Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Demandante: Luis Eduardo Romero Triana Jhon Fredy Cristancho Berdugo Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias a servidores públicos elegidos por voto popular.

Marco jurisprudencial aplicable al análisis de los actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias. Nulidad del acto administrativo por violación del debido proceso. REVOCA PARCIALMENTE SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y por el Ministerio Público en contra de la sentencia proferida el doce (12) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES 1. Los señores Luis Eduardo Romero Triana y Jhon Fredy Cristancho Berdugo instauraron demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 2.

Que se declare la nulidad de las decisiones disciplinarias de primera y segunda instancia, expedidas 28 de junio de 2019 por la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo y el 27 de agosto de 2019 por la Procuraduría Regional de Boyacá, mediante las cuales fueron sancionados con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años. 3.

Como restablecimiento del derecho, solicitaron que se ordene el pago de perjuicios morales por 50 SMMLV para cada uno y la publicación de la sentencia en Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la página web de la Procuraduría General de la Nación, acompañada de una disculpa oficial, para que la comunidad quede suficientemente enterada de que no se incurrió en ninguna infracción disciplinable; y que se condene en costas a la demandada.

HECHOS 4. La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 5. Que el señor Jhon Fredy Cristancho Berdugo fue elegido como alcalde del municipio de Tasco (Boyacá) para el periodo 2012-2015 y que el señor Luis Eduardo Romero Triana fue designado por aquel como Secretario de Planeación del mismo municipio desde enero 2 de 2013. 6.

Que el 20 de enero de 2014 varios concejales de Tasco remitieron una queja a la Procuraduría General de la Nación, en la cual señalaron que en el contrato de obra Nro. AMT-MIN-007 de 2013, celebrado con el señor Luis Enrique Chiquillo Martínez, que tuvo por objeto «[m]ejoramiento vía (sic) terciaria que conduce al cerro del Tahur y construcción de alcantarilla en concreto de 36’’» no se construyó ninguna alcantarilla, pues las que existían en el municipio databan de 2011 y 2012 y fueron objeto del contrato 075 de 2011. 7.

Que, previa investigación disciplinaria, se les formuló cargo único consistente en haber elaborado y suscrito, en sus calidades de alcalde y supervisor, el acta de recibo final y a satisfacción de la obra objeto del contrato AMT-MIN-007 de 2013 sin que se hubiera construido la mencionada alcantarilla, con lo cual se habría incurrido en falsedad ideológica, pues se consignó un hecho que no era cierto. 8.

Que fueron sancionados con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años mediante decisión del 28 de junio de 2019 y, apelada la sanción, esta fue confirmada el 27 de agosto de 2019, acto que se notificó personalmente al señor Romero Triana el 11 de septiembre de 2019 y por edicto fijado el 12 del mismo mes y año al señor Cristancho Berdugo.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 9. Constitución Política: artículos 6, 29, 122, 123 y 126; Decreto 1258 de 2012: artículos 30 y 31; Ley 1493 de 2011: artículos 17 y 22. 10. Consideran que en la expedición de los actos demandados se desconoció el principio de investigación integral, pues el problema jurídico que allí se debía resolver consistía en determinar si la alcantarilla de 36’’, que era objeto del contrato AMT-MIN-007-2013 fue o no construida y, en caso negativo, precisar si esa omisión resultaba contraria a lo consignado en el acta de entrega de la obra.

Únicamente luego de ese ejercicio se podía definir si se incurrió o no en el delito de falsedad ideológica. Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11. Que, en ese orden, la sanción no se derivó de la no construcción de la alcantarilla, sino de la elaboración y suscripción del acta de liquidación del contrato, lo que implica que la investigación debió ser más profunda, pues «(…) no debió existir la menor duda de que la alcantarilla no se construyó».

No obstante, la autoridad no buscó ni practicó pruebas favorables para el cumplimiento del principio de investigación integral, pues su único soporte en este sentido fue el informe derivado de la visita realizada por un funcionario de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación. 12. Agregaron que en sus versiones aportaron un registro fotográfico de la construcción de la alcantarilla y que en sede de alegatos de conclusión allegaron un documento suscrito por el contratista Luis Enrique Chiquillo Martínez, en el cual aseguró que sí la construyó en el sector objeto del contrato, pero no en el mismo lugar.

Que este medio no fue valorado por la demandada y tampoco se decretaron pruebas que solicitaron en el transcurso de la actuación. 13. Que también se desconoció el contenido del artículo 142 de la Ley 734 de 2002, según el cual no se puede proferir decisión sancionatoria sin que exista prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado.

Lo anterior, porque fueron sancionados por incurrir en falsedad ideológica, al consignar en el acta de liquidación del contrato 007 de 2013 un hecho que no era cierto, esto es, que se había construido y recibido a satisfacción la alcantarilla de 36’’; pero la autoridad no demostró objetivamente que esta no se hubiere construido, por lo cual no tenía elementos para imponer el correctivo. 14.

Que, además, se lesionó el in dubio pro disciplinado, porque en la actuación existía una duda razonable que debía resolverse en su favor, pues en el acta de recibo del contrato AMT-MIN-007-2013 no se incluyeron situaciones falsas, en la medida en que el mismo contratista fue categórico en indicar que la alcantarilla sí se construyó, aunque en un sitio distinto y eso fue lo que se consignó en el documento referido, esto es, «(…) el recibido de la alcantarilla era cierto, sin que jamás existieran falsedades en algún documento o ni siquiera se probó que los disciplinados hubieran tenido conocimiento de una situación que no era la que reflejara las actas firmadas».

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 15. Previa admisión de la demanda, se requirió a la Procuraduría General de la Nación, por autos del 13 de marzo de 20201, 15 de octubre de 20202 y 4 de febrero de 20213 para que indicara la fecha y forma de notificación de las decisiones 1 Véanse páginas 238-239 del archivo «5_ED_150012333000», visible en el enlace asociado al archivo «4ED_RV_REMISIONEXPEDIENTERECURSODEAPELACIONRAD20200012900MSG(.msg) NroActua 2», en el índice 00002 de SAMAI. 2 Véanse páginas 248-249 del archivo «5_ED_150012333000», visible en el enlace asociado al archivo «4ED_RV_REMISIONEXPEDIENTERECURSODEAPELACIONRAD20200012900MSG(.msg) NroActua 2», en el índice 00002 de SAMAI. 3 Véase archivo «2_AutoRequiere», visible en el enlace asociado al archivo «4ED_RV_REMISIONEXPEDIENTERECURSODEAPELACIONRAD20200012900MSG(.msg) NroActua 2», en el índice 00002 de SAMAI.

Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 sancionatorias. Satisfecho el requerimiento, mediante auto del 7 de mayo de 20214 se admitió la demanda. La entidad se opuso a las pretensiones, por considerar que los actos acusados se expidieron en cumplimiento de las normas constitucionales y legales aplicables al procedimiento disciplinario. 16.

