1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Demandante: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandados: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Surtido el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual se declaró probada de oficio la caducidad de la acción. El demandante entabló la acción de nulidad y restablecimiento del derecho habiendo vencido el término de caducidad de cuatro (4) meses establecido en el numeral 2 del artículo 136 del CCA.
Argumentó la existencia de un paro judicial y que en el caso concreto debía aplicarse el numeral 4 del artículo 136 del CCA, toda vez que, en su criterio, el litigio versaba sobre la legalidad de la adjudicación de un baldío. I. LA SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia del 23 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta mediante la cual se decidió la demanda interpuesta bajo el radicado No 2010-00139-00, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos de derecho son los siguientes.
La demanda 2. El 21 de noviembre de 20081, la ciudadana Luz Mariela Rojas de Hurtado entabló demanda solicitando que se declare la nulidad de (i) la Resolución No. 541 de 2008, proferida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante INCODER), mediante la cual revocó la Resolución No. 937 de 2006 que había adjudicado el predio denominado Buenavista a su favor y, (ii) del auto del 23 de abril de 2007 mediante el cual se inició el trámite de revocatoria directa que finalizó con la expedición de la resolución antes indicada.
Adujo que fueron expedidos sin el cumplimiento de los requisitos legales, particularmente los contenidos en la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664 del mismo año. 1 Cuaderno No. 1, folio 53. Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 2 3.
La actora solicitó además, por concepto de restablecimiento del derecho, dejar incólume la resolución de adjudicación revocada, ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos cancelar cualquier inscripción tendiente a revocar la adjudicación, así como el reconocimiento y pago de mejoras y gastos de sostenimiento del inmueble. 4.
Textualmente solicitó lo siguiente2 (se transcribe de forma literal): PRIMERA. - Declarar nulas el auto y la Resolución fechados abril 23 de 2007 por medio de los cuales se inició el trámite de la Revocatoria Directa y la Resolución 541 del día siete (07) del mes de abril del año de dos mil ocho (2.008 expedidas por el INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL - INCODER-, mediante el cual se declaró la REVOCATORIA DIRECTA de la RESOLUCIÓN DE ADJUDICACIÓN Nro. 937 del 30 de octubre de 2.006, por medio de la cual se concedió la adjudicación del predio denominado BUENAVISTA a mi poderdante señora LUZ MARIELA ROJAS DE HURTADO.
SEGUNDA. - Que se restablezca el derecho a mi poderdante y como consecuencia de lo anterior, se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL -INCODER-, a dejar incólume la Resolución de Adjudicación Nro. 937 del 30 de octubre de 2.006, y en iguales condiciones de propietaria del predio BUENAVISTA, a la adjudicataria que lo poseía al momento de la iniciación del trámite de la revocación directa.
TERCERA. - Que se ordene a la entidad demandada oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Carreño Vichada, con el fin de cancelar cualquier disposición tendiente a revocar la inscripción de adjudicación concedida a la señora LUZ MARIELA ROJAS DE HURTADO sobre el predio denominado BUENAVISTA y que figura con el número de matrícula inmobiliaria 540-0004956.
CUARTA. - Que se condene en costas del proceso a la entidad demandada. QUINTA. - Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término de establecido en el artículo 176 del CCA. SEXTA. - Que se conceda previo a la admisión de la presente demanda, la medida provisoria de SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos jurídicos de a Resolución Nro. 541 de abril 7 de 2008, hasta tanto se resuelva de fondo el trámite del presente proceso, la cual se ha solicitado en escrito separado.
SÉPTIMA. - Las demás condenas que se estime necesarias a efectos de declarar la nulidad y restablecer el derecho de mi poderdante señora LUZ MARIELA ROJAS DE HURTADO”. 5. Mediante reforma de la demanda presentada el 2 de enero de 20103, se adicionaron las siguientes pretensiones (transcripción literal): “PRIMERA: Que se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL -INCODER-, se enriqueció sin justa causa como consecuencia del acto 2 Cuaderno No. 1, folios 7 y 8. 3 Cuaderno No. 1, folio 197.
Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 3 administrativo de revocatoria directa cuya nulidad se solicita en las pretensiones principales de esta demanda. SEGUNDA. Como consecuencia de la declaración anterior se condene al INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL -INCODER- al pago de la totalidad de los costos de las mejoras realizadas por la Demandante en el bien cuya adjudicación se revoca en el acto demandado, así como el pago de los gastos de sostenimiento realizados durante la tenencia del bien, pues ya es imposible su recuperación. La pretensión económica se concreta a la suma que se pruebe en el respectivo proceso mediante la práctica de la prueba pericial.
TERCERA. Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el último inciso del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. SÉPTIMA (SIC). Que se condene en costas a la parte Demandada” Los hechos 6. Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora explicó que en el año 2001 adquirió por medio de compraventa "una posesión de mejoras" del predio denominado “Buenavista”, ubicado en el corregimiento de Nueva Antioquia, jurisdicción del municipio de La Primavera – Vichada, predio sobre el cual solicitó su adjudicación ante el INCODER, la cual le fue concedida mediante Resolución No. 937 del 30 de octubre de 2006. 7.
Afirmó que posteriormente el INCODER, basándose en información publicada en medios de comunicación que advertían la adjudicación de algunos predios sin el lleno de los requisitos legales, así como la cercanía de sus beneficiarios con un congresista de la República, resolvió iniciar la revocatoria de la adjudicación de 31 predios, entre los cuales se encontraba el inmueble denominado “Buenavista”, cuyo acto de adjudicación fue revocado mediante Resolución No. 937 de 2006. 8.
Indicó que, si bien la ley permite obviar el consentimiento del administrado para revocar directamente el acto de adjudicación de bienes baldíos, ello es procedente cuando el acto es obtenido con violación de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes al momento en que se expidió la resolución administrativa correspondiente, lo cual no ocurrió en el caso concreto. 9.
En consecuencia, explicó que el acto administrativo que revocó la adjudicación del bien, al haber sido expedido sin su consentimiento y sin que hubiese identificado ni comprobado fehacientemente la existencia de alguna violación a la normatividad aplicable, fue proferido irregularmente, con falsa motivación y desconociendo las normas en que debía fundarse, lo cual le ocasionó perjuicios al privarle de la propiedad del bien adjudicado, así como de las inversiones realizadas en el mismo.
