Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2019-01478-02 (29624) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL Demandado: UGPP Temas: Contribuciones parafiscales al sistema de la protección social (enero a diciembre de 2013).
IBC en cooperativas de trabajo asociado. Régimen de compensaciones ordinarias y extraordinarias. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 18 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, que negó las pretensiones de la demanda sin condena en costas1.
ANTECEDENTES El 11 de marzo de 2014, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP profirió el Requerimiento de Información 20146200607331, en el que le solicitó a la Cooperativa de Trabajo Asociado SERCONAL, en adelante la Cooperativa, la documentación necesaria para determinar la correcta liquidación y pago de los aportes al sistema de la protección social correspondientes a los periodos de enero a diciembre de los años 2011 a 2013.
La misma dependencia de la UGPP expidió los oficios de aclaraciones y/o requerimientos adicionales 20146205290971 de 25 de septiembre, 20146205309431 de 30 de septiembre, 20146206311821 de 18 de diciembre y 20146206350131 de 23 de diciembre de 2014, atendidos por la Cooperativa, oportunamente. El 18 de junio de 2015, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir 437, en contra de la Cooperativa, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social por los períodos de enero a diciembre de 20132.
El 1° de marzo de 2016, la citada Subdirección profirió la Liquidación Oficial RDO 2016- 00134 por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos a los 1 Índice No. 46 de SAMAI del tribunal. 2 Índice No. 2 de SAMAI. 5ED_ZIPEXPEDI_48_Expedientedigi_05(.zip) NroActua 2. Demanda, páginas 52 a 66 del PDF. Radicación: 05001-23-33-000-2019-01478-02 (29624) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Subsistemas de la Protección Social por los periodos comprendidos de enero a diciembre de 2013, por la suma de $1.198.806.390 e impuso sanción por omisión en cuantía de $434.016 y por inexactitud por $716.856.3003.
El 23 de mayo de 20164, la Cooperativa interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial, decidido mediante la Resolución RDC-2017-00032 de 21 de febrero de 2017, por la Dirección de Parafiscales de la UGPP, en el sentido de modificar el acto recurrido, para fijar la suma de $1.195.072.300, al reducir en $3.730.700 el valor de la liquidación recurrida y ajustar la sanción por omisión y por inexactitud interpuesta a la Cooperativa, fijando la suma de $164.400 y $715.926.471, respectivamente, por estos conceptos5.
DEMANDA La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), formuló las siguientes pretensiones: «PRETENSIONES PRINCIPALES: Solicitamos a su señoría que mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, declare la nulidad TOTAL de los siguientes actos administrativos: ➢ ACTOS DEMANDADOS Y SOBRE LOS QUE RECAE LA NULIDAD TOTAL: 1.
Liquidación Oficial RDO-2016-00134 del primero (1) de marzo de dos mil dieciséis (2016), "Por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial a la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO – SERCONAL-., identificada con NIT. 800.249.637-3, por mora e inexactitud en la presentación de las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos comprendidos entre enero a diciembre de 2013 y se sanciona por omisión en el periodo de mayo de 2013 y en inexactitud por los periodos de enero a diciembre de 2013", determinando el valor por mora e inexactitud equivalente a MIL CIENTO NOVENTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS SEIS MIL TRESCIENTOS NOVENTA PESOS M/CTE ($1.198.806.390) y el valor de la sanción por omisión por un valor CUATROCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL DIECISÉIS PESOS M/CTE ($434.016) y una sanción por inexactitud equivalente a SETECIENTOS DIECISÉIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS PESOS M/CTE ($716.856.300). 2.
Resolución RDC-2017-00032 del veinte y uno (21) de febrero de dos mil diecisiete (2017) "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución número RDO-2016-00134 del 01 de marzo de 2016, a través de la cuales profirió liquidación oficial a COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO – SERCONAL-., con NIT. 800.249.637-3, por omisión, mora e inexactitud en la presentación de las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos comprendidos entre enero a diciembre de 2013, e impuso una sanción por omisión e inexactitud correspondientes al año 2013", determinando el valor por omisión e inexactitud equivalente a MIL CIENTO NOVENTA Y CINCO MILLONES SETENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS PESOS M/CTE ($1.195.072.300) y el valor de la sanción por omisión equivalente a CIENTO SESENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS PESOS M/TE ($164.400) y una sanción por inexactitud por la cuantía de SETECIENTOS QUINCE MILLONES NOVECIENTOS VEINTISÉIS MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y UNO PESOS M/CTE ($715.926.471).
PRETENSIONES SUBSIDIARIAS: 3 Índice No. 2 de SAMAI. 5ED_ZIPEXPEDI_48_Expedientedigi_05(.zip) NroActua 2. Demanda, páginas 81 a 120 del PDF. 4 Índice No. 2 de SAMAI. 5ED_ZIPEXPEDI_48_Expedientedigi_05(.zip) NroActua 2. Demanda, páginas 121 a 149 del PDF 5 Índice No. 2 de SAMAI. 5ED_ZIPEXPEDI_48_Expedientedigi_05(.zip) NroActua 2. Demanda, páginas 158 a 187 del PDF.
