25000234100020220135201 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandada: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S. Tema: Recurso de apelación en contra del auto que rechaza la demanda Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora en contra del auto de 2 de febrero de 2023, proferido por la Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, a través del cual se rechazó la demanda.

I. Antecedentes 1. El señor Mario Ernesto Gómez Melo, a través de apoderada judicial e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda en contra de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. -en adelante SAE-, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: […] PRIMERA: DECLARE LA NULIDAD de la Resolución 389 del dieciocho (18) de marzo de 2022 y de la Resolución 678 del 10 de mayo del 2022 ambas expedidas por SAE S.A.S.; mediante las cuales se tomaron las siguientes decisiones (…) SEGUNDA: Se ordene a la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAE SAS el reintegro de mi poderdante como DEPOSITARIO PROVISIONAL y se le entregue la administración de todos los activos que hasta la fecha de notificación de las Resoluciones demandadas se encontraba administrando.

TERCERA: RESTABLECER los Derechos de mi poderdante y ORDENE a la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S. (SAE S.A.S.) que pague a mi poderdante los siguientes valores por concepto de restablecimiento del derecho e indemnización de perjuicios, por valor total de DOS MIL DOSCIENTOS CUATRO MILLONES CUARENTA Y SIETE MIL CIENTO DOS PESOS M/Cte.

($ 2.204.047.102 M/Cte.), los cuales están tasados de manera razonada de la siguiente forma (…) 1 Sala de Decisión integrada por los magistrados: César Giovanni Chaparro Rincón (ponente), Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón y Oscar Armando Dimaté Cárdenas. 2 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES CUARTA: SE ADVIERTA a todas las partes que la condena que sea dispuesta por el despacho actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha de la notificación Demandadas mediante la presente acción, hasta la fecha de ejecutoria de la Sentencia que le ponga fin al proceso.

QUINTA: Se disponga que, para todos los efectos legales, mi poderdante continúa prestando servicios para la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAE SAS desde la fecha en que le notificaronPOR (sic) su retiro y remoción, hasta la entrega efectiva a la SAE SAS, continuando con la administración de varios activos, a los que la SAE SAS no ha nombrado a un nuevo DEPOSITARIO PROVISIONAL.

SEXTA: Por lo anterior, CONDENE a la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAE SAS al pago de los honorarios correspondientes, en favor de mi poderdante, por sus servicios prestados desde la notificación de las resoluciones demandadas hasta la entrega efectiva a la SAE SAS o hasta la fecha de ejecutoria de la Sentencia que le ponga fin al proceso.

SÉPTIMA: Disponga que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dará cumplimiento a la Sentencia en los términos del artículo 176 del C.C.A. OCTAVA: ORDENE que de no efectuarse los pagos de las condenas a las que llegue el presente proceso, se generen los intereses de mora correspondientes, liquidados a la tasa máxima permitida por la Ley. […] (negrillas originales del texto).

II. La providencia apelada 2. La Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de auto de 2 de febrero de 2023, rechazó la demanda, luego de considerar que las resoluciones acusadas no eran susceptibles de control judicial, es decir, que se configuraba el supuesto de rechazo del medio de control previsto en el numeral 3° del artículo 169 del CPACA2. 3.

Como sustento de su decisión, el a quo concluyó que el acto acusado era de aquellos clasificados por la jurisprudencia como de mera ejecución, en tanto que no creaba, modificaba ni extinguía una situación jurídica, sino que daba estricto cumplimiento a la decisión de 8 de febrero de 2022, expedida por el Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores de la SAE, en la que se aprobó la solicitud de remoción de la totalidad de los activos asignados al señor Mario Ernesto Gómez Melo, en razón a la configuración de la causal de retiro número 13 establecida en el punto 5.6 y de la causal de retiro número 2 del punto 5.6.1 de la Metodología de la Administración de los Bienes del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado -en adelante FRISCO-. 4.

La providencia impugnada señaló textualmente lo siguiente: 2 «Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: (…) 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial». 3 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES […] es preciso resaltar que el acto administrativo demandado contenido en la Resolución No. 389 de 18 de marzo de 2022, complementado por la Resolución No. 678 de 10 de mayo del 2022, por medio de las cuales se retiró del Registro de Depositarios Provisionales y Liquidadores del Fondo de Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado al señor Mario Ernesto Gómez Melo, es un acto de ejecución y no definitivo dado que tan solo busca el cumplimiento de la decisión adoptada en el Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores de la Sociedad de Activos Especiales SAE SAS, regulado por la Metodología de Administración de los Bienes del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha Contra el Crimen Organizado (FRISCO), en sesión No. 03 del 8 de febrero de 2022, por medio de la cual se aprobó la solicitud de remoción de la totalidad de los activos asignados al señor Mario Ernesto Gómez Melo, en razón a la causal No. 13 establecida en el punto 5.6 y la causal No. 2 del punto 5.6.1 de la Metodología de la Administración de los Bienes del FRISCO. 3) En ese mismo orden, en la parte resolutiva de la Resolución No. 389 de 18 de marzo de 2022 se manifestó de manera expresa que dicha resolución corresponde a un acto administrativo de ejecución, así: “ARTÍCULO SEXTO: VIGENCIA La presente Resolución, rige a partir de la fecha de su expedición y contra ella no procede recurso alguno, por ser un acto de ejecución.” (fl. 16 del archivo “02PRUEBA02112022_152454” del expediente digital – resalta la Sala).

(…) Por lo anterior, la consecuencia jurídica que dispone la ley para el evento en que el asunto no sea susceptible de control judicial por esta jurisdicción es el rechazo de plano de la demanda, en aplicación del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, razón por la que se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos tal como lo dispone la norma […] (negrillas del original y subrayas de la Sala).

III. Fundamentos del recurso de apelación 5. La apoderada judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra del auto de 2 de febrero de 20233, por cuanto estima que las resoluciones demandadas son actos administrativos -propiamente dichos- que crean una situación jurídica y concreta respecto del señor Mario Ernesto Gómez Melo, toda vez que a este se le removió de su cargo como depositario provisional de bienes del FRISCO y se le retiró del registro de depositarios y liquidadores de los bienes del FRISCO. 6.

Al respecto, argumentó que no podía considerarse que la decisión de 8 febrero de 2022, proferida por el Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores de la SAE fuese la decisión administrativa objeto de control, por cuanto esta nunca le fue notificada a su mandante, lo que sí ocurrió con aquellas expedidas por el Presidente de la SAE, la cuales, en su criterio, «[…] afectaron la situación jurídica y modificaron la relación de mi poderdante con la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAE, en el caso concreto, la decisión que lo removió de su cargo 3 Expediente digital índice 9 del aplicativo SAMAI. 4 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES como depositario provisional, lo excluyó de la administración de los activos indicados que estaban a su cargo y le impuso obligaciones de rendición de cuentas y entrega de informes fueron la Resolución 389 del dieciocho (18) de marzo de 2022 y la Resolución 678 del 10 de mayo del 2022 ambas expedidas por SAE S.A.S y que se están demandando en el presente proceso […]». 7.

