnica. Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Frente a la solicitud de suspensión provisional, echó de menos la debida sustentación que exige el artículo 229 del CPACA y la prueba de que con ella se garantiza de manera transitoria el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Resaltó que la demandante remite a los hechos para respaldar la petición, pero no se entiende cómo las irregularidades que describe guardan relación con la medida cautelar o con las normas que invocó como violadas.
Agregó que la parte actora tampoco precisa las circunstancias de tiempo, modo y lugar, es decir, zona, puesto y mesa en que habría ocurrido el sabotaje a los sistemas que consolidan los votos del preconteo, de manera que traslada al juez la carga de revisar completamente el proceso de elección. Adicionalmente, esgrimió que los boletines no son documentos electorales y que, en todo caso, el acto de elección no se sustenta en ellos, lo cual explica que contra ellos no procedan causales de reclamación. Del mismo modo, refutó que la Registraduría Nacional del Estado Civil impidiera el acceso a la información y subrayó que la entidad dispuso varios canales de divulgación del preconteo y que en su momento permitió auditorías, simulacros y verificación del software de escrutinio.
Sobre este aspecto, añadió que los jueces escrutadores garantizaron el debido proceso y los principios de verdad electoral, publicidad y transparencia durante los escrutinios, con la debida utilización del software dispuesto por la organización electoral. Concluyó que en este caso el material probatorio aportado con la demanda es insuficiente para probar la falsedad alegada y para desmentir las afirmaciones de la demandante, adjuntó un dictamen pericial rendido por un ingeniero de sistemas, que se pronunció sobre las pruebas aportadas con la demanda Afirmó que no se observa, ni siquiera implícitamente, un perjuicio irremediable que justifique la medida cautelar, cuyo decreto afectaría, más bien, los derechos de los votantes y del elegido, quien obtuvo la mayor votación, esto es, 590.000 votos, entre los candidatos a la Gobernación de Cundinamarca.
Por lo mismo, descarta que pudiese haber incidencia de las falsedades descritas por la parte actora, pues el segundo en votación obtuvo menos de la mitad de votos que el señor Jorge Emilio Rey Ángel. Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Finalmente, argumenta que, aunque el medio de control de nulidad electoral sea público, requiere una mínima técnica jurídica y algunas exigencias, porque están de por medio los derechos políticos de los elegidos y de los electores. 5.2.
Registraduría Nacional del Estado Civil La apoderada de la entidad solicitó que se desestime la medida cautelar en este asunto, por considerar que la petición excede el propósito legal, incumple los requisitos de procedencia y carece de fundamento fáctico que la respalde. A partir de estas premisas, hizo referencia a los artículos 229 y 231 del CPACA, para destacar que la parte actora no demostró el perjuicio irremediable que se causaría al no decretarse, ni suministró los elementos de juicio para probar que las supuestas irregularidades incidieron en la elección. Alegó que la naturaleza de las medidas cautelares es transitoria, pero conceder la del caso concreto implicaría prejuzgamiento frente a la única pretensión de la demanda, que, además, involucra los boletines informativos de la Registraduría, los cuales no están sujetos a control judicial.
Por lo tanto, consideró que el juez «debe limitar su alcance a proveer lo estrictamente necesario para garantizar y proteger el objeto del proceso y la efectividad del futuro fallo, pero sin reemplazarlo», ante la amenaza clara del interés general. 5.3. Consejo Nacional Electoral La apoderada de la autoridad electoral se opuso a la prosperidad de la medida cautelar, partiendo de la exposición de las normas que establecen la competencia del CNE, las causales de nulidad de los actos de elección, las causales de reclamación y la presunción de legalidad de los actos electorales.
A continuación, indicó que el artículo 203 del Código Electoral asigna a la Registraduría Nacional del Estado Civil la competencia para elaborar los formularios electorales. Señaló que, en particular, el formulario E-14 consigna el escrutinio que realizan los jurados de votación y tiene 3 ejemplares, a saber, uno de claveros, dirigido a las comisiones escrutadoras que verifican y consolidan los resultados oficiales; otro de delegados, correspondiente al primer ejemplar que se escanea y publica en la página de esa entidad para consulta pública; y el de transmisión, con los resultados preliminares que alimentan los boletines informativos del preconteo y son divulgados por los medios de comunicación. Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Sobre el ejemplar de transmisión, destacó que tiene carácter informativo y carece de valor jurídico vinculante.
En cuanto al de claveros, observó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado3, tiene mayor valor probatorio, porque su envío a las comisiones escrutadoras en el arca triclave asegura una mejor cadena de custodia y, por lo tanto, es el utilizado para constituir el acto electoral, de conformidad con el artículo 144 del Código Electoral.
Con base en lo expuesto, aduce que la parte actora en este caso realiza una indebida interpretación de los documentos electorales y no allega las pruebas sobre los formularios E-14 que considera alterados, en línea con la causal de nulidad del numeral 3 del artículo 275 del CPACA. Por otra parte, refiere a los requisitos esbozados por la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para decretar la suspensión provisional4, es decir, una solicitud sustentada, ya sea en escrito separado de la demanda o con fundamento en el concepto de la violación de esta, que permita la confrontación del acto acusado con las normas superiores alegadas como violadas y las pruebas allegadas con la petición. De ahí concluye que sería precipitado decretar una medida cautelar de suspensión de los efectos del acto acusado, teniendo en cuenta que determinar la estructuración del vicio alegado implica profundizar en aspectos propios de la sentencia y que las pruebas aportadas no acreditan la violación normativa que plantea la parte actora. 6.