Que no es cierto que se les hubiera formulado único cargo y que la lectura del pliego de cargos da cuenta de la suscripción del acta de recibo final y a satisfacción de la obra, no de la elaboración de dicho documento. Precisó, además, que el señor Cristancho Berdugo se notificó por edicto fijado el 13 de septiembre de 2019, desfijado el 17 del mismo mes y año. 17.

Que tanto el pliego de cargos como las posteriores decisiones sancionatorias se sustentaron en la valoración integral de las pruebas recaudadas y que durante todas las etapas los demandantes pudieron ejercer su derecho de defensa y contradicción; inclusive, en múltiples oportunidades se intentó la práctica de la prueba testimonial solicitada por los investigados, consistente en la declaración del contratista de la obra AMT-MIN-070 de 2013, sin que fuera posible localizarlo. 18.

Agregó que los actos sancionatorios se expidieron porque se encontró probado que el señor Jhon Fredy Cristancho Berdugo, en su condición de alcalde de Tasco incurrió en la falta gravísima contemplada en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 634 de 2011 subsumida en el tipo penal del artículo 286 de la Ley 599 de 2000 (falsedad ideológica en documento público), pues suscribió un acta en la que se consignó el recibo de una obra que no se ejecutó; y que el señor Luis Eduardo Romero Triana, supervisor del contrato AMT-MIN-07 de 2013, incurrió en la falta disciplinaria señalada en el numeral 34 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, porque certificó el recibo a satisfacción de una obra no ejecutada en su totalidad; en ambos casos, calificada su conducta como dolosa. 19.

Que en el derecho disciplinario la trilogía tipicidad – antijuridicidad – culpabilidad se determina por el quebrantamiento de los deberes funcionales y que ello fue la base para estudiar la responsabilidad de los demandantes e imponer la correspondiente sanción5. 20. Se celebró audiencia inicial el 19 de mayo de 20226, en la cual se fijó el litigio y se resolvió sobre el decreto de pruebas.

Luego, en diligencia del 28 de junio de 20227 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara su concepto, luego de lo cual se ofició a la demandada y al municipio de Tasco para que certificaran la naturaleza jurídica, forma de 4 Véase archivo «3AUTOADMITEDEMANDASISTEMAORAL», visible en el enlace asociado al archivo «4ED_RV_REMISIONEXPEDIENTERECURSODEAPELACIONRAD20200012900MSG(.msg) NroActua 2», en el índice 00002 de SAMAI. 5 Véase archivo «10_RECEPCIONCORREOVENTANILLA_CONTESTACIONDEMANDA», visible en el enlace asociado al archivo «4ED_RV_REMISIONEXPEDIENTERECURSODEAPELACIONRAD20200012900MSG(.msg) NroActua 2», en el índice 00002 de SAMAI. 6 Véase archivo «18_AUDIENCIA», visible en el enlace asociado al archivo «4ED_RV_REMISIONEXPEDIENTERECURSODEAPELACIONRAD20200012900MSG(.msg) NroActua 2», en el índice 00002 de SAMAI. 7 Véase archivo «21_AUDIENCIA», visible en el enlace asociado al archivo «4ED_RV_REMISIONEXPEDIENTERECURSODEAPELACIONRAD20200012900MSG(.msg) NroActua 2», en el índice 00002 de SAMAI.

Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 vinculación, fechas y funciones del cargo desempeñado por el señor Luis Eduardo Romero Triana8 y, cumplido lo anterior, se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por la parte demandada y por el agente del Ministerio Público.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN 21. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del doce (12) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)9, accedió parcialmente a las pretensiones respecto del señor Jhon Fredy Cristancho Berdugo. En consecuencia, declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó la eliminación del registro de la sanción que se le impuso. 22.

Analizó el marco normativo del control judicial a los actos que imponen sanciones disciplinarias y destacó la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 9 de agosto de 2016, para advertir que este se debe efectuar de manera integral. Luego, abordó el caso concreto a partir del control de convencionalidad oficioso y obligatorio de las decisiones administrativas que implican la restricción de derechos políticos, para resolver la situación del señor Jhon Fredy Cristancho Berdugo. 23.

Dijo que la jurisprudencia y la doctrina han reconocido la importancia del control de convencionalidad como la herramienta que deben emplear los jueces para realizar un examen de compatibilidad entre los actos internos y los tratados internacionales o la jurisprudencia de la Corte IDH. 24. Agregó que, según el artículo 277.6 de la Constitución, la Procuraduría General de la Nación tiene la competencia para ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive, los de elección popular e imponer las sanciones de ley y que esta disposición constitucional es el fundamento de lo consagrado en el artículo 45.1 de la Ley 734 de 2002, que define la sanción consistente en inhabilidad general. 25.

Que la Corte Constitucional ha respaldado las competencias de la Procuraduría General en diferentes pronunciamientos, en la medida en que las facultades de la entidad no riñen con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, porque en tal disposición no se consagra una prohibición para que los Estados regulen otro tipo de restricciones a los derechos políticos, sino que fija una serie de pautas bajo las cuales el legislador puede desarrollar los derechos que allí se señalan. 26.

Que, por otra parte, el Consejo de Estado, en múltiples pronunciamientos, ha adoptado la tesis según la cual solo los jueces de la República resultan competentes para imponer sanciones que impliquen la destitución e inhabilidad general en el caso 8 Véase archivo «28_AUTOREQUIERE», Véase archivo «18_AUDIENCIA», visible en el enlace asociado al archivo «4ED_RV_REMISIONEXPEDIENTERECURSODEAPELACIONRAD20200012900MSG(.msg) NroActua 2», en el índice 00002 de SAMAI. 9 Véase archivo «052_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA», visible en el enlace asociado al archivo «4ED_RV_REMISIONEXPEDIENTERECURSODEAPELACIONRAD20200012900MSG(.msg) NroActua 2», en el índice 00002 de SAMAI.

Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de servidores públicos en eventos que no constituyan casos de corrupción. 27. Que la Corte Interamericana de Derechos Humanos en fallo del 8 de julio de 2020, proferido en el Caso Petro Urrego Vs Colombia, afirmó que la interpretación del artículo 23-2 de la Convención IDH debía ser gramatical, por ser consistente con el objeto y fin de dicho instrumento, pues así se determinan criterios claros y órganos específicos bajo los cuales los derechos políticos pueden limitarse. 28.

Que lo anterior lleva a concluir que la Procuraduría General de la Nación no era competente para restringir los derechos políticos del señor Cristancho Berdugo y, por ello, se debía actuar como juez de convencionalidad para salvaguardar sus derechos políticos, inaplicando el artículo 45.1 de la Ley 734 de 2002 con efectos interpartes. 29.

En relación con el señor Luis Eduardo Romero Triana, señaló que resultaba procedente entrar al fondo del trámite disciplinario, pues su cargo no correspondía a aquellos de elección popular, por lo que se examinó el procedimiento adelantado y encontró que el demandante estaba en la obligación de vigilar que el objeto del contrato AMT-MIN-007 de 2013 se llevara a cabo conforme a las cláusulas allí descritas.