El concepto de la violación 10. La parte actora invocó la violación de los artículos 13, 16, 21, 22, 23, 25 y 29 de la Constitución Política, el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, los artículos 69, 73 Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 4 y 74 del CCA y el artículo 39 del Decreto 2664 de 1994, por el cual se reglamentaron los procedimientos de adjudicación baldíos. 11.
Señaló, además, que los funcionarios del INCODER carecían de competencia para revocar directamente el acto de adjudicación a partir de la expedición de la Ley 1152 del 25 de julio de 2007, norma que derogó las disposiciones de la Ley 160 de 1994 y de los decretos reglamentarios que regulaban dicho trámite, pues en su criterio ello implicó un vacío legal sobre el particular. 12.
Finalmente, en el escrito de reforma a la demanda se invocó la vulneración del derecho de defensa y del debido proceso4. La admisión de la demanda y la defensa 13. Admitida la demanda5 y notificado el auto admisorio6, el INCODER presentó contestación oponiéndose a las pretensiones de la demanda. Como elementos de defensa, explicó que el acto fue expedido respetando el debido proceso, el derecho de defensa y los principios de publicidad, de manera que el proceso de revocatoria directa contó con la participación de la demandante cuyos argumentos fueron tomados en cuenta para adoptar la decisión impugnada, no obstante lo cual, se concluyó que la demandante no cumplía con los requisitos de ocupación previa y explotación del terreno. Resaltó además la debida motivación del acto administrativo acusado y afirmó la competencia de esa entidad para adelantar el trámite de revocatoria directa de la adjudicación de bienes baldíos. 14.
Atendiendo a lo anterior, indicó que en la medida que la demandante no cumplía con los requisitos para ser adjudicataria del bien baldío en cuestión, el INCODER tenía la facultad de revocar directamente el acto de adjudicación sin su aquiescencia al haberse proferido con claro desconocimiento del régimen jurídico aplicable, tal como expresamente lo dispone el artículo 72 de la Ley 160 de 1994.
Los alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público 15. El demandante7, en sus alegatos, reiteró en esencia los argumentos expuestos en la demanda. 16. La Agencia Nacional de Tierras8, quien fue reconocida como sucesora procesal del INCODER9, alegó de conclusión manifestando que se comprobó en el proceso que la actora no cumplió con los requisitos legales para resultar adjudicataria del bien, especialmente por cuanto no explotó el bien de forma directa. 17.
El Ministerio Público10, indicó que el acto de revocatoria no está viciado de nulidad en la medida que tuvo fundamento en la advertencia de irregularidades en la adjudicación, toda vez que se comprobó que la demandante no era campesina, ni pobladora u ocupante del predio, por lo que pretendía ejercer la explotación económica a través de terceros sin ocupar ni permanecer en éste.
Concluyó que, 4 Cuaderno No. 1, folio 198. 5 Cuaderno No. 2, folios 243 a 246. 6 Cuaderno No. 2, folio 246 reverso. 7 Cuaderno principal, folios 1026 a 1059 y 1060 a 1094. 8 Cuaderno principal, folios 1014 a 1015. 9 Cuaderno No. 4, folio 781. 10 Cuaderno principal, folios 1095 a 1105. Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 5 contrario a lo afirmado por la parte actora, el régimen de baldíos dispone el trámite de revocatoria del acto de adjudicación en cualquier tiempo y sin consentimiento del adjudicatario para enmendar cualquier inconsistencia sustancial, como la asignación del bien a quien no cumple con los requisitos para ello, que fue justamente lo que ocurrió en el presente asunto.
La sentencia de primera instancia y su motivación 18. A través de sentencia del 28 de junio de 201811, el Tribunal Administrativo del Meta declaró probada de oficio la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; para tales efectos sostuvo, que: (i) No existe una norma especial que defina el término de caducidad de la acción contra el acto de revocatoria directa, toda vez que en materia de baldíos y procedimientos agrarios, el artículo 136 del CCA solo contemplaba la caducidad particular de: (a) dos (2) años para las demandas contra los actos de “adjudicación de baldíos”;
(c) quince (15) días para la acción de revisión contra los actos de extinción de dominio y clarificación de la propiedad; y, (c) dos (2) meses para la acción de expropiación. (ii) Los actos administrativos de adjudicación, extinción de dominio, clarificación de la propiedad y expropiación de bienes baldíos, difieren en sus elementos, objeto y naturaleza del acto administrativo que revoca la adjudicación, actuación regulada por el inciso cuarto (4) del artículo 161 de la Ley 1152 de 2007, norma vigente al momento de la interposición de la demanda, la cual no establece un término de caducidad especial, pero dispone que “el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del código de lo contencioso administrativo”.
(iii) Por cuanto el CCA no contempla un término especial para la caducidad de la acción en contra del acto administrativo de revocatoria del acto de adjudicación y atendiendo a que la acción procedente contra dicho acto de contenido particular es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el término de caducidad corresponde al de la norma general, esto es, el de cuatro (4) meses contados a partir de la fecha de la notificación del acto conforme al numeral 2 del artículo 136 del CCA.
(iv) La parte actora fue notificada por edicto que se desfijó el 16 de mayo de 2008 -según la prueba obrante en el proceso y lo manifestado por el demandante- en cumplimiento de lo previsto en el artículo 23 del Decreto 230 de 200812, de manera que, inicialmente, el término para interponer la acción vencía el 17 de septiembre de 2008.
(v) Teniendo en cuenta la manifestación del demandante sobre el paro judicial ocurrido entre el 4 de septiembre y el 15 de octubre de 2008, el Tribunal a quo advirtió que efectivamente para el 17 de septiembre de 2008, fecha en que operaba la caducidad, se estaba llevando a cabo el cese de actividades. Ante lo anterior, se configuró la “extensión del término de caducidad” mas no su suspensión, de manera que el término de caducidad venció el 16 de octubre de 2008, día hábil siguiente de aquel en que se levantó el paro, no obstante, la demanda fue radicada el 21 de noviembre de 2008, de manera que se presentó extemporáneamente. 11 Cuaderno Principal, folios 932 a 940. 12 Por el cual se reglamentó la Ley 1152 de 2007 vigente en su momento.
Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 6 II. RECURSO DE APELACIÓN Sustento 19. El fallo en precedencia fue recurrido dentro del término de ejecutoria por la parte actora13.
El recurso de apelación se fundamentó esencialmente en las siguientes afirmaciones14: (i) Indicó que el fallo incurrió en una aplicación indebida de la caducidad, toda vez que cuando el numeral 4 del artículo 136 del CCA establece que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho “contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, caducará en dos (2) años”, tal disposición considera aquellos fenómenos directamente relacionados con la legislación de tierras y los actos administrativos atinentes a la adjudicación de baldíos, donde deben comprenderse tanto los actos de adjudicación, como los actos administrativos de revocatoria de dicha adjudicación, pues versan sobre el mismo objeto y la misma naturaleza jurídica.
Adicionalmente, ante la existencia de un vacío normativo en relación con el término de caducidad de la acción en contra del acto de revocatoria directa, debe acudirse a la interpretación más favorable para el actor, que corresponde al término antes indicado, y no al de cuatro (4) meses que establece el CCA como regla general. (ii) Señaló que en el caso concreto se predica una inaplicabilidad de la extensión de términos, toda vez que entre el 4 de septiembre y el 15 de octubre de 2008 se presentó un cese de actividades judiciales sin que existiera un acto oficial que lo declarara o reconociera, de manera que el Tribunal a quo, al aplicar las normas sobre contabilización de términos en la sentencia de primera instancia, ignoró que el citado cese de actividades fue un hecho imprevisible que afectó el acceso a la administración de justicia y que impedía conocer el día en que se levantaría el paro, por lo que no puede exigirse la presentación de la demanda al día siguiente hábil de esa fecha incierta.
Puntualizó que se vulneró el principio de confianza legítima y el “principio de continuidad” de la jurisdicción, los cuales conducen a determinar que cualquier cese de actividades o suspensión de trabajo en el servicio público de administración de justicia resulta contrario al ordenamiento constitucional y, por lo mismo, no tiene fuerza vinculante para los sujetos procesales, en especial cuando se imposibilitó presentar la demanda por cuenta de la congestión judicial originada por el cese de actividades. 20.
El Tribunal Administrativo del Meta, a través de auto del 17 de octubre de 201815, concedió en el efecto suspensivo ante el Consejo de Estado el recurso de apelación interpuesto. Trámite en segunda instancia 21. En auto del 7 de marzo de 201916 se admitió el mencionado recurso de apelación y mediante proveído del 2 de diciembre del mismo año17, corrió traslado 13 Cuaderno principal, folio 973. 14 Cuaderno principal, folios 1060 a 1094. 15 Cuaderno principal, folio 923. 16 Cuaderno principal, folio 976. 17 Cuaderno principal, folio 1013.
Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 7 a las partes por el término de 10 días para que presentaran alegatos de conclusión, al tiempo que ordenó correr traslado especial al Ministerio Público. 22.
De manera oportuna, la parte actora y la Agencia Nacional de Tierras, como sucesora procesal del INCODER, presentaron alegatos de conclusión en los términos que se sintetizan a continuación: (i) La demandante18 reiteró los argumentos bajo los cuales sustentó el recurso de apelación, indicando que, para determinar la caducidad de la acción, debía aplicarse el término previsto para demandar el acto de adjudicación de baldíos, y destacó (se transcribe literalmente, incluidos errores): “…el objeto del debate y la controversia se selló en un acto de adjudicación. Mi poderdante con este medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ha pretendido demostrar el efectivo cumplimiento de los requisitos de la ley 160 de 1994, como la ocupación y explotación de manera continua e ininterrumpida, y a su vez el INCODER, como entidad demandada, ha argumentado la ausencia o falta de cumplimiento en los requisitos para la adjudicación. Es evidente que la litis planteada no ataca actos administrativos comunes y corrientes y que la naturaleza de lo debatido no puede acudir a criterios generales de caducidad, sino a los particulares que aluden a las tierras y el debate de adjudicación de un baldío a través de la resolución 937 de 30 de octubre de 2006, por medio de la cual, precisamente se adjudicó la SEÑORA LUZ MARIELA ROJAS un terreno baldío denominado BUENAVISTA” Frente a un acto administrativo de revocatoria directa de una adjudicación, emplear las herramientas normativas que de manera singular lo regulan: se trata pues del numeral 4 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984.
Ejercicio de interpretación que concurre con los derechos constitucionales y precisiones hermenéuticas de la Corte Constitucional respecto de la favorabilidad que imponen los principios pro homine y pro actione”19. (ii) La Agencia Nacional de Tierras20 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia explicando que la petición principal de la demanda versó sobre el acto de revocatoria directa, no siendo procedente aplicar el numeral 4 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 (CCA), numeral que textualmente es exclusivo para aquellos casos en que se pretende la nulidad y restablecimiento del acto administrativo que “adjudicó” un predio baldío. En este sentido, concluyó que la razón litigiosa en el presente proceso no corresponde al acto de adjudicación del baldío, sin perjuicio de lo cual, reafirmó que el acto estuvo debidamente motivado y sustentado en la normatividad vigente al momento de ser proferido. 23.
El Ministerio Público21 allegó el concepto No. 5 del 28 de enero de 2020 donde solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, por cuanto, en su opinión, en el caso concreto operó el fenómeno de la caducidad. Indicó que el término de caducidad de la acción en contra del acto de revocatoria corresponde al general dispuesto por el numeral 2 del artículo 136 del CCA, sin que éste pueda confundirse 18 Cuaderno principal, folios 1026 a 1059 y 1060 a 1094. 19 Cuaderno principal, folios 1077 y 1078. 20 Cuaderno principal, folios 1015 a 1017. 21 Cuaderno principal, folios 1095 a 1105.
Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 8 con el acto de adjudicación, cuya legalidad no fue objeto del proceso judicial. Señaló que debía declararse la caducidad por cuanto la demanda debió presentarse a más tardar el día hábil inmediatamente posterior a la reanudación de los servicios judiciales del paro que finalizó el 15 de octubre de 2008, esto es, el 16 de octubre de 2008, pero solo lo hizo hasta el 21 de noviembre de 2008, sin que se configurase un hecho que pueda calificarse válidamente como imprevisible, caso fortuito o fuerza mayor que excuse esa tardanza.
Indicó además que la diferencia existente en el término de caducidad de la acción en contra del acto de adjudicación y aquel que lo revoca está justificada en razón de la naturaleza específica de estos actos. III. CONSIDERACIONES Régimen aplicable 24. Como la demanda se instauró ante esta jurisdicción en el año 2008, se rige por lo prescrito en el CCA22, toda vez que conforme al artículo 308 del CPACA, éste entró a regir el 2 de julio de 2012, y en virtud del inciso tercero de la misma disposición, “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.
Objeto de la apelación y problema jurídico 25. De acuerdo con los antecedentes expuestos y los reparos manifestados en el recurso de apelación, la Sala concluye que el problema jurídico en el presente asunto se circunscribe a determinar: (i) cuál es el término de caducidad aplicable a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que se presenten contra el acto administrativo mediante el cual se revoca directamente una resolución de adjudicación de un bien baldío; y, (ii) cuál es la regla aplicable a aquellos casos en que el término de caducidad vence en una fecha sin atención al público, particularmente y para el caso concreto, con ocasión de un cese de actividades por parte de los funcionarios de la Rama Judicial. 26.
Para dilucidar lo anterior, la Sala (i) relacionará las principales piezas procesales para efectos de definir el asunto, y (ii) establecerá cual es la normativa aplicable al caso concreto, para finalmente (iii) dar respuesta los interrogantes propuestos bajo el problema jurídico. Principales piezas procesales 27. Dentro de las pruebas decretadas y practicadas, obran las siguientes como las más relevantes para efectos de decidir el recurso de apelación interpuesto: (i) Copia de la Resolución No. 937 del 30 de octubre de 200623 expedida por el INCODER mediante la cual se adjudicó a la parte actora el terreno baldío llamado Buenavista, ubicado en la inspección de Nueva Antioquia, municipio de la Primavera, departamento de Vichada. 22 Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). 23 Cuaderno No. 1, folio 25.
Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 9 (ii) Copia de la Resolución No. 0860 del 20 de abril de 200724, expedida por el INCODER, a través de la cual asumió la función de iniciar y culminar el procedimiento de revocatoria directa de 31 predios titulados en el municipio de la Primavera, departamento de Vichada.
(iii) Copia del auto del 23 de abril de 200725 expedido por el INCODER mediante el cual se dio inicio al trámite de revocatoria directa del acto administrativo antes indicado (Expediente No. 9-4-5-0783). (iv) Copia de la Resolución No. 541 del 7 de abril de 200826 a través de la cual el INCODER revocó la Resolución No. 937 del 30 de octubre de 2006 que había adjudicado el terreno baldío a la parte actora.
(v) Copia de Informe de Notificación del 15 de mayo de 200827 donde el INCODER, ante dos testigos, describe y hace constar las múltiples gestiones realizadas tendientes a notificar personalmente la Resolución No. 541 al apoderado de la demandante sin que fuere posible. (vi) Copia del edicto fijado el 2 de mayo de 2008 y desfijado el 16 de mayo de 200828, a través del cual el INCODER notificó la Resolución No. 541 del 7 de abril de 2008 a la demandante.
Normativa aplicable al caso concreto 28. Para la fecha de expedición de la Resolución No. 541 del 7 de abril de 2008 y aquella en que se presentó la demanda, esto es, el 21 de noviembre de 2008, se encontraba vigente el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo conforme al cual la caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho es por regla general de cuatro (4) meses, pero las dirigidas “contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria”, es de dos (2) años29, sin perjuicio de la consagración de una caducidad de corto plazo para demandar determinados actos proferidos en ciertos procedimientos agrarios, a su turno regulados en la Ley 160 de 199430. 24 Cuaderno No. 1, folios 31 a 33. 25 Cuaderno No. 1, folios 34 a 36. 26 Cuaderno No. 1, folios 335 a 345. 27 Cuaderno No. 1, folios 351 a 352. 28 Cuaderno No. 1, folio 357. 29 “Articulo 136.
Caducidad de las acciones. Subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. (…) “2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe (…) 4.
Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley Agraria, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, caducará en dos (2) años, contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.
Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos”. 30 “5. La acción de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos deberá interponerse dentro de los quince (15) días, contados a partir del día siguiente de su ejecutoria.
Para los terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente a la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos. 6. La acción de expropiación de un inmueble agrario deberá presentarse por el Incora dentro de los dos (2) meses, contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la resolución que ordene adelantar la expropiación”.
Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 10 29. El procedimiento administrativo que culminó con la expedición de la Resolución No. 541 de 2008 inició con la Resolución No. 860 del 20 de abril de 200731, en vigencia de la Ley 160 de 199432, antes de expedirse la Ley 1152 de 200733 y, aunque esta última ley se tuvo en cuenta dentro de los fundamentos para expedir la Resolución 541, la realidad es que no existió variación sustancial alguna entre las disposiciones de éstas normas en cuanto se refiere a la revocatoria del acto de adjudicación, toda vez que ambas (i) fijaron la caducidad de la acción de nulidad contra el acto de “adjudicación de baldíos” en el término de dos (2) años, (ii) invocaron la aplicación del Código Contencioso Administrativo en lo no previsto en la ley agraria y (iii) no incluyeron alguna disposición relacionada con la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto que decreta la revocatoria directa de la adjudicación de bienes baldíos. 30.
Adicionalmente, para el 16 de mayo de 2008, fecha en que quedó notificada por edicto la Resolución No. 541 de 2008 y momento partir del cual comenzó a correr el término de caducidad, así como para la época en que se presentó la demanda -21 de noviembre de 2008-, se encontraba vigente la Ley 1152 de 2007 posteriormente declarada inexequible, no obstante lo cual, esa declaratoria de inexequibilidad no reviste materialidad para establecer la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el presente caso, como quiera que el artículo 136 del CCA, norma que regulaba la caducidad de la acción, no sufrió cambios por razón de la Ley 1152 de 2007 o por la sentencia que declaró su inconstitucionalidad. 31.
Finalmente, la Sala reitera34 que, tal como se determinó en auto del 5 de abril de 2010, mediante la cual esta Sección declaró la nulidad de lo actuado en el presente proceso y ordenó remitir el asunto por competencia al Tribunal Administrativo del Meta35, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no puede equipararse a la de revisión en materia agraria, toda vez, que: (i) Existe una diferencia material entre el objeto de estas acciones, pues mientras a través de la acción de revisión se busca comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan determinado procedimiento, mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se persigue impugnar la validez de un acto administrativo y el consecuencial restablecimiento del derecho subjetivo lesionado.
(ii) Las leyes agrarias y el Código Contencioso Administrativo no establecieron la analogía entre estas acciones. (iii) La acción de revisión en materia agraria se encontraba sometida al término de caducidad de quince (15) días, que resultaba inferior al de cuatro (4) meses fijado 31 Tal como lo establece el acto demandado, mediante la Resolución No. 860 de 20 de abril de 2007 el INCODER asumió “la función de iniciar y culminar el procedimiento de revocatoria directa de 31 predios”, entre ellos el predio adjudicado a la parte demandante. 32 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones” 33 1.
Mediante sentencia C-175 de 18 de marzo de 2009, proferida durante el trámite del presente proceso, la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1152 de 25 de julio de 2007, por la cual se dictó el Estatuto de Desarrollo Rural y se reformó el INCODER entre otras disposiciones, por no haberse adelantado en debida forma al trámite de consulta previa, fallo que estableció sus efectos ordinarios hacia el futuro. 34 Ver: Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, auto de 5 de febrero de 2010, radicación número: 11001-03-26-000-2009-00082-00(37154) 35 Cuaderno No. 1, folios 223 al 234.
Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 11 de manera general para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en el artículo 136 del CCA, por lo que de equiparar estas acciones se estaría creando jurisprudencialmente una situación que resulta desfavorable y restrictiva para el directamente perjudicado con tal decisión. 32.
En consecuencia, como punto de partida está establecido que resultan aplicables al presente asunto, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho frente a un acto que revocó directamente la adjudicación de un bien baldío, las disposiciones del CCA en lo que refiere a la caducidad de la acción, así como la Ley 160 de 1994, norma que en su artículo 72 consagró la potestad de titulación de terrenos baldíos por parte del INCORA -después pasó al INCODER36-, así como la facultad de revocar directamente dichos actos con aplicación de las disposiciones del CCA, en los siguientes términos: “Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.
En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo”. El término de caducidad del acto de revocatoria directa de la adjudicación de baldíos 33. Mediante sentencia C-255 de 2012, la Corte Constitucional se pronunció acerca de la revocatoria directa de los actos de adjudicación de baldíos al declarar exequibles los incisos 6º y 7º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, especificando entre otras cosas, que: (i) El Legislador puede autorizar la revocatoria unilateral de los actos administrativos sin anuencia del administrado, cuando ello obedezca a razones constitucionales importantes, existan elementos de juicio acreditados de manera suficiente y se ofrezcan al ciudadano todas las garantías para ejercer sus derechos de contradicción y defensa.
(ii) La facultad de revocatoria unilateral de los actos de adjudicación de baldíos, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, responde a unos fines constitucionalmente valiosos e identificados, en tanto tiene por finalidad (i) asegurar el cumplimiento de la función social de la propiedad; (ii) garantizar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios; y, (iii) promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario.
(iii) La revocatoria directa de la adjudicación de baldíos sólo es procedente respecto de actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de 36 El Decreto 1292 de mayo del 2003 ordenó la supresión y liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA, y mediante el Decreto 1300 de 21 de mayo de 2003 se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, entidad que asumió las funciones de reforma agraria y desarrollo rural que se hallaban a cargo de la primera.
Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 12 requisitos sustantivos o materiales necesarios para ser adjudicatario, de manera que afecten sensible y directamente los fines antes indicados, “o que impliquen una grave distorsión de los mismos, cuando la titulación no recaiga en sus destinatarios legítimos –los sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la especial protección del Estado-”.
En consecuencia, no podrá acudirse a la revocatoria unilateral frente a defectos de orden formal o meras inconsistencias que resultan intrascendentes de cara a los objetivos de la política agraria. (iv) El procedimiento de revocatoria directa de la adjudicación de baldíos no vulnera el artículo 29 de la Constitución, en la medida que la norma que lo rige exige que se adelante una actuación en la cual el ciudadano goce de todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción. 34.
Por su parte, la Ley 160 de 1994 dispone entre otros, que: (i) La propiedad de los terrenos baldíos sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado mediante adjudicación por parte del Estado de oficio o a solicitud de parte, de manera que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado, sólo existe una mera expectativa37.
La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCODER38, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial39. (ii) El proceso de expropiación procede cuando el propietario no acepta expresamente la oferta de compra o se presumiere su rechazo con ocasión del trámite de adquisición de tierras por parte del INCODER40, proceso que se desarrolla bajo las reglas contenidas en su artículo 33 y que incluye disposiciones especiales para la expedición del acto administrativo correspondiente, así como para la demanda que el INCODER debe interponer ante el Tribunal Administrativo que ejerza jurisdicción en el territorio donde se encuentra el inmueble41.
Podrá impugnarse la legalidad del acto que ordena adelantar la expropiación dentro del proceso judicial que se tramite ante el Tribunal con arreglo al procedimiento que establece la norma42. (iii) Los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos tienen por finalidad, respectivamente: (i) aclarar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado;
(ii) delimitar las tierras de propiedad de la Nación de 37 Artículo 65. 38 El artículo 24 del Decreto 1300 de 2003 establece que “Todas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, Inat, al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI y al Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, deben entenderse referidas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder”. 39 Artículo 72. 40 Artículo 31.
Modificado por el artículo 27 de la Ley 1151 de 2007. “El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, podrá adquirir mediante negociación directa o decretar la expropiación de predios, mejoras rurales y servidumbres de propiedad privada o que hagan parte del patrimonio de entidades de derecho público, con el objeto de dar cumplimiento a los fines de interés social y utilidad pública definidos en esta ley…” 41 Artículo 33. 42 Ibidem.
Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 13 aquellas que son de los particulares: y (iii) establecer cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos43. Contra las resoluciones que decidan de fondo estos procedimientos sólo procede el recurso de reposición y la acción de revisión ante el Consejo de Estado en única instancia, la cual deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente44.