Concepto del Ministerio Público La señora procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado solicitó negar la medida cautelar del caso concreto. Como fundamento de esta postura, se refirió a los presupuestos de procedencia de la suspensión provisional de los actos electorales, relacionados, en síntesis, con una petición debidamente sustentada o que permita acudir al concepto de violación desarrollado en la demanda, y con la infracción de las normas invocadas por el peticionario, que surja de su confrontación con el acto acusado.
Seguidamente, definió las elecciones como «el conjunto de actuaciones surtidas para acceder al poder político a través de unas reglas previamente establecidas 3 Citó: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 8 de febrero de 2018, Rad. 11001-03- 28-000-2014-00117-00. 4 Refirió a: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 11 de marzo de 2021, Rad. 11001- 03-28-000-2018-00081-00, MP.
Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y auto de 2 de octubre de 2020, Rad. 50001-23-33-000-2020-00012-01, sin indicación del ponente. Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 en el ordenamiento jurídico, conforme al régimen político adoptado en cada Estado» y señaló que comprenden las etapas preelectoral, electoral y poselectoral.
Prosiguió con una relación y breve descripción del contenido de los documentos electorales que suministra la Registraduría Nacional del Estado Civil, como operador logístico de las elecciones. También destacó el uso de un software para la generación sistematizada de algunos de esos documentos. En particular, precisó que el formulario E-14 se emite en tres ejemplares, esto es, claveros, delegados y transmisión, que, en principio, deben contener la misma información, pero para los escrutinios se utiliza el de claveros y excepcionalmente el de delegados.
A su turno, indicó que los boletines y avances que emite la RNEC son de carácter meramente informativo y no tienen validez jurídica para efectos del escrutinio, dado que se estructuran sobre los datos del formulario E- 14 de transmisión. Por otra parte, advirtió que el sabotaje al sistema electoral es una causal de nulidad electoral específica, prevista en el numeral 2 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, que se entiende como «el daño, deterioro, obstrucción u oposición que, de manera sutil, engañosa o disimulada se hace sobre las cosas con el objetivo de materializarse en alteraciones del proceso electoral, que no involucra el uso de la fuerza, sino que obedece a maniobras subrepticias que buscan destruir u obstruir el proceso eleccionario».
En cuanto a la causal de nulidad por falsedad en los documentos electorales, establecida en el numeral 3 del artículo 275 ibidem, la caracterizó como «la alteración de los resultados electorales, que conlleva a que se afecte la verdad electoral». Sobre el mismo aspecto, destacó que no basta con demostrarla, sino que se requiere, además, que afecte sustancialmente los resultados de los escrutinios, al punto que sean otras personas las que resulten elegidas.
Aterrizados los conceptos anteriores a la medida cautelar solicitada en el caso concreto, consideró que no cumple las exigencias legales, porque la censura de la parte actora no está sustentada en los documentos electorales propiamente dichos, sino en supuestas diferencias entre los aplicativos empleados por la RNEC para informar los datos del preconteo.
Así mismo, estimó necesario para estas causales de nulidad que la demandante indicara los sistemas de votación que fueron objeto de sabotaje, al igual que los formularios, zonas, puestos y mesas en los que se materializó la falsedad. Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Concluyó, entonces, que las irregularidades esgrimidas en la demanda contra el acto acusado deben ser valoradas con base en un análisis probatorio técnico y especializado, que no es posible adelantar con los elementos allegados hasta esta etapa procesal.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta sección es competente para tramitar la presente demanda, conforme a lo preceptuado en los artículos 149, numeral 35 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 – Reglamento Interno del Consejo de Estado. Particularmente, corresponde a la Sala resolver sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2, literal f) y el numeral 3 del artículo 125 del CPACA, en concordancia con el inciso final del artículo 277 del mismo código. 2.
Requisitos formales de la demanda 2.1. En relación con el cumplimiento de los requisitos formales establecidos en los artículos 162 –modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021– y 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que la demanda inicialmente presentada se ajusta a las exigencias de forma allí establecidas, comoquiera que: (i) se designaron las partes debidamente;
(ii) se expresó con precisión y claridad lo pretendido; (iii) se determinaron los hechos y omisiones que sustentan las pretensiones; (iv) se explicaron los fundamentos de derecho y su concepto de violación; (v) se aportaron las documentales en poder de la parte actora; (vi) se indicó el lugar y dirección de notificaciones de las partes y, (vii) se acompañó la demanda con los anexos correspondientes. 5 ARTÍCULO 149.
