CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., quince (15) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04984-01 Actor: Fernando González Meléndez Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó y Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 12 de octubre de 2023, proferido por el Consejo de Estado – Sección Quinta, por medio del cual se declaró improcedente el amparo de tutela solicitado por el señor Fernando González Meléndez.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Fernando González Meléndez, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y de los principios de seguridad jurídica y prevalencia de lo sustancial sobre lo procesal, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo del Chocó, al proferir la providencia de 25 de mayo de 2023, que confirmó la sentencia de 11 de octubre de 2021, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó, a través de la cual se negó a librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo, instaurado por el aquí tutelante contra la Gobernación del Chocó. En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “1.- Se AMPAREN los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la parte actora. 2.- Siguiendo el principio de Congruencia y la línea Jurisprudencial adelantada y mencionada con anterioridad, que trata Sobre el reintegro ordenado en una sentencia judicial y su imposibilidad de acatarlo. a.- Se UNIFIQUE LA JURISPRUDENCIA en lo atinente al tema Sobre el reintegro ordenado en una sentencia judicial, su imposibilidad de acatarlo y el pago de la indemnización y como consecuencia de lo anterior: i.- DEJAR SIN EFECTO el auto 323 de mayo 25 de 2023 dictado por el H. Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, que confirmó en su totalidad el auto 1103 de octubre 11 de 2021 emanado del Juzgado tercero administrativo oral del circuito de Quibdó. ii.- Como consecuencia de lo anterior, ORDÉNASE al H. Tribunal Contencioso Administrativo del Choco, que dentro de un término máximo de treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión tomada, emita una nueva providencia en la que tenga en cuenta y valore la línea Jurisprudencial que ha venido desarrollando el H. Consejo de Estado, que trata Sobre el reintegro ordenado en una sentencia judicial y su imposibilidad de acatarlo, teniendo en cuenta las pruebas obrantes dentro del proceso y como consecuencia de ello, libre el respectivo mandamiento de pago a favor de mi poderdante. 3.- Si las anteriores pretensiones, son falladas favorablemente, se oficie a la Procuraduría Departamental, por parte del señor Consejero Ponente, para que vigile el cumplimiento inmediato de la presente acción, para así evitar dilaciones y demoras injustificadas por parte del accionado, ya que estas decisiones son de cumplimiento inmediato, tal como lo expresan las sentencias de tutela Nros.
T - 942 del 2000 y T - 098 del 2002.” (Sic) Los hechos y las consideraciones La anterior solicitud de amparo se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Manifestó que el señor Fernando González Meléndez, laboró al servicio de la ESE Salud Chocó, siendo declarado insubsistente a través de resolución número 000933 de 30 de diciembre de 2008.
Adujo que por esa razón interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Gobernación de Chocó, con el objetivo de declarar la nulidad del acto que lo declaró insubsistente y, en consecuencia, se ordenara el reintegro y se reconociera y pagaran todos los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento de la desvinculación hasta que fuere reintegrado.
Expuso que en primera instancia el proceso correspondió al Juzgado Primero Administrativo Mixto de Quibdó que en sentencia de 29 de septiembre de 2011 resolvió: “PRIMERO.- DECLARAR la nulidad de la resolución nro. 0933 del 30 de diciembre de 2008 proferida por la gerente de la ESE SALUD CHOCO, mediante el cual declaró la insubsistencia del cargo de conductor motorista en el municipio de Río Sucio – Chocó, al señor FERNANDO GONZALEZ MELENDEZ.
SEGUNDO. - Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento condénese a la ESE SALUD CHOCO, a reintegrar al señor FERNANDO GONZALEZ MELENDEZ, al cargo que venía desempeñando, o a uno de igual categoría, por el término de seis meses. TERCERO.- Reconocer y pagar al actor, las sumas respecto de los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes a su cargo, desde la declaratoria de insubsistencia es decir el 30 de diciembre de 2008, hasta cuando sea incorporado al servicio”.
Advirtió que, como resultado de la anterior decisión, el 14 de febrero de 2012, allegó la respectiva cuenta de cobro a la entidad demandada para que realizara las gestiones administrativas tendientes a cumplir con la orden dictada en la sentencia. Agregó que la ESE Salud Chocó, mediante resolución número 163 del 9 de agosto de 2012, reconoció los salarios causados entre el 30 de diciembre de 2008, hasta el 30 de diciembre de 2010.
