CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 50001233300020200008001[1] Recurso de apelación contra la sentencia de 19 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta Solicitante: JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS TESIS: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL: DE LA SEDE OFICIAL DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES PARA SESIONAR.

EVENTOS EN QUE SE PUEDE SESIONAR POR FUERA DEL RECINTO DE LA CORPORACIÓN PÚBLICA. LOS CONCEJALES MUNICIPALES DE VILLAVICENCIO (META) PODÍAN SESIONAR POR FUERA DE SU SEDE OFICIAL, EN DESARROLLO DE CABILDO ABIERTO PREVIO CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES Y REGLAMENTARIOS. NO SE CONFIGURA INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el solicitante contra la sentencia de 19 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual denegó la solicitud de pérdida de investidura de los concejales municipales de Villavicencio (Meta), elegidos para el período constitucional 2016-2019, señores JOSÉ RAMIRO ALBORNOZ BARRAGÁN, ÓSCAR ARMANDO ALEJO CANO, MIGUEL GIOVANNI BELTRÁN KNORR, FABIÁN ALBERTO BOBADILLA PIEDRAHITA, DARWIN CASTELLANOS ROMERO, WALTER COCK ECHAVEZ, HÉCTOR ALFONSO CUÉLLAR PULIDO, JHON FREDY GONZÁLEZ OSSA, JUAN FELIPE HARMAN ORTIZ, JORGE ALEJANDRO HERNÁNDEZ PARRADO, STELLA CAROLINA LEÓN TIRIA, YENNY MARLEYDY MONTAÑA SANTOS, DANIEL ISAÍAS MURCIA ROJAS, JOSÉ ANTONIO PÉREZ CASIANO, JOSÉ HUMBERTO POVEDA GARZÓN, MARIO GERMÁN REY REY, ALEX ALFREDO RINCÓN HERNÁNDEZ y CARLOS JULIO SERRATO LADINO. I.- ANTECEDENTES I.1.- El ciudadano JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS, obrando en nombre propio, solicitó decretar la pérdida de la investidura de los concejales municipales de Villavicencio (Meta), elegidos para el período constitucional 2016-2019, señores JOSÉ RAMIRO ALBORNOZ BARRAGÁN, ÓSCAR ARMANDO ALEJO CANO, MIGUEL GIOVANNI BELTRÁN KNORR, FABIÁN ALBERTO BOBADILLA PIEDRAHITA, DARWIN CASTELLANOS ROMERO, WALTER COCK ECHAVEZ, HÉCTOR ALFONSO CUÉLLAR PULIDO, JHON FREDY GONZÁLEZ OSSA, JUAN FELIPE HARMAN ORTIZ, JORGE ALEJANDRO HERNÁNDEZ PARRADO, STELLA CAROLINA LEÓN TIRIA, YENNY MARLEYDY MONTAÑA SANTOS, DANIEL ISAÍAS MURCIA ROJAS, JOSÉ ANTONIO PÉREZ CASIANO, JOSÉ HUMBERTO POVEDA GARZÓN, MARIO GERMÁN REY REY, ALEX ALFREDO RINCÓN HERNÁNDEZ y CARLOS JULIO SERRATO LADINO, por considerar que incurrieron en la causal prevista en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 de 2 de junio de 1994[2], y 48, numeral 4, de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000[3], esto es por indebida destinación de dineros públicos.

I.2.- En apoyo de su pretensión el solicitante adujo, en síntesis, los siguientes fundamentos de hecho y de derecho de la causal de pérdida de investidura invocada: Señaló que los concejales fueron elegidos para el período 2016-2019 y que el 21 de noviembre de 2016, llevaron a cabo una sesión ordinaria del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), por fuera de la sede oficial destinada para ello, la cual tuvo lugar en el Polideportivo del Barrio La Rochela de ese municipio.

Aseguró que la actuación de los concejales constituyó una indebida destinación de dineros públicos, en la medida en que aquellos percibieron honorarios con ocasión de sesiones no realizadas en el recinto oficial de esa corporación. Sostuvo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24, de la Ley 136[4], las reuniones de los concejos que se efectúen fuera de las condiciones legales o reglamentarias carecerán de validez, sus actos no tendrán efecto alguno y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes, ello en armonía con lo señalado en el Código de Régimen Municipal, -Decreto Ley 1333 de 25 de abril de 1986[5]-.

Indicó que la anterior regla cuenta con una única excepción consistente en la grave afectación del orden público, como lo prevé el artículo 35, de la Ley 782 de 23 de diciembre de 2002[6], evento que debe ser autorizado por el presidente de la Corporación, mediante acto motivado. Que, en consecuencia, “[…] la regla general es que los concejos deben sesionar en su sede oficial, a menos que exista alteración del orden público, pues la sesión en su recinto se convierte en una forma expedita de garantizar el verdadero debate democrático, porque ofrece mayores facilidades para la deliberación del organismo, la participación de la comunidad y el respectivo ejercicio del control político […]”.

Agregó que, en esa medida, el pago de honorarios por una sesión celebrada por fuera de la sede oficial del concejo es ilegal, además de que lo sesionado no es válido y no produce ningún efecto. Explicó que la mencionada causal no tiene desarrollo legal pero que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que los casos en que se puede configurar son, entre otros, cuando se destinan dineros públicos a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento.

Por último, afirmó que los concejales no debieron recibir el pago de honorarios por la sesión realizada el 21 de noviembre de 2016, según consta en el acta núm. 225 de ese año, pues con ello se produjo una erogación ilegal con cargo al erario. I.3.- Los concejales contestaron la solicitud de pérdida de investidura, así: I.3.1. DANIEL ISAÍAS MURCIA ROJAS, JHON FREDY GONZALEZ OSSA, JOSÉ HUMBERTO POVEDA GARZÓN, MARIO GERMÁN REY REY y ALEX ALFREDO RINCÓN HERNÁNDEZ, obrando en nombre propio, así como MIGUEL GIOVANNI BELTRÁN KNORR y ÓSCAR ARMANDO ALEJO CANO, actuando mediante apoderado, contestaron la demanda en los mismos términos, para lo cual propusieron las excepciones que denominaron ‘inexistencia de la causal de perdida de investidura’, ‘ausencia de trasgresión a la Constitución’, ‘temeridad y mala fe’, ‘incongruencia entre los hechos y el derecho invocado’ y ‘genérica o innominada’.

Aseveraron que el Concejo Municipal de Villavicencio, instalado para el período 2016-2019, sesionó en el polideportivo del barrio La Rochela del municipio de Villavicencio (Meta), el 21 de noviembre de 2019, en presencia de, aproximadamente, dos mil personas afectadas por la deficiente prestación del servicio público de acueducto. Mencionaron que las sesiones de los concejos municipales, por fuera de la sede principal, están autorizadas por la ley cuando se trate de asuntos que afecten a una localidad específica, como lo determina el artículo 89 de la Ley 134, en armonía con el artículo 29 de la Ley estatutaria 1757 de 6 de julio de 2015[7].

Que, además, la mencionada sesión tuvo lugar en ejercicio de uno de los mecanismos de participación ciudadana en corporaciones públicas denominado el cabildo abierto, figura regulada en los artículos 22 y siguientes, de la Ley estatutaria 1757, y mencionada en el Acuerdo 263 de 1o. de abril de 2015, que adoptó el reglamento interno del Concejo Municipal de Villavicencio.

Añadieron que el solicitante utiliza de manera temeraria la acción invocando normas ajenas a los hechos descritos, teniendo en cuenta que es la misma ley, en que fundamenta su demanda, la que permite la realización de cabildos abiertos por parte de las asambleas, los concejos y las juntas administradoras locales. I.3.2. JUAN FELIPE HARMAN ORTIZ, actuando por conducto de apoderado, argumentó que en la pérdida de investidura como proceso sancionatorio que es, debe demostrarse, además de la realización de la conducta, la responsabilidad subjetiva de los investigados; que, sin embargo, el solicitante no hizo mención del aspecto subjetivo de la conducta que pretende endilgar a los concejales, ni solicitó pruebas dentro de la oportunidad probatoria establecida en el artículo 212, del CPACA.

Dijo que se equivoca el solicitante al señalar que los concejos municipales no pueden sesionar por fuera de su sede, salvo que existan alteraciones de orden público, así como también al afirmar que por la sesión celebrada el día 21 de noviembre de 2016 en el polideportivo del barrio La Rochela, los concejales no podían recibir honorarios, pues lo cierto es que la ley también prevé como excepción al deber de sesionar dentro del recinto oficial, la realización de los cabildos abiertos, como lo establece el artículo 29, de la Ley Estatutaria 1757.

Agregó que la sesión realizada el 21 de noviembre de 2016, en el polideportivo del barrio La Rochela se llevó a cabo en cumplimiento de la convocatoria para realizar un cabildo abierto, por lo tanto el Concejo sí estaba habilitado para sesionar por fuera del recinto oficial, por expresa disposición legal. Adujo que al expediente no se aportó prueba del pago de honorarios por la sesión del 21 de noviembre de 2016 y que, en el evento de que así hubiese sido, tampoco se vulneró el ordenamiento jurídico, pues se trata de una sesión de ese Concejo realizada en el período de sesiones ordinarias y la ley no dispone qué tipo de sesiones se pagan y cuáles no. Finalmente, arguyó que en el remoto evento de que se llegase a demostrar la indebida destinación de recursos públicos, la causal se configuraría respecto de la mesa directiva del Concejo, por ser la encargada de reconocer y pagar los honorarios a los concejales, y no del resto de los concejales, en tanto que éstos no tienen disposición de los recursos del Concejo, como sí lo tendrían cuando, en ejercicio de sus funciones, aprueben algún Acuerdo que conlleve indebida destinación del erario.

I.3.3. STELLA CAROLINA LEÓN TIRIA, obrando a través de apoderado, se refirió a los hechos de la demanda y adujo que las sesiones de cabildo abierto que realizó el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), se ajustaron al ordenamiento, como consta en el acto administrativo expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil. Agregó que la conducta endilgada por el solicitante no se ajusta a las particularidades de su caso, toda vez que no hizo parte de la mesa directica y, en consecuencia, no fue ordenadora del gasto ni celebró contratos a nombre de la Administración. Formuló las excepciones que denominó ‘improcedencia de la acción por no cumplir con los requisitos legales’ y ‘excepción genérica’.

Mencionó que la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional ha señalado que las causas de pérdida de investidura son taxativas y ante falta de causal que sustente la demanda lo que procede es su rechazo o la terminación del proceso. I.3.4. YENNY MARLEYDY MONTAÑA SANTOS, por conducto de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de falta de legitimación de la causa por pasiva, pues para la fecha en que tuvo lugar la sesión del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta) alegada por el solicitante, no tenía la calidad de concejal.

I.3.5. JOSÉ RAMIRO ALBORNOZ BARRAGÁN, FABIÁN ALBERTO BOBADILLA PIEDRAHITA, DARWIN CASTELLANOS ROMERO, HÉCTOR ALFONSO CUÉLLAR PULIDO, JORGE ALEJANDRO HERNÁNDEZ PARRADO y JOSÉ ANTONIO PÉREZ CASIANO, no contestaron la demanda. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo, mediante sentencia de 19 de noviembre de 2020, denegó la solicitud de pérdida de investidura, para lo cual, de forma precisa, declaró probada la excepción de falta de legitimación material en la causa por pasiva, respecto de la señora YENNY MARLEYDY MONTAÑA SANTOS y, de oficio, respecto de los señores JOSÉ RAMIRO ALBORNOZ BARRAGÁN y JOSÉ ANTONIO PÉREZ CASIANO. Frente a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el apoderado de la señora YENNY MARLEYDY MONTAÑA SANTOS, dijo que, para la fecha de los hechos que dieron lugar a la presentación de la demanda, no ostentaba la calidad de concejal, según consta en el certificado expedido por la Secretaría General del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), el 4 de agosto de 2020.

En cuanto a los concejales, señores JOSÉ RAMIRO ALBORNOZ BARRAGÁN y JOSÉ ANTONIO PÉREZ CASIANO, señaló que no obra prueba en el expediente de su calidad de concejales, al menos para el 21 de noviembre de 2016, fecha en que sucedió el hecho sobre el cual se edifica la causal de pérdida de investidura de la demanda. Con relación al fondo del asunto, se refirió a la naturaleza del proceso de pérdida de investidura y mencionó que no basta que la conducta imputada al demandado se encuentre definida en una de las causales de ley, sino que es necesario que el juez establezca si fue ejecutada de manera dolosa o gravemente culposa, bajo la observancia del principio constitucional del debido proceso.

Sostuvo que, de conformidad con los requisitos establecidos por la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, para la configuración de la indebida destinación de dineros públicos, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, pues basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, y que es necesario la acreditación (i) del sujeto activo sobre quién recae la prohibición y ii) la conducta prohibida, es decir la indebida destinación de dineros públicos.

Indicó el lugar en el que se llevan a cabo las sesiones de los concejos municipales, para lo cual, luego de citar las respectivas normas, concluyó que los concejos municipales no solo están autorizados para sesionar por fuera de su sede oficial por razones de orden público, sino también cuando se trate del desarrollo de cabildos abiertos o de asuntos que afecten específicamente al municipio, localidad, corregimiento o comuna.

Respecto de los cabildos abiertos, especificó que se trata de un mecanismo de participación ciudadana que consiste en una reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente, con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad, según lo define el artículo 8°, de la Ley 134.

Añadió que el artículo 81 ídem prescribió que en cada período de sesiones ordinarias de los concejos municipales o distritales, o de las juntas administradoras locales, deben celebrarse por lo menos dos sesiones en las que se consideren los asuntos que los residentes en el municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, soliciten sean estudiados y sean de competencia de la Corporación respectiva, en armonía con el artículo 22, de la Ley estatutaria 1757.

Trajo a colación la sentencia de constitucionalidad del artículo 29, de la citada Ley estatutaria 1757, que establece la posibilidad de que la corporación pública de elección popular sesione por fuera de su sede oficial, en la que el Alto Tribunal Constitucional definió que dicha disposición no desconoce norma constitucional alguna y, por el contrario, se encamina a asegurar que el diálogo de las autoridades con la ciudadanía se desarrolle directamente en el lugar en el que se suscitan las problemáticas, propiciando así la participación directa de los ciudadanos en las decisiones que los afectan.

Al examinar el material probatorio obrante en el proceso, determinó que la conducta prohibida, tipificada en el numeral 3° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4° del artículo 48 de la Ley 617, esto es, la indebida destinación de dineros públicos, no se presenta en el caso sub judice, habida consideración que quedó demostrado que el 21 de noviembre de 2016, los concejales del municipio de Villavicencio (Meta), de forma plena, sesionaron para la realización de un cabildo abierto en el polideportivo del barrio La Rochela, el cual para su realización cumplió con el procedimiento establecido tanto en su reglamento interno como en las leyes 134 y 1757, esto es, se elevó la solicitud por parte de los ciudadanos del municipio, se reunieron las firmas requeridas para ello, se presentó la respectiva proposición a la Plenaria del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta) por parte de uno de los concejales para que la mesa directiva expidiera la resolución de convocatoria, se convocó a todos los ciudadanos del municipio a participar del cabildo, fijando la fecha y el lugar para su realización, se difundió por medio de prensa, se invitaron a los funcionarios del municipio para que participaran en dicho cabildo, se presentaron las ponencias con relación al tema a debatir y se dieron las correspondientes respuestas.

Agregó que de tales medios probatorios fue posible inferir que el pago de honorarios que pudieron haber recibido los concejales electos para el período 2016-2019, por la sesión ordinaria del día 21 de noviembre de 2016, no contraviene lo dispuesto en los artículos 23 y 24 de la Ley 136 y 2° de la Ley 1148 de 10 de julio de 2007[8]. Por último, en cuanto a la excepción de ilegalidad del Acuerdo 263 de 1o. de abril de 2015 “[…] Por medio del cual se adopta el nuevo reglamento interno del Concejo Municipal de Villavicencio […]”, así como de las resoluciones núms. 77 y 140 de 2016, y el Acta 217 de 21 de noviembre de 2016, por violación de las Leyes 136, 1148 y 617, señaló que tal argumento no tiene vocación de prosperidad, debido a que, primero, no fue planteado en la demanda, por lo que, de estudiarse repercutiría en el derecho de defensa de los concejales; segundo, la facultad de inaplicar los actos administrativos por vía de excepción de ilegalidad está reservada exclusivamente a la autoridad judicial, por consiguiente, los concejales estaban en la obligación de actuar conforme lo disponía su reglamento interno; y, tercero, al ser el proceso de pérdida de investidura de carácter sancionatorio y no de legalidad, en principio, le está vedado al juez contencioso definir la legalidad de un acto administrativo, para, a partir de allí, imponer una sanción de pérdida de investidura, máxime cuando no basta la demostración del elemento objetivo para la configuración de la causal invocada, pues debe quedar plenamente demostrado el elemento subjetivo que comprende el juicio de culpabilidad.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN A través de escrito remitido por mensaje electrónico de 11 de diciembre de 2020, el solicitante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 19 de noviembre de 2020, con el que solicitó su revocatoria y, en su lugar, el decreto de la pérdida de investidura de los concejales. Aduce que aportó al expediente pruebas documentales con posterioridad a la presentación de la demanda y antes del auto que decretó pruebas sobre las sesiones del concejo y sus certificaciones de pago y que, no obstante, “[…] a la H. Magistrada ponente, la parte actora, le solicitó al allegar las pruebas antes enunciadas que le solicitara al Concejo Municipal de Villavicencio allegarlas, sin que la H. Magistrada ponente lo hiciera […]”.

Manifiesta que la sesión plenaria ordinaria de 21 de noviembre de 2016 tuvo como fin la realización del cabildo abierto solicitado por la comunidad para discutir el tema del fortalecimiento de los acueductos comunitarios. Que, sin embargo, esto no legitima la ilegalidad de sesionar fuera del recinto, pues “[…] una cosa distinta es que la ley permita que los cabildos sean convocados por las comunidades o las autoridades y otra que esa facultad pueda generar una obligación para que el concejo viole la prohibición de sesionar fuera del recinto, pudiendo y debiendo hacerlo en el recinto natural, conforme el artículo 23 de la Ley 136 y parágrafo 3 del artículo 2 de la ley 1148 del 2007 […]”.

Afirma que si bien es cierto que la Ley estatutaria 1757 permite la posibilidad de concertar el lugar y la fecha del cabildo abierto, no lo es menos que es deber de los concejales atender a la prohibición de sesionar fuera del recinto prevista en las leyes 136 y 1148; y que sí está acreditado que a los concejales les fueron pagadas 25 sesiones ordinarias en el mes de noviembre, conforme a las resoluciones núms. 077 de 17 de noviembre de 2016 y 140 de 2 de diciembre de 2016.

Se opuso al argumento de presunción de legalidad del Acuerdo 263 de 1o. de abril de 2015, -Reglamento Interno del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta)-, esgrimido en el fallo apelado y asegura que carece de lógica jurídica, toda vez que “[…] la jurisdicción contenciosa administrativa tiene la facultad de inaplicar como excepción de constitucionalidad por resultar contrario a la Constitución y la ley, los artículos del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Villavicencio que autoriza la celebración de sesiones de esta corporación fuera de la sede oficial del mismo y en circunstancias diferentes de las que hemos visto la ley autoriza […]”.

Agrega que la mencionada excepción no reemplaza al juicio de validez propiamente dicho y, en esa medida, no recae, con carácter general y definitivo, sobre el acto directamente enjuiciado, por lo que era deber del Tribunal inaplicar el citado acto, pues es el competente para conocer del juicio de legalidad de este, e insiste en la incompatibilidad que justifica la necesidad de apartarse en este caso concreto de normas de inferior jerarquía a la Constitución y a la Ley, como lo es el Reglamento del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta).

IV.- TRASLADO DEL RECURSO DE APELACIÓN IV.1. El traslado del recurso de apelación, previsto en el artículo 14, numeral 3, de la Ley 1881 de 15 de enero de 2018[9], fue descorrido por el concejal JUAN FELIPE HARMAN ORTIZ, con escrito de 5 de marzo de 2021, por conducto de su apoderado, quien alega que el solicitante pretende hacer valer pruebas que fueron aportadas fuera de la etapa probatoria prevista en el artículo 212, del CPACA; y que se equivoca cuando afirma que después de haber sido incorporadas las pruebas aportadas por él, el Tribunal decide no valorarlas en la sentencia, pues lo cierto es que el auto de pruebas de 15 de octubre de 2020 tuvo como tales las presentadas oportunamente, esto es, con la demanda y la contestación. Indica que el solicitante insiste, sin argumentación alguna, más allá de la simple existencia de la norma, que los concejos no pueden sesionar por fuera del recinto establecido para ello, sin tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 29, de la Ley estatutaria 1757.