Radicación: 05001-23-33-000-2019-01478-02 (29624) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera cordial y como pretensión subsidiaria solicito a su señoría, que, en caso de no conceder la pretensión principal de nulidad total de los actos administrativos mencionados, se realice un análisis detallado de cada uno de los cargos imputados en la presente demanda, y realice la reliquidación de la presunta deuda fijada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de los siguientes actos, declarando la nulidad parcial y restablecimiento del derecho: • ACTOS DEMANDADOS Y SOBRE LOS QUE RECAE LA NULIDAD 1.
Liquidación Oficial RDO-2016-00134 del primero (1) de marzo de dos mil dieciséis (2016), "Por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial a la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO - SERCONAL identificada con NIT. 800.249.637-3, por mora e inexactitud en la presentación de las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos comprendidos entre enero a diciembre de 2013 y se sanciona por omisión en el periodo de mayo de 2013 y en inexactitud por los periodos de enero a diciembre de 2013", determinando el valor por mora e inexactitud equivalente a MIL CIENTO NOVENTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS SEIS MIL TRESCIENTOS NOVENTA PESOS M/CTE ($1.198.806.390) y el valor de la sanción por omisión por un valor CUATROCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL DIECISÉIS PESOS M/CTE ($434.016) y una sanción por inexactitud equivalente a SETECIENTOS DIECISÉIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS PESOS M/CTE ($716.856.300). 2.
Resolución RDC-2017-00032 del veinte y uno (21) de febrero de dos mil diecisiete (2017) "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución número RDO-2016-00134 del 01 de marzo de 2016, a través de la cuales profirió liquidación oficial a COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO – SERCONAL., con NIT. 800.249.637-3, por omisión, mora e inexactitud en la presentación de las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos comprendidos entre enero a diciembre de 2013, e impuso una sanción por omisión e inexactitud correspondientes al año 2013", determinando el valor por omisión e inexactitud equivalente a MIL CIENTO NOVENTA Y CINCO MILLONES SETENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS PESOS M/CTE ($1.195.072.300) y el valor de la sanción por omisión equivalente a CIENTO SESENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS PESOS M/TE ($164.400) y una sanción por inexactitud por la cuantía de SETECIENTOS QUINCE MILLONES NOVECIENTOS VEINTISÉIS MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y UNO PESOS M/CTE ($715.926.471). • SOBRE EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad total o parcial de los anteriores actos administrativos, solicito que se restablezca el derecho de la demandante en la siguiente forma: • Por concepto de daño emergente: 1.
Que se realice la devolución de los pagos realizados por la empresa COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO - SERCONAL -., por concepto de mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos comprendidos entre enero a diciembre de 2013 y sanción por omisión e inexactitud por la vigencia 2013, sumas que deberán ser indexadas y con intereses, de acuerdo con su demostración. 2.
Reconocimiento del pago de los gastos incurridos en la defensa jurídica ejercida durante el proceso administrativo. 3. Reconocimiento de los gastos incurridos por concepto de la prestación personal de servicio de auxiliar administrative durante el trámite del procedimiento de fiscalización adelantado por la Unidad Administrativa Especial "UGPP", toda vez que la sociedad COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO - SERCONAL apoyó la defensa jurídica con capital humano durante un año. Radicación: 05001-23-33-000-2019-01478-02 (29624) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Reconocimiento del pago de los gastos incurridos por concepto de un auxiliar administrativo por el perito que se designe en el transcurso del desarrollo de proceso judicial que da inicio con la radicación de la presente demanda. • CONDENA EN COSTAS Solicito que se condene en costas a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.» Invocó como disposiciones violadas, los artículos 23, 29 y 338 de la Constitución Política; 50 de la Ley 1739 de 2014; 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo; 30 de la Ley 1393 de 2010; 5, 7 y 13 de la Ley 1437 de 2011; 19 y 21 del Decreto 575 de 2013; y 59 de la Ley 4 de 1913.
Como concepto de la violación, expuso: La UGPP incluyó en el proceso de fiscalización conceptos que no tienen la naturaleza de compensación ordinaria y/o extraordinaria, desconociendo las normas que regulan la seguridad social en relación con las cooperativas de trabajo asociado. El Decreto 3553 de 2008, no establece prohibición alguna para que los asociados a las cooperativas y precooperativas de trabajo puedan pactar en su régimen pagos que no retribuyan el servicio, ya que la norma no establece que solo deben existir compensaciones ordinarias y extraordinarias.
Los pagos denominados «no compensaciones» no pueden catalogarse dentro de las compensaciones extraordinarias, pues no se otorgan por retribución del servicio como lo establece el artículo 2 del Decreto 3553 de 2008, en virtual del cual se entiende bajo la categoría de “compensaciones extraordinarias” cualquier pago, diferente a la compensación ordinaria, que se condiciona a que se retribuya el servicio.