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 3. De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, del Presidente y el Vicepresidente de la República, de los Senadores, de los representantes a la Cámara, de los representantes al Parlamento Andino, de los gobernadores, del Alcalde Mayor de Bogotá, de los miembros de la junta directiva o consejo directivo de las entidades públicas del orden nacional, de los entes autónomos del orden nacional y de las comisiones de regulación. Se exceptúan aquellos regulados en el numeral 7, literal a), del artículo 152 de esta ley.
Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Ahora bien, resulta oportuno precisar que algunos de estos aspectos de forma fueron modificados por el Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 20206, en cuyo artículo 6º trajo consigo las siguientes cargas procesales: (i) Indicar el canal digital donde deben ser notificadas las partes, representantes y apoderados, testigos, peritos y cualquier tercero que deba ser citado al proceso7.
(ii) Presentar la demanda en forma de mensaje de datos enviado a la dirección de correo electrónico de la sede judicial correspondiente, incluyendo los anexos debidamente digitalizados, según como se encuentren enunciados y enumerados en su cuerpo. (iii) Enviar a la dirección de correo electrónico de la parte demandada, copia de los escritos de demanda – con sus anexos y de forma simultánea con la radicación virtual del escrito inicial – y de subsanación, según sea el caso, excepto cuando se soliciten medidas cautelares o se desconozca el canal digital donde los demandados recibirán notificaciones; en esta última hipótesis se debe acreditar su envío físico.
Por último, vale la pena precisar que la norma en mención despoja al demandante de la obligación de aportar copia física o electrónica del libelo inicial y sus anexos para el archivo del juzgado o para el traslado, lo que varía el alcance del artículo 166, numeral 5º del CPACA8. Estas modificaciones relacionadas con los requisitos de forma de la demanda, fueron reivindicadas por el legislador ordinario, al expedir la Ley 2080 de 2021 «[p]or medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción», en cuyo artículo 35, modificó y adicionó el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, reproduciendo algunos aspectos del citado decreto legislativo así: Artículo 35.
Modifíquese el numeral 7 y adiciónese un numeral al artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: 6 Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 7 El artículo 6º que contiene esta exigencia fue declarado exequible de manera condicionada, en el entendido de que en el evento en que el demandante desconozca la dirección electrónica de los peritos, testigos o cualquier tercero que deba ser citado al proceso, podrá indicarlo así en la demanda sin que ello implique su inadmisión (Sentencia C-420 de 2020, Corte Constitucional). 8 ARTÍCULO 166.
ANEXOS DE LA DEMANDA. A la demanda deberá acompañarse: (…) 5. Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público. Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 7.
El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.
Del mismo modo debe proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.
En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. En cuanto al cumplimiento de la exigencia contemplada en el numeral 8º, se tiene que el demandante no tenía la obligación de asumir dicha carga procesal al haber solicitado la adopción de una medida cautelar. 2.2.
Frente al término de caducidad de 30 días del medio de control de nulidad electoral de que trata el numeral 2º, literal a) del artículo 164 del CPACA, se advierte que, tratándose de elecciones declaradas en audiencia pública, el término se debe contar a partir del día siguiente. En el presente caso, se puede verificar que la demanda fue interpuesta en tiempo, pues, según se acreditó en el expediente, la elección cuestionada fue declarada en audiencia pública el 10 de noviembre de 20239, por lo que la oportunidad para demandar estaba dada hasta el 17 de enero de 202410 y aquella fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de enero del mismo año11, es decir, dentro del término de caducidad previsto en la ley. 2.3.
Examinada la demanda y el escrito de subsanación12, desde una perspectiva que privilegia el derecho sustancial en las actuaciones de la administración de justicia, con arreglo al principio establecido en el artículo 228 de la Constitución Política, la Sala considera satisfechos los requisitos formales para su admisión, como pasa a detallarse. 9 De acuerdo con el Formulario E-26 GOB aportado con la demanda. 10 Descontados los términos de la vacancia judicial, que van del 20 de diciembre al 10 de enero. 11 Ver documento «08Correo_Radicación Demandas Sección 01 Tribunal Administrativo - Cundinamarca - Outlook, en carpeta expediente digital, anotación 3 de SAMAI. 12 Memorial presentado oportunamente, según anotaciones 10 y 11 de SAMAI.
Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En primer lugar, se identifica como demandante a la señora Gloria Lucero Herrera Contreras, quien actúa con apoderada judicial.
Por otra parte, el demandado es el señor Jorge Emilio Rey Ángel, gobernador de Cundinamarca, elegido para el periodo 2023-2027. En segundo lugar, una de las pretensiones de nulidad está dirigida contra el formulario E-26 GOB de 10 de noviembre de 2023, que declaró la elección del demandado y que fue aportado con la demanda. Adicionalmente, la parte actora pretende que se realicen nuevos escrutinios, con base en los formularios E-14.
En tercer lugar, frente al fundamento de las pretensiones, se observa la relación de los hechos, las normas que se consideran infringidas por el acto acusado y el concepto de su violación. De ahí se comprende que los vicios de nulidad consisten, en síntesis, en un presunto sabotaje a los sistemas de transmisión de los resultados del preconteo en las elecciones territoriales del 29 de octubre de 2023, que se tradujo, a su vez, en falsedades en los distintos ejemplares de los formularios E-14 de los jurados de votación, debido a la manipulación de la información que divulgó la Registraduría Nacional del Estado Civil para todo el país, a través de dos estructuras de datos diferentes, denominadas boletines y avances, con violación al debido proceso, la transparencia y la verdad electoral, entre otros principios orientadores de las elecciones populares.