Sumado a lo anterior, indicó que: «[…] al revisar los certificados de cámara de comercio de algunos de los activos que anteriormente se encontraban bajo la administración de mi poderdante, se observa que se inscribió el retiro del Depositario Provisional de los mismos, en virtud de la Resolución 389 del 18 de marzo de 2022 expedida por el presidente de SAE SAS y no se menciona la supuesta decisión tomada en sesión No. 03 del 08 de febrero de 2022 del Comité de Depositarios Provisionales de SAE SAS pues esta última no surtió ningún efecto jurídico hasta la expedición de la Resolución 389; a continuación se acompaña la captura de pantalla de uno de los apartes del certificado de existencia y Representación legal de una sociedad que se encontraba administrada por MARIO ERNESTO GOMEZ (sic) MELO como depositario provisional […]». 8.

En síntesis, son dos los argumentos de la parte recurrente para concluir que las Resoluciones números: 389 de 18 de marzo de 2022 y 678 de 10 de mayo de ese mismo año, expedidas por el Presidente de la SAE, son actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional. El primero, asociado a que la decisión de 8 de febrero de 2022, expedida por el Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores de la SAE, nunca le fue notificada y, por ende, nunca ha surtido efectos jurídicos; y, el segundo, consistente en que los actos demandados fueron los que tuvieron la consecuencia definitiva de separarlo del cargo de depositario provisional y de inscribir dicha decisión en los registros de cámara de comercio de los bienes que se encontraban bajo su administración. IV.

CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1. Competencia, oportunidad y trámite 9. Esta Sala de Decisión, de conformidad con lo previsto en el literal g) del numeral 2° del artículo 125 del CPACA4 y del numeral 1° del artículo 243 del ibidem5, es la competente para resolver el recurso de apelación incoado por la parte actora en contra del proveído de 2 de febrero de 2023, mediante el cual el juez de primera instancia 4 «[…]

ARTÍCULO 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas […]». 5 «[…] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo […]». 5 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES decidió rechazar el medio de control de la referencia, al configurarse la causal de rechazo establecida en el numeral 3º del artículo 169 ejusdem6. 10.

El auto objeto de impugnación, conforme se advierte en el índice número 8 del expediente digital de primera instancia, fue notificado mediante estado del 7 de febrero de 2023, por lo que, al haberse interpuesto el recurso de apelación el 10 de ese mismo mes y año, este fue radicado oportunamente7. 11. De otro lado, es importante destacar que, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3° del artículo 244 del CPACA, cuando la providencia apelada corresponde al auto que rechaza la demanda, no es procedente correr traslado de recurso de alzada a los demás sujetos procesales que integran la litis.

IV.2. Caso concreto 12. El señor Mario Ernesto Gómez Melo, a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda en contra de la Sociedad de Activos Especiales -SAE-, con miras a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones números: 389 de 18 de marzo de 2022 y 678 de 10 de mayo de ese mismo año, mediante las cuales se le removió como depositario de unos activos y se le retiró del registro de depositarios provisionales y/o liquidadores de los bienes del FRISCO. 13.

La Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 2 de febrero de 2023, rechazó la demanda, luego de considerar que las resoluciones enjuiciadas no son susceptibles de control judicial, dada su naturaleza de meras actuaciones de ejecución de lo dispuesto por el Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores de la SAE en la Sesión de No. 3 de 8 de febrero de 2022. 14.

En este orden de ideas, puede colegirse que el a quo no desconoce que la decisión de remover a una persona de la administración de unos bienes del FRISCO y de excluirlo del registro de depositarios provisionales de la SAE constituye un acto administrativo susceptible de control judicial, sino que, en su criterio, el acto que debió ser demandado fue el adoptado por el Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores de la SAE en la Sesión de No. 3 de 8 de febrero de 2022 y no las resoluciones aquí demandadas, toda vez que estas únicamente dieron estricto cumplimiento a la citada decisión del Comité. 6 «[…] Artículo 169.

Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: (…) 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. […]» 7 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 246 del CPACA, el recurso de apelación, cuando la decisión es notificado mediante estado, como acontece en el caso que nos ocupa, deberá sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 6 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES 15.

El apoderado judicial de la parte actora impetró el recurso de apelación que ocupa la atención de la Sala, manifestando, para el efecto, que las resoluciones acusadas sí son actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional: (i) teniendo en cuenta que la decisión de 8 de febrero de 2022, expedida por el Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores de la SAE, nunca le fue notificada y, por ende, nunca ha surtido efectos jurídicos, y (ii) dado que los actos demandados fueron los que tuvieron la consecuencia definitiva de separarlo del cargo de depositario provisional y de inscribir dicha decisión en los registros de cámara de comercio de los bienes que se encontraban bajo su administración. 16.

Así las cosas, y comoquiera que el problema jurídico derivado del recurso de alzada gira en torno a determinar si los actos acusados son susceptibles de control judicial, la Sala estima oportuno citar los aspectos más relevantes de la Resolución No. 389 de 18 de marzo de 2022 -acto principal-8: «[…] Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Resolución No. (389) “Por medio de la cual remueve como administrador y/o depositario y se retira del Registro a un Depositario Provisional y/o Liquidador” EL SUSCRITO PRESIDENTE DE LA SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAS - SAE, En cumplimiento a lo dispuesto en la en la Lev 1708 de 2014, reglamentada por el Decreto 2136 de 2015, Ley 1849 de 2017 y,

CONSIDERANDO

Que la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. - S.A.E. S.A.S., es una sociedad de economía mixta de orden nacional autorizada por la Ley, de naturaleza única y sometida al régimen del derecho privado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal y patrimonio propio.

Que de acuerdo con lo previsto en la Ley 1708 de 2014, por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio, la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. - SAE S.A.S asumió la administración de los bienes incautados, con extinción de derecho de dominio o comiso, que forman parte del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado - FRISCO y que han sido puestos a disposición en virtud de las medidas cautelares decretadas por la autoridad judicial competente.

Que a través del Decreto 2136 del 04 de noviembre de 2015 se reglamentó el Capítulo VIII del Título III del Libro III de la Ley 1708 de 2014, relativo a las formas de administración de los bienes que conforman el FRISCO (Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y lucha contra el Crimen Organizado). 8 Cabe poner de relieve que, aunque también se demandó la Resolución No. 678 de 10 de mayo de 2022, la realidad es que en el expediente no obra copia de la misma, la cual, según expuso el demandante en su libelo introductorio, «[…] complementa la resolución anterior y lo remueven como depositario provisional de las siguientes sociedades (…) tomando las mismas disposiciones adicionales indicadas en la resolución 389 del 18 de marzo de 2022 […]». 7 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES Que en virtud del Decreto 2136 de 2015, los Depositarios Provisionales tendrán la calidad descrita en el artículo 2.5.5.6.7 y responderán según lo descrito en éste.