El régimen permite pactar pagos que no retribuyan el servicio como “no compensaciones”, los cuales escapan de la condición retributiva del servicio que presta el asociado a la cooperativa de trabajo y no deben tomarse como base para el IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social. Además, tales pagos -no compensaciones- por ayuda de transporte, viáticos, incentivo, compensación anual diferida, interés compensación anual diferida y compensación semestral, se realizan sin la condición de retribuir el servicio; por lo tanto, es equivocado que se tomen como base para el IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social y se sancione por las conductas de mora e inexactitud.
Modificar la naturaleza de los pagos que refieren a las no compensaciones desconoce la voluntad de los asociados que está establecida en el régimen de compensaciones y la autorización de dicho régimen otorgada por el Ministerio de Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo), el cual es un acto administrativo revestido de legalidad. El Concepto 17860 de 22 de mayo de 2009, expedido por la Superintendencia de Economía Solidaria, señala que las cooperativas de trabajo asociado no tienen prohibición para realizar pagos que no retribuyan el servicio que preste el asociado, por lo que pueden existir pagos con una naturaleza diferente, para lo cual, el mismo concepto determina unas cuentas contables especiales para los pagos que no tengan como finalidad la retribución del trabajo.
Radicación: 05001-23-33-000-2019-01478-02 (29624) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es aceptado que existan pagos similares a los que se entregan en una relación laboral y que se realizan no para retribuir el servicio, sino como una prestación social, por lo que no pueden ser catalogados como compensaciones extraordinarias.
Los pagos que se originaron por un grupo de trabajadores, relacionados en medio magnético (disco compacto) que integra que el escrito de demanda, y en el proceso de fiscalización, no generan deuda para la Cooperativa, ya que son trabajadores de una Unión Temporal. Aduce que, por error en las planillas de liquidación de aportes, fueron incluidos, cuando es un tercero diferente el obligado al pago de las cotizaciones por estos trabajadores.
Por este hecho, existe un proceso de cobro por parte de la actora a la Unión Temporal responsable de dichos pagos, los cuales fueron efectuados equivocadamente. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente6: El proceso de determinación de las obligaciones en materia de seguridad social y parafiscales se encuentra debidamente soportado en el escrito de la liquidación oficial y el archivo Excel SQL, los cuales muestran los ajustes y explican las razones que dan lugar al acto de determinación oficial.
Así, a partir de las pruebas obrantes en la investigación, dado que la sociedad aportante no registró pago de aportes de enero a diciembre de 2013, según lo reportado en la PILA, y registró pago de aportes por valores inferiores para el mismo periodo, proceden los ajustes por mora en el pago de los aportes y por inexactitud, conforme obra en la Liquidación Oficial.
El régimen de compensaciones se compone de todas las sumas de dinero que recibe el asociado, pactadas como tales, por la ejecución de su actividad material o inmaterial, las cuales constituyen salario. Dicho régimen debe detallar al menos, el monto, modalidades de compensación y niveles o escalas para los diferentes trabajos o labores desarrolladas, periodicidad y forma de pago, deducciones y retenciones de las compensaciones que pueden realizarse al trabajador asociado, requisitos, condiciones y límites, los aportes sociales sobre compensaciones, de acuerdo con lo establecido por los estatutos y la forma de entrega de las compensaciones.
De conformidad con el artículo 6° de la Ley 1233 de 2008, para calcular el IBC de salud, pensión y riesgos laborales, se tendrá en cuenta la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual que reciba el trabajador asociado, y la proporción para su pago será la establecida en la ley para el régimen de trabajo dependiente. Se destaca que las contribuciones son asumidas y pagadas en su totalidad por las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado y en ningún caso son asumidas por el trabajador asociado, de acuerdo con el artículo 5° de la Ley 1233 de 2008.
Si bien la autonomía estatutaria de las cooperativas es amplia, no es absoluta, sino limitada por normas superiores; por ello si en los estatutos y/o en el régimen de compensaciones se establecen disposiciones que contraríen o desmejoren los 6 Índice No. 2 de SAMAI. 5ED_ZIPEXPEDI_48_Expedientedigi_05(.zip) NroActua 2.013ContestaciónDeLaDemanda.
Radicación: 05001-23-33-000-2019-01478-02 (29624) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos de los trabajadores asociados contenidos en el ordenamiento jurídico que regula la materia, estas no producirán efecto alguno. Teniendo en cuenta que los pagos alegados (viáticos, incentivos, compensación anual diferida, interés compensación anual diferida, compensación semestral) no corresponden a compensaciones ordinarias ni tampoco a erogaciones de los fondos de educación y solidaridad, por sustracción de materia, deben catalogarse como compensaciones extraordinarias por ser éstas las únicas modalidades de pago que la ley contempla para los trabajadores asociados, con excepción de la ayuda de transporte que fue catalogada como una compensación ordinaria, toda vez que se refiere a un auxilio legal.