En cuarto lugar, la demanda viene acompañada de las pruebas que buscan acreditar los supuestos fácticos y jurídicos y, por último, suministra el canal digital donde las partes recibirán las notificaciones personales. Así mismo, es importante aclarar que en este caso no se exige el envío simultáneo de la demanda ni del escrito de subsanación al demandado, en razón a la solicitud de una medida cautelar, como lo prevé el numeral 8 del artículo 162 del CPACA.
De acuerdo con lo descrito, si bien la parte actora incurrió en varias imprecisiones e inconsistencias en la identificación de las partes y de los actos acusados, especialmente en cuanto a su denominación y fechas, lo cierto es que el análisis integral de la demanda y su corrección permite comprender los aspectos centrales de la controversia y, en esa medida, amerita su trámite.
Cabe anotar que este mismo enfoque fue adoptado por la Sala en los autos de 29 de febrero de 2024, mediante los que se admitieron las demandas contra los Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 actos de elección de los gobernadores de La Guajira13 y Córdoba14, que planteaban un debate parecido y contenían inexactitudes formales similares a las advertidas en esta ocasión. Finalmente, hechas las anteriores precisiones, debe señalarse que los reparos contra la aptitud de la demanda, presentados por el demandado durante el traslado de la medida cautelar, obedecen a aspectos propios de la contestación, que podrán ser formulados como excepciones en la etapa que sigue a la admisión, según lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 175 del CPACA. 3.
Presupuestos de procedencia de la suspensión provisional de los actos de elección popular El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión. Estas tipologías admiten cualquier clase de medida que el juez encuentre necesaria para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso, la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad.
En este amplio catálogo, se contempló en el artículo 230, numeral 315, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura, como la única cautela posible. Así las cosas, al coexistir en la actualidad diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia debe hacerse a la luz de la garantía de la tutela judicial efectiva, que parte de reconocer que las personas tienen derecho, no solo a acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino también a que el objeto del litigio se le proteja desde el inicio, a fin de asegurar la justicia material.
Particularmente, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el actor debe cumplir los requisitos señalados en el inciso 13 Rad. 11001-03-28-000-2024-00049-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra (e). 14 Rad. 11001-03-28-000-2024-00037-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra (e). 15 Ley 1437 de 2011. Artículo 230.
Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…).
Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 primero del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: Art. 231.
Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…).
Al respecto, esta Corporación ha destacado que la actual regulación de la medida no exige la «manifiesta infracción» de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su decreto. En efecto, en el régimen previo, para el decreto de la suspensión provisional del acto acusado, la jurisprudencia de esta corporación exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior fuera ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y la tutela judicial efectiva.
Esta Sección, en providencia de 12 de diciembre de 201916, indicó: 30. Al respecto, la doctrina ha destacado17 que, con la antigua codificación, - Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas, esto es, infracción grosera, de bulto, observada prima facie.
Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata. 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02852-01, M.P Rocío Araújo Oñate. 17 Nota del original: Benavides, José (2013).
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo comentado y concordado. Ed. Universidad Externado de Colombia, pg. 496. Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 De esta manera, según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la ley, la jurisprudencia y el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que significa hacer un análisis profundo, detallado y razonado para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión provisional, que no implica prejuzgamiento, según el artículo 229 ibidem18.
Así mismo, aunque este presupuesto puede coincidir con el examen del fondo de la litis, debe aclararse que, por tratarse de un juicio preliminar, no tiene un carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 del mismo estatuto procesal, existe la posibilidad de modificar o revocar la medida y aún, de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones.
Finalmente, es importante precisar que en el contencioso electoral debe constatarse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se aducen como infringidas en la demanda o en escrito separado, según lo dispone el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo del mismo estatuto procesal.
Significa lo anterior que resulta apenas lógico y razonable, acorde con la tutela judicial efectiva, que el decreto de esta medida bien pueda fundarse en las razones invocadas, tanto en la demanda, como en el acápite de normas violadas del escrito contentivo de la medida19, siempre que coincidan en su sustento20. 4. Estudio de la medida cautelar del caso concreto La demandante advierte que en el pasado proceso electoral de autoridades territoriales, realizado el 29 de octubre de 2023, hubo sabotaje a los aplicativos y los softwares que «cuentan los E-14», que se evidencia en las dos fuentes de divulgación de información que la RNEC empleó para los comicios: los avances y boletines.
Sostiene que, al contrastar estas herramientas tecnológicas, advirtió información contradictoria frente al mismo corte de transmisión de resultados parciales durante el preconteo de votos. 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, Rad. 11001-03-27-000- 2013-00014-00 (20066), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 27 de febrero de 2020, Radicación No. 17001-23- 33-000-2019-00551-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 20 Sobre la debida correspondencia entre el fundamento de la demanda y de la petición cautelar, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 2 de mayo de 2024, Rad. 47001-23-33-000- 2023-00268-01, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra. Auto de 25 de abril de 2024, Rad. 11001-03-28- 000-2024-00086-00, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Sumado a lo anterior, asegura que el sabotaje a los sistemas de información de resultados también ocurrió porque: i) se suspendió acceso a la información del preconteo en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil; ii) se eliminó la «metadata» de los formularios E-14 que se alojaban en formato PDF y iii) se presentó un patrón inusual de incremento de la votación en cada reporte.