Que uno de los objetivos de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. - S.A.E. S.A.S., es ejercer una adecuada y transparente administración de los activos entregados a la Nación a través del FRISCO. Que el numeral 4 del artículo 92 de la Ley 1708 de 2014, modificada por la Ley 1849 de 2017, establece el "Depósito provisional" como un mecanismo para facilitar la administración de los bienes con extinción de dominio y afectados con medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio.

Que el artículo 99 de la Ley 1708 de 2014, establece lo siguiente: "( ) Depósito provisional. Es una forma de administración de bienes afectados con medidas cautelares o sobre los cuales se haya declarado la extinción de dominio, ya sean muebles e inmuebles, sociedades, personas jurídicas, establecimientos de comercio o unidades de explotación económica, en virtud del cual se designa una persona natural o jurídica que reúna las condiciones de idoneidad necesarias para que las administre, cuide, mantenga, custodie y procure que continúen siendo productivas y generadores de empleo.

El administrador designará mediante resolución al depositario provisional, según la naturaleza del bien, persona jurídica, sociedad, establecimiento o unidad de explotación económica, siguiendo los procedimientos, fijando los derechos y obligaciones, los topes de honorarios y las garantías que se señalen en el reglamento emitido por el Presidente de la República, pudiendo relevarlos cuando la adecuada administración de los bienes lo exija.

El administrador comunicará a las autoridades encargadas de llevar registro de los bienes su decisión sobre el depositario provisional, así como las que la modifiquen, ratifiquen, adicionen o revoquen.

PARÁGRAFO. El depositario provisional designado para la administración de sociedades deberá cumplir las obligaciones contenidas en los artículos 193 del Código de Comercio y 23 de la Ley 222 de 1995, como administrador de la sociedad. Al depositario provisional se aplicará la responsabilidad que en los artículos 24 y 25 de la Ley 222 de 1995 se señalan para los administradores por sus actuaciones.

(…)” Que la Metodología de Administración de los bienes del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha Contra el Crimen Organizado 􀂱FRISCO, expedida por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. - S.A.E. S.A.S, estableció el procedimiento de selección de los Depositarios Provisionales y otras disposiciones sobre la materia.

Adicionalmente, en la Resolución No. 014 del 19 febrero de 2015 se estableció el comité de depositarios provisionales, mandatarios y liquidadores, y se reglamentó su funcionamiento. Que de conformidad con lo dispuesto en la Metodología de Administración, expedida por la Sociedad de Activos Especiales -S.A.S. S.A.E. S.A.S, el Depósito Provisional termina y da lugar a la devolución inmediata de las sociedades, establecimientos de comercio, bienes, activos y derechos a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. -S.A.E. S.A.S. o a quien ésta indique, cuando la administración de los bienes así lo exija, de conformidad con lo establecido en el artículo 99 de la Ley 1708 de 2014 o por cualquiera de las siguientes causales (…) Que el señor MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO identificado con C.C (…), mediante la Resolución No. 273 del 25 de abril de 2016 se incorporó al Registro de Depositarios Provisionales y/o Liquidadores del FRISCO, en virtud de la Convocatoria 02-2015. 8 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES Que esta sociedad nombró al señor MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO como administrador y/o depositario de los activos objeto del presente acto administrativo mediante las actas de asignación y/o resoluciones que se relacionan en la parte resolutiva.

Que los inmuebles identificados con FMI 162-22119 y 162-22121 denominados “La Esperanza 22” y “El Rincón” ubicados en la Vereda El Rayadero del municipio de Puerto Salgar, fueron asignados al (sic) MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO bajo la Resolución No. 1628 del 28 de diciembre de 2020. Que, la Regional Centro Oriente, mediante memorando interno CI2021-015490 solicitó a la Gerencia de Inmuebles Urbanos la remoción y retiro del registro de depositarios del señor MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO, debido a una serie de irregularidades presentadas en los inmuebles identificados con FMI 162-22119 y 162-22121, relacionadas con la ocupación irregular de terceros, presencia de semovientes en los predios sin autorización de la Sociedad de Activos Especiales, presunta celebración de contratos de arrendamiento sin autorización de la SAE ni cumplimiento de los procedimientos establecidos para la administración de bienes y usufructo indebido.

Que, la Regional Centro Oriente mediante radicado CS2022-000115 de fecha 4 de enero de 2022, solicitó al Depositario Provisional, un informe respecto a la ocupación irregular presentada en los inmuebles identificados con FMI 162-22119 y 162-22121, a lo que el señor MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO, dio respuesta indicando que la labor de custodiar todo el predio se dificultó por su gran extensión y hechos violentos ocurridos en el sector, que el ingreso del ganado era de manera temporal y no celebró contrato alguno. Que, el ingreso de los semovientes en los inmuebles entregados en administración al depositario provisional, lo realizó sin autorización expresa de la Sociedad de Activos Especiales SAE SAS.

Que, en virtud de lo anterior, la Gerencia de Inmuebles Urbanos, solicitó al Comité de Depositarios aprobar la remoción de la totalidad de los activos asignados al señor MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO de conformidad con la causal 2 del punto 5.6.1. “Por el incumplimiento de las obligaciones impuestas en el acto administrativo de su nombramiento o asignación como Depositario provisional de bienes y en las disposiciones legales”, como consecuencia se solicitó al Comité la exclusión del registro del depositario, conforme a la causal 13 del punto 5.6.

“Negarse a adoptar y/o ejecutar los procedimientos que para la administración de los activos expida la Sociedad de Activos Especiales S.A.S”, establecidas en la Metodología de la Administración. Que, la anterior solicitud se aprobó en el Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores de la Sociedad de Activos Especiales SAE SAS, regulado por la Metodología de Administración de los Bienes del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha Contra el Crimen Organizado -FRISCO, en sesión No. 03 del ocho (08) de febrero de 2022, en razón a la causal No. 13 establecida en el punto 5.6 y la causal No. 2 del punto 5.6.1 de la Metodología de la Administración de los Bienes del FRISCO: (…) Que, en mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: RETIRAR del Registro de Depositarios Provisionales y Liquidadores del Fondo de Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el 9 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES Crimen Organizado -FRISCO al señor MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO identificado con C.C (…)

ARTÍCULO SEGUNDO: REMOVER al Depositario Provisional y/o Liquidador mencionado en el artículo primero del presente acto administrativo de los siguientes activos, en atención a las causales señaladas en la parte considerativa (…)

ARTÍCULO TERCERO: RENDICIÓN DE CUENTAS. De ser procedente, el depositario removido deberá rendir cuentas comprobadas de su gestión dentro de los quince (15) días calendario, una vez comunicado el presente acto administrativo para su respectiva revisión y validación, so pena de que la Sociedad de Activos Especiales S.A.S inicie las acciones legales correspondientes.

En la rendición de cuentas deberán incluir como mínimo lo siguiente: 1. El inventario de bienes recibido y entregados. 2. Justificar con soportes las cuentas de su gestión, así como presentar los estados financieros certificados por contador público. 3. Acreditar el pago de impuestos, tasas, contribuciones, obligaciones parafiscales y en general el cumplimiento de las obligaciones legales.