La UGPP no vulneró las normas especiales que regulan a las cooperativas de trabajo asociado ni desconoció su autonomía, pues aplicó dichas normas de manera armónica con el resto del ordenamiento jurídico, sin quebrantar los artículos 48 y 53 de la Constitución Política. Al establecer el Decreto 3553 de 2008 la compensación ordinaria y la extraordinaria, no le es posible a las cooperativas de trabajo asociado apelar a su libertad de estipulación estatutaria afectando al trabajador y, de paso, al Sistema de la Protección Social, desconociendo el expreso mandato legal, en virtud del cual todo pago que perciba un trabajador cooperado es una compensación que solamente puede ser ordinaria o extraordinaria.
El Ministerio de la Protección Social cumple una función de registro e inscripción, más no una función de autorización o validación de los estatutos y el régimen de compensaciones, por lo que las disposiciones contenidas en estos no producirán efecto en todo lo que contrarie o desmejore los derechos y las protecciones a los trabajadores establecidas en el ordenamiento que regula la materia.
La parte actora no logró acreditar que los pagos que la UGPP tomó como compensaciones extraordinarias no tuvieran esta naturaleza ni logró desvirtuar la motivación presentada en los actos demandados que dio lugar a las determinaciones adoptadas frente a estos pagos. La circular emitida por la Superintendencia Solidaria de Colombia no da lugar a entender que los pagos denominados no compensaciones puedan entenderse excluidos del cálculo del IBC, pues tan solo hace un listado en el que asemeja los pagos de las relaciones de trabajo del nivel cooperativo con algunos conceptos del derecho laboral sin interpretaciones, como lo alude la actora.
Al revisar la Ley 1233 de 2008, no se encuentra compensación alguna que esté excluida del pago de los aportes de los asociados al Sistema de Seguridad Social Integral, por lo que los pagos denominados por el aportante como no compensaciones, fueron incluidos en el IBC de aportes como compensaciones extraordinarias. En esta línea, cualquier acuerdo, pacto o definición que contravenga lo dispuesto en las normas legales, se tendrán por no escritos.
De las pruebas aportadas en el proceso de fiscalización, de las cuales destaca una comunicación explicativa del funcionamiento de las Uniones Temporales constituidas por la Cooperativa con otras empresas durante el año 2013, aportada por la Radicación: 05001-23-33-000-2019-01478-02 (29624) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cooperativa, se concluyó que ésta es la responsable de la afiliación y pago de aportes al Sistema de la Protección Social de los trabajadores asociados vinculados con ocasión de la ejecución de los contratos de unión temporal.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, con fundamento en lo siguiente7: Teniendo en cuenta que los artículos 1 y 2 del Decreto 3553 de 2008 definen las compensaciones ordinarias y extraordinarias, de manera tal que el pago al trabajador asociado por concepto de ayuda de transporte, viáticos, incentivos y dotación corresponden a una retribución de su actividad, no podría afirmarse que no son compensaciones, pues lo relativo a la ayuda de transporte se paga por el desplazamiento del asociado al sitio donde ejerce su actividad, lo cual hace parte de la prestación del servicio en el lugar donde el asociado ejecuta sus actividades; los viáticos corresponden a la retribución del servicio fuera del lugar donde ejerce sus actividades; el incentivo es un estímulo al asociado en la prestación del servicio y forma parte de su retribución, y la dotación corresponde a los implementos que requiere el asociado para ejecutar su actividad, por lo que estas actividades pueden enmarcarse como compensaciones extraordinarias que hacen parte del IBC para cotizar a salud, pensiones y riesgos profesionales.
Las cooperativas y las precooperativas no se rigen por las normas laborales, sino por sus estatutos, pero las no compensaciones, creadas en el Capítulo VIII del régimen de compensaciones no tienen validez en la determinación de la cotización a la seguridad social, pues la ley simplemente lo remitió a la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual.
A las cooperativas y precooperativas les corresponde la afiliación y pago de los aportes, por lo que no pueden determinar a su arbitrio, mediante la regulación de las compensaciones, la base y monto de la cotización de los asociados, quienes tienen que asumir los riesgos, ventajas y desventajas de la actividad empresarial. En relación con la afirmación del demandante respecto del error presentado al incluir en las cotizaciones a empleados de una Unión Temporal, indicó que debió corregir la declaración o al menos aportar que la Unión Temporal cotizó y pagó la seguridad social de estos empleados en el periodo fiscal de 2013, situación que no ocurrió. No se condena en costas al no estar probadas.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró argumentos de la demanda y, además, fundamentó que8: 7 Índice No. 46 de SAMAI de tribunal. 8 Índice 51 de SAMAI de tribunal. Radicación: 05001-23-33-000-2019-01478-02 (29624) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El a quo desconoció la Sentencia de Unificación 24724 de 24 de marzo de 2022, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y la posición expuesta por la UGPP en la oferta de revocatoria directa9 que se fundamenta en la citada sentencia y modifica la liquidación realizada en los actos administrativos demandados.