Para la demandante, las circunstancias descritas afectaron la trazabilidad, integridad y cadena de custodia de la información, que trascendió a todos los ejemplares de los formularios E-14, es decir, claveros, delegados y transmisión. Por tal razón, aduce violación al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en concordancia con los principios de publicidad y transparencia, estos últimos sin relacionarlos con alguna norma.
Así mismo, se invocan como vulnerados los derechos a la igualdad y elegir y ser elegido, previstos en los artículos 13 y 40, numeral 1º ibidem, toda vez que el escrutinio que condujo a la elección del demandado fue realizado con fraudes procesales y actos de sabotaje a los sistemas que soportan las actividades del escrutinio, que encajan en las causales de nulidad de los numerales 2 y 3 del artículo 275 del CPACA, es decir, sabotaje a los sistemas de información, transmisión y cómputo de resultados, y documentos electorales con datos contrarios a la verdad, respectivamente.
Para probar su dicho, aporta los siguientes elementos de convicción: 1. Archivos PDF con los boletines 0 a 54, correspondientes a la elección del gobernador de Cundinamarca. 2. Carpeta con archivos PDF denominados avances, hasta el 117, respecto de las elecciones de gobernador. 3. Ocho videos con la denominación, duración y contenido que se reseña a continuación: a. «DATA TABULADA EN TIEMPO REAL» (40:50): imágenes de algunos datos del preconteo tomados de la página web de la RNEC, respecto de distintas elecciones llevadas a cabo el 29 de octubre de 2023, y la tabulación por parte de una persona que describe la metodología utilizada. b. «E14-DELEGADOS alterados Metadatos científicos informáticos» (42:53): imágenes que, según la persona que las describe, corresponden al «editor de texto plano o bloc de notas de Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Windows», sobre los que se realizó una «auditoría informática a ficheros PDF de las actas de escrutinio E14 de delegados», que «arrojaron inconsistencias respecto de los metadatos científicos», en cuanto la fecha de creación, modificación y cargue al sitio web. c. «falsas informaciones boletines Registraduría» (7:00): imágenes de la página web de la RNEC con los boletines de la elección a la Alcaldía de Bogotá D.C., acompañada de la descripción en audio de una persona que sostiene que los datos de los boletines no coinciden con las horas y las fechas en que se subieron los ficheros PDF de los formularios E-14. d. Video de Whatsapp (0:43) con imágenes de preconteo de la elección a la Gobernación del Valle del Cauca, que comparan el PDF de consulta al público de la RNEC, con la divulgación en youtube (se desconoce la fuente), para un mismo boletín. e. Video de Whatsapp (4:18) con imágenes de la página web de la RNEC, con información de boletines de las gobernaciones del Valle del Cauca, Tolima, Caquetá, Boyacá, entre otras, en las que, según quien describe las imágenes, hacen falta algunos boletines. f. Video de Whastapp (3:18) con imágenes de la página web de la RNEC con información de preconteo, descritas por una persona para la Alcaldía de Bogotá desde los enlaces de «avances» y «boletines», para una misma hora, con diferente votación. g. Video de Whatsapp (3:00) con imágenes de la pantalla de un computador que muestra algunos archivos PDF de formularios E- 14 para la Alcaldía de Bogotá D.C., frente a los cuales la persona que describe asegura que son diferentes el tamaño y las horas al descargarlos el 8 de noviembre de 2023 y el 16 de noviembre del mismo año, además de que se extraviaron algunos y se adicionaron mesas, razón por la que plantea algunas preguntas sobre la veracidad de la información y presuntos actos de manipulación. h. Video de Whatsapp (1:43) en el que se muestra un teléfono celular con la aplicación de «Resultados de Preconteo» de la RNEC, acompañado de la descripción de una persona que manifiesta diferencias entre la votación y las mesas contadas a determinada hora, entre boletines y avances, para la Alcaldía de Bogotá D.C. También en comparación con lo que publicaban los medios para un boletín del mismo número. 4.
Documento de Word denominado «Instructivo y enlaces (LEER)», con indicaciones para presentar masivamente acciones de tutela, sin Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 descripción del tema o la relación con la elección del gobernador de Cundinamarca. 5.
Documento en PDF de 492 páginas, con el resultado del análisis de la parte actora sobre lo ocurrido en diferentes ciudades y departamentos, con relación a las presuntas inconsistencias entre los datos divulgados por la RNEC y los medios de comunicación durante el preconteo. 6. Imagen con el boletín 4 y el avance 6 para alcalde de Bogotá D.C., que plantea diferencias entre los datos para una misma hora (16:35 pm).