PARÁGRAFO PRIMERO: La rendición de cuentas presentada por el depositario removido, respecto de cada bien administrado deberá ser validada por: La Gerencia Inmuebles Urbanos de esta Sociedad. Una vez la Sociedad de Activos Especiales S.A.S haya realizado la respectiva conciliación de ingresos, gastos y la validación de todos los informes presentados, expedirá la respectiva aprobación con las cuales se dará por terminado el proceso de entrega; no obstante lo anterior, si se establece que el depositario removido incumplió con sus deberes frente a la administración de bienes, en su calidad de depositario provisional y/o secuestre, responderá patrimonialmente por los perjuicios que les sean imputables causados por la acción o la omisión a la cual estaba obligado prever.

En virtud de lo anterior esta Sociedad se encuentra faculta para iniciar las acciones legales que, en materia civil, contencioso administrativo, penal, disciplinaria y fiscal, a que hubiere lugar y que sean pertinentes a fin de salvaguardar en su integridad los bienes que hacen parte del FRISCO.

PARÁGRAFO SEGUNDO: La responsabilidad del depositario provisional y/o secuestre, se mantendrá hasta tanto no se genere por parte de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S la constancia sobre el cumplimiento de todas las obligaciones desempeñadas durante el término de duración de la designación, para lo cual se deberá analizar la información entregada respecto de cada inmueble.

PARÁGRAFO TERCERO: El depositario provisional y/o secuestre realizará a favor de esta Sociedad o a quien ésta indique, la cesión de todos los contratos celebrados y que estén relacionados con los activos asignados, así como la cesión de todos los derechos litigiosos correspondientes a procesos judiciales que se hayan iniciado respecto de los bienes bajo su administración.

PARÁGRAFO CUARTO: El depositario provisional y/o secuestre, al momento de rendir los respectivos informes de gestión y rendición de cuentas, deberá estar a paz y salvo con todas las obligaciones de terceros vinculados a la administración de los bienes, toda vez que las mismas han sido contraídas directamente por dicho depositario provisional y/o secuestre y, por lo tanto, serán inoponibles a la Sociedad de Activos Especiales SAE SAS e imputables al depositario removido 10 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES ARTÍCULO CUARTO: ORDENAR LA ENTREGA real, material y documental de los activos objeto del presente acto administrativo, de ser procedente, la cual se efectuará por parte del depositario removido a quien designe la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. -S.A.E. S.A.S mediante acta de entrega suscrita por las partes detallando el estado de cada uno de los activos, anexando los recibos de pago de servicios públicos, impuesto predial y demás cargas tributarias.

Copia de dichos documentos debe remitirse a la S.A.E. S.A.S. dentro de los quince (15) días siguientes a su suscripción.

PARÁGRAFO PRIMERO: En caso de renuencia por parte del depositario provisional y/o liquidador para hacer la entrega efectiva de los bienes al administrador del FRISCO cuando este lo determine, la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. tiene facultades de policía administrativa para la recuperación de los bienes que se encuentren bajo su administración.

ARTÍCULO QUINTO: COMUNICAR el presente acto administrativo por parte de la Vicepresidencia Jurídica así (…)

PARÁGRAFO S i por cualquier motivo no se pudiere llevar a cabo alguna de las comunicaciones anteriores, se dejará constancia de ello en el respectivo expediente administrativo.

ARTÍCULO SEXTO: VIGENCIA La presente Resolución, rige a partir de la fecha de su expedición y contra ella no procede recurso alguno, por ser un acto de ejecución. […]» (negrillas del original) 17. Visto lo anterior, la Sala considera que, para efectos de resolver la cuestión planteada, resulta necesario abordar los siguientes aspectos: (i) las medidas cautelares en el proceso de extinción de dominio;

(ii) la figura del depósito provisional en la administración de los bienes del FRISCO; (iii) la conceptualización de los actos administrativos complejos, y (iv) resolver si se debe confirmar, modificar o revocar el auto de 2 de febrero de 2023, por medio del cual se dispuso el rechazo del medio de control. IV.2.1. Las medidas cautelares en el proceso de extinción de dominio 18.

El proceso judicial de extinción de dominio se encuentra regulado por las Leyes 1708 de 20149, 1849 de 201710, y 2197 de 202211, entre otras disposiciones de carácter legal y reglamentario12. Tales regulaciones normativas dan desarrollo al artículo 34 de la Constitución Política, norma que habilita al Estado para que, por sentencia judicial, declare extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social. 9 «Por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio». 10 «Por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley 1708 de 2014 “Código de Extinción de Dominio” y se dictan otras disposiciones». 11 «Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones el congreso de Colombia». 12 En ese sentido ver: Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 26 de octubre de 2020. Expediente: 11001-03-06-000-2020-00172-00 (2451). C.P. Álvaro Namén Vargas. 11 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES 19. Tal como lo define el artículo 15 de la Ley 1708 de 2014, «[…] La extinción de dominio es una consecuencia patrimonial de actividades ilícitas o que deterioran gravemente la moral social, consistente en la declaración de titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere esta ley, por sentencia, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para el afectado […]», siendo procedente dicha declaratoria cuando se encuentre demostrada alguna o algunas de las causales taxativas de que trata el artículo16 de esta misma disposición13. 20.

La Corte Constitucional, en sentencia C-357 de 6 de agosto de 2019, precisó cuáles son los elementos transversales de dicha figura de extinción de dominio, a saber: «[…] i) requiere sentencia judicial para su materialización (Formal); ii) recae sobre los bienes (material-patrimonial); y iii) opera ante hipótesis definidas (causales). Ello evidencia que la ley puede imponer al propietario una serie de restricciones o limitaciones al derecho de propiedad privada, en aras de cumplir con las funciones sociales y ecológicas que reconoce la Constitución Política […]». 21.

Con fundamento en ello, la Corte Constitucional también destacó que la acción de extinción de dominio tiene una naturaleza especial, pues se trata de un mecanismo constitucional, patrimonial, público, jurisdiccional y autónomo de la responsabilidad penal. Adicionalmente, señaló que la extinción del dominio constituye una acción sui generis diferente a la expropiación, puesto que el paso del tiempo jamás subsana la ilegitimidad del título, por lo que nunca está sujeta a plazos de caducidad o prescripción. 13 «Artículo 16.

Causales. Se declarará extinguido el dominio sobre los bienes que se encuentren en las siguientes circunstancias: 1. Los que sean producto directo o indirecto de una actividad ilícita. 2. Los que correspondan al objeto material de la actividad ilícita, salvo que la ley disponga su destrucción. 3. Los que provengan de la transformación o conversión parcial o total, física o jurídica del producto, instrumentos u objeto material de actividades ilícitas. 4.

Los que formen parte de un incremento patrimonial no justificado, cuando existan elementos de conocimiento que permitan considerar razonablemente que provienen de actividades ilícitas. 5. Los que hayan sido utilizados como medio o instrumento para la ejecución de actividades ilícitas. 6. Los que de acuerdo con las circunstancias en que fueron hallados, o sus características particulares, permitan establecer que están destinados a la ejecución de actividades ilícitas. 7.