Explica que no le asiste razón al solicitante cuando afirma que la Ley Estatutaria 1757 no derogó el contenido de la Ley 136, ni de la Ley 1148, en lo pertinente a la prohibición de sesionar fuera del recinto, pues es claro que los concejales estaban habilitados por la ley para realizar la sesión del concejo en el cabildo abierto del día 21 de noviembre de 2016.

Asegura que, para el apelante, los cabildos abiertos pueden ser realizados en el recinto del concejo, en la medida en que existe una prohibición de sesionar por fuera de éste; no obstante, pasa por alto el hecho de que tanto el artículo 89, de la Ley 134, como el artículo 29, de la Ley Estatutaria 1757, establecen o habilitan a los concejos municipales para que puedan sesionar por fuera del recinto.

En lo atienten a la solicitud de ‘inaplicación de ilegalidad’ elevada por el solicitante en sus alegatos y en el recurso de apelación, sostiene que no es procedente, entre otras cosas, porque dentro del proceso de pérdida de investidura no se persigue la nulidad o está en discusión la legalidad de ningún acto administrativo, sino que lo que se busca es sancionar a los destinatarios de la ley por su incumplimiento, lo que implica la preexistencia de ésta.

IV.2. Por su parte, el agente del Ministerio Público guardó silencio en esta etapa del proceso. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- De la solicitud de coadyuvancia El ciudadano CAMILO ANDRÉS BERMEO, allegó escrito[10] de ‘SOLICITUD DE COAYUDANCIA E IMPULSO EN EL FALLO (SIC) EN EL Expediente No 50001-23-33-000- 2020-00080-01. PÉRDIDA DE INVESTIDURA.

LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN’. Al respecto, la Sala advierte que, de conformidad con la prohibición establecida en el artículo 228[11], del CPACA, según la cual en los procesos de pérdida de investidura de miembros de corporaciones de elección popular no se admitirá intervención de terceros, se abstendrá de darle trámite alguno a dicha solicitud o de siquiera considerar su argumentación para los fines de esta providencia. V.2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si los concejales[12], señores ÓSCAR ARMANDO ALEJO CANO, MIGUEL GIOVANNI BELTRÁN KNORR, FABIÁN ALBERTO BOBADILLA PIEDRAHITA, DARWIN CASTELLANOS ROMERO, WALTER COCK ECHAVEZ, HÉCTOR ALFONSO CUÉLLAR PULIDO, JHON FREDY GONZÁLEZ OSSA, JUAN FELIPE HARMAN ORTIZ, JORGE ALEJANDRO HERNÁNDEZ PARRADO, STELLA CAROLINA LEÓN TIRIA, DANIEL ISAÍAS MURCIA ROJAS, JOSÉ HUMBERTO POVEDA GARZÓN, MARIO GERMÁN REY REY, ALEX ALFREDO RINCÓN HERNÁNDEZ y CARLOS JULIO SERRATO LADINO, incurrieron en la comisión de la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos, prevista en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 y 48, numeral 4, de la Ley 617, al habérseles reconocido honorarios por la sesión de 21 de noviembre de 2016, efectuada en el polideportivo del barrio La Rochela, ubicado en el municipio de Villavicencio (Meta), por fuera del recinto del Concejo Municipal de ese ente territorial.

V.3.- De la indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de investidura[13] Con relación a la controversia sometida al estudio de la Sala, se advierte que la causal de pérdida de investidura que se invoca en la presente demanda es la prevista en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 y 48, numeral 4, de la Ley 617, cuyo tenor es el siguiente: “[…] Ley 136 Artículo 55.

Pérdida de la investidura de Concejal. Los concejales perderán su investidura por: (…) 3. Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). “[…] Ley 617 Artículo 48. Pérdida de investidura de Diputados, Concejales Municipales y Distritales y de Miembros de Juntas Administradoras Locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…) 4.

Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). Como los elementos que estructuran esta causal no se encuentran desarrollados en la Constitución ni en las normas legales que las ordenan, resulta pertinente acudir al sentido y alcance con los que esta Corporación la ha tratado de forma reiterada.

En sentencia de 3 de octubre de 2000, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con relación a los congresistas, pertinente también para los restantes miembros de corporaciones públicas de elección popular, como los concejales, precisó: “[ ] La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos: a. Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; b. Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; c. Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. d. Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas. f. Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. g. Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros […]”[14] (Negrillas y subrayas fuera de texto).

De igual forma, ha explicado que: “[…] Esta norma, como sucede con las demás causales de pérdida de investidura, tampoco describe la conducta. No obstante, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado ha delimitado los presupuestos para que se configure. En este sentido, como su denominación lo indica, se realiza cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.

Bien puede utilizarlos o dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados; o a aquéllos que estando autorizados no correspondan a la finalidad asignada; o a cometidos prohibidos, entre otros. En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 2012, señaló que, aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no está definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido. La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos […]”[15] (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Respecto a los elementos constitutivos de este tipo disciplinario, la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 2003[16] también señaló: “[…] Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’ […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

De allí que, para que la causal se configure es necesario que el Congresista, en su condición de servidor público, distorsione o cambie el cometido estatal consagrado en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o que estando autorizados sean diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya destinado o utilizado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o hubiere pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.

En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin.

La Sentencia del 1 de noviembre de 2005[17] señaló: “[…] Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin […]” En el primero –como se exige para las demás causales por las que se puede demandar la pérdida de investidura- es necesario, que el sujeto activo que la agota ostente la calidad de Congresista y precisamente que en esa condición ejerza competencias para las que fue investido.

El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceras personas, etc. […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

A su turno, esta Sección, siguiendo los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha expresado, frente a la configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos que: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en distintas oportunidades al sentido y alcance que esta causal tiene. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente núm. AC-9877, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “[…] está en el hecho de que el Congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas […]”.

Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[18] y también por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Expediente núm. 2003-00194, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Expediente núm. 2005-01133, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Expediente núm. 2008-00700, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Expediente núm. 2009-00012 (Expediente núm. 2009-00012, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Expediente núm. 2011-00009, Consejera ponente María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Expediente núm. 2012-00151, Consejera ponente María Elizabeth García González) […]”[19] (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Con fundamento en el marco normativo y en el desarrollo jurisprudencial citado anteriormente, se tiene que los dineros públicos son “[…] todos aquellos que provienen de una actividad económica del Estado y se integran al ciclo presupuestal con el propósito de ser redistribuidos para la satisfacción de las necesidades que demanda el interés general […]”[20], por lo que, en el mismo sentido, los eventos en que se puede configurar su indebida destinación[21] son aquellos en los que un miembro de la corporación pública territorial de elección popular los asigna para: i) Cubrir objetos, actividades o propósitos no autorizados. ii) Costear objetos, actividades o propósitos que sí están autorizados, pero que son diferentes a aquellos para los cuales están previamente asignados. iii) Sufragar objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. iv) Pagar por materias innecesarias o injustificadas. v) Cuando la destinación de los dineros públicos tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. vi) Y, cuando la destinación de los dineros públicos tiene la finalidad de derivar un beneficio, no necesariamente económico, en su favor o en el de terceros.

Para tales efectos, no es indispensable que el miembro de la corporación pública territorial de elección popular sea ordenador del gasto, pues lo importante es que adelante actuaciones certeras o utilice instrumentos idóneos para cambiar la destinación de los dineros públicos[22]. V.4.- De la sede oficial de los concejos municipales para sesionar[23] La Constitución Política establece en el artículo 312 que en cada municipio habrá una corporación administrativa elegida popularmente, para un período de cuatro (4) años, definiendo que será la ley la que determine los casos en los cuales los concejales tendrán derecho a percibir honorarios por su asistencia a las sesiones.

Por su parte, la Ley 136 establece las clases de sesiones, el lugar y los períodos en los cuales se pueden reunir los miembros de las corporaciones públicas para ejercer sus funciones constitucionales y legales que tienen a cargo, asuntos que se encuentran regulados en sus artículos 23 y 24, así como lo relativo a la invalidez de las reuniones, en concordancia con lo previsto en el artículo 78 del Decreto Ley 1333 de 25 de abril de 1986[24]: “[…] Ley 136: Artículo 23.