No obstante, la alcantarilla contratada no se construyó, pese a lo cual se dejó registro en el acta de liquidación, por lo que aquella, en consecuencia, resultaba contraria a la realidad. 30. Que al examinar los actos acusados, el material probatorio y contrastarlos con la ley disciplinaria aplicable, no se advirtió sesgo en la práctica y valoración de las pruebas y que, por el contrario, la actividad de la autoridad disciplinaria se encaminó a encontrar la verdad de los hechos, sin que el accionante lograra desvirtuar el cargo formulado; lo que, en síntesis, reflejaba que no se vulneró el debido proceso y que las decisiones demandadas se expidieron con soporte en las pruebas suficientes para demostrar la responsabilidad disciplinaria. 31.

En consecuencia, negó las pretensiones del señor Romero Triana, no accedió a la condena por concepto de perjuicios morales del señor Cristancho Berdugo y resolvió no condenar en costas. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 32. La parte demandada interpuso recurso de apelación10, pues considera que de acuerdo con la estructura del Estado colombiano, la entidad tenía plena competencia para investigar y sancionar al demandante, pues así se desprende del artículo 277.6 constitucional, norma que se ha desarrollado en distintas disposiciones legales, entre ellas, la Ley 200 de 1995, la Ley 734 de 2002 -aplicable al caso concreto-, la Ley 1952 de 2019 y la Ley 2094 de 2021. 33.

Que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido consistente en 10 Véase archivo «053_MemorialWebRecurso», visible en el enlace asociado al archivo «4ED_RV_REMISIONEXPEDIENTERECURSODEAPELACIONRAD20200012900MSG(.msg) NroActua 2», en el índice 00002 de SAMAI. Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 reiterar la competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a servidores públicos, incluidos los elegidos por voto popular; que en sentencias como la C-028 de 2006 se advirtió que la norma interamericana contenida en el artículo 23 de la Convención IDH no podía leerse de manera aislada, de tal forma que las facultades de la entidad no se oponían a los lineamientos de dicho instrumento. 34.

Que lo anterior se reiteró en sentencias como la SU-712 de 2013 y C-111 de 2019, en la cual se agregó que en la aplicación de la Convención IDH se debe tener en cuenta la arquitectura institucional de cada Estado, pues así lo reconoce el mismo instrumento internacional al indicar que le corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los derechos políticos y el mecanismo de sanción. 35.

Agregó que en sentencias como la C-146 de 2021 (posterior al caso Petro Urrego Vs Colombia), C-325 de 2021 y C-030 de 2023 la Corte Constitucional ha señalado que la Procuraduría General de la Nación ha tenido, tiene y conserva la facultad de investigar a los servidores públicos, inclusive si fueron elegidos popularmente y de imponer sanciones que limiten sus derechos políticos y que en distintos pronunciamientos del Consejo de Estado se ha señalado que la entidad es competente para investigar y sancionar a este tipo de servidores públicos; línea que se puede rastrear también en diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado. 36.

Que el Tribunal no ahondó en la Sentencia C-030 de 2023 y que esta providencia resulta fundamental porque en ella se convalidaron las decisiones proferidas por la entidad en ejercicios de sus competencias constitucionales, lo que implica que no hay lugar a aplicar retroactivamente la jurisprudencia, porque con ello se lesiona la cláusula de Estado de Derecho y el deber general de respeto a las garantías judiciales. 37.

Que el precedente judicial resulta de obligatoria observancia y su desconocimiento abre la posibilidad de acudir, primero, a la acción de tutela contra providencia judicial por incurrirse en una vía de hecho y que, respecto de las competencias disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación, existe cosa juzgada constitucional, lo que implica que el Tribunal desconoció la existencia del precedente en la materia. 38.

El Procurador 45 Judicial II para asuntos administrativos, en su condición de agente del Ministerio Público, apeló la decisión11. Expresó que el Tribunal tuvo en cuenta pronunciamientos del Consejo de Estado que, inclusive se han criticado por parte de la Corte Constitucional, en relación con la limitación de las competencias de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones de destitución a servidores públicos de elección popular solo en casos de corrupción. 39.

Que también se aludió a pronunciamientos recientes de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los cuales se acoge la tesis adoptada por la Corte IDH en el caso Petro Urrego Vs Colombia el 8 de julio de 11 Véase archivo “056Memorial_LHH_56RECURSO”, visible en el enlace asociado al archivo “4ED_RV_REMISIONEXPEDIENTERECURSODEAPELACIONRAD20200012900MSG(.msg) NroActua 2”, en el índice 00002 de SAMAI.

Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2020. En su sentir, estos no deben tenerse en cuenta, aunque provengan del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no solo porque contravienen la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sino porque no provienen de la Sala Plena ni de una Sección de la Corporación. 40.

Que la Corte Constitucional ha sido clara en relación con la competencia de la Procuraduría General de la Nación y que, además, ha advertido que el criterio interpretativo del caso Petro Urrego Vs Colombia no puede aplicarse de manera retroactiva como lo hace el fallo impugnado. 41. Que, inclusive, el salvamento de voto de la sentencia apelada es claro en relación con el error interpretativo en que se incurre al inaplicar el artículo 45.1 del Código Disciplinario Único, pues dicha norma no establece competencia alguna para la entidad y que, en su lugar, se inaplicó una norma de rango constitucional llevando a cabo un ejercicio interpretativo de simple confrontación de la disposición de la Constitución con la normativa convencional.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 42. El 11 de marzo de 202412 fueron admitidos los recursos de apelación. En dicha providencia se dispuso que, una vez ejecutoriada, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a Despacho. 43.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta instancia. 44. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA 45. La Sala deberá determinar si la sentencia apelada debe revocarse porque, en los términos de las apelantes, la Procuraduría General de la Nación es competente para imponer sanciones a servidores públicos elegidos por voto popular. 46.

En caso afirmativo, será necesario analizar si los actos demandados se encuentran viciados por violación del debido proceso, pues, según el concepto de violación expuesto por el señor Cristancho Berdugo, se desconoció el principio de investigación integral, se sancionó sin que existiera prueba que comprometiera su responsabilidad y se actuó en contravía del in dubio pro disciplinado. 47.

Con este propósito, la providencia se referirá a la competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones a los servidores públicos elegidos por voto popular; al marco jurisprudencial aplicable al análisis de los actos administrativos que imponen correctivos disciplinarios y a la violación del 12 Véase índice 00004 de SAMAI.

Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 debido proceso como causal de nulidad de los actos administrativos; luego de lo cual estudiará el caso concreto. Competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones a servidores públicos elegidos por voto popular 48.

Para esta Corporación, el análisis de la competencia es fundamental para determinar la validez de un acto administrativo, pues si bien no hace parte de la estructura y contenido de la decisión, constituye el elemento determinante de las potestades de una autoridad para definir una situación jurídica, lo que necesariamente se relaciona con el principio de legalidad, porque delimitar qué autoridad debe resolver un asunto específico es indispensable en el modelo de Estado Social y Democrático de derecho, pues evita el ejercicio arbitrario del poder13. 49.

A partir de tales consideraciones y con apoyo en la doctrina, se ha definido la competencia como la «(…) facultad o el poder jurídico que tiene una autoridad para ejercer determinar (sic) función»14, de lo que se sigue que la falta de competencia se materialice cuando «(…) el autor profiere el acto pese que a (sic) no tenía el poder legal para expedirlo, es decir, cuando la decisión se toma sin estar legalmente facultado para ello»; esto es, por fuera de las facultades constitucionales y legales que se atribuyen a la autoridad. 50.

Carlos Betancur Jaramillo, citando a Jean Rivero, denomina incompetencia a aquel vicio del acto administrativo que se configura cuando el autor de una decisión no tenía el poder legal para tomarla15. Para Betancur Jaramillo, es la forma de ilegalidad del acto más grave, porque los agentes públicos no pueden hacer sino aquello para lo cual están expresamente autorizados, actuando sobre la base y dentro de los límites de las atribuciones asignadas por los textos legales. 51.

Para el autor, esto refleja «(…) el carácter de orden público que tienen las normas que distribuyen las competencias funcionales»16; lo que, a su vez: «(…) permite su declaratoria oficiosa por el juzgador, aunque el demandante no la haya invocado como apoyo de su petición. Se colige igualmente que el vicio de incompetencia no puede ser subsanado por la aprobación posterior de la autoridad competente, ni ésta (sic) puede renunciar a ella en beneficio de un administrado17.

Tampoco puede ser la competencia objeto de convención entre las partes ni modificarse, en principio, por razones de urgencia. (…) Obsérvese que la formulación del cargo por incompetencia, dada su magnitud, coloca en un plano un tanto secundario la impugnación por cualquier otro motivo. (…) En otros términos, cuando la competencia del 13 Cfr. Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 22 de julio de 2021. Exp. 23001-23- 33-000-2013-00163-02 (4789-2018). Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 14 Rodríguez, Libardo. Derecho administrativo general y colombiano Temis, Bogotá, 2013. Pág. 322. Citado en: Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 21 de junio de 2018. Radicado: 73001-23-31-000-2011- 005112-01.

Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro. 15 Rivero, Jean. Droit Administratif. Dalloz, Paris 1971, 5ª edición. P. 233. Citado en: Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo. Ley 1437 de 2011. Medellín, 2013, 8ª edición. P. 291. 16 Betancur Jaramillo, Óp. Cit. 17 Rivero Jean, O.C. pág. 233 [cita de Betancur Jaramillo, Óp. Cit.].

Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 funcionario esté cuestionada, la lógica impone determinado orden en la impugnación y hace que sobre, hasta cierto punto, hablar de la expedición irregular del acto, de la falsa motivación, de la desviación de poder o de la infracción de la norma de derecho de fondo.

(…)»18 52. Visto, pues, el alcance de la causal de nulidad del acto por falta de competencia, en este caso es necesario precisar que esta Subsección, tras aplicar el principio de control de convencionalidad, creado y defendido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y con fundamento en distintos pronunciamientos tanto de dicha autoridad como de esta Corporación, consideraba que la asignación de competencias a una autoridad administrativa para restringir los derechos políticos de los servidores elegidos por voto popular por la vía de la imposición de correctivos disciplinarios como la suspensión o la destitución junto con la inhabilidad especial o general, según el caso, resultaba incompatible con las disposiciones constitucionales y convencionales. 53.

No obstante, las decisiones en ese sentido fueron objeto de la acción constitucional de tutela y de consecuentes pronunciamientos de las distintas secciones del Consejo de Estado19 e inclusive la Corte Constitucional20, en los que se ratificó la competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a los servidores públicos elegidos por voto popular; asunto que culminó ante la Corte Constitucional con la sentencia C-030 de 202321 y, ante esta Corporación, con el auto de unificación del 3 de diciembre de 202422. 54.

En ese sentido, pese a que el criterio de los suscritos dista del desarrollado por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, y se aparta de la línea jurisprudencial que reiteró la competencia disciplinaria de la Procuraduría respecto de funcionarios elegidos popularmente, en la medida en que subsisten serios cuestionamientos en torno a la compatibilidad de dicha potestad con el bloque de convencionalidad y con las garantías de participación democrática; la Subsección reconoce que las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional constituyen precedente vinculante y hacen tránsito a cosa juzgada, razón por la cual deben ser acatadas por todas las autoridades judiciales. 55.

En ese sentido, asiste razón a las apelantes en cuanto a la competencia de la entidad demandada para sancionar disciplinariamente al señor Jhon Fredy Cristancho Berdugo; situación que lleva a que se deban analizar los cargos de nulidad que aquel formuló, para definir si la legalidad de los actos se mantiene. 18 Betancur Jaramillo, Óp. Cit. 19 Cfr.: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 24 de febrero de 2025. Exp. 11001-03-15-000-2024-04153-00 y acumulados. C.P. Alberto Montaña Plata; Sección Quinta. Sentencia del 31 de octubre de 2024. Exp. 11001-03-15-000-2024-03021-01. C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 28 de enero de 2026.

Exp. 11001-03-15-000-2024- 07001-01. C.P. Diego Enrique Franco Victoria. 20 Corte Constitucional. Sentencias SU-381 de 2024 (M.P. Diana Fajardo Rivera) y SU-382 de 2024 (M.P. Natala Ángel Cabo). 21 Corte Constitucional. Sentencia C-030 de 2023. M.P. José Fernando Reyes Cuartas y Juan Carlos Cortés González. 22 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto del 3 de diciembre de 2024 (recurso extraordinario de revisión contra las sanciones disciplinarias de los servidores públicos de elección popular, emitidas por la Procuraduría General de la Nación previsto en la Ley 2094 de 2021). Exp. 11001-03-15-000- 2023-00871-00. C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Marco jurisprudencial aplicable al análisis de los actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias 56.

La actividad administrativa disciplinaria se caracteriza porque comprende una función especializada, la cual contiene un componente preventivo y correctivo que busca garantizar, por un lado, la efectividad de los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad; y, por otro, el buen desempeño y gestión transparente de la función pública. 57.

De ahí que la respectiva actuación esté regida por normas y procedimientos propios, en la que los principios que informan el derecho al debido proceso y a la defensa cobran significativa importancia. Sin embargo, no ha sido pacífica la posición de la jurisprudencia respecto al alcance del control jurisdiccional de esta clase de actos, tal como pasa a exponerse. 58.

Una primera posición jurisprudencial se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias23. 59.

Luego, la jurisprudencia adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»24. 60.

Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral» por cuanto «(…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»25, y se indicó además que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, 23 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. 24 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 05001-23-31-000-1998-02823-01 (2060-2010). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012.

Exp. 11001-03-25-000-2009-00140-00 (2038-2009). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 25 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011). C.P. William Hernández Gómez (E). Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

Nulidad del acto administrativo por desconocimiento del debido proceso 61. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales mientras no sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta presunción parte del cumplimiento de unos requisitos formales y materiales para su expedición, relacionados con la competencia de quien lo expide, la materia sobre la que versa, la necesidad o no de hacer expresos los motivos de su expedición, el cumplimiento de las reglas de procedimiento pertinentes y el apego a las normas que regulen la materia de que trate. 62.

En armonía con los elementos que conforman el acto administrativo, los artículos 13726 y 13827 de la Ley 1437 de 2011, regulan los supuestos bajo los cuales es posible perseguir la declaratoria de su nulidad, pretensión que puede promoverse cuando se advierte que el acto administrativo i) se ha expedido con infracción de las normas en que debería fundarse; ii) por un funcionario sin competencia; iii) en forma irregular; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió. 63.

Además, la jurisprudencia ha señalado que es posible perseguir la nulidad de un acto cuando se advierta la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, teniendo en cuenta que el artículo 29 constitucional dispone que esta garantía se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente y con observancia de las formas propias de cada juicio. 64.

Esta Corporación ha precisado que el debido proceso, además de constituir un límite al ejercicio del poder público, es un mecanismo para proteger los derechos de los ciudadanos y, en el ámbito administrativo, implica el deber de los agentes del Estado de aplicar los procedimientos legalmente establecidos en el curso de cualquier actuación administrativa, de tal manera que quienes puedan resultar afectados con sus decisiones cuenten con las garantías procedimentales y sustanciales que les brinda el ordenamiento jurídico28. 26 Del medio de control de nulidad. 27 Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 28 Cfr. Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Exp. 05001-23- 33-000-2014-02189-01 (1171-2018). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 65. En atención a lo anterior, para determinar si hay lugar a declarar la nulidad por su desconocimiento, se examinan elementos formales y sustanciales en la formación del acto administrativo que repercuten en la garantía que consagra el artículo 29 constitucional: a) en la perspectiva formal, (i) que la actuación se adelante por el competente, (ii) que permita la participación activa de todos los interesados;

(iii) que estos sean escuchados durante el trámite; (iv) que no existan dilaciones injustificadas; (v) que los interesados puedan aportar, solicitar y controvertir pruebas; (vi) que las decisiones que se profieran se notifiquen en debida forma y que se dé el trámite oportuno cuando las decisiones sean impugnadas29; y b) en sentido sustancial, (vi) que la autoridad aplique el principio de favorabilidad siempre que sea pertinente;

(vii) que durante el trámite de la actuación el investigado se presuma inocente. 66. La Corte Constitucional ha señalado que la vulneración sustancial del derecho al debido proceso30 puede predicarse tanto de las providencias judiciales como de los actos administrativos y que esta se concreta en los distintos defectos identificados por la jurisprudencia constitucional: (i) orgánico (falta de competencia de la autoridad que lo expide);

(ii) procedimental absoluto (la actuación se adelantó al margen del procedimiento); (iii) fáctico (absoluto desconocimiento de lo probado en el trámite); (iv) material o sustantivo (la autoridad aplicó normas inexistentes, inconstitucionales, ilegales o que no resultaban aplicables al caso concreto o que se interpretaron de una manera irrazonable) (v) error inducido o vía de hecho por consecuencia (se adoptó una decisión contraria a derecho por causa de la actuación engañosa de un tercero);

(vi) falta de motivación (el acto no expresó las razones fácticas y jurídicas que lo fundamentaban); (vii) desconocimiento del precedente constitucional vinculante; y (viii) violación directa de la Constitución31. 67. En todos los supuestos de desconocimiento del debido proceso subyace la aplicación de los principios estructurales de la actividad sancionatoria, en especial, el in dubio pro disciplinado, que materializa la idea según la cual toda duda que surja en la actuación disciplinaria debe resolverse en favor del servidor implicado; lo que, a su vez, es consecuencia de que la carga probatoria en los procedimientos de esta naturaleza le corresponda al Estado. 68.

En especial, el defecto fáctico –que se configura cuando se valora una prueba de manera irracional o caprichosa, se analizan medios de prueba que se debieron 29 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 3 de julio de 2014. Exp. 05001-23-31-000-2000-02324- 01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 30 Cabe destacar que esta Corporación ha precisado que la irregularidad que vicia el acto administrativo es la sustancial, en línea con lo señalado por la Corte Constitucional: «Una irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera como sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del administrado, es decir, que de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente diferente.

Por el contrario las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo del asunto discutido, esto es, que de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos» Cfr. Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Exp. 05001-23-33-000-2014- 02189-01 (1171-2018). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 31 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Sentencia T-076 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y, analizados como causales específicas de la acción de tutela contra providencias, cfr. Corte Constitucional.

Sentencia SU-453 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 omitir o se desconocen las reglas de la sana crítica32– puede llevar al operador disciplinario a la expedición de actos administrativos sin el cumplimiento del presupuesto procedimental para la imposición de una sanción: la certeza, más allá de toda duda razonable, de la existencia de la falta disciplinaria y de la responsabilidad del investigado. 69.

Lo anterior se encuentra directamente relacionado con la presunción de inocencia, arista del derecho al debido proceso según la cual «[t]oda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable»33 y de la que hace eco la normativa disciplinaria aplicable al demandante, pues el artículo 9 de la Ley 734 de 2002 dispone que «[a] quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado.

Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla», en tanto el artículo 142 de la Ley 734 de 2002 señala que «[n]o se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado». 70.

En otras palabras: en materia sancionatoria disciplinaria la presunción de inocencia tiene influencia directa en la carga de la prueba e impacta el principio in dubio pro disciplinado, pues corresponde a quien ostenta el poder punitivo encaminar su despliegue probatorio a desvirtuar la presunción y si, examinadas las pruebas existen dudas sobre la responsabilidad, la decisión solo puede ser absolutoria34.

Caso concreto 71. Del análisis del expediente de la actuación disciplinaria35, la Sala destaca que: • Por auto del 7 de abril de 2014 la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo ordenó la apertura de una indagación preliminar en contra de los señores Jhon Fredy Cristancho Berdugo y Luis Eduardo Romero Triana, alcalde y secretario de planeación de Tasco (Boyacá)36, respectivamente, con fundamento en la queja formulada por varios 32 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-117 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. 33 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-289 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En relación con la presunción de inocencia, señaló: «[s]ignifica que cualquier persona es inicial y esencialmente inocente, partiendo del supuesto de que sólo se puede declarar responsable al acusado al término de un proceso en el que deba estar rodeado de las plenas garantías procesales y se le haya demostrado su culpabilidad». 34 Sobre el alcance de la presunción de inocencia, cfr. Corte Constitucional.

Sentencia C-289-2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto: «La presunción de inocencia ‘se constituye en regla básica sobre la carga de la prueba’ de acuerdo con la cual ‘corresponde siempre a la organización estatal la carga de probar que una persona es responsable de un delito (…) lo que se conoce como principio onus probandi incumbit actori.

La actividad probatoria que despliegue el organismo investigador debe entonces encaminarse a destruir la presunción de inocencia de que goza el acusado, a producir una prueba que respete las exigencias legales para su producción, de manera suficiente y racional, en el sentido de acomodarse a la experiencia y la sana crítica. Así pues, no le incumbe al acusado desplegar ninguna actividad a fin de demostrar su inocencia, lo que conduciría a exigirle la demostración de un hecho negativo, pues por el contrario es el acusador el que debe demostrarle su culpabilidad’». 35 Disponible en el archivo «9_RECEPCIONCORREOVENTANILLA_EXP201430582», visible en el enlace asociado al archivo «4ED_RV_REMISIONEXPEDIENTERECURSODEAPELACIONRAD20200012900MSG(.msg) NroActua 2», en el índice 00002 de SAMAI.

En adelante, la referencia al expediente administrativo comprenderá esta ruta de acceso. 36 Véanse páginas 42 a 45. Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 concejales de dicho municipio, quienes relataron que los referidos servidores habrían suscrito el acta de recibo final del contrato AMT-MIN-007-2013, que tenía por objeto «Mejoramiento vía terciaria que conduce al Cerro del Tahúr y construcción de alcantarilla en concreto de 36’’ en el municipio de Tasco-Departamento de Boyacá», pese a que las obras contratadas no se evidenciaban, pues no se construyó ninguna alcantarilla ni se ejecutaron las actividades de rocería, extendida, compactación mecánica, cuneteo y perfilado de la banca37. • Por auto del 14 de abril de 2015 se ordenó la apertura de una investigación disciplinaria en contra del alcalde y del secretario de planeación de Tasco (Boyacá)38. • El 28 de mayo de 2018 se formuló al señor Jhon Fredy Cistancho Berdugo, en su condición de alcalde de Tasco, el siguiente cargo: «Suscribir el 1° de abril de 2013 el Acta de recibo final a satisfacción de las obras del contrato AMT-MIN*007-2013 de marzo 11 de 2013, celebrado por el municipio de Tasco con el Ingeniero LUIS ENRIQUE CHIQUILLO MARTÍNEZ, consignando el recibo de una alcantarilla en concreto de 36’’ componente del objeto contractual, la cual no se construyó, incurriendo en una posible falsedad ideológica en documento público».

La falta se calificó provisionalmente como gravísima, con fundamento en el artículo 48.1 de la Ley 723 de 2002, en concordancia con el artículo 286 de la Ley 599 de 2002 y se determinó como dolosa la forma de culpabilidad39. • El 28 de junio de 2019 se expidió la decisión disciplinaria de primera instancia. En esta se ratificó la calificación de la falta y de la forma de culpabilidad, tras analizar los medios de prueba recaudados y las distintas intervenciones del investigado.

Se dijo que en el acta de recibo a satisfacción del contrato AMT-MIN-007-2013 se consignó el recibo de una alcantarilla en concreto de 36’’ que no fue construida, pues en el informe técnico elaborado por los funcionarios de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales se encontró que solo había una obra de este tipo, que, a voces del entonces secretario de planeación del municipio, se había construido de forma independiente por la administración de Tasco.

También se refirió a un documento suscrito por el contratista del AMT-MIN-007-2013 y encontró que este no podía tener el alcance probatorio pretendido por los investigados, porque (i) se aportó a la actuación de forma extemporánea y (ii) su credibilidad se veía comprometida, en la medida en que el señor Luis Enrique Chiquillo Martínez, quien ejecutó el contrato en mención, fue citado en cuatro oportunidades por la autoridad e, inclusive, se solicitó el apoyo a los disciplinados y a la policía de Sogamoso para ubicarlo, sin que fuera posible, «(…) pero curiosamente si (sic) fue posible que 37 Véanse páginas 1 a 45. 38 Véanse páginas 119 a 122. 39 Véanse páginas 210 a 244.

La formulación de cargos respecto del señor Cristancho Berdugo, en las páginas 217 a 230. Por su parte, al señor Luis Eduardo Romero Triana, en su condición de secretario de planeación, se le formuló cargo porque, en el ejercicio de su deber funcional como supervisor y/o interventor, «(…) suscribió el Acta de recibo final y liquidación del contrato el 1° de abril de 2013 consignando que se recibía en su totalidad las actividades objeto del contrato de Obra AMT-MIN-007-2013, si que realmente se hubiera ejecutado completamente el objeto contractual (…), consignando el recibo de la alcantarilla en concreto de 36’’, la cual no se construyó», con lo que habría incurrido en la falta disciplinaria gravísima del artículo 48.34 de la Ley 734 de 2002, «[n]o exigir el supervisor (…) o certificar como recibida a satisfacción, obra que no ha sido ejecutada a cabalidad (…)»; comportamiento calificado como doloso (cfr. páginas 230 a 242).

Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 suscribiera este documento; el cual será excluido de valoración por su inoportunidad (…)». Que, en consecuencia, la información plasmada en el acta del 1 de abril de 2013, en la cual se plasmó el recibo a satisfacción de la obra, contenía información que no correspondía a la realidad y, en esa medida, el disciplinado habría incurrido en el tipo de naturaleza gravísima que le fue imputado40. • Esta decisión fue confirmada el 27 de agosto de 2019 por la Procuraduría Regional de Boyacá. En esta ocasión, la autoridad se pronunció respecto de la duda razonable alegada por los disciplinados, quienes consideraron que en primera instancia se tomó como plena prueba el informe técnico de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, el cual resultaba inconsistente y contradictorio y que, en cambio, había pruebas que contradecían la versión de la autoridad disciplinaria, como sus versiones libres, la certificación expedida por la Secretaría de Planeación, el registro fotográfico, el informe del supervisor y la existencia de 7 alcantarillas.

Al respecto, la Procuraduría Regional ratificó que el acta de recibo a satisfacción del contrato AMT-MIN-007-2013 contenía una falsedad, porque en la vía terciaria que conducía al cerro El Tahúr, en Tasco (Boyacá) no se construyó ninguna alcantarilla. Agregó que no era posible determinar el lugar ni la fecha en que se habían tomado las fotografías aportadas por el señor Cristancho Berdugo, quien insistió en que esta se habría construido en el sector El Ropero.

Dijo que en el informe técnico de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales se encontró que la alcantarilla en concreto de 36’’ no se construyó en la vía del cerro El Tahúr y que, por tanto, al suscribir el acta de recibo final, en la cual señaló «(…) estamos recibiendo y entregando respectivamente, en forma Final los servicios pactados en el objeto contractual (…)», incurrió en el tipo disciplinario endilgado41. 72.