El régimen de compensaciones de la Cooperativa, en Capítulo VIII, los «pagos que no constituyen compensaciones» y definió, en el artículo 3º la ayuda de transporte, los viáticos, el incentivo, la compensación anual diferida, el interés sobre la compensación anual diferida, la compensación semestral y la compensación por descanso anual, estableciendo que estos pagos se realizaban sin la condición de retribuir el servicio, por lo que no se debían tomar en consideración para determinar la base gravable del IBC de aportes al Sistema de la Protección Social.
El tribunal no valoró debidamente las pruebas aportadas con la demanda, tales como el régimen de compensaciones y estatutos de la Cooperativa, los soportes de liquidaciones y compensaciones, y el documento Excel que detallaba los conceptos debatidos como no compensaciones. El Decreto 4588 de 2006 no prohíbe a las cooperativas de trabajo asociado realizar pagos que no contengan como finalidad la retribución del servicio y pretendan conceder garantías sociales, descansos y diferentes beneficios.
Modificar la naturaleza de estos pagos, denominados no compensaciones, implica el desconocimiento de la voluntad de los asociados, plasmada en el régimen de compensaciones, que permite la modalidad de pagos que no retribuyan el servicio, los cuales escapan de la órbita de los pagos correspondiente a las compensaciones ordinarias y extraordinarias, debido a que estos conceptos llevan implícita la condición de la retribución directa del servicio que presta el asociado a la cooperativa.
El Concepto No. 17860 de 2009, expedido por la Superintendencia Solidaria de Colombia, señala que las cooperativas de trabajo asociado no tienen prohibición frente a pagos que no retribuyan el servicio que presta el asociado y a su vez acepta que existan pagos similares a los que se entregan en una relación laboral como prestación social, sin que resulten equiparables a las compensaciones extraordinarias.
Reiteró que se presentó un error en la PILA respecto de los trabajadores de una Unión Temporal, tenidos en cuenta por la UGPP en la determinación de la obligación por aportes a cargo de la Cooperativa, cuando dicha obligación recaía en un tercero diferente. Insistió en la devolución por concepto de aportes y/o sanciones, en caso de declararse la nulidad total o parcial de los actos demandados, al tenor del artículo 311 de la Ley 1819 de 2016.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante se admitió mediante auto 9 Mediante auto del 1º de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia puso en conocimiento a la parte demandante, por el término de 5 días, de la oferta de revocatoria presentada por la UGPP, en la cual se determinaron como “no compensaciones” los pagos discutidos para efectos de la inclusión en el IBC para el cálculo de las cotizaciones al sistema de seguridad social.
Por auto del 4 de octubre de 2024, la misma autoridad judicial dispuso no dar trámite a la aceptación de oferta de revocatoria. Radicación: 05001-23-33-000-2019-01478-02 (29624) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 9 de julio de 202510, sin pronunciamiento alguno al respecto.
El Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UGPP, en los cuales se determinó el valor a pagar por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y contribuciones a los Subsistemas de la Protección Social por los periodos de enero a diciembre de 2013, y se impuso sanción por omisión e inexactitud.
De manera preliminar, la Sala advierte que la primera conducta endilgada a la Cooperativa por parte de la UGPP en la liquidación oficial demandada, correspondiente a que «no se evidenció la afiliación y el pago de aportes a la seguridad social en caja de compensación familiar, por la siguiente trabajadora asociada, en el periodo de mayo de 2013 (…) ERIKA ESCAMILLA», no fue objeto de cuestionamiento en el escrito de demanda; por lo tanto, se entiende que la actora no tiene reproche alguno sobre el particular, y por lo mismo, no será objeto de análisis en esta instancia. De este modo, se mantiene el ajuste determinado.
De igual forma, no se analizará el cargo de apelación relacionado con el pago de aportes realizado por los trabajadores de la unión temporal -tercero diferente a la cooperativa-, toda vez que la demandante se limitó a repetir los argumentos expuestos en el escrito de demanda, sin exponer algún reparo en concreto frente a lo decidido en este punto por parte del a quo en la sentencia de primera instancia. Aclarado lo anterior, en los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante -apelante única-, corresponde establecer si la Cooperativa debía incluir en el IBC para calcular los aportes al Sistema de la Protección Social por el periodo de enero a diciembre de 2013, los pagos que, conforme al régimen de compensaciones de la Cooperativa, no constituyen compensaciones ordinarias ni extraordinarias.
Pagos que no constituyen ingreso para efectos de determinar el IBC en las cooperativas de trabajo asociado. Aplicación reglas de unificación jurisprudencial. El Tribunal consideró que, en observancia de lo previsto en los artículos 1 y 2 del Decreto 3553 de 2008, los pagos al trabajador asociado por concepto de ayuda de transporte, viáticos, incentivos y dotación, corresponden a una retribución de su actividad, por lo que se enmarcan como compensaciones extraordinarias, sin que se pueda afirmarse que no son compensaciones.