Por su parte, el demandado se opuso a la petición cautelar, en síntesis, por falencias en su sustentación y soporte probatorio, según el dictamen de un ingeniero de sistemas que aportó con la contestación. De forma similar, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral y el Ministerio Público solicitan que se nieguen las medidas cautelares del caso, ante la necesidad de pruebas técnicas adicionales que permitan establecer las irregularidades alegadas en la demanda.
Atendiendo al sustento fáctico, jurídico y probatorio que ofrece la parte actora para la suspensión provisional del acto acusado, la Sala no observa la infracción normativa que determina la procedencia de esta medida cautelar, por las razones que se exponen a continuación: En primer lugar, la violación al derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 superior, requiere de un parámetro de comparación entre dos o más sujetos, para establecer que recibieron un tratamiento distinto por una autoridad o que alguno ameritaba medidas especiales debido a sus circunstancias.
En tal sentido, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado que, «[c]on el objetivo de determinar cuándo existe una vulneración del derecho a la igualdad, bien sea en su modalidad formal o material, es necesario precisar si ante situaciones iguales se otorga un trato diferente, sin justificación alguna, o por el contrario, si a personas o circunstancias distintas se les brinda un trato igual»21.
Sin embargo, en este caso la referencia a aquella garantía fundamental no cuenta con un desarrollo en la demanda que permita dilucidar, en este estado del proceso, que el presunto sabotaje a los sistemas de información de los resultados de las votaciones hubiese generado ventajas en favor de quien resultó elegido. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 25 de noviembre de 2021, Rad. 19001-23-33-000-2018-00029-01, MP.
William Hernández Gómez. Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 En segundo lugar, en lo que atañe a los derechos a elegir y ser elegido, la demandante únicamente menciona la norma que los consagra, esto es, el numeral 1 del artículo 40 superior, sin proponer argumentos autónomos para esta censura.
Esta omisión impide que un precepto jurídico general y abstracto, como el que se invoca, pueda constituir, por sí solo, la base de una infracción normativa con el alcance de derivar en la suspensión provisional de un acto de elección. Por lo mismo, su eventual vulneración tendría que estudiarse desde la perspectiva de los cargos que detallen las irregularidades de la elección impugnada.
En tercer lugar, frente a la violación al debido proceso, de que trata el artículo 29 de la Constitución Política, y los principios de transparencia y publicidad, que no cuentan con la mención de alguna norma, la demandante ubica las irregularidades en la etapa poselectoral, específicamente en el preconteo. Al respecto, es indispensable señalar que las elecciones populares se desarrollan en tres etapas22 que, a grandes rasgos, se caracterizan así: una preelectoral, de preparación logística por las autoridades competentes, inscripción de candidatos y despliegue de las campañas políticas; otra electoral, que corresponde a la jornada en que los ciudadanos acuden a las urnas, y finalmente, la poselectoral, en la que se realiza el escrutinio de los votos y se declaran los ganadores.
El preconteo, que concentra las censuras de esta demanda, hace parte de las actividades de la última fase indicada, el cual se adelanta con el fin de comunicar los resultados el mismo día de las elecciones por el medio más rápido, según lo dispuesto en los artículos 155 y 156 del Código Electoral, que para la época de su expedición contemplaba tecnologías como el telegrama, el teléfono y el correo postal, y que hoy en día ha trascendido a sitios web, aplicativos y redes sociales, entre otras alternativas recientes.
Igualmente, debe aclararse que la transmisión de resultados de que tratan las normas referidas es distinta al escrutinio propiamente dicho, el cual, de acuerdo con el artículo 41 de la Ley 1475 de 2011, comienza a continuación del cierre de las votaciones, «con base en las actas de escrutinio de mesa y a medida que se vayan recibiendo por parte de los claveros respectivos», durante los días que sean necesarios. 22 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 19 de julio de 2023, Rad. 11001-03-28-000-2022-00117-00, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Sobre este aspecto particular, la jurisprudencia especializada de la Sección23 ha explicado que los jurados de votación consignan los resultados del escrutinio de mesa en tres ejemplares del formulario E-14, diseñado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, con arreglo a la competencia que le asigna el artículo 203 del Código Electoral.
El ejemplar de claveros se deposita en el arca triclave y se envía a las comisiones escrutadoras para continuar con el escrutinio en los niveles que corresponda, según la clase de elección. El de delegados, como su nombre lo indica, tiene como destinatarios a los delegados del registrador Nacional del Estado Civil, con fines de archivo y publicidad en la página web.
Finalmente, el de transmisión cumple el propósito de «reportar los resultados en de un primer conteo que realizan los jurados de votación, preliminar y no vinculante, conocido como “preconteo”, que es difundido por la Registraduría Nacional del Estado Civil a la ciudadanía y los medios de comunicación, a través de boletines oficiales»24.
Es por ello que esta Sección ha hecho énfasis en que «los resultados que se entregan el domingo de la elección a través de la página web de la Registraduría tienen un carácter meramente informativo, razón por la cual carecen de un valor jurídico vinculante»25. Consecuente con los propósitos descritos, los boletines que se reportan en tiempo real el mismo día de las elecciones, a partir de los datos que se transmiten desde los puestos de votación, no contienen los resultados finales de las elecciones.