Advirtió que inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación por considerar que con dicha decisión no se cumplía a cabalidad con lo resuelto en la sentencia dictada por el Juzgado. Expuso que por razón de la negativa por parte de la entidad de reintegrar al tutelante, presentó demanda ejecutiva para que se acatara en su totalidad la sentencia de 29 de septiembre de 2011.
Demanda cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó, quien en sentencia de 11 de octubre de 2021 decidió no librar mandamiento ejecutivo. Inconformes con la decisión, se apeló la citada sentencia; recurso que fue conocido por el Tribunal Administrativo del Chocó, quien en providencia de 25 de mayo de 2023 confirmó en su totalidad la decisión de primera instancia. 2.1 Consideraciones de la parte actora Manifestó que las autoridades judiciales incurrieron en los defectos procedimental absoluto, sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución, sin hacer referencia específica a los mismos, únicamente los enunció en términos generales.
Indicó que únicamente se reconocieron como salarios adeudados, los causados desde el 30 de diciembre de 2008 al 30 de diciembre de 2010, fecha en la cual se declaró terminada la existencia legal de la ESE Salud Chocó. Por ende, considera que no se estaba cumpliendo integralmente el fallo, puesto que el mismo es del 2011 y solo le estaban cumpliendo hasta el 2010, máxime cuando la entidad continuó laborando post cierre.
Así mismo manifestó que la ESE Salud Chocó debió reconocer la indemnización contenida en el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Refirió que, el concepto 1302 del 12 de octubre de 2000 del Consejo de Estado que indicó que, si no es posible el reintegro por la supresión de la entidad, la entidad afectada deberá emitir un acto administrativo en el que exponga las causas que hacen imposible el reintegro.
Adicionalmente insiste que el artículo 189 del CPACA dispone la figura del incidente para solucionar o liberar a la administración de la obligación de reintegrar, mediante el pago de una indemnización. Al respecto citó en extenso la sentencia T-023 de 2022. Puntualizó que se incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues en las providencias cuestionadas por un apego extremo y aplicación mecánica de las formas, se renunció a la verdad jurídica e inaplicó el principio de la prevalencia del derecho sustancial.
Trámite procesal El Consejo de Estado – Sección Quinta, mediante auto del 15 de septiembre de 2023, admitió la demanda y ordenó la notificación a las autoridades accionadas, es decir al Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó. Además, ordenó vincular como terceros con interés al Departamento del Chocó – Secretaría de Salud - ESE Salud Chocó. Intervenciones 4.1.
La Gobernación del Chocó solicitó se declaré improcedente el amparo, por considerar que no existe vulneración a ningún derecho, además considera que no es posible usar la tutela para pretender derechos que no han sido vulnerados. Consideró que la tutela no es el mecanismo idóneo para debatir asuntos que correspondan a otras jurisdicciones, indicando también que la tutela no reemplaza a la acción contenciosa administrativa.
Frente a los hechos expuestos por el tutelante, precisó que, mediante resolución 239 de 12 de febrero de 2020, se dieron por terminadas las actividades postcierre, de la ESE Salud Chocó y en consideración de lo anterior la entidad no existe para efectos legales. Agregó que si el proceso objeto de tutela no ingresó a la masa de pasivos de la entidad dentro de su oportunidad legal conforme lo dispone el decreto 2555 de 2010, no se puede predicar ninguna acción legal frente a una entidad que no existe por lo que no se predica vulneración a ningún derecho fundamental.
Expuso que es imposible realizar un reintegro de un funcionario en una entidad que no existe y que ya desapareció del mundo jurídico y que no conserva existencia jurídica ya que conforme a los actos indicados la entidad no tiene existencia legal para efectos legales, luego cualquier acto se debió haber controvertido dentro del proceso de liquidación de la entidad y no ahora que la entidad no tiene existencia legal, ya que la liquidación se llevó a feliz término y el postcierre terminó su existencia legal.
No se puede predicar medida ejecutiva y cautelar contra una entidad que no tiene existencia legal. Aseveró que lo anterior demuestra que no existió vulneración de derechos fundamentales por parte de las autoridades accionadas. 4.2. El Tribunal Administrativo del Chocó, advirtió que la acción de tutela es improcedente pues no se configuró ninguna vía de hecho en el proceso ejecutivo objeto de discusión. Adicionalmente, asegura que el tutelante pretende convertir la acción de tutela en una tercera instancia, por lo que no cumple el requisito de relevancia constitucional. 4.3.
La Secretaría de Salud del Chocó, solicitó su desvinculación del presente asunto por falta de legitimación en la causa por pasiva. Afirmó no contar con autonomía administrativa, ni financiera, dentro de su estructura solo cuenta con 4 Direcciones técnicas: Desarrollo de servicios, salud pública, sistemas de información y aseguramiento. Teniendo en cuenta lo anterior, considera que se presenta falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la Gobernación del Choco -Secretaría de Salud Departamental es ajena a la violación de los derechos fundamentales invocados como violados. 5.
La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Quinta, mediante sentencia de 12 de octubre de 2023, declaró improcedente el amparo de tutela solicitado por el señor Fernando González Meléndez al considerar que no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, argumentando lo siguiente: Destacó que la discusión planteada carece de relevancia constitucional porque lo perseguido por el actor es una discusión de connotación económica que se circunscribe a reabrir un debate zanjado ampliamente en el proceso ordinario.
Advirtió que, la parte actora se limitó a indicar que sus derechos fundamentales fueron vulnerados como consecuencia de un exceso de ritual manifiesto por parte del tribunal del Chocó que se abstuvo de librar mandamiento de pago y ordenar al Departamento del Chocó el pago de sumas, a su juicio, reconocidas por el juez de la nulidad y restablecimiento del derecho, sin que su exposición cuente con un ejercicio de sustentación desde la esfera constitucional que demuestre la necesidad flagrante de intervención de un juez de tutela y un pronunciamiento desde su marco de competencia; máxime cuando no se indicó con claridad dentro de su escrito de qué manera esta decisión estaba viciada de los defectos que someramente enunció. Consideró que los argumentos expuestos en esta instancia constitucional no están justificados en una vulneración a derechos fundamentales, sino a una inconformidad con una decisión que no es acorde con sus intereses.
En este sentido, si bien la parte demandante pretende darle el nombre de vicio o defecto a dicha situación, es evidente que aspira de manera exclusiva que un juez de tutela analice nuevamente si la obligación contenida en el acto administrativo es clara, expresa y exigible y si la misma corresponde a las sumas que según su criterio se ajustan a derecho, lo cual, le está vedado al operador constitucional, pues eso sería invadir la órbita del juez natural en la materia.
Finalmente, aseguró que el actor alegó un desconocimiento del precedente mediante la relación de una serie de providencias proferidas por otros administradores de justicia, sin especificarse, ni delimitar claramente en las providencias que presuntamente son aplicables a su caso, los hechos y situaciones acontecidas en esas instancias que son tangencialmente parecidas a las del caso particular.
La impugnación El accionante impugnó la sentencia del Consejo de Estado – Sección Quinta con fundamento en lo siguiente: Insistió en que el juzgado decidió arbitrariamente negar el mandamiento de pago solicitado sin haber adelantado el proceso ejecutivo, lo que demuestra una violación al debido proceso. Argumentó que en los casos en donde, producto de una sentencia judicial, se emita una orden y la entidad no la cumpla totalmente, se está facultado a solicitar la iniciación o reanudación de un proceso de ejecución. Explicó que el cumplimiento de las decisiones judiciales es un elemento constitutivo del derecho al acceso a la administración de justicia, el cual no se agota en la posibilidad que tienen los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, sino que su materialización implica que el mismo sea resuelto y que, si hay lugar a ello, se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico.
Concluyó que considera las pretensiones de la presente acción de tutela están llamadas a prosperar y como consecuencia de ello revocar en su totalidad la decisión de primera instancia. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo núm. 080 de12 de marzo de 2019. 2.
Problema Jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, analizar si la solicitud supera el requisito de relevancia constitucional y, en consecuencia, se debe amparar los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Fernando González Meléndez. 3.
Generalidades de la acción de tutela De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo. 4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos destacados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) No se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. El defecto fáctico Conforme con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”.
En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente (…)”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) Debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…)”.
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…). Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto.
El defecto sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;
(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”.
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). El defecto procedimental El fundamento normativo del denominado defecto procedimental lo constituye los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, referentes a los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales. La Corte Constitucional ha reconocido dos modalidades de defecto procedimental: a) uno absoluto, que se presenta cuando el operador judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y b) por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales.
En cuanto al defecto procedimental absoluto la Corte Constitucional ha señalado: “… [….] El defecto procedimental, se presenta en aquellos casos en los cuales el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite al proceso respectivo. Pero para que pueda solicitarse el amparo constitucional mediante la mencionada acción de tutela será necesario, adicionalmente (…) entre otros que, como consecuencia de todo lo anterior, aparezca una vulneración palmaria de los derechos fundamentales del procesado.
En otras palabras, si las deficiencias en la defensa del implicado no tienen un efecto definitivo y notorio sobre la decisión judicial o si no apareja una afectación ulterior de sus restantes derechos fundamentales, no podría proceder la acción de tutela contra las decisiones judiciales del caso […]”. Así mismo, la jurisprudencia Constitucional ha indicado que el defecto procedimental absoluto se puede configurar porque el funcionario judicial: (i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia;
(ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes o (iii) “pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la violación a los derechos fundamentales”.
De esta manera, el defecto procedimental tiene lugar cuando en desarrollo de la actividad judicial el funcionario desconoce completamente el procedimiento determinado por la ley y termina produciendo una decisión arbitraria que vulnera derechos fundamentales. Por otra parte, la jurisprudencia Constitucional también ha admitido en forma excepcional, que el defecto procedimental puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, en virtud del cual el funcionario judicial resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales, es decir, sus decisiones se sustentan en razones de forma, que genera un impedimento y una denegación de justicia. 8.
Violación directa de la Constitución Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental. No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad.
Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”.
Caso concreto 9.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que, contrario a lo señalado por el a quo, la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, igualdad y a los principios de seguridad jurídica y prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues esta decisión, proferida dentro del proceso ejecutivo, quedó en firme y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia cuestionada, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó esto es, la providencia de 25 de mayo de 2023, se notificó a las partes por correo electrónico, el 05 de junio de 2023 y la demanda de tutela se presentó el 13 de septiembre de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso ejecutivo. Análisis de la configuración de las causales específicas de procedibilidad El señor Fernando González Meléndez, actuando a través de apoderado judicial, considera que el Tribunal Administrativo de Chocó, al proferir providencia de 25 de mayo de 2023, vulneró sus derechos al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y de los principios de seguridad jurídica y prevalencia de lo sustancial sobre lo procesal; al confirmar la decisión de 11 de octubre de 2021 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó que decidió no librar mandamiento de pago en el proceso ejecutivo con radicado número 27001-33-33-004-2009-00544-01.
El Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la providencia de 11 de octubre de 2021, que decidió no librar mandamiento de pago, al considerar que mediante acto administrativo de 2 de agosto de 2012, la entidad accionada dio cumplimiento a la sentencia de 29 de septiembre de 2011. Por razón de dicho acto, la entidad procedió a pagar la indemnización adeudada en favor del tutelante comprendiendo los salarios dejados de percibir entre el 30 de diciembre de 2008 y 30 de diciembre de 2010.
El Tribunal advirtió que la inconformidad del señor Fernando González Meléndez radica en los montos resultantes de la liquidación, no obstante, el actor, pero no se pronunció en contra el acto administrativo de 2 de agosto de 2012, por medio del cual se le dio cumplimiento a la sentencia donde se accedió a sus pretensiones. Por otro lado, en sentencia de tutela de primera instancia, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, se declaró improcedente el amparo al considerar que se acudió a dicho mecanismo como una tercera instancia dentro del proceso ejecutivo en contra de la Gobernación del Chocó; y por tanto, no superaba el requisito de relevancia constitucional.
Dejando claro que para la Sala, se supera el requisito de relevancia constitucional y que, no obstante, no haberse desarrollado una suficiente carga argumentativa para sustentar la vía de hecho alegada, se procederá a revisar los elementos probatorios allegados al expediente, a partir de los cuales se advierte lo siguiente: El señor Fernando González Meléndez laboró al servicio de la ESE Salud Chocó, siendo declarado insubsistente a través de resolución número 000933 de 30 de diciembre de 2008.
El actor, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Gobernación de Chocó, con el objetivo de declarar la nulidad del acto que lo declaró insubsistente, además de ordenar el reintegro y reconocimiento y pago de todos los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento de la desvinculación hasta que fuese reintegrado.
En sentencia de 29 de septiembre de 2011, el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Quibdó accedió a las pretensiones del demandante, ordenando el pago de salarios dejados de percibir por el señor Fernando González Meléndez y su reintegro. La ESE Salud Chocó, mediante resolución 163 del 9 de agosto de 2012 reconoció los salarios causados y dejados de percibir por el actor a partir del 30 de diciembre de 2008 hasta el 30 de diciembre de 2010.
Ahora bien, en relación con el defecto fáctico, este se evidencia cuando hay una indebida valoración probatoria por parte del juez natural. Ya sea que ignore pruebas o que otorgue un valor no correspondiente a algún elemento probatorio. En el escrito de tutela y posteriormente el memorial de impugnación, el tutelante asegura que por parte de la autoridad judicial accionada no existió una correcta valoración del acervo probatorio, sin mencionar sobre qué aspectos no se pronunció o que prueba no se valoró por la autoridad judicial accionada.
Teniendo en cuenta lo anterior, se evidencia que lo que pretende el tutelante es una valoración diferente de las pruebas para llegar a una decisión que le sea favorable. Ante esto, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto; como sucede en el presente caso.
Por lo tanto, teniendo en cuenta que lo que busca el accionante es una interpretación que le sea favorable a sus intereses, se advierte que dicho cargo no está llamado a prosperar Atendiendo al defecto sustantivo, la jurisprudencia de la corte constitucional ha establecido que este tipo de defectos suceden cuando “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente”; en este caso, para el juez de tutela no queda demostrado bajo qué fundamentos el tutelante considera que la aplicación normativa contenida en las providencias acusadas puede ser considerada como inaceptable por contradecir las normas en que debería fundarse o por desconocimiento de las mismas.
Por el contrario, se evidencia que la decisión acusada fue tomada teniendo en cuenta la capacidad argumentativa e interpretativa del juez natural, sin que, por tanto, se haga necesaria la intervención del Juez de tutela. En lo concerniente al defecto procedimental, el señor Fernando González Meléndez asegura que la providencia acusada incurrió en este defecto por un exceso ritual manifiesto.
El defecto procedimental absoluto se configura cuando la autoridad judicial se aparta completamente del procedimiento legalmente establecido. En este caso, el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó en providencias de 25 de mayo de 2023 y 11 de octubre de 2021, respectivamente, determinaron que mediante acto administrativo calendado el 2 de agosto de 2012 se dio cumplimiento a la sentencia emitida por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Quibdó, y en caso de que el accionante presentara inconformidades, debía haberlo expresado en su momento, haciendo uso de los medios de control judicial de que disponía. Por ende, no es procedente alegar que la autoridad judicial se apartó del procedimiento estipulado para los procesos ejecutivos, o que impuso cargas rituales que no debían ser soportadas; pues se evidencia que el Tribunal actuó aplicando la normativa vigente y la jurisprudencia de esta corporación para la solución del problema jurídico.
Por último, en relación con la violación directa a la constitución, el actor no estableció de qué manera las providencias acusadas incurrieron en esta vía de hecho. En consecuencia, no se hace necesario efectuar mayor análisis respecto a dicho cargo. Finalmente, debe señalarse que extrañamente el actor incorporó en la solicitud de amparo una petición relativa a la unificación de jurisprudencia con respecto al tema de reintegro ordenado mediante sentencias judiciales.
En ese sentido, se debe poner de presente que esta pretensión resulta ser ajena a la teleología del recurso de amparo, en la medida en que para el efecto, se deben observar los supuestos de hecho y las reglas previstas en los artículos 256 y 271 del CPACA. En ese orden, la Sala no evidencia que la providencia acusada hubiere incurrido en ninguna causal constitutiva de vía de hecho, por lo que no se encuentra acreditada la trasgresión de los derechos fundamentales alegados por el tutelante.
DECISIÓN Aunque en este caso el análisis efectuado supera el requisito de relevancia constitucional, siendo lo procedente revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud, para en su lugar negar el amparo; debido a que los efectos prácticos son los mismos, la Sala confirmará la sentencia de 12 de octubre de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta; en el entendido que se negarán las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del 12 de octubre de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al despacho de origen.
Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)