La apelante sostuvo que el a quo desconoció la sentencia de unificación del 24 de marzo de 202211, y no tuvo en cuenta el régimen de compensaciones de la Cooperativa, en cuyo artículo 3° definió la ayuda de transporte, los viáticos, el incentivo, la compensación anual diferida, el interés sobre la compensación anual 10 Índice No. 7 de SAMAI. 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, exp. 24724, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicación: 05001-23-33-000-2019-01478-02 (29624) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diferida, la compensación semestral y la compensación por descanso anual, estableciendo que estos pagos se realizaban sin la condición de retribuir el servicio, por lo que no se debían tomar en consideración para determinar la base gravable del IBC de aportes al Sistema de la Protección Social.
El Decreto 3553 de 2008 establece dos clases de compensaciones: la ordinaria, entendida como «la suma de dinero que a título de retribución, recibe mensualmente el asociado por la ejecución de su actividad material o inmaterial, la cual se fija teniendo en cuenta el tipo de labor desempeñada, el rendimiento o la productividad y la cantidad de trabajo aportado» y, la extraordinaria, que corresponde a «los demás pagos mensuales adicionales a la Compensación Ordinaria que recibe el asociado como retribución por su trabajo.» Para resolver, la Sala pone de presente que no todos los montos pagados a favor de los asociados corresponden a compensaciones ordinarias o extraordinarias, pues solo ostentan dicha naturaleza aquellos que se efectúen como retribución por la ejecución de la actividad material o inmaterial del cooperado.
Respecto de los aportes de las cooperativas de trabajo asociado, en la sentencia de unificación proferida por esta Sección el 24 de marzo de 202212 se señaló que «siempre que un pago, independiente de la denominación que se le dé, retribuya el servicio, deberá hacer parte de la base gravable de los aportes, según se trate de una compensación ordinaria o extraordinaria, (…).», y estableció reglas jurisprudenciales, entre las cuales está que el IBC de los aportes a salud, pensión y ARL «está conformado por la suma de las compensaciones ordinarias y extraordinarias devengadas en el mes», mientras que el IBC de los aportes al SENA e ICBF «será la compensación ordinaria mensual establecida en el régimen de compensaciones, y para los destinados a las CCF, será la suma de las ordinarias y extraordinarias devengadas en el mes, entendidas como los valores que recibe el cooperado únicamente como retribución por la ejecución de su actividad material o inmaterial.
(…)» (reglas 1 y 2). Entre tanto, de acuerdo con la tercera regla jurisprudencial, las sumas que recibe el cooperado que no constituyen compensación y por tanto no integran el IBC de aportes al SGSS son las que no se determinan en función del tipo de labor desempeñada (material o inmaterial), el rendimiento o la productividad y la cantidad de trabajo aportado.
Entre estas, las sumas de dinero que reciben los trabajadores asociados por concepto de excedentes, descansos, transporte, alimentación, alojamiento, auxilio de rodamiento, gastos de representación, vestuario y los demás que se paguen para el cabal cumplimiento de las actividades, en los términos del régimen de compensaciones. Ahora, verificado el régimen de compensaciones de la Cooperativa de Trabajo Asociado Serconal, autorizado por la Resolución 0923 de 20 de mayo de 2009, expedida por el Ministerio de la Protección Social, señala en el artículo 3° que la Cooperativa reconocerá a los trabajadores asociados las siguientes compensaciones: compensación ordinaria, compensación por tiempo suplementario, compensación semestral, compensación anual diferida, interés sobre la compensación anual diferida, compensación por descanso anual y la compensación extraordinaria.
El artículo 10 de dicho régimen13 define la compensación semestral así: «ARTÍCULO 10: La compensación semestral es aquella que recibe el trabajador asociado cada seis (6) meses, es decir, un mes de compensación pagadero por semestres del calendario, en 12 Ibídem. 13 Archivo. 3. regímenes de trabajo y compensación parte3 Serconal. PDF.
Radicación: 05001-23-33-000-2019-01478-02 (29624) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la siguiente forma: una quincena el último día de junio y otra quincena en los primeros veinte días de diciembre, a quienes hubieren trabajado o trabajaren todo el respectivo semestre, o proporcionalmente al tiempo trabajado.
PARÁGRAFO: El valor a compensar semestralmente será de quince (15) días calendario representados en dinero, sobre el valor de la compensación ordinaria, únicamente, respetándose el tiempo laborado, y excluyendo los períodos efectivamente no laborados como permisos no compensados y sanciones disciplinarias en tiempo.» A su vez, el artículo 11 se refiere a la compensación anual diferida como «aquella que recibe el trabajador asociado anualmente, equivalente a un (1) mes de compensación, a quienes hubieren trabajado o trabajaren todo el respectivo año, o proporcionalmente al tiempo trabajado.