Los que constituyan ingresos, rentas, frutos, ganancias y otros beneficios derivados de los anteriores bienes. 8. Los de procedencia lícita, utilizados para ocultar bienes de ilícita 1a procedencia. 9. Los de procedencia lícita, mezclados material o jurídicamente con bienes de ilícita procedencia. 10. Los de origen lícito cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los bienes descritos en los numerales anteriores, cuando la acción resulte improcedente por el reconocimiento de los derechos de un tercero de buena fe exenta de culpa. 11.

Los de origen lícito cuyo valor corresponda o sea equivalente al de bienes producto directo o indirecto de una actividad ilícita, cuando no sea posible la localización, identificación o afectación material de estos. Parágrafo. También procederá la extinción de dominio respecto de los bienes objeto de sucesión por causa de muerte, cuando en ellos concurra cualquiera de las causales previstas en esta ley». 12 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES 22.

En esa misma línea, el alto Tribunal Constitucional indicó que, con independencia de la sentencia definitiva que se profiera en el proceso judicial de extinción de domino, el legislador previó otras herramientas jurídicas para disponer de los bienes que -se presume- fueron adquiridos de forma ilícita, haciendo referencia a las medidas cautelares y a la enajenación temprana, procedimientos que le permiten al Estado disponer de los bienes que son objeto de extinción de dominio anticipadamente, con el propósito de evitar que los mismos puedan ser ocultados, negociados, gravados, distraídos, transferidos o puedan sufrir deterioro, extravío o destrucción; o con el propósito de cesar su uso o destinación ilícita. 23.

Ahora bien, los artículos 87 a 89 del Código de Extinción de Dominio regulan el trámite de las medidas cautelares en el proceso judicial y disponen que: «[…] el fiscal ordenará, mediante providencia independiente y motivada, las medidas cautelares que considere procedentes con el fin de evitar que los bienes que se cuestionan puedan ser ocultados, negociados, gravados, distraídos, transferidos o puedan sufrir deterioro, extravío o destrucción; o con el propósito de cesar su uso o destinación ilícita.

En todo caso se deberá salvaguardar los derechos de terceros de buena fe exenta de culpa […]»14. 24. Dentro de las medidas cautelares que pueden oficiosamente ser adoptadas por el funcionario de la Fiscalía General de la Nación que impulsa el proceso de extinción de dominio, se encuentran las siguientes: i) el embargo; ii) el secuestro; iii) la toma de posesión de bienes, haberes y negocios de sociedades, establecimientos de comercio o unidades de explotación económica, y iv) la medida de suspensión del poder dispositivo del inmueble.

Esta última medida cautelar deberá ser inscrita ante la oficina de registro correspondiente dependiendo de la naturaleza del bien confiscado15. 25. Entre las consecuencias derivadas de la imposición de medidas cautelares en el proceso de extinción de dominio se encuentra la asociada a que el administrador del FRISCO será el secuestre de los bienes afectados con tales cautelas, a lo que se agrega que dichos bienes quedarán de inmediato a su administración y disposición. IV.2.2.

La figura del depósito provisional en la administración de los bienes del FRISCO 26. El artículo 9916 de la Ley 1708 de 2014 establece que el depósito provisional «[…] es una forma de administración de bienes afectados con medidas 14 Artículo 87. 15 Artículo 88. 16 «ARTÍCULO 99. DEPÓSITO PROVISIONAL. Es una forma de administración de bienes afectados con medidas cautelares o sobre los cuales se haya declarado la extinción de dominio, ya sean muebles e inmuebles, sociedades, personas jurídicas, establecimientos de comercio o unidades de explotación económica, en virtud del cual se designa una persona natural o jurídica que reúna las condiciones de idoneidad necesarias para que las administre, cuide, mantenga, custodie y procure que continúen siendo productivas y generadores de empleo. 13 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES cautelares o sobre los cuales se haya declarado la extinción de dominio, ya sean muebles e inmuebles, sociedades, personas jurídicas, establecimientos de comercio o unidades de explotación económica, en virtud del cual se designa una persona natural o jurídica que reúna las condiciones de idoneidad necesarias para que las administre, cuide, mantenga, custodie y procure que continúen siendo productivas y generadores de empleo […]». 27.

A su vez, el Decreto No. 2136 de 2015 «Por el cual se reglamenta el Capítulo VIII del Título III del Libro III de la Ley 1708 de 2014», en su artículo 2.5.5.6.2.17 dispone que la designación de depositarios provisionales la efectuará el administrador del FRISCO mediante procedimientos de selección establecidos en la Metodología de Administración, actuación en la que se verificará que las personas que participen dentro del proceso cumplan con los requisitos previstos en el presente título. 28.

El artículo 2.5.5.6.4.18 del citado decreto reglamentario establece que, para efectos de ser depositario provisional de los bienes del Frisco, la persona natural o jurídica interesada deberá estar inscrita previamente en el Registro de Depositarios Provisionales de Bienes del Administrador del Frisco. 29. Los artículos 2.5.5.6.5. a 2.5.5.6.11. de dicha norma consagran las causales de rechazo y exclusión de las personas naturales o jurídicas que pretenden estar incluidas en el registro de depositarios, sus obligaciones, sus responsabilidades, las El administrador designará mediante resolución al depositario provisional, según la naturaleza del bien, persona jurídica, sociedad, establecimiento o unidad de explotación económica, siguiendo los procedimientos, fijando los derechos y obligaciones, los topes de honorarios y las garantías que se señalen en el reglamento emitido por el Presidente de la República, pudiendo relevarlos cuando la adecuada administración de los bienes lo exija.

Designación de los depositarios provisionales. La designación de depositarios provisionales la efectuará el Administrador del Frisco mediante procedimientos de selección establecidos en la Metodología de Administración, quien verificará que las personas que participen dentro del proceso cumplan con los requisitos previstos en el presente título.

En todo caso, el Administrador del Frisco para la designación del depositario provisional tendrá en cuenta la prevalencia del interés general y los principios de la función administrativa, para lo cual deberá verificar las condiciones que considere necesarias respecto del oferente para garantizar que no se contravienen estos principios.

El Administrador del Frisco comunicará a las autoridades encargadas de llevar registro de los bienes, su decisión sobre el depositario provisional y las que la modifiquen, ratifiquen, adicionen o revoquen». 18 «Artículo 2.5.5.6.4. Registro de depositarios provisionales. Para ser depositario provisional de Bienes del Frisco, las personas interesadas deben estar inscritas previamente en el Registro de Depositarios Provisionales de Bienes del Administrador del Frisco.

Para conformar el registro de depositarios provisionales de bienes, el Administrador del Frisco efectuará convocatorias públicas de acuerdo con lo establecido en la Metodología de Administración». 14 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES causales de remoción del cargo, y demás reglas especiales para el ejercicio de sus funciones. 30.

A su vez, es importante destacar que la SAE, a través de la Resolución No. 014 de 19 de febrero de 2015, creo el Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores, instancia administrativa encargada, entre otros asuntos, de aprobar la terminación de un depósito provisional y de dar el concepto para excluir a una persona del Registro de Depositarios y Liquidadores de la SAE. 31.