Así lo señala expresamente el artículo 2, parágrafo 2 de la Resolución 1706 de 2019, proferida por el Consejo Nacional Electoral para dictar «medidas para garantizar la transparencia de los escrutinios», anexada con la intervención del demandado. Según esta disposición, «los boletines expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil, durante el denominado preconteo, no son de carácter vinculante y tienen mero carácter informativo, por lo que no pueden considerarse como documentos electorales que definan una elección».
De hecho, observados los boletines allegados como prueba con la demanda, al final de cada uno se reproduce el contenido del artículo citado. 23 Por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de marzo de 2024, Rad. 11001- 03-28-000-2022-00290-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 24 Id. 25 Id. Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 De manera que los resultados definitivos de las votaciones únicamente serán los consolidados en los formularios E-24 y E-26 por las comisiones escrutadoras, con base en los formularios E-14 de claveros.
Con todo, de forma excepcional es posible acudir al ejemplar de delegados e incluso, en última instancia, al de transmisión, por destrucción o desaparición de los primeros o por inconsistencias en ellos26. Atendiendo a este procedimiento, no es posible establecer en esta etapa preliminar del proceso una conexión directa entre el acto que declaró la elección del gobernador de Cundinamarca, y las diferentes modalidades del presunto sabotaje en los sistemas para el preconteo que alega la parte actora y las falsedades que de ello deriva, es decir, el uso de dos fuentes de divulgación con información contradictoria, la eliminación de la «metadata» de los archivos PDF de los formularios E-14 y el incremento inusual en la votación entre los candidatos, toda vez que, como coinciden el demandado, las autoridades electorales y el Ministerio Público, esa información preliminar, en condiciones normales, no es el insumo de los actos que declaran las elecciones.
De ahí que resulte crucial el material probatorio que permita comprobar, no solo la efectiva ocurrencia de dicha irregularidad, sino también la incidencia que pudo haber tenido en la elección acusada. Justamente, en cuanto a las pruebas que se allegaron para acreditar el vicio señalado, se advierte, por un lado, que tratan sobre elecciones diferentes a la que es objeto de demanda, las cuales se entienden traídas a manera de ejemplo, con la intención de demostrar la envergadura de las irregularidades, manifestadas en todo el territorio nacional; pero lo cierto es que no ofrecen datos concretos sobre lo acontecido para la Gobernación de Cundinamarca, en términos de volumen de votación o mesas afectadas.
Por otro lado, los análisis aportados en formato de video provienen de personas no identificadas, de quienes se desconoce su experticia, credenciales y, en general, su idoneidad para emitir un concepto técnico sobre la validez de los documentos y datos publicados durante los días siguientes a las elecciones de 29 de octubre de 2023 en la página web y aplicativos de la RNEC.
Sumado a lo anterior, la información que se tiene hasta el momento en el proceso no permite esclarecer el contenido y la finalidad de los «avances», en comparación con los boletines, como para tener por ciertas las inconsistencias 26 Sobre el uso excepcional del ejemplar de transmisión para los escrutinios, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 12 de mayo de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2022-00597- 01, MP.
Rocío Araújo Oñate. Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 que se aducen y, sobre todo, los efectos que pudieran producir en el escrutinio que estuvo a cargo de las comisiones escrutadoras.
Antes bien, una aproximación preliminar, a partir de las pruebas aportadas por la propia parte actora, indica que los avances corresponden a la votación nacional consolidada por cargos, dado que se titulan «GOBERNADOR – COLOMBIA», a diferencia de los boletines, que están encabezados como «GOBERNADOR – COLOMBIA / CUNDINAMARCA». Así mismo, es importante destacar que el dictamen pericial aportado por el demandado pone de presente varias inconsistencias en las pruebas allegadas por la demandante, por ejemplo, frente a la interpretación del aumento de la votación en cada boletín, la finalidad de los avances y los boletines, y los efectos que pudiera tener la supuesta eliminación de la metadata en la validez de los documentos publicados, entre otros aspectos que serán analizados con el material probatorio que se recaude en la oportunidad correspondiente.
Por otra parte, en cuanto a la causal de falsedad en los documentos electorales, prevista en el numeral 3 del artículo 275 del CPACA, por la relación que establece la parte actora con el cargo de sabotaje, será igualmente necesario dilucidar las circunstancias en la que se realizó el preconteo, así como los procedimientos, los documentos, los aplicativos y las herramientas tecnológicas que fueron utilizadas por la autoridad electoral.
También será del caso determinar si las irregularidades informadas pueden derivar en alguna de las modalidades de falsedad en documentos electorales que se han identificado por la jurisprudencia, como la diferencia injustificada entre formularios E-14 y E-24, la existencia de más votos que votantes o la suplantación de electores, estas dos últimas extendidas al contenido del formulario E-11, aspectos que deberán ser valorados posteriormente, al momento de fijar el litigio.
En esa medida, en este estado del proceso no están a disposición del juez los elementos que permitan concluir la infracción normativa que soporta la petición cautelar, toda vez que no hay prueba del sabotaje a los sistemas de información o transmisión de los resultados de las elecciones, ni mucho menos de su incidencia en los escrutinios oficiales y en la declaratoria de la elección que se acusa en esta oportunidad.