(iv) El proceso de extinción de dominio procede sobre los predios rurales en los cuales se compruebe que: a) se dejó de ejercer posesión en la forma establecida en el artículo primero de la Ley 200 de 1936, durante tres (3) años continuos, salvo fuerza mayor o caso fortuito; b) los propietarios violan las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y preservación y restauración del ambiente; d) los propietarios violan las normas sobre zonas de reserva agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios o distritos con más de 300.000 habitantes; o, d) el predio es destinado la explotación con cultivos ilícitos45.
El acto que declare la extinción de dominio solo es susceptible del recurso de reposición y de la acción de revisión ante el Consejo de Estado, en única instancia, dentro de los quince (15) días siguientes a su ejecutoria46. (v) El INCODER tiene la facultad de revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos, caso en el cual, no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Señala además que “el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo”47. 35. Por otra parte, el CCA reitera: (i) en su artículo 136 numeral 4 que la caducidad de la acción de nulidad en contra del acto de adjudicación es de dos (2) años contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria en los demás casos; y (ii) en el numeral 5 del mismo artículo, que la caducidad de la acción en contra de los actos de extinción de dominio, clarificación, deslinde y recuperación de baldíos, es de quince (15) días contados a partir del día siguiente de su ejecutoria, añadiendo que para los terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días contados partir del día siguiente a la inscripción del acto en la oficina de instrumentos públicos. 36.
En atención al contenido de la Ley 160 de 1994 y a la sentencia C-255 de 2012 reseñada, la Sala advierte, entonces, la diferencia existente entre los distintos actos que podía proferir el INCODER en asuntos agrarios y resalta que, para efectos de establecer la caducidad de la acción, no cabe la analogía entre ellos, toda vez que no existe un supuesto que permita pasar por alto el contenido y alcance diverso de los actos administrativos en uno y otro caso, como tampoco la existencia de disposiciones especiales para cada uno de éstos, toda vez que: (i) De manera armónica, las normas aplicables al caso concreto establecen expresamente un término especial de caducidad para los actos administrativos de 43 Artículo 48. 44 Artículo 50. 45 Artículo 52. 46 Artículo 53. 47 Artículo 72, incisos sexto y séptimo Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 14 adjudicación, extinción de dominio, clarificación, deslinde y recuperación de baldíos en materia agraria, mientras que en relación con el acto de revocación directa de la adjudicación, dispone que se aplicarán las reglas del CCA, norma que no establece una regla especial de caducidad para este acto.
(ii) Las disposiciones legales en materia agraria se ocupan de regular, de manera diferente e independiente, el trámite y el acto específico que está llamado a finalizar cada uno de los diversos procedimientos administrativos antes indicados, de manera que cada uno de estos procedimientos y decisiones administrativas cuentan con un objeto y naturaleza diferente por mandato legal, sin que haya lugar a efectuar una interpretación extensiva de tales disposiciones.
(iii) La legislación agraria es clara al establecer para cada uno de estos procedimientos administrativos los recursos que en cada caso pueden interponerse, así como las acciones procedentes frente a la decisión de la Administración, aspecto que denota la connotación especial que posee cada uno de ellos. 37. Precisado lo anterior, la Sala encuentra que el primer argumento bajo el cual se fundamenta el recurso de apelación no tiene vocación de prosperidad toda vez que, como se ha expuesto, la normatividad es clara al determinar que los diferentes procedimientos y decisiones administrativas en materia agraria cuentan con un objeto y naturaleza disímil, no siendo procedente efectuar una interpretación extensiva y analógica como la pretendida por el recurrente. 38.
Atendiendo a lo anterior, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que si bien los actos mediante los cuales se revoca directamente el acto de adjudicación de un bien baldío son de naturaleza agraria48, su objeto y esencia difiere de los demás actos que definen los variados procedimientos en la materia y que fueron previamente reseñados.
En tal sentido, ha explicado lo siguiente: “…lo cierto es que tanto la Ley 160 como el Decreto 2664 diferencian y regulan, de forma independiente, los procedimientos entre sí de revocatoria directa y de reversión con los de recuperación de bienes baldíos, razón por la cual, no resultan asimilables tales procedimientos entre sí y, por consiguiente, mal podría entenderse que el acto de revocatoria directa de la resolución de adjudicación o de la resolución que decide el procedimiento de reversión, supongan el inicio o la culminación del procedimiento de recuperación de tales bienes.
Por lo anterior y dado que las normas hoy vigentes guardan silencio en relación con el juez competente para conocer de las controversias que se susciten con ocasión de la revocatoria directa de un acto de adjudicación o de la reversión de un baldío adjudicado, resulta necesario acudir a las normas generales…”49. 39. Tal diferencia sustancial resulta además identificable al comparar el acto de adjudicación de un bien baldío con aquel que lo revoca, en la medida que tanto el 48 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, auto de enero 29 de 2010, Exp. 11001- 03-26-000-2009-00081-00 (37152) “Cabe precisar que la naturaleza de este asunto es agraria, en tanto se demandó el acto administrativo de revocatoria directa del acto de adjudicación de un bien baldío, materia que, como se explicó, está regulada en la Ley 1152 de 2007 y en el Decreto Reglamentario 230 de 2008, sin que pueda entenderse que al aplicar las reglas generales de competencia consagradas en el Código Contencioso Administrativo el asunto pierda su naturaleza”. 49 Ibidem.
Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 15 sustento, objeto y potestad ejercida por la administración en cada caso es distinta, asunto evidenciado al considerar, que: (i) El procedimiento administrativo de adjudicación en materia agraria tiene por objeto permitir y garantizar de manera efectiva el acceso a la propiedad de la tierra en favor de las personas que ocupan y explotan un predio baldío por un periodo de tiempo determinado, para lo cual la ley estableció que la propiedad de este tipo de bienes se obtiene únicamente a través de título otorgado por el Estado y faculta al INCORA para efectuar dicha titulación a partir del acto de adjudicación. (ii) El procedimiento de revocatoria del acto de adjudicación por su parte tiene como finalidad garantizar la función social y económica que caracteriza a los bienes baldíos, de modo que no generen para sus titulares un derecho absoluto, ilimitado y perfecto, sino sujeto al mantenimiento de determinadas condiciones, especialmente a la legalidad de su entrega, para lo cual la ley atribuye al INCORA la potestad de examinar y revocar aquellos actos donde se encuentre irregularidad, vicio o ilegalidad en su adjudicación. 40.
Por otro lado, tampoco resulta procedente el argumento según el cual el término de caducidad en el caso concreto debe corresponder al establecido para el acto de adjudicación en la medida que, aunque se demandó el acto de revocatoria, el fondo del presente proceso tiene por objetivo determinar el cumplimiento o no de los requisitos para la adjudicación de un bien baldío, en tanto no se pueden equiparar las pretensiones materia de análisis en el control de legalidad de uno y otro acto, pues mientras en la demanda de nulidad y restablecimiento contra el acto de adjudicación se pretende anular el título concedido por el Estado, en la demanda contra el acto de revocatoria, como la que se estudia, se persigue dejar en firme el referido título, de manera que tanto las pretensiones como la causa petendi son distintas en cada caso. 41.
Igualmente, es preciso aclarar que no se presenta un vacío legal en relación con la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto de revocatoria de la adjudicación, pues cuando la Ley 160 de 1994 establece unas reglas especiales para determinados actos administrativos de naturaleza agraria, y en relación con el procedimiento administrativo de revocatoria directa señala -artículo 72- que “se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo”, lo que define no es solo un tratamiento diferencial entre el régimen procesal de la caducidad para cuestionar el acto de adjudicación y el de su revocatoria, sino que también fija el régimen de uno y otro en forma expresa. 42.
Por demás, la Sala recoge lo que se advierte por el Ministerio Público en punto a la distinción dispuesta por el legislador entre el acto de adjudicación y de revocatoria, particularmente en lo que refiere al término de caducidad de la acción, atendiendo a las particularidades atinentes a su naturaleza, objeto y alcance. En este orden, mientras frente al acto de adjudicación lo que se discute es la disposición a favor de un particular de bienes estatales cuyos destinatarios son sujetos de debilidad manifiesta merecedores de la especial protección, asunto que reviste un interés general, por lo que, entre otros, dicho acto pueda ser demandado por cualquier entidad pública o particular, y por ende, justificando un término de caducidad más amplio, en la acción contra el acto de revocatoria directa se discute el interés particular de quien se vio afectado al haberse revocado la decisión que le Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 16 atribuía un derecho de propiedad, acto administrativo que deberá impugnarse bajo las reglas generales aplicables a los actos de contenido particular. 43.
Así las cosas, en tanto no existe una norma que establezca una regla especial para la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo que revoca directamente la adjudicación, y en cuanto la ley dispone que esa facultad revocatoria está regulada por el CCA, la caducidad de la acción en contra del acto que define ese procedimiento administrativo corresponde a la contemplada en su artículo 136 numeral 2, regla general, y en consecuencia, la acción debe ser interpuesta dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación o publicación del acto, conclusión que ha sido reiterada por la Sección Tercera del Consejo de Estado50 y particularmente por esta Subsección51.
El cómputo del término de caducidad en el caso concreto 44. Está acreditado en el proceso52 que la Resolución No. 541 del 7 de abril de 200853, fue notificada mediante edicto del 2 de mayo de 2008, desfijado el 16 de mayo de 200854. En consecuencia, el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso concreto vencía el día 17 de septiembre de 2008. 45.
Por otro lado, no es asunto discutido por las partes, que para el 17 de septiembre de 2008 se presentaba un cese de actividades por parte de los servidores de la Rama Judicial, por lo que, considerando que la caducidad de la acción se configuraba mientras se encontraba cerrado el despacho, el a quo determinó que la parte actora debió interponer la demanda al día hábil siguiente a la finalización del cese de actividades antes indicado (16 de octubre de 2008 conforme a lo afirmado por el propio demandante), no obstante lo cual, la demanda solo se presentó hasta el 21 de noviembre de 2008, y en consecuencia, fue extemporánea. 46.
Es este último razonamiento, referente a la regla aplicable cuando el término de caducidad vence en un día sin atención al público, el que es discutido por la parte actora en el recurso de apelación con fundamento en que el citado cese de actividades fue un hecho imprevisible que impedía conocer el día en que se levantaría el paro, por lo que no podía exigirse la presentación de la demanda al día siguiente hábil de esa fecha incierta.
Afirmó entonces que el cese de actividades 50 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, auto de 5 de febrero de 2010, radicación número: 11001-03-26-000-2009-00082-00 (37154). “…En aras de garantizar el acceso a la Administración de Justicia y ante el silencio de la Ley Agraria y de su decreto reglamentario respecto de los mecanismos de defensa y de impugnación procedentes contra el acto de revocatoria directa de bienes baldíos, debe aplicarse la regla general prevista en el Código Contencioso Administrativo pues de mantener la tesis que en esta oportunidad se pretende variar, se estaría creando jurisprudencialmente una situación que resulta desfavorable y restrictiva para el directamente perjudicado con tal decisión, puesto que los términos legales para ejercer la acción se reducirían a 15 días si la procedente fuere la acción de revisión en lugar de mantener el plazo de 4 meses, legalmente consagrado como regla general para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, así como se alteraría también la competencia para conocer del asunto…” 51 Al respecto puede verse: Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 12 de marzo de 2015. C.P. Hernán Andrade Rincón. Exp. 11001-03-26-000-2007-00004-00 (33595); y, sentencia del 6 de noviembre de 2020. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Exp. 50001-23-31-000-2010-00068-01 (65448). 52 Ver supra, numeral 32, donde se relacionan las principales piezas procesales. 53 Conforme a lo explicado sobre la pretensión de nulidad del auto que dio inicio al proceso de revocatoria directa del acto de adjudicación, numerales 31 a 33 supra. 54 Cuaderno No. 1, folio 357.
Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 17 en el servicio público de administración de justicia resulta contrario al ordenamiento constitucional y, por lo mismo, no tiene fuerza vinculante para los sujetos procesales.
Con fundamento en lo anterior, el demandante aduce que operó una suspensión del término de caducidad con ocasión del denominado paro judicial, de manera que se extendió hasta el 28 de noviembre de 2008, toda vez que en su concepto "La extensión del plazo previsto en meses o en años al primer día hábil siguiente en los casos en que venza en día vacante o feriado responde a la previsibilidad de día hábil, circunstancia que no se presenta en los casos de huelgas, pues el usuario no puede establecer de forma anticipada el día hábil en el deberá cumplir el acto procesal". 47.