Finalmente, cabe resaltar que, a través del documento titulado «METODOLOGÍA DE ADMINISTRACIÓN DE LOS BIENES DEL FONDO PARA LA REHABILITACIÓN, INVERSIÓN SOCIAL Y LUCHA CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO –FRISCO»19, la SAE adoptó las causales de terminación del depósito transitorio y precisó las causales de exclusión de la lista de personas jurídicas y naturales habilitadas para dicho propósito.

En tal sentido, los artículos 5.6. y 5.6.1. del citado documento disponen lo siguiente: […] 5.6 De las causales de exclusión de los Depositarios Provisionales y Liquidadores Serán excluidos automáticamente y reasignados los activos cuando se presenten las siguientes circunstancias: 1. No presentación de informes por más de tres meses para el caso de bienes muebles e inmuebles y un trimestre en el caso de sociedades, o incumplimiento de los cronogramas en el caso de liquidadores. 2.

Que le sobrevenga la inclusión en el boletín de antecedentes fiscales, disciplinarios, judiciales (Dijin – Cian), sanciones profesionales, reportes de calificación en centrales de Riesgo o en boletines de morosos con el Estado. 3. Negarse a recibir Activos que correspondan a la tipología y cobertura en la cual solicitó la inscripción en el Registro de Depositarios Provisionales y Liquidadores. 4.

No consignar sin debida justificación, en los términos establecidos o no trasladar dentro del mes siguiente a su recaudo los recursos provenientes de la administración de los activos. 5. El incumplimiento de los niveles de productividad o rentabilidad que establezca la Sociedad de Activos Especial S.A.S. 6. Cuando no acepten, impidan u obstaculicen auditorias ordenadas por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. 7.

Cuando no acepten, impidan u obstaculicen la acción de algún organismo de seguridad o inteligencia del estado o se nieguen sin justificación a suministrar información solicitada por estas o por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. 19 Obrante en los anexos allegados con la demanda. 15 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES 8.

Cuando el Depositario Provisional y/o Liquidador se niegue, impida u obstaculice la rendición de cuentas que le sea ordenada por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. 9. Cuando le sobrevenga cualquier causal de inhabilidad, incompatibilidad o conflicto de intereses establecidas en las normas que regulan a los servidores públicos o contratistas del estado. 10.

Negarse a devolver uno o varios activos cuando la Sociedad de Activos Especiales S.A.S lo(s) solicite. 11. Cuando se evidencie inexactitud o falta de veracidad en los informes de gestión o en cualquier otro informe requerido. 12. Cuando se desmejoren o incumplan los requisitos mínimos que soportaron la inscripción en el Registro de Depositarios Provisionales y Liquidadores, y la asignación del Activo. 13.

Negarse a adoptar y/o ejecutar los procedimientos que para la administración de los activos expida la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. 14. Cuando vencido el término de inscripción en el Registro, los Depositarios Provisionales y/o liquidadores no efectué la renovación de este. 13. Negarse a adoptar y/o ejecutar los procedimientos que para la administración de los activos expida la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. 14.

Cuando vencido el término de inscripción en el Registro, los Depositarios Provisionales y/o liquidadores no efectué la renovación de este. 5.6.1 Terminación del Depósito Provisional El depósito provisional terminará y dará lugar a la devolución inmediata de los bienes a la Sociedad de Activos Especiales SAS o a quien ésta indique, entre otras causas, por las siguientes: 1.

Por orden judicial consistente en la devolución de los bienes al propietario. 2. Por incumplimiento de las obligaciones impuestas en el acto administrativo de su nombramiento o asignación como Depositario provisional de bienes y en las disposiciones legales. 3. Por renuncia del Depositario Provisional y/o Liquidador. 4. Por inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses sobrevinientes. 5.

Cuando de la verificación periódica de antecedentes o anotaciones judiciales se establezca la existencia de algún registro. 6. Cuando a criterio de la entidad, la administración de los bienes no es ejercida con la probidad necesaria. 7. Por exclusión del registro de depositarios provisionales, mandatarios y liquidadores. 8. Por decisión unilateral de la Sociedad de Activos Especiales SAS 16 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES 9.

Por enajenación del activo. 10. Las demás establecidas en la ley para los secuestres y que sean compatibles con la Ley 1708 de 2014 y demás normas que la reemplacen, modifiquen o adicionen. […] (negrillas del original y subrayas de la Sala). IV.2.3. Actos administrativos complejos – concepto y alcances- 32. La Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia de 14 de febrero de 2012, señaló que los actos administrativos complejos son «[…] aquellos que se forman por la concurrencia de una serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único20 […]». 33.

En esa misma línea hermenéutica, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante proveído de 17 de agosto de 201721, efectuó un amplio desarrollo en relación con el concepto de acto complejo, así: […] La doctrina, igualmente, ha caracterizado el «acto administrativo complejo»22, dividiéndolo en dos tipos que ha denominado «complejo propio» y «complejo impropio».

Frente al acto administrativo complejo propio ha indicado: «[…] 1.2.1. Acto administrativo complejo propio (…) Es el que se forma por la fusión de varias declaraciones que con un mismo contenido y mismo fin profieren dos o más órganos de manera separada y sucesiva. La complejidad del acto se debe entonces a que sean varias las declaraciones que lo conforman, sin que cambie o exista la posibilidad de cambiar el contenido de una a otra, deben mantener posibilidad de cambiar el contenido de una a otra, deben mantener contenido igual, y que cada una de esas declaraciones provengan de órganos o entidades distintas, bajo las circunstancias de que cada uno de ellos profiera la suya en momentos diferentes o sucesivos y de forma separada entre sí (…) (…) De lo anterior se desprende que las características o elementos determinantes de un acto complejo propio son las siguientes: (…) a. Intervención de dos o más órganos en la formación del acto (…) b. Pluralidad de declaraciones (de voluntades dicen algunos tratadistas) dadas individualmente por cada uno de tales órganos, que se fusionan o integran en un todo (…) c. Dadas o proferidas de manera separada y sucesiva (…) d. Unidad de objeto o contenido en dichas declaraciones.

(…) e. Unidad de fin perseguido por cada uno de los órganos que lo expiden (…) f. Interdependencia entre las distintas declaraciones o actos para poder adquirir existencia jurídica. Cada declaración necesita de la otra o de las otras para poder nacer a la vida jurídica como acto administrativo 20 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativa.

Providencia de 14 de febrero de 2012. Expediente: 11001-03-26-000-2010-0036-01 (IJ). 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia de 17 de agosto de 2017. Expediente: 05001-23-31-000-2000-03882-02. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 22 BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique. Manual del Acto Administrativo, Bogotá, Librería Ediciones del Profesional Ltda., 2016, Séptima Edición. Páginas 178-183. 17 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES (…) Respecto del «acto administrativo impropio o interno», ha señalado lo siguiente: (…) 1.2.2.