Esta conclusión coincide con aquella a la que arribó la Sala en un asunto de características similares al presente, donde se advirtió que «el conocimiento que Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 se tiene de la forma en que la Registraduría divulgó los datos de la votación es incipiente, por lo que resultaría apresurado llegar a una conclusión sobre las presuntas fallas»27.
Consecuente con lo expuesto, la Sala concluye que no hay lugar a decretar la suspensión provisional del acto de elección del gobernador de Cundinamarca, pues se requiere profundizar en el análisis de los conceptos y las herramientas involucradas en el preconteo de votos y, además, resulta necesario contar con elementos probatorios más robustos sobre los hechos que sustentan la demanda, sin que esta decisión implique prejuzgamiento, de conformidad con el artículo 229 del CPACA.
Mucho menos es procedente acceder a la medida de custodia de documentos y sistemas informáticos que persigue la parte actora, máxime cuando las irregularidades que se acusan habrían ocurrido en unas elecciones que se agotaron en todas sus etapas. No sobra mencionar que actualmente el material electoral, tanto físico, como digital, que fue utilizado en los comicios de 29 de octubre de 2023, tendría que estar conservado por la Registraduría Nacional del Estado Civil durante los periodos para los que fueron elegidas las respectivas autoridades, es decir, por cuatro años, a órdenes del artículo 209 del Código Electoral. 5.
Reconocimiento de personerías para actuar Finalmente, se reconocerá personería para actuar a los apoderados de los sujetos procesales que han intervenido a esta altura del trámite, previa verificación de los poderes y documentos anexos que fueron allegados con los respectivos memoriales. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: ADMITIR la demanda de nulidad electoral instaurada por la señora Gloria Lucero Herrera Contreras contra el Formulario E-26 GOB de 10 de noviembre de 2023, por medio del cual los delegados del Consejo Nacional Electoral declararon la elección del señor Jorge Emilio Rey Ángel como gobernador de Cundinamarca, para el periodo 2024-2027.
En consecuencia, se dispone: 27 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 29 de febrero de 2024, Rad. 11001-03-28-000- 2024-00049-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra (e). Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 1.
Notificar a la parte demandada, de conformidad con el literal a) del numeral 1 del artículo 277 del CPACA. Si no pudiera practicar la notificación de esa forma, se continuará con el trámite previsto en los literales b) y c) de la misma norma. 2. Notificar personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021, a los siguientes sujetos procesales: a) Al Consejo Nacional Electoral, por intermedio de su presidente, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 277 del CPACA. b) A la Registraduría Nacional del Estado Civil, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 277 del CPACA. c) Al Ministerio Público, según lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 277 del CPACA. 3.
Notificar por estado a la parte actora, de acuerdo con lo previsto en el numeral 4 del artículo 277 del CPACA. 4. Correr traslado de la demanda por el término de quince (15) días, acorde con lo preceptuado en el artículo 279 del CPACA, en concordancia con el numeral 2 del artículo 205 ibidem. Las copias de la demanda y de sus anexos quedarán en la Secretaría a disposición de los notificados y el traslado o los términos que conceda el auto sólo comenzarán a correr tres (3) días después de la notificación personal o por aviso, según sea el caso, como lo establece el literal f) del numeral 1 del artículo 277 del CPACA. 5.
Requerir al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, para que dentro del término para contestar la demanda alleguen los antecedentes administrativos del acto de elección acusado. 6. Informar a la comunidad sobre la existencia del proceso, por medio de la página web de esta Corporación, como lo ordena el numeral 5 del artículo 277 del CPACA. 7.
Remitir al buzón de correo electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado copia electrónica de la presente providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, en cumplimiento al mandato del artículo 199, inciso final del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. Demandante: Gloria Lucero Herrera Contreras Demandado: Jorge Emilio Rey Ángel Radicado: 11001-03-28-000-2024-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 SEGUNDO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos del Formulario E- 26 GOB de 10 de noviembre de 2023, mediante el cual se declaró la elección del gobernador de Cundinamarca para el periodo 2024-2027, al igual que la medida cautelar dirigida a trasferir y custodiar los sistemas, estructuras de datos y logs informáticos que guardan relación con la elección demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Reconocer personería para actuar, de conformidad con los poderes y anexos allegados, a los siguientes profesionales del derecho: a) Como apoderada de la señora Gloria Lucero Herrera Contreras, a la abogada Maryory Ecinedth Pabón Gavilán, identificada con cédula de ciudadanía No. 51.977.133 y tarjeta profesional No. 150.812. b) Como apoderado del señor Jorge Emilio Rey Ángel, al abogado David Mateo Fajardo Suárez, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.098.786.427 y tarjeta profesional No. 371.514. c) Como apoderada del Consejo Nacional Electoral, a la abogada Karen Viviana Romero Palomino, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.121.844.966 y tarjeta profesional No. 258.749. d) Como apoderada de la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la abogada Daniela Rincón Tabares, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.053.803.610 y tarjeta profesional No. 250.260.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx