Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00798 01 (0700-2023) Demandante: María Consuelo Osorio Marín Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia. Docente nacionalizada.

Aplicación de las sentencias de unificación del Consejo de Estado. Prueba de planta docente. Vinculación discontinua. Tiempos nacionales no computables. Prescripción. Condena en costas. Decisión: Revoca sentencia impugnada y accede a las pretensiones porque la demandante cumplió con los requisitos legales para beneficiarse de la pensión gracia. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia del 30 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La accionante, en ejercicio del medio de control de la referencia, solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 033078 del 13 de agosto de 2015, RDP 042271 del 15 de octubre de 2015 y RDP 045979 del 5 de noviembre de 2015, mediante las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia. 2.

A título de restablecimiento del derecho, pidió condenar a la administración a reconocerle la prestación periódica mencionada desde el 30 de abril de 2013, equivalente al 75 % del salario con todos los factores que percibió en el último año de servicios, junto con los respectivos ajustes legales e indexación previstos en el artículo 187 del CPACA, así como los intereses moratorios establecidos en los artículos 141 de la Ley 100 de 1993 y 192 del CPACA.

Finalmente, solicitó que se ordene a la demandada el pago de las costas y agencias en derecho. 2 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00798 01 (0700-2023) Demandante: María Consuelo Osorio Marín 3. En respaldo de sus pretensiones, manifestó que nació el 6 de septiembre de 1954, cumplió 50 años de edad el 6 de septiembre de 2004 y laboró para el magisterio durante 20 años como docente territorial en el departamento del Valle del Cauca, en los siguientes periodos: del 1.º de abril al 31 de mayo de 1975 (tiempo completo); del 20 de enero al 30 de junio de 1993, del 13 de septiembre al 31 de diciembre de 1993, del 26 de enero al 30 de junio de 1994 y del 22 de agosto al 31 de diciembre de 1994 (todos en hora cátedra); y desde el 17 de enero de 1995 hasta el momento de la radicación de la demanda (tiempo completo). 4.

En consecuencia, señaló que el 8 de abril de 2015 presentó solicitud de reconocimiento de la pensión gracia ante la autoridad competente; sin embargo, esta se negó mediante los actos administrativos acusados, aduciendo que los tiempos laborados fueron de carácter nacional. Contestación de la demanda 5. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas al considerar que en la expedición de los actos administrativos cuestionados actuó conforme a las disposiciones legales aplicables. 6.

Explicó que la accionante no logró demostrar 20 años de servicios docentes bajo vinculación municipal, departamental, distrital o nacionalizada, pues en el expediente obra copia de la certificación laboral del 13 de marzo de 2015 en la cual consta que prestó servicios a la Secretaría de Educación Municipal de Guadalajara de Buga desde el 1.º de abril de 1975 hasta dicha fecha, bajo una vinculación de carácter nacional.

Por tal motivo, ese tiempo no puede computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 7. Propuso las excepciones de mérito denominadas «inexistencia de la obligación reclamada y cobro de lo no debido», «ausencia de vicios en los actos administrativos impugnados» y «prescripción». Sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 30 de junio de 2022, negó las pretensiones de la demanda al concluir que la actora no demostró haber ejercido funciones docentes en condición territorial o nacionalizada durante un periodo igual o superior a 20 años. 9.

En desarrollo de su análisis, el a quo señaló que, si bien la demandante fue nombrada por el gobernador del departamento del Valle del Cauca antes del 31 de diciembre de 1980 para cubrir una licencia de maternidad entre el 1.º de abril y el 31 de mayo de 1975 —vinculación calificada en el escrito inicial como nacionalizada—, lo cierto es que solo volvió a ejercer la docencia el 20 de enero de 1993, esto es, casi 18 años después. 10.

De esa circunstancia, el Tribunal concluyó que, al no existir continuidad entre los periodos de servicio, la actora no conservó la condición de docente nacionalizada alegada pues quienes ingresaron al magisterio a partir de 1990 adquirieron la categoría 3 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00798 01 (0700-2023) Demandante: María Consuelo Osorio Marín de docentes nacionales, aun cuando hubiesen sido designados por una autoridad territorial. 11.

Añadió que, como lo indicó esta Sección en decisiones del 22 de febrero y del 18 de julio de 2018, el hecho de que una entidad territorial con posterioridad a 1990 efectuara directamente un nombramiento no implica que este sea de carácter territorial o nacionalizado ya que dicha clasificación requiere la expedición del acto sin observar las previsiones del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 12.

Del mismo modo, sostuvo que, aunque la Institución Educativa San Vicente de Guadalajara de Buga certificó que la vinculación de la actora correspondía al orden nacionalizado, la calidad de docente territorial o nacionalizada solo puede demostrarse mediante el acto administrativo de nombramiento y la certificación de la entidad territorial nominadora, conforme a lo dispuesto en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018. 13.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la actora. Recurso de apelación 14. La parte demandante apeló la decisión y pidió que sea revocada, con fundamento en que cumple todos los requisitos legales y probatorios exigidos para acceder a la pensión gracia. 15. Al respecto, reiteró que su primer nombramiento se produjo antes del 31 de diciembre de 1980, que alcanzó la edad de 50 años en 2004 y que acumuló más de 20 años de servicio, enfatizando que sus actos de vinculación fueron suscritos por el gobernador del Valle del Cauca con cargo al presupuesto departamental, lo que evidencia una vinculación nacionalizada y no nacional, como erróneamente lo concluyó la UGPP y luego el tribunal. 16.

Reprochó que la sentencia haya desconocido las pruebas obrantes en el expediente, así como la jurisprudencia consolidada del Consejo de Estado que ha reconocido que basta con haber estado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 para sumar tiempos de servicio posteriores. Agregó que, con fundamento en la sentencia del 20 de septiembre de 2001 (Exp. 0095-01), la pérdida de continuidad en la vinculación no constituye una causal para negar el derecho pensional, de modo que la interrupción entre 1975 y 1993 no afectó el cumplimiento de los requisitos legales. 17.

Finalmente, sostuvo que la interpretación aplicada por la demandada y acogida por el tribunal carece de sustento jurídico, al desconocer actos administrativos válidos y certificaciones laborales claras, vulnerando el debido proceso y el principio de legalidad. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 18. Mediante auto del 6 de julio de 2023, se admitió el recurso de apelación y se advirtió a la parte demandada que contaba hasta la ejecutoria de dicha providencia con la oportunidad para pronunciarse.

Asimismo, se informó al Ministerio Público que 4 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00798 01 (0700-2023) Demandante: María Consuelo Osorio Marín disponía hasta antes del ingreso del expediente al despacho para fallo para emitir su concepto. 19. La entidad demandada reiteró que la actora no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia por cuanto no acreditó una vinculación territorial válida antes de 1980.

Señaló que su único servicio previo fue de carácter temporal y no generó derecho adquirido, mientras que los periodos posteriores a 1995 corresponden a una plaza nacional excluida del régimen de pensión gracia conforme a la Ley 91 de 1989. Citó jurisprudencia sobre expectativas legítimas e interinidad para alegar que dicho tiempo no puede computarse como servicio territorial y subrayó la ausencia de los elementos probatorios mínimos exigidos para acceder al beneficio.

En consecuencia, solicitó confirmar la sentencia que negó las pretensiones. 20. Por su parte, el Ministerio Público conceptuó que la docente no tiene derecho a la pensión gracia dado que el único tiempo territorial previo a 1980 correspondió a un reemplazo temporal sin consolidación de derechos, mientras que los demás periodos fueron de naturaleza nacional.

Recordó que la jurisprudencia de unificación SUJ-030 de 2022 y la Ley 91 de 1989 exigen 20 años de servicios de carácter territorial o nacionalizado antes de 1980 y precisó que la fuente de financiación no altera la naturaleza jurídica de la plaza. III. CONSIDERACIONES Competencia 21. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Problema jurídico 22. Con base a los argumentos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si, con fundamento en las pruebas obrantes en el expediente, la demandante cumplió con el requisito de haber servido durante 20 años como docente de carácter territorial o nacionalizado; además, establecer si su vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 le permite acreditar el requisito exigido por el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Análisis del problema jurídico 23. Se observa en el expediente copia del Decreto 0495 del 14 de abril de 19751, mediante el cual el gobernador del departamento del Valle del Cauca nombró a la demandante como profesora de tiempo completo en el Instituto Julia Restrepo de Tuluá, Distrito Educativo 5, con efectos a partir del 1.º de abril de ese año y por el término de la 1 Folio 19. 5 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00798 01 (0700-2023) Demandante: María Consuelo Osorio Marín licencia de maternidad concedida a la señora María Teresa Vacca de Daza.

Sin embargo, según acta de posesión, asumió el empleo el 24 de abril de 19752, pero con efectos retroactivos al 1° de abril de 1975. 24. De acuerdo con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de Buga el 13 de marzo de 2015, la actora se desempeñó como docente nacional por distintos intervalos que van desde el año 1975 hasta el 2015.

En lo que se refiere a la designación anotada en párrafo anterior, se tiene que la demandante fue nombrada como docente para cubrir licencia de maternidad en el instituto Julia Restrepo del Distrito 5 de Tuluá, mediante el Decreto 0495 del 14 de abril de 1975, ejerciendo desde el 1° de abril de 1975 hasta el 31 de mayo de 19753. 25.

Ahora, revisado el referido Decreto 0495 del 14 de abril de 1975, se avizora que fue expedido de manera autónoma por el gobernador del Valle del Cauca, en ejercicio de sus facultades legales como autoridad nominadora en ese ente territorial. No se entrevé intervención o delegación alguna por parte del Ministerio de Educación Nacional, como tampoco se certificó la disponibilidad de recursos para la designación por parte de algún representante de esa cartera ministerial. 26.

Este último aspecto es clave para concluir que el nombramiento no fue nacionalizado, dado que no se cumplió con el requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 19754, es decir, no se evidenció la previa autorización del Ministerio de Educación Nacional para que el gobernador pudiera designar a la demandante como maestra. Mucho menos se mencionó que la plaza a ocupar requiriera recursos transferidos por el Gobierno Nacional a través de los Fondos Educativos Regionales, conforme al artículo 6 de la misma norma. 27.

Inclusive, la posesión del cargo ocurrió el 24 de abril de 1975, mientras que la Ley 43 de 1975 fue sancionada y entró en vigencia el 11 de diciembre de 19755; por lo tanto, no era posible que en ese momento la plaza tuviera el carácter nacionalizado, ya que en ese momento no había comenzado en Colombia la nacionalización de la educación primaria y secundaria implementada con la mencionada ley. 28.

En consecuencia, en ese momento el nombramiento solo podía ser nacional o territorial, pero no nacionalizado6. En este punto, es relevante señalar que tampoco fue de carácter nacional, puesto que no se trató de una vinculación por nombramiento del Gobierno Nacional, tal como lo define el artículo 1° de la Ley 91 de 1989. 29. Por su parte, se advierte que la figura de la interinidad se utiliza «ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos»7.

En este 2 Folio 20. 3 Expediente digital, «005- Demanda - Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 (.pdf)», págs. 21-24. 4 Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones. 5 https://www.camara.gov.co/sites/public_html/leyes_hasta_1991/ley/1975/ley_0043_1975.html 6 Este argumento guarda coherencia con las consideraciones de la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisando que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia de 27 de junio de 2018, dentro del expediente con radicado 68001-23-33- 000-2014-00812-01 (3597- 2015), con ponencia del doctor Gabriel Valbuena Hernández 6 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00798 01 (0700-2023) Demandante: María Consuelo Osorio Marín sentido, los tiempos de servicios prestados bajo tal modalidad pueden ser valorados para efectos del reconocimiento de la pensión gracia8, siempre y cuando se haya ejercido en plazas territoriales o nacionalizadas toda vez que el nombramiento realizado de manera transitoria no afecta la prestación del servicio. 30.

Ahora bien, aunque el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 13 de marzo de 2015 haya atribuido de manera indistinta carácter nacional a los periodos laborados por la demandante —incluyendo aquel derivado del nombramiento realizado mediante el Decreto 0495 del 14 de abril de 1975—, lo cierto es que el vínculo docente establecido en 1975 fue, en realidad, de naturaleza territorial. 31.

A propósito, frente a la divergencia existente entre la información consignada en las certificaciones laborales y la que emana del acto administrativo de nombramiento, la Sala Plena de esta Sección, mediante sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 20189, fijó criterios relevantes para la acreditación de la calidad docente, en los siguientes términos: vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

(Negrillas de la Sala) 32. En consecuencia, a pesar de que la certificación indica que la vinculación desarrollada en interinidad en 1975 fue de carácter nacional, esto no justifica otorgarle un mayor valor probatorio tras el examen realizado al contenido del Decreto 0495 del 14 de abril de 1975, emitido por el gobernador del Valle del Cauca.

Esta postura se fundamenta en que dicho acto administrativo proporcionó una mayor claridad a la Sala, permitiéndole formarse un libre convencimiento de que ese período no era nacional, sino territorial. 33. Dicho de otro modo, el decreto emitido por el gobernador del Valle del Cauca restó el valor probatorio del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, en cuanto al tipo de vinculación de la actora, ya que facilitó un análisis exhaustivo de las circunstancias fácticas y jurídicas que rodearon su designación. Sin perjuicio de que este tipo de certificados se fundamentan precisamente en los actos administrativos emitidos por la autoridad nominadora, por lo que es posible que al consultarlos directamente se obtenga una mayor certeza sobre la veracidad del tipo de nombramiento realizado.

Aparte de que no se especifica el criterio empleado por la Secretaría de Educación de Buga para catalogar ese interregno como nacional. 34. En definitiva, se desvirtuó la presunción de veracidad de la información contenida en el certificado laboral a través de otra prueba documental que admitió lo contrario y que 8 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia del 15 de febrero de 2024, dentro del expediente con radicado 25000-23-42-000-2014-02454-01 (2663-2019) con ponencia del doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00798 01 (0700-2023) Demandante: María Consuelo Osorio Marín ofrece más elementos de juicio al fallador, siendo en este caso el acto administrativo de nombramiento donde constaba el vínculo docente10. 35.

Así, para esta Subsección es inequívoco que los servicios docentes prestados por la demandante desde el 1° de abril de 1975 hasta el 31 de mayo de 1975 (2 meses y 1 día) fueron de carácter territorial (departamental), con lo cual se da por satisfecha la exigencia de haberse vinculado en tal calidad antes del 31 de diciembre de 1980 y, a su vez, este tiempo es computable para el conteo de los 20 años de servicio que exige la Ley 114 de 1913. 36.

En este punto, la Sala precisa que no resulta válido el argumento del a quo, según el cual no es posible sumar períodos de servicio discontinuos —aunque estos se distancien entre sí durante 18 años— para completar los 20 años de servicios docentes. Sobre el particular, la Sala Plena de esta Sección, a través de la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 202211, interpretó el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, en conjunto con lo dispuesto en fallos de la Corte Constitucional, estableciendo la siguiente regla aplicable al presente caso: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» 37.

De acuerdo con este precedente, la parte accionante puede acreditar el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia, ya sea de manera continua o discontinua, sin que sea relevante el momento en que se satisfagan los requisitos de edad y tiempo de servicio, siempre y cuando se demuestre la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 38.

Sentado esto, la Sala verificará a continuación si la accionante logró reunir los 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada. Al respecto, en el expediente obra copia del Decreto 2677 del 26 de diciembre de 199412, a través del cual el gobernador del Valle del Cauca, en uso de sus atribuciones legales, nombró a la actora en el cargo de coordinadora de la Unidad Docente (hoy Institución Educativa) Manuel Antonio Sanclemente del municipio de Buga, Distrito Educativo núm. 4, cargo que fue creado por el Decreto 2391 de 1994. 39.

Según el Formato Único para la Expedición de Certificado Laboral emitido el 13 de marzo de 201513, la demandante prestó sus servicios como docente nacional, en los siguientes períodos: • Como docente de hora cátedra en el Instituto Técnico Agrícola de Buga, del 20 de enero al 30 de junio de 1993 (15 horas semanales); del 13 de septiembre al 31 de 10 En aplicación de la regla probatoria contenida en la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia de unificación proferida bajo el radicado 15001 23 33 000 2016 00278 01 (3018-2017). En la mencionada sentencia se fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a), de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, lo siguiente: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 12 Folios 21 y 22. 13 Folios 23 al 25. 8 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00798 01 (0700-2023) Demandante: María Consuelo Osorio Marín diciembre de 1993 (17 horas semanales); del 26 de enero al 30 de junio de 1994 (19 horas semanales) y del 22 de agosto al 31 de diciembre de 1994 (23 horas cátedra), en atención a los nombramientos realizados mediante las Resoluciones 004 del 25 de enero de 1993, 134 del 29 de septiembre de 1993, 006 del 7 de febrero de 1994 y 155 del 20 de septiembre de 1994. • Del 17 de enero de 1995 al 13 de marzo de 2015, en las Instituciones Educativas Manuel Antonio Sanclemente y San Vicente, ambas del municipio de Buga, por virtud del nombramiento efectuado a través del Decreto 2677 del 26 de diciembre de 1994. 40.

Obra, a su vez, copia del Formato Único para la Expedición del Certificado de Salarios emitido el 16 de marzo de 2015 por la Secretaría de Educación de Guadalajara de Buga14, en el que se señala que la actora, a ese momento, laboraba como directiva- docente del orden nacionalizado, en propiedad, en la Institución Educativa San Vicente de ese municipio. 41.

Frente al nombramiento efectuado mediante el Decreto 2677 del 26 de diciembre de 1994, vale decir que se trató de una vinculación nacionalizada, en vista de que el referido acto administrativo fue suscrito por el gobernador del Valle del Cauca y el delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional de esa entidad territorial, lo cual cumple con lo previsto en el artículo 1.º de la Ley 91 de 198915, en concordancia con el artículo 10 de la Ley 43 de 197516. 42.

En efecto, la participación de dicho delegado no implicó que se trate de un docente nacional, sino que atiende a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, que estableció que «[e]n adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 43.

En relación con este tema, la Sala Plena de esta Sección, en sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201817, determinó que la condición de docente nacional no se adquiere simplemente por la participación de un delegado del Ministerio de Educación en el acto administrativo de nombramiento, ni por el hecho de que los salarios sean financiados con recursos del situado fiscal.

De igual forma, no se considera relevante que las autoridades territoriales actúen como presidentes de las Juntas Administradoras de los Fondos Educativos Regionales. Lo que realmente importa es la plaza que se va a ocupar18. El criterio interpretativo se unificó en estos términos: 14 Folio 26. 15 «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal nacionalizado.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975» (se resalta). 16 «Artículo 10. En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 17 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Reiterado en las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 23 de marzo de 2023, radicado 63001-23-33- 000-2015-00045-01 (3422-2015); y ii) del 6 de julio de 2023, radicado 54001 23 33 000 2017 00661 01 (0605– 2019). 9 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00798 01 (0700-2023) Demandante: María Consuelo Osorio Marín v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 44.

En concordancia con el análisis efectuado respecto al periodo anterior, la Sala considera que, si bien el Formato Único para la Expedición de Certificado Laboral expedido el 13 de marzo de 2015 señala que la demandante prestó sus servicios como docente nacional, dicha mención no es suficiente para conferirle un mayor valor probatorio al contenido del Decreto 2677 del 26 de diciembre de 199419 (véanse los párrafos 25 y 28 supra), el cual evidencia que la vinculación de la demandante fue en calidad de docente nacionalizada. 45.

En este orden de ideas, la Sala encuentra acreditado que desde el 17 de enero de 1995 hasta el 13 de marzo de 2015 la demandante se desempeñó como docente nacionalizada, esto es, durante 20 años, 1 mes y 26 días. 46. Por otro lado, la Sala descartará los interregnos en los que la demandante prestó sus servicios en la modalidad de hora cátedra para el Instituto Técnico Agrícola de Buga (párrafo 30 ut supra), pues, aunque no obran en el expediente copias de las Resoluciones 004 del 25 de enero de 1993, 134 del 29 de septiembre de 1993, 006 del 7 de febrero de 1994 y 155 del 20 de septiembre de 1994, a través de las cuales se realizaron los respectivos nombramientos, lo cierto es que dicho establecimiento educativo, para la época de los hechos, estaba adscrito al Ministerio de Educación Nacional, según lo prevén los Decretos 603 del 14 de marzo de 196620 (arts. 1.º21 y 2.º22); 39 del 13 de enero de 198823 (art. 1.º24) y 758 del 26 de abril de 198825 (art. 1.º26)27. 47.

Por consiguiente, los tiempos que la demandante laboró para el referido Instituto Técnico Agrícola de Buga no pueden computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia por tratase de vinculaciones nacionales, atendiendo a las reglas previstas en la sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 199728, ratificada por esta Sección mediante la mencionada sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201829, aplicada actualmente para resolver los litigios similares o análogos al sub lite. 19 Folios 21 y 22. 20 «Por el cual se reorganiza la educación agrícola de nivel medio y se crean las carreras intermedias agropecuarias». 21 «Artículo primero. A partir del 1º de enero de 1967, las Escuelas Normales Agrícolas de Buga, Paipa y Lorica, pasarán a ser Institutos Técnicos Agrícolas». 22 «Artículo segundo. Los Institutos a que se refiere el artículo anterior, y los demás que el Gobierno funde en el futuro, dependerán de la División de Educación Superior y Normalista del Ministerio de Educación Nacional, y tendrán la finalidad de formar técnicos agrícolas de nivel medio e intermedio». 23 «Por el cual se organiza una Unidad Docente del Ministerio de Educación Nacional». 24 «Artículo 1º.

El Instituto Técnico Agrícola, ITA, de Buga, en una Unidad Docente de Educación Superior dependiente del Ministerio de Educación Nacional, que se regirá por las disposiciones del Decreto 080 de 1980 y las del presente Decreto». 25 «Por el cual se organizan como establecimientos públicos del orden nacional los Colegios Mayores y los Establecimientos Educativos Oficiales Nacionales de Educación Técnica Profesional». 26 «Artículo 1º (…) Los establecimientos educativos oficiales de educación técnica profesional denominados: (…) Instituto Técnico Agrícola ITA de Buga, con domicilio en Buga; (…) son establecimientos públicos de carácter académico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio, independiente, adscritos al Ministerio de Educación Nacional». 27 Normas concordantes con lo previsto en el Decreto 1438 del 4 de julio de 1989. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia proferida el 26 de agosto de 1997, dentro del expediente S-699, con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida bajo el radicado 25000 23 42 000 2013 04683 01 (3805-14), con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. 10 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00798 01 (0700-2023) Demandante: María Consuelo Osorio Marín 48.

Así las cosas, para esta Subsección es acertado el argumento de la apelante al manifestar que el Tribunal no valoró en debida forma los documentos allegados al expediente, pues está debidamente probado que sirvió como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y prestó sus servicios en esa condición durante un mínimo de 20 años. 49.

Bajo este panorama, está demostrado que la accionante prestó sus servicios como docente nacionalizada durante 20 años, 3 meses y 4 días, tal como se muestra en la siguiente gráfica, los cuales deben tenerse en cuenta para acceder al reconocimiento de la pensión gracia que depreca: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Años Meses días Territorial 01/04/1975 31/05/1975 0 2 1 Nacionalizada 17/01/1995 13/03/2015 20 1 27 TOTAL 20 3 28 50.

En virtud de lo expuesto, la actora cumplió con todos los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia. No solo demostró los requisitos previamente analizados, sino que también acreditó haber cumplido 50 años de edad el 6 de septiembre de 200430. Además, no se encontraron reproches que cuestionen su desempeño en el ámbito educativo, lo que permite concluir que también se satisface la exigencia de honradez, dedicación y buena conducta.

Finalmente, no se evidencia que perciba una doble compensación o erogación nacional incompatible con la pensión gracia. Análisis del estatus pensional y la prescripción 51. Esta Corporación31 ha señalado que la configuración de la prescripción de mesadas pensionales requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados.

Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso. 52. Para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer, a partir del cual debe iniciarse el cómputo del término mencionado, es necesario considerar que esta fecha se concretó el 15 de noviembre de 201432, cuando la demandante acreditó su estatus pensional tras cumplir 20 años de servicio como docente nacionalizada.

Esta fecha es posterior a la que corresponde a su cumpleaños número 50, es decir, el 6 de septiembre de 2004. 53. Así las cosas, de las pruebas presentadas en el expediente se desprende que la actora solicitó el reconocimiento pensional el 8 de abril de 201533, lo que dio origen a la expedición de los actos administrativos acusados, cuando aún no habían pasado 3 años 30 Cfr. Cédula de ciudadanía en la que consta que la actora nació el 6 de septiembre de 1954. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 32 Este resultado es producto de restarle al 13 de marzo de 2015 lo correspondiente a 3 meses y 28 días, que es el tiempo que excede los 20 años. 33 Información tomada de la Resolución RDP 033078 del 15 de agosto de 2015, visible en el folio 28. 11 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00798 01 (0700-2023) Demandante: María Consuelo Osorio Marín desde que surgió el derecho.

Sin embargo, la demanda la interpuso el 2 de septiembre de 201934, esto es, vencidos los 3 años de interrupción de la prescripción. Por lo tanto, se declararán prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 2 de septiembre de 2016. 54. Sobre la forma de interrupción y análisis de la referida figura, esta Colegiatura35 ha entendido que una vez se haga exigible el derecho y ante la presentación de la solicitud de reconocimiento pensional, la parte interesada debe presentar en el término de los 3 años la demanda judicial, de lo contrario, se somete a la activación del término prescriptivo y la pérdida del derecho de las prestaciones periódicas causadas.

Conclusión 55. En conclusión, se revocará la sentencia apelada y se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados. Subsiguientemente, se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor de la actora, en cuantía equivalente al 75 % del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, esto es, entre el 15 de noviembre de 2013 y el 14 de noviembre de 2014. 56.

La liquidación se realizará con fundamento en los artículos 4.° de la Ley 4 de 1966, 5.° del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta Corporación relacionadas con el monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional»36. 57.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial 58. En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte actora por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 59. Por último, se denegará el reconocimiento de los reajustes previstos en la Ley 71 de 1988, en concordancia con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, con fundamento en que esta Corporación, mediante la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 — citada en esta providencia—, estableció que «la pensión gracia se considera una 34 Cfr. Acta de reparto visible en el folio 46. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 2 de febrero de 2012, radicado: 150012333000201300718 01 (1218-2015);

Subsección A, del 17 de marzo de 2021, radicado: 76001-23-33-000-2016-00438-01 (2939-2019); 2 de marzo de 2023, radicado: 05001233300020140102501 (1239-2016). 36 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000- 23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 12 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00798 01 (0700-2023) Demandante: María Consuelo Osorio Marín prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a veinte años, entre otras exigencias». 60.

Esto significa que su regulación es especial, se encuentra contenida en normas específicas y, por el principio de inescindibilidad de la ley, no es posible aplicarle disposiciones del régimen general de pensiones, como lo pretende la demandante37. 61. En consecuencia, no resulta procedente acceder al ajuste solicitado respecto de la pensión que hoy se reconoce, en estricto acatamiento del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, toda vez que dicha norma dispone que su aplicación corresponde a las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, sobrevivientes o sustitutivas, entre las cuales no se encuentra la pensión gracia, que es de carácter especial y cuenta con requisitos y presupuestos legales propios.

Condena en costas 62. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 63.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 64. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 65.

En consecuencia, se impondrán costas a la entidad demandada en ambas instancias, por cuanto se revoca totalmente la sentencia apelada y se accede a las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 37 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de mayo de 2024, proferida dentro del expediente 08001 23 33 000 2019 00201 01 (2902–2021), con ponencia del consejero Luis Eduardo Mesa Nieves. 13 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00798 01 (0700-2023) Demandante: María Consuelo Osorio Marín En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 30 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora María Consuelo Osorio Marín contra la UGPP.

SEGUNDO. DECLARAR la nulidad de las Resoluciones RDP 033078 del 13 de agosto de 2015, RDP 042271 del 15 de octubre de 2015 y RDP 045979 del 5 de noviembre de 2015, por medio de las cuales la UGPP le negó a la señora María Consuelo Osorio Marín el reconocimiento y pago de una pensión gracia.

TERCERO. Declarar PROBADA la excepción de prescripción extintiva de las mesadas pensionales causadas antes del 2 de septiembre de 2016.

CUARTO. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a reconocer y pagar una pensión gracia a favor de la señora María Consuelo Osorio Marín, identificada con cédula de ciudadanía 38.852.919, en cuantía del 75 % del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición de su estatus pensional, esto es, del 15 de noviembre de 2013 y el 14 de noviembre de 2014, pero con efectos fiscales desde el 2 de septiembre de 2016, por operar la prescripción trienal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en la parte motiva de esta sentencia.

SEXTO. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.

SÉPTIMO. NEGAR las demás pretensiones.

OCTAVO. CONDENAR en costas en ambas instancias a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 14 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00798 01 (0700-2023) Demandante: María Consuelo Osorio Marín NOVENO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia se firmó electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.