Complejo impropio o interno (…) hay actos administrativos complejos que carecen del primer elemento, pluralidad de órganos, los cuales mantienen su carácter de complejo por la pluralidad de declaraciones con unidad de contenido. Se identifican como complejos impropios o internos. Son los que están constituidos por varios pronunciamientos, dados en momentos distintos y consecutivos, pero emanados de un mismo órgano. Se puede decir que la complejidad es interna en tanto la pluralidad de actos se da en el interior de un solo órgano o entidad.

Dentro de ellos a su vez se evidencian en la jurisprudencia y la doctrina, dos subclases, cuáles son los complejos impropios per se y los complejos impropios circunstanciales. (…) Esta misma clasificación ha sido adoptada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 8 de agosto de 2012, Magistrado Ponente: Enrique Gil Botero23, al subrayar: (…) 6.

Respecto al acto administrativo complejo, es aquel concurso de voluntades en la conformación de un acto al interior de la entidad o autoridad administrativa (complejo impropio) o cuando concurren varios órganos en la misma (complejo propio). El acto administrativo complejo parte de la fusión o integración de voluntades bien dentro de una misma entidad o por el concurso de varias entidades o autoridades que participan en la integración del mismo24 […] 34.

Cabe destacar, adicionalmente, que las decisiones que componen el acto complejo no son pasibles aisladamente de control jurisdiccional. De allí que la Sección Primera, al resolver conflictos asociados a este tipo de actuaciones, ha precisado lo siguiente: […] Las dos resoluciones acusadas constituyen en realidad un solo acto administrativo, integrado por las declaraciones de voluntad de dos autoridades distintas, en ejercicio de la función administrativa, con unidad de contenido y unidad de fin, por lo cual constituyen un acto administrativo complejo, en cuanto dichas declaraciones se fusionan en una unidad, para darle nacimiento o perfeccionar el acto, sin que ninguna de ellas pueda considerarse como un acto de trámite respecto de la otra.

Tampoco se puedan tomar como parte o desarrollo de un procedimiento administrativo, como erradamente lo plantean los actores, pretendiéndoles aplicar las reglas de dicho procedimiento previstas en la primera parte del Código Contencioso Administrativa, como son las atinentes, entre otras, a los recursos de la vía gubernativa. En su condición de acto administrativo complejo corresponde, a la vez, a los actos administrativos generales, que por disposición expresa del artículo 49 del C.C.A. no tienen recurso. 23 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C. Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO.

Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil doce (2012). Radicación número: 08001-23-31-000-2011-01067-01(43968). Actor: CANDELARIA SAAVEDRA CASTRO. Demandado: DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO - CONSEJO DISTRITAL DE BARRANQUILLA. 24 Cf. BERROCAL, Luis Enrique “Manual del Acto Administrativo”, Ed. Librería Ediciones del Profesional, 5ª ed., Bogotá, 2009, pág. 165 y s.s. 18 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES Es sabido que las declaraciones que conforman un acto administrativo complejo no tienen identidad o existencia como actos administrativos autónomos, es decir, consideradas de manera separada, por lo cual no son aisladamente pasibles de control jurisdiccional.

La Sala entiende, entonces, que los cargos están dirigidos contra todo el acto complejo, por los vicios endilgados a las partes que lo conforman. Con ello se quiere significar que el examen de los cargos se debe hacer atendiendo el todo o la unidad dada por la fusión de las dos declaraciones que constituyen el acto acusado y, por ende, sin perder de vista la intervención de las autoridades que las profirieron […]25 (negrillas fuera del texto) 35.

De conformidad con las anteriores premisas es dable concluir que el acto administrativo complejo se caracteriza: (i) por la concurrencia de varias declaraciones de voluntad de la administración, realizadas por distintas dependencias de una misma entidad pública, o por varias entidades, de manera conjunta o sucesiva26; (ii) por la unidad de contenido y de fin de las manifestaciones de la voluntad que lo componen;

(iii) por la inescindibilidad de las decisiones, y (iv) por el control judicial conjunto e integral del acto, partiendo de la premisa consistente en que los vicios de legalidad de alguna de las declaraciones se transmiten a toda la decisión administrativa. IV.2.4. Resolución del caso concreto 36. Con fundamento en las consideraciones desarrolladas con antelación, la Sala procede a resolver el problema jurídico derivado del recurso de apelación interpuesto en contra del auto de 2 de febrero de 2023, esto es, el consistente en determinar si la Resoluciones números: 389 del 18 de marzo de 2022 y 678 del 10 de mayo del 2022, son susceptibles de control judicial. 37.

La Sala considera que las decisiones consistentes en retirar al señor Mario Ernesto Gómez Melo del Registro de Depositarios y Liquidadores del FRISCO y de removerlo de la administración de más de 269 bienes y activos debidamente identificados en los actos acusados, responden a la naturaleza de actos administrativos susceptibles de control judicial, por cuanto corresponden a manifestaciones de voluntad de la administración, de carácter unilateral, y que crean una situación jurídica y concreta respecto del aquí demandante, en virtud de la cual se le impide continuar con la administración de unos bienes y se le retira del listado de depositarios al cual fue vinculado mediante la Resolución No. 273 del 25 de abril de 2016. 25 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA.

CONSEJERO PONENTE: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA. Bogotá, D. C., primero (1º) de agosto del dos mil dos (2002). Radicación número: 11001-03-24-000- 2000-06674-01(6674). Actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE PILOTOS PRÁCTICOS Y OTRO. Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA – DIMAR. 26 Sección Segunda-Subsección “B”.

M. P.: Javier Díaz Bueno. Sentencia de julio 31 de 1996. Radicación número: 9485 Actor: Yuber Ramón Buitrago. Sección Primera. M. P.: Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 11 de abril de 2002. Rad.: 25000-23-24-000-1994-4503-01(6595) Actor: Sociedad Colombiana de Desarrollo Portuario Socodep. Sección Segunda-Subsección “A”. M. P.: Jaime Moreno García. Auto de 21 de septiembre de 2006.

Rad.: 05001-23-31-000-2003-03648-01. 19 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES 38. Sin embargo, lo que se discute en el presente caso es si el acto que debe demandarse en sede judicial es el proferido por el Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores de la SAE en Sesión No. 3 de 8 de febrero de 2022, o si deben serlo las Resoluciones números 389 del 18 de marzo de 2022 y 678 del 10 de mayo del 2022, expedidas por el Presidente de la SAE. 39.

Así las cosas, la Sala de Decisión estima que, al igual que los actos administrativos de enajenación temprana de un inmueble, en los que también existe una decisión del Comité de Enajenaciones Tempranas que es previa al acto expedido por el Presidente de la SAE y en el que se materializa la decisión del citado comité27, los actos administrativos que ocupan la atención de la Sala en esta oportunidad responden a la naturaleza de actos administrativos complejos impropios, como pasa a explicarse a continuación. (i) El acto administrativo está conformado por dos voluntades distintas dentro de la misma entidad -acto administrativo complejo impropio- 40.