Sobre el particular debe indicarse, en primera medida, que no existe una norma que permita considerar suspendido el término de caducidad de la acción como consecuencia del cese de actividades de los servidores de la Rama Judicial y la consecuente imposibilidad de radicar la demanda en la oficina de reparto. Sin perjuicio de esta circunstancia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han interpretado la ley para considerar que cuando el término vence encontrándose en curso el cese de actividades, éste se extiende hasta el día siguiente hábil de aquél en que se levanta el cese de actividades. 48.
Así, en sentencia SU-498 de 201655 la Corte Constitucional concluyó que el cese de actividades judiciales no suspende la caducidad, pero en caso “que el plazo expire en un día en el que el despacho esté cerrado (…) se aplica la regla de extensión del plazo hasta el día hábil siguiente. Adicionalmente, en el citado fallo la Corte explicó que “la imprevisibilidad del día en el que se reanudan las actividades judiciales aludida por la actora no es un argumento que, en su caso, sirva para confrontar los autos que declararon la caducidad, ya que desde la formulación del recurso de apelación reconoció que no presentó la demanda el primer día hábil por la congestión de las oficinas judiciales…”. 49.
Visto lo anterior, se resalta que en el caso concreto está acreditado que el cese de actividades de los funcionarios de la rama judicial ocurrió entre el 3 de septiembre y el 17 de octubre de 200856, sin que el demandante acreditara que al levantarse el paro le resultó imposible la presentación de la demanda, particularmente en el tiempo que transcurrió entre el 18 de octubre de 2008 hasta el 21 de noviembre de 2008, cuando en efecto fue radicada. 50.
Además, si bien el apelante afirmó someramente que la demanda se presentó el 21 de noviembre de 2008 “como consecuencia de la congestión en la oficina de apoyo y despachos judiciales, a causa de dicho cese de actividades”57, lo cierto es que no probó que existiera o persistiera una imposibilidad de acceso a la administración de justicia durante todo el tiempo que transcurrió desde que se reabrieron los despachos judiciales y la fecha en que se presentó la demanda, especialmente cuando está acreditado que el paro judicial del año 2008 fue reconocido por el Consejo Superior de la Judicatura para efectos de reponer el tiempo de atención al público58. 55 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 56 Como consta en el Acuerdo No. PSAA08-5305 de 2008 del Consejo Superior de la Judicatura, donde se establecen medidas con ocasión del ‘…cese de actividades ocurrido entre el 3 de septiembre y el 17 de octubre de 2008” 57 Cuaderno principal, folio 965. 58 “ACUERDO No. PSAA08-5305 DE 2008 - (noviembre 5) “(…) En todo caso los tiempos excepcionales no deben hacer más gravoso el acceso de los usuarios de la administración de Justicia, de modo que los tiempos Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 18 51.
Tampoco puede la Sala acoger la afirmación del recurrente según la cual el término de caducidad se suspendió con ocasión del cese de actividades, pues en tal escenario y por mandato legal, lo que opera es la extensión del término hasta el primer día hábil siguiente de aquel en que terminó el paro judicial, tal como es dispuesto por el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal59, y por el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil (CPC), normas vigentes para la época de los hechos. 52.
En este sentido, el CCA, en su artículo 136 -numeral 2-, establece que el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro (4) meses; por su parte, el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal establece que los meses, “se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”, mientras que el artículo 121 del CPC dispone que “En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el despacho”, pero “Los términos de meses y de años se contarán conforme al calendario”, disposiciones que llevan a concluir, como ha señalado en anterior oportunidad esta Corporación, que: “… cuando el término contemplado en la norma está expresado en meses, para su contabilización, no deben ser tenidos en cuenta los días de interrupción de vacancia judicial o los que, por cualquier causa, el Despacho deba permanecer cerrado, como ocurrió en el presente caso, con ocasión del paro judicial.
Sin embargo, en caso de que el término para presentar la acción se venza en los días en que el Despacho Judicial no se encuentre prestando sus servicios, dicho término se extenderá hasta el primer día hábil siguiente. Lo anterior, permite concluir que ni el paro, ni la vacancia judicial interrumpen el término de caducidad para presentar la acción, pues tales circunstancias no deben ser tenidas en cuenta, salvo que dicho plazo expire dentro de éstas, caso en el cual, como ya se dijo, la acción caducaría si en el primer día hábil siguiente no se presenta la demanda (…)60. 53.
Como consecuencia de todo lo anterior, habiéndose definido, que: (i) El término de caducidad de la acción en contra del acto acusado era de cuatro (4) meses desde el día siguiente a su notificación; (ii) Acogiendo los días en que duró el cese de actividades de los funcionarios de la Rama Judicial según el Consejo Superior de la Judicatura, la caducidad de la acción operó el 18 de octubre de 2008; extraordinarios de atención al público no se computarán para efectos de términos judiciales y, así mismo, las audiencias y diligencias, salvo los casos excepcionales legalmente previstos, se cumplirán en los horarios ordinarios establecidos.
(…)
RESUELVE
“ARTÍCULO PRIMERO.- Delegar en las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura la facultad de establecer concertadamente con las corporaciones y despachos judiciales de su competencia, horarios especiales de atención al público para facilitar la reposición real del tiempo dejado de laborar por parte de los servidores judiciales durante el cese de actividades ocurrido entre el 3 de septiembre y el 17 de octubre de 2008, atendiendo los criterios expuestos en los considerandos del presente Acuerdo”. 59 Ley 4 de 1913, modificada por las leyes 71 de 1916 y 78 de 1931. 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, auto de 4 de agosto de 2011, Exp. 27001-23-31-000-2009-00093-01.
Radicación: 500012331000-2010-00139-01 (62953) Actor: Luz Mariela Rojas de Hurtado Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 19 (iii) No se probó alguna circunstancia que hubiera imposibilitado el acceso a la administración de justicia al demandante desde el 18 de octubre hasta el 21 de noviembre de 2008, fecha en que se presentó la demanda;
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró probada de oficio la caducidad de la acción. Costas 54. El artículo 55 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 170 del CCA, norma aplicable para este proceso, indica que solo habrá lugar a la imposición de costas de conformidad con la conducta de las partes. Como en este caso no se observa que alguna de ellas haya actuado con temeridad o mala fe, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas.
IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se declaró probada la caducidad del medio de control, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE61 MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF 61 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http: //relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.