Período de sesiones. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias (…) Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día (…) Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente.

Parágrafo 1. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo. Parágrafo 2. Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración. Parágrafo 3. <Adicionado por el artículo 2º de la Ley 1148 de 10 de julio de 2007[25]>.

Cuando la Presidencia de la Corporación, por acto motivado declare que, por razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posible que algunos miembros de los Concejos Municipales y Distritales concurran a su sede habitual, podrán participar de las sesiones de manera no presencial. Para tal fin, los miembros del Concejo podrán deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva, utilizando para el efecto los avances tecnológicos en materia de telecomunicaciones tales como fax, teléfono, teleconferencia, videoconferencia, Internet, conferencia virtual y todos aquellos medios que se encuentren al alcance de los Concejales.

En caso de existir comisiones permanentes, se podrán adelantar las sesiones en los mismos términos establecidos en el presente artículo. Los mismos medios podrán emplearse con el fin de escuchar a quienes deseen rendir declaraciones verbales o escritas sobre hechos o temas que requieran ser debatidos, o puedan aportar información o elementos de juicio útiles para las decisiones de los Concejos Municipales y Distritales.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia. <Inciso adicionado por el artículo 15 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Cada Concejo deberá expedir un acto administrativo que especifique los requisitos que debe cumplir para el uso de estos medios. El personero servirá como veedor y verificará el uso proporcional, justificado y adecuado de los medios tecnológicos.

Los actos administrativos que autoricen la concurrencia de algún concejal a las sesiones de manera no presencial, deberán ser comunicados al personero dentro de los dos (2) días siguientes a su expedición […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). “[…] Artículo 24. Invalidez de las reuniones. Toda reunión de miembros del Concejo que, con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

“[…] Decreto ley 1333 de 1986: Artículo 78. Las reuniones de los Concejos que se efectúen fuera del lugar señalado oficialmente como sede de las sesiones y los actos que en ellas se realicen, carecen de validez […]”[26] (Negrillas y subrayas fuera de texto). A su vez, por razones de alteración del orden público, el artículo 35 de la Ley 782, que modificó el artículo 111 de la Ley 418 de 26 de diciembre 1997[27], previó, en torno a la sede oficial, lo siguiente: “[…] Artículo 35.

El artículo 111 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999, quedará así: Artículo 111. El Presidente de la República podrá designar el reemplazo de gobernadores y alcaldes, y los gobernadores el de los alcaldes municipales, cuando la situación de grave perturbación del orden público: Impida la inscripción de todo candidato a gobernaciones, alcaldías, asambleas departamentales y concejos municipales, o una vez inscritos les obligue a renunciar.

Obligue al gobernador o al alcalde a renunciar, le impida posesionarse en su cargo, o produzca su falta absoluta. Impida a los ciudadanos ejercer el derecho al sufragio. Los gobernadores y alcaldes encargados, quienes deberán ser del mismo partido, grupo político o coalición, del que esté terminando el período y/o del electo ejercerán sus funciones hasta cuando se realicen las correspondientes elecciones.

Los servidores públicos que integran las asambleas departamentales y los concejos municipales, de aquellos departamentos o municipios donde se llegaren a presentar las eventualidades previstas en el inciso primero del presente artículo, seguirán sesionando transitoriamente aunque su período haya terminado, hasta cuando se elijan y posesionen los nuevos diputados.

Las corporaciones públicas referidas, a las cuales se les dificulte sesionar en su sede oficial por razones de alteración del orden público, podrán sesionar donde lo determine el presidente de la corporación respectiva. En caso de que los alcaldes no puedan, por razones de orden público, ejercer sus funciones en el territorio de su municipio, corresponderá al gobernador del respectivo departamento determinar la cabecera municipal donde podrán ejercerlas, con las garantías de seguridad necesarias para el ejercicio del cargo, y hasta cuando se restablezca la normalidad en su municipio.

Cuando, en razón de la situación de grave perturbación del orden público, medien hechos de fuerza mayor que impidan la asistencia de diputados