Pero se descontará de dicho tiempo los permisos no compensados y los tiempos por sanciones disciplinarias. La Compensación anual diferida, estrictamente la Cooperativa la trasladará a una administradora de fondo de pensiones y cesantías legalmente reconocida y elegida libremente por el trabajador asociado.» El artículo 13 del mismo régimen establece el interés de compensación anual diferida y señala que «La compensación anual diferida definida en este capítulo, generará a favor del trabajador asociado un interés del doce por ciento (12%) anual y proporcionalmente por fracción de año, liquidado sobre los saldos que en 31 de diciembre de cada año, o en las fechas de retiro definitivo del trabajador asociado, o de liquidación parcial de Compensación Anual Diferida, tengan a su favor por concepto de compensación anual diferida.
(…)» Por su parte los artículos 18, 19 y 20 del capítulo VIII «PAGOS QUE NO CONSTITUYEN COMPENSACIONES», establecen lo relacionado con los conceptos de ayuda para el transporte, viáticos e incentivos, de la siguiente manera: «AYUDA PARA EL TRANSPORTE ARTÍCULO 18: Cuando el consejo de administración lo decida, la Cooperativa otorgará a los trabajadores asociados de forma mensual, el valor legal mensual vigente en Colombia como ayuda para el transporte para su desplazamiento de su residencia al lugar de trabajo, y el cual no constituirá valor incremental para liquidar o computar otras compensaciones contempladas en este Régimen.
PARÁGRAFO 1: Tendrá derecho a la ayuda para el transporte, los trabajadores asociados que hayan obtenido hasta dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes como compensación ordinaria en un determinado mes.
PARÁGRAFO 2: El Consejo de Administración o el órgano delegado queda con la facultad de decidir que el valor de la compensación de transporte sea inferior, igual o superior al valor legal vigente en Colombia por este concepto. VIÁTICOS ARTÍCULO 19: Las sumas de dinero que habitual u ocasionalmente reciba el trabajador asociado para cubrir alimentación, alojamiento, el transporte o gastos de representación, cuando el trabajador asociado deba trasladarse a un sitio diferente por encomienda de la Cooperativa, se entregan para que el trabajador asociado cumpla cabalmente sus funciones sin afectar su compensación ordinaria.
Por lo tanto para ningún efecto, las compensaciones por viáticos hacen parte de las compensaciones ordinarias, ni tienen efecto alguno para la liquidación de las restantes. INCENTIVOS ARTÍCULO 20: La Cooperativa podrá establecer estímulos económicos para los trabajadores asociados con base en resultados de eficiencia en el trabajo y en general por factores estimulantes de producción y rendimiento en el trabajo.
El Consejo de Administración queda facultado para establecer un programa de incentivos, escalafonando las medidas a analizar y los valores a incentivar. Radicación: 05001-23-33-000-2019-01478-02 (29624) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO 1: Los valores entregados por incentivos a los Trabajadores asociados, en ningún momento hacen parte de la compensación ordinaria no servirá de factor incremental para liquidar otras compensaciones contenidas en este Régimen.» De la redacción de cada uno de los artículos que conforman el régimen de compensaciones de la Cooperativa, referentes a los conceptos de compensación semestral, compensación anual diferida, interés de la compensación anual diferida, ayuda para el transporte, viáticos e incentivos, se advierte que la naturaleza de dichos pagos no conlleva a determinar que constituyan compensaciones ordinarias o extraordinarias, comoquiera que su pago no se otorga como retribución de la actividad desarrollada por el asociado.
La UGPP en la liquidación oficial demandada señaló que «al revisar las normas legales y en especial la Ley 1233 de 2008, no se encuentra compensación alguna que esté excluida del pago de los aportes de los asociados al Sistema de Seguridad Social Integral», mientras que en la resolución que decidió el recurso de reconsideración contra la dicha liquidación, consideró que los pagos alegados «no son compensaciones ordinarias ni tampoco son erogaciones de los fondos de educación y solidaridad, por sustracción de materia deben catalogarse como compensaciones extraordinarias, por ser estas las únicas modalidades de pago que la Ley contempla para los Trabajadores Asociados.».
Según lo expuesto, la UGPP calificó los pagos por conceptos de compensación semestral, compensación anual diferida, interés de la compensación anual diferida, ayuda para el transporte, viáticos e incentivo, como compensaciones extraordinarias y los adicionó al IBC al considerar que no hay compensación alguna que este excluida del pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, por lo que deben catalogarse como extraordinarias.
De igual manera, del contenido de los actos administrativos demandados, la Sala evidencia que el ente fiscalizador no se detuvo en analizar si los anteriores pagos retribuían o no la labor prestada por el trabajador asociado, sino que centró sus argumentos en afirmar que las cooperativas de trabajo asociado, a pesar de gozar de autonomía estatutaria, tienen limitaciones legales y constitucionales, por lo que solo pueden pactar como pagos a favor de los trabajadores asociados compensaciones ordinarias y extraordinarias.