El a quo, estimó erróneamente que el concepto que emitió el Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores de la SAE en Sesión No. 3 de 8 de febrero de 2022 es la única decisión administrativa susceptible de control judicial; no obstante, pasó por alto que la resolución que expide el Presidente de la SAE para instrumentalizar dicho concepto es indispensable para que nazca a la vida jurídica la decisión de la administración de retirar a una persona del Registro de Depositarios y/o Liquidadores de la SAE y de dar por terminado un depósito provisional. 41.

Tal como se dejó expuesto en el acápite IV.2.2. de esta decisión, al Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores de la SAE le corresponde emitir un concepto previo en el que se dispone si es procedente o no retirar a una persona del Registro de Depositarios y/o Liquidadores de la SAE y dar por terminado un depósito provisional.

Esta decisión se encuentra consignada en la respectiva acta de reunión del citado comité que, para el caso de autos, se suscribió el 8 de febrero de 2022. Significa lo anterior que la voluntad o decisión del comité se contrae a determinar la procedencia del retiro y terminación del depósito provisional. 42. Importa destacar que la Sociedad de Activos Especiales es una sociedad de economía mixta del orden nacional, autorizada por la ley, de naturaleza única y sometida al régimen del derecho privado, creada con el objetivo de fortalecer el sector justicia, la inversión social, la política de drogas, el desarrollo rural, la atención y reparación a víctimas de actividades ilícitas, y todo aquello que sea necesario para tal finalidad -artículo 90 del Código de Extinción de Dominio-. 43.

Dicha sociedad, como administradora del FRISCO, ejerce la función administrativa de disponer y custodiar los bienes sobre los que se han decretado 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 1° de diciembre de 2022. Expediente: 25001-23-41-000-2020-00764-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 20 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES medidas cautelares en el proceso de extinción de dominio, así como la de administrar los recursos provenientes de la venta y enajenación de los mismos.

Su papel, dentro del trámite de la terminación de un depósito provisional, se materializa en la instrumentalización y exteriorización de la voluntad de la entidad de retirar a una persona natural o jurídica de dicha labor y de excluirlo de la lista dispuesta para dicho propósito, toda vez que se configuró alguna de las causales de retiro de que tratan los artículos 5.6. y 5.6.1. de la Metodología de Administración de bienes del FRISCO adoptado por la entidad. 44.

Así las cosas, es claro que, para el caso que nos ocupa, concurren dos voluntades dentro de una misma entidad, las cuales resultan necesarias e interdependientes para el surgimiento de la decisión administrativa. En efecto, de un lado, existe el acta que suscribe el Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores de la SAE en la que se determinan las causales de procedencia de la terminación de un depósito provisional y de la exclusión de una persona del registro de personas habilitadas para tal efecto y, del otro, se profirió la resolución por medio de la cual el Presidente de la SAE materializa y da vida jurídica a tales determinaciones.

(ii) Unidad de contenido y de fin de las manifestaciones de la voluntad que lo componen 45. Las decisiones del mencionado Comité y del Presidente de la Sociedad de Activos Especiales están dirigidas a un mismo objeto y fin consistente en retirar a una persona natural o jurídica de la labor de depositario provisional de unos bienes y activos y excluirla de la lista dispuesta para dicho propósito, toda vez que se configuran las causales de que tratan el numeral 2 del artículo 5.6.1. y el numeral 13 del artículo 5.6. de la Metodología de Administración de bienes del Frisco adoptado por la entidad. 46.

Lo anterior en razón a que la entidad demandada encontró demostrado que el señor Mario Ernesto Gómez Melo incumplió las obligaciones impuestas en el acto administrativo de su nombramiento o asignación como depositario provisional de bienes y en las disposiciones legales -en lo que atañe a la terminación del depósito provisional- y, además, se negó a adoptar y/o ejecutar los procedimientos que para la administración de los activos exigidos por la SAE -respecto de su exclusión del Registro de Depositarios y7o Liquidadores de los bienes del Frisco-.

(iii) Inescindibilidad de las decisiones 47. Frente a la existencia por sí sola de la decisión del Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores de la SAE, que es la lectura que, a juicio del a quo, da lugar a entender que la actuación demandada en el presente caso es de mera ejecución, debe mencionarse que esta determinación no nace a la vida jurídica por sí sola, en tanto requiere que la Presidencia de la Sociedad de Activos Especiales materialice e instrumentalice la misma y que disponga que la decisión de remoción y retiro de un depositario provisional sea inscrita en los registros de 21 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES cámara de comercio de los bienes o activos que eran administrados por dicho depositario, lo que constituye un acto administrativo complejo susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción. (iv) El control judicial conjunto e integral del acto, partiendo de la premisa consistente en que los vicios de legalidad de alguna de las declaraciones se transmiten a toda la decisión administrativa. 48.

El proceso de terminación de un depósito judicial y de la exclusión del Registro de Depositarios Provisionales de la SAE consta de dos etapas: (i) el concepto emitido por el Comité de Depositarios Provisionales, Mandatarios y Liquidadores de la SAE en el que se aprueba la causal o causales de terminación del depósito judicial y de retiro de la lista de depositarios establecida por la SAE, y (ii) la decisión proferida por el Presidente de la entidad en el que se materializa o instrumentaliza la anterior decisión, esta última la que da nacimiento a la vida jurídica al acto complejo y lo hace oponible ante terceros. 49.

Por lo anterior, la Sala considera cuando se discute la terminación de un depósito judicial y la exclusión de una persona del Registro de Depositarios de la SAE, lo procedente es analizar íntegramente tanto el acta del Comité como la resolución que expide del Presidente de la Sociedad de Activos Especiales en ejercicio de la función administrativa, pues los efectos de cada decisión están intrínsicamente ligados entre sí y, por consiguiente, los eventuales vicios de nulidad que se invoquen frente a las mismas deben ser estudiados conjuntamente.

Así las cosas, y en razón a que no se configura la causal de rechazo prevista en el numeral 3° del artículo 169 del CPACA -que el acto acusado no sea susceptible de control judicial-, se revocará el auto de 2 de febrero de 2023, por medio del cual la Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda para que, en su lugar, y previa verificación de los requisitos de ley, provea sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del medio de control, teniendo en cuenta que no fueron demandados todos los actos administrativos que conforman el acto complejo objeto de reproche28.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 2 de febrero de 2023, por medio del cual la Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 28 Es importante precisar que las causales de rechazo de la demanda previstas en el artículo 169 del CPACA son taxativas. En ese sentido ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Auto de 30 de enero de 2014. Expediente: 25000-23-41-000-2012-00260-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección A. Auto de 24 de octubre de 2016. Expediente: 08001-23-33-000-2015-00093-01(56319). C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Auto de 26 de septiembre de 2013. Expediente: 08001-23-333-004-2012-00173-01(20135). C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 22 Radicación: 25001-23-41-000-2022-01352-01 Demandante: MARIO ERNESTO GÓMEZ MELO Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES rechazó la demanda de la referencia para que, en su lugar, y previa verificación de los requisitos de ley, provea sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del medio de control, teniendo en cuenta que no fueron demandados todos los actos administrativos que conforman el acto complejo objeto de reproche.

SEGUNDO: En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente Aclara voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. P (17)