El señor Cristancho Bedugo, en su concepto de violación, señaló que la autoridad disciplinaria desconoció el principio de investigación integral, lo sancionó sin que existiera plena prueba de su responsabilidad y lesionó el in dubio pro disciplinado, pues en la actuación no se acreditó que la pluricitada alcantarilla no se hubiese construido y, por tanto, no era posible afirmar que el acta de recibo a satisfacción del contrato AMT-MIN-007-2013 contuviera una falsedad. 73.

Lo anterior significa que los reproches del demandante no se dirigieron a los elementos estructurales de la responsabilidad disciplinaria. En ese sentido, no cuestionó la adecuación típica del comportamiento, su antijuridicidad ni la forma en que se definió el elemento subjetivo. Sus inconformidades tienen que ver, en suma, con la valoración probatoria adelantadas por la demandada y, por esa vía, con la perspectiva sustancial del derecho al debido proceso. 74.

Pues bien, cabe destacar que los artículos 9, 141 y 142 de la Ley 734 de 2002 –régimen disciplinario aplicable al señor Cristancho Berdugo– desarrollan aquellos elementos que el demandante echó de menos en el trámite que concluyó con la expedición de los actos que lo sancionaron. 40 Véanse páginas 479 a 528. 41 Véanse páginas 553 a 563.

Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 75. El primero se ocupa de la presunción de inocencia y dispone que (i) a quien se le atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en una decisión ejecutoriada y (ii) durante la actuación, toda duda razonable se debe resolver en favor del investigado, cuando no haya forma de eliminarla. 76.

Por su parte, los artículos 141 y 142, en su orden, (i) exigen a la autoridad disciplinaria la apreciación conjunta de los medios de prueba, para lo que debe aplicar las reglas de la sana crítica y (ii) proscriben la expedición de una decisión sancionatoria sin que exista en el procedimiento «(…) prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado». 77.

Para la Sala, estas exigencias, en cuanto al régimen del recaudo y valoración probatoria, fueron atendidas por la demandada en el trámite disciplinario, de tal forma que, llegado el momento de definir la situación del señor Cristancho Berdugo, se contaba con los medios de prueba exigidos por el artículo 142 de la Ley 734 de 2002. 78.

En la actuación disciplinaria objeto de análisis, el demandante, entonces alcalde del municipio de Tasco (Boyacá) fue sancionado porque incurrió en una falta disciplinaria de naturaleza gravísima, en los términos del artículo 48.1. de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 286 de la Ley 599 de 2000; comportamiento que se habría ejecutado en la modalidad dolosa.

Lo anterior, porque, en el marco del contrato AMT-MIN-007-2013, suscribió, el 1° de abril de 2013, el documento denominado «Acta de recibo final y liquidación», en la cual se dio cuenta de la ejecución total del referido negocio42, que incluía actividades de (i) rocería, (ii) suministro, extendida y compactación mecánica de materiales de afirmado, (iii) cuneteo y perfilado de la banca existente, (iv) 6 actividades para la construcción de una alcantarilla de 36’’ (localización y replanteo de estructuras, excavaciones varias en material común en seco a mano, tubería en concreto reforzado de 36’’ emboquillada, concreto simple de 2000 psi para solados, concreto ciclópeo de 2500 psi 40% rajón para atraques y concreto ciclópeo de 2500 psi 20% rajón para elevaciones)43. 79.

La autoridad disciplinaria consideró que el señor Cristancho Bedugo habría incurrido en falsedad en documento público, porque en la referida acta se consignó, entre otras cosas, el recibo a satisfacción de una alcantarilla en concreto de 36’’, la cual, según las pruebas recaudadas, no se habría construido. 80. Sobre esta cuestión, llama la atención de la Sala que en sus distintas intervenciones los entonces investigados manifestaron que la alcantarilla en concreto de 36’’ debió construirse en otro punto del mismo sector44, cuando en el 42 El acta de recibo final y liquidación, visible en las páginas 100 a 102. 43 Según se desprende de la invitación pública de mínima cuantía AMT-MIN-007-2013 (páginas 85 a 97.

Las especificaciones técnicas, en la página 93). 44 El señor Cristancho Berdugo indicó que se habría construido en la vía «El Ropero» (véanse páginas 75-76); el señor Romero Triana coincidió en este punto y agregó que en «El Ropero» se contaba con 7 alcantarillas: 3 construidas en el 2011, 3 en el 2012 y 1 en el 2013 (la que era objeto del contrato AMT-MIN-007-2013) (véanse páginas 77-78).

Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 informe de interventoría suscrito por el secretario de Planeación Luis Eduardo Romero Triana se indicó que «(…) al momento de iniciar los trabajos en la construcción de la alcantarilla nos dimos cuenta que el terreno no era apto para la cimentación de la misma, por tal motivo, se aumentaron las cantidades de excavación, relleno y de concretos para que nos diera la altura requerida de dicha obra de arte en la vía»45 (subrayas de la Sala). 81.

Además, al responder a una petición elevada por miembros del Concejo de Tasco, el mismo funcionario (secretario de Planeación) informó que la referida alcantarilla se había construido en la vereda El Pedregal y brindó como coordenadas: CABEZOTE IZQUIERDO N 05°56.201’’ W 072°47.066’’; CABEZOTE DERECHO N 05°56.197’’ W 072°47.063’’46; mismas en las que no se encontró construcción alguna al ser visitadas por el funcionario designado por la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, como quedó consignado en el informe del 24 de diciembre de 201547.

En este, además, se dejó constancia de que: • El 16 de diciembre de 2015 se cuantificaron las alcantarillas construidas en el sector «El Ropero» de la vereda Pedregal, donde se encontraron 7 de estos bienes. • El 17 de diciembre de 2015 se dirigieron hacia la vía terciaria que conduce al cerro El Tahúr, sitio en el cual «no se construyó la alcantarilla prevista en las cantidades de obra contratadas». • 6 de las 7 alcantarillas ubicadas en «El Ropero» se construyeron en el marco del contrato 075 de 2011, que tuvo por objeto el «mejoramiento y mantenimiento de vías rurales del municipio de Tasco-Boyacá». • En cuanto a la alcantarilla nro. 7, localizada en el K1+700 «(…) corresponde a la alcantarilla que no se ejecutó en el contrato AMTM-MIN-007 de 2013 como lo aclara en segunda instancia el arq.

ROMERO TRIANA y fue construida en forma independiente por la Secretaría de Planeación y Obras Públicas del municipio de Tasco-Boyacá y no por el contrato 075 de 2011» (subrayas de la Sala). 82. A los medios de prueba anteriores es necesario sumar la valoración que la autoridad disciplinaria realizó respecto de las declaraciones de habitantes del sector El Tahúr, el alcance que mereció el documento que los entonces investigados pretendieron aportar como manifestación del contratista de la obra y el contenido de la respuesta brindada por la Secretaría de Planeación el 16 de julio de 2018. 83.

Sobre lo primero, los señores Carlos Cruz y Neila Díaz Durán, vecinos del sector, manifestaron que la «trocha» de El Tahúr sí se realizó, que la carretera estaba hecha, pero que no se construyó ninguna alcantarilla48. A su turno, ante el requerimiento que la demandada realizó a la Secretaría de Planeación para que certificara si durante los años 2013, 2014, 2015 se construyeron alcantarillas en las vías indicadas en los contratos 075 de 2011 y AMT-MIN-007-2013, dicha 45 Véanse páginas 103 a 109.

Inclusive, dicha situación motivó la adición y prórroga del referido contrato, como consta en las páginas 13-14. 46 Véanse páginas 19-20. 47 Véanse páginas 167 a 174. 48 Véanse páginas 110-112. La referencia a la declaración de la señora Díaz Durán, en la decisión disciplinaria de primera instancia (página 499). Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 dependencia respondió: «(…) se certifica que durante los años 2013, 2014 y 2015 no se construyeron alcantarillas en el contrato 075 de 2011; en el contrato AMTM- MIN-007 DE 2013 si (sic) se construyó una alcantarilla en el año 2013, puesto que ese era el objeto del contrato (…)»49 (subrayas de la Sala), sin que dicha afirmación se acompañara de ningún elemento que de manera técnica permitiera verificar lo dicho. 84.

Finalmente, en sede de alegatos de conclusión, los entonces investigados aportaron un documento suscrito por el señor Luis Enrique Chiquillo Martínez, quien ejecutó el contrato AMT-MIN-007-2013, quien relató que la alcantarilla se construyó en el Km 1+700 «de la vía que conduce del municipio de Tasco al Municipio de Paz del Río, en la vía denominada Ropero, la cual se conecta con la vía enunciada en el objeto del contrato»50. 85.

La autoridad disciplinaria no valoró dicho documento por inoportuno, pues se aportó por fuera de la oportunidad para aportar y solicitar pruebas; además, su contenido generaba sospecha, habida cuenta de que al referido ciudadano se le intentó localizar por diversos medios, sin que fuera posible hacerlo comparecer para ser escuchado en declaración juramentada. 86.

En este punto, cabe destacar que el 21 de diciembre de 2018 la Procuraduría Regional de Boyacá declaró la nulidad de lo actuado desde el decreto de pruebas en descargos, tras considerar que la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo no se había pronunciado respecto de todos los medios de prueba solicitados por los investigados51.

Si bien esta medida de saneamiento habría permitido incorporar a los medios de prueba el documento suscrito por el señor Chiquillo Martínez, las razones para restarle mérito probatorio habrían sido las mismas, pues el referido fue citado inclusive por intermedio de la policía de Sogamoso (Boyacá), sin lograr su ubicación52. 87. De manera que pretendió el demandante, a instancias del trámite sancionatorio y aún al exponer su concepto de violación, que se le diera pleno valor probatorio al dicho del contratista sin que este fuera objeto de cuestionamiento por parte de la autoridad disciplinaria y, en esa medida, sin ser sometido al principio de contradicción, lo que resulta a todas luces contrario a la dinámica probatoria sobre la cual se estructura el trámite que regula la Ley 734 de 2002. 88.

Con todo, aun si se tuviese en cuenta el contenido del documento suscrito por el señor Chiquillo Martínez, su dicho entraría en abierta contradicción con las distintas manifestaciones respecto de la ubicación de la alcantarilla objeto del contrato AMT-MIN-007-2013 lo que, en definitiva, refuerza la tesis de que dicha obra no se construyó, pues (i) en el informe de interventoría se indicó que se requirió 49 Véase página 275. 50 Véanse páginas 284-285. 51 Véanse páginas 365 a 368. 52 En auto del 15 de enero de 2019 la demandada se pronunció nuevamente sobre el decreto de pruebas y ordenó recibir la declaración juramentada del señor Luis Enrique Chiquillo Martínez (véanse páginas 381-382).

Se solicitó el apoyo al comandante de la Estación de Policía de Sogamoso para la conducción del testigo (véase página 406); pero el funcionario policial informó que no fue posible su localización, pese a intentar ubicarlo en dos oportunidades (véase página 410). Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 mayor cantidad de obra en el mismo sitio;

(ii) los entonces investigados manifestaron que la alcantarilla se construyó en el mismo sector, pero no en el lugar señalado como la vía al cerro El Tahúr, (iii) en respuesta a los concejales del municipio se brindaron unas coordenadas en las que el funcionario comisionado por la Dirección de Investigaciones Especiales no encontró ninguna construcción de este tipo; y (iv) en el documento suscrito por el contratista el 10 de septiembre de 2018, este manifestó que la alcantarilla no se construyó en el Tahúr, sino en la vía Tasco-Paz del Río. 89.

Estas consideraciones son suficientes para concluir que la demandada adelantó el trámite sancionatorio con estricto apego a la ritualidad consagrada en la Ley 734 de 2002, que de manera integral indagó por los hechos disciplinariamente relevantes y, en ese escenario, la valoración conjunta de los medios de prueba permitió determinar, más allá de toda duda razonable, que al suscribir el acta de recibo final del contrato AMT-MIN-007-2013 el señor Jhon Fredy Cristancho Berdugo, alcalde de Tasco (Boyacá) incurrió en una falsedad, pues se acreditó como recibida una alcantarilla en concreto de 36’’ que no fue construida. 90.

En consecuencia, lo procedente es revocar los ordinales primero a cuarto y séptimo de la providencia apelada, en cuanto declararon la nulidad de los actos demandados respecto del señor Cristancho Berdugo y, en su lugar, negar las pretensiones. De la condena en costas en esta instancia 91. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 92. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 93. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 94.

En consecuencia, se impondrán costas en esta instancia al señor Jhon Fredy Cristancho Berdugo, por cuanto se accede a las pretensiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias Radicado: 15001-23-33-000-2020-00129-01 (0499-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR, los ordinales primero a cuarto y séptimo de la sentencia proferida el doce (12) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en cuanto declaró la nulidad de los actos demandados respecto del señor Jhon Fredy Cristancho Berdugo.

En su lugar, Segundo. NEGAR las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Jhon Fredy Cristancho Berdugo en contra de la Procuraduría General de la Nación. Tercero. CONFIRMAR los demás ordinales de la sentencia apelada. Cuarto. CONDENAR en costas, en esta instancia, al señor Jhon Fredy Cristancho Berdugo. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá. Quinto. RECONOCER personería al abogado Luis Fernando Pinzón Galindo, identificado con cédula de ciudadanía 79.399.935 y portador de la tarjeta profesional 72.169 del C.S. de la J. para representar los intereses de la Procuraduría General de la Nación, conforme al poder que obra en el índice 00072 del radicado 15001233300020200012900.

Sexto. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado Electrónicamente