Para la Sala, de conformidad con las reglas de unificación antes enunciadas, los pagos por conceptos de compensación semestral, compensación anual diferida, interés de la compensación anual diferida, ayuda para el transporte, viáticos e incentivos, no constituyen compensaciones ordinarias o extraordinarias, ya que no retribuyen de forma directa el trabajo prestado por el asociado, toda vez que si bien surgen de la relación que existe entre la Cooperativa y el cooperado, también lo es que de lo establecido en el Régimen de Compensaciones de la Cooperativa, no se concluye que su reconocimiento derive de factores como el tipo de labor desempeñada, el rendimiento, la productividad o la cantidad de trabajo aportado, razón por la cual no integran la base gravable.
Así las cosas, teniendo en cuenta que los pagos por concepto de compensación semestral, compensación anual diferida, interés de la compensación anual diferida, ayuda para el transporte, viáticos e incentivo no integran el IBC de los aportes con destino al sistema de seguridad social integral ni a las contribuciones especiales, prospera el cargo de apelación de la demandante y la Sala deberá ordenar a la Radicación: 05001-23-33-000-2019-01478-02 (29624) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandada efectuar la reliquidación excluyendo del IBC los referidos conceptos para efectos del cálculo de las contribuciones al correspondiente sistema.
En cuanto a la solicitud de la parte actora respecto a que se ordene «devolver los aportes realizados en el término previsto máximo de dos (02) meses, en concordancia con el artículo 311 de la ley 1819 de 2016», la Sala precisa que, como en este caso se declarará la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, corresponde ordenar a la UGPP a devolver las sumas que resulten en exceso del reajuste de aportes determinado en el presente fallo, previa verificación de los pagos realizados por los periodos fiscalizados, y siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 311 de Ley 1819 de 2016.
En consecuencia, al prosperar parcialmente el recurso de apelación de la parte demandante, se revocará la sentencia de primera instancia. En su lugar, se declarará la nulidad parcial de los actos administrativos enjuiciados y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la UGPP practicar una nueva liquidación de los aportes a la seguridad social excluyendo del IBC los pagos por conceptos de compensación semestral, compensación anual diferida, interés de la compensación anual diferida, ayuda para el transporte, viáticos e incentivos, manteniendo los demás ajustes.
La sanción por inexactitud deberá disminuirse en forma proporcional a los aportes. Además, si conforme a la liquidación efectuada se genera saldo a favor de la Cooperativa, se ordenará a la UGPP realizar la respectiva devolución, de conformidad con lo previsto en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016. Finalmente, se negarán las demás pretensiones de la demanda.
Costas El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que, «[S]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», Por lo tanto, en atención a la anterior remisión, se debe acudir a las reglas establecidas en el artículo 365 del Código General del Proceso.
Sobre la condena en costas, la Sala en reciente pronunciamiento formuló unos criterios de decisión en los asuntos que le corresponde juzgar. Así, para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se precisó lo siguiente14: «…los procesos adelantados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho son aptos para imponer la condena en costas, la cual recaerá sobre «la parte vencida en el proceso» (ordinal 1.º del artículo 365 del CGP).
Con todo, teniendo en cuenta que el ordinal 5.º ibidem consagra un margen de apreciación dentro del cual «el juez podrá abstenerse de condenar en costas» en casos en los que solo «prospere parcialmente la demanda», la Sala no condenará en costas en aquellos procesos en los que las pretensiones de la demanda prosperen parcialmente; mientras que sí impondrá la condena en costas cuando se nieguen las pretensiones de la demanda o se declare la nulidad pretendida de los actos administrativos acusados en el mencionado medio de control.» Conforme a lo anterior, y teniendo en cuenta que en esta instancia se declarará la nulidad parcial de los actos administrativos, no se impondrá la condena en costas. 14 Sentencia de 23 de septiembre de 2025, exp. 28292, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicación: 05001-23-33-000-2019-01478-02 (29624) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SERCONAL 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.
REVOCAR la sentencia del 18 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad. En su lugar se dispone: PRIMERO.- DECLARAR la nulidad parcial de la Liquidación Oficial RDO 2016-00134 de 1° de marzo de 2016, proferida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la UGPP y de la Resolución RDC-2017-00032 de 21 de febrero de 2017, expedida por la Dirección de Parafiscales de la UGPP, actos por medio de los cuales se determinaron los aportes al sistema de la protección social por los períodos de enero a diciembre de 2013 y se impuso sanción por omisión e inexactitud, a cargo de la Cooperativa de Trabajo Asociado Serconal.
SEGUNDO. - A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UGPP practicar una nueva liquidación de los aportes a la seguridad social y cajas de compensación excluyendo del IBC los pagos por conceptos de compensación semestral, compensación anual diferida, interés de la compensación anual diferida, ayuda para el transporte, viáticos e incentivos, eliminando los mayores valores respectivamente y manteniendo los demás ajustes; a su vez la sanción por inexactitud deberá disminuirse en forma proporcional a los aportes.
Además, se ordena la devolución de los aportes en exceso que se generen con la reliquidación, previa verificación de los pagos a que haya lugar, de conformidad con el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016. TERCERO.- NEGAR las demás pretensiones de la demanda. 2. No se condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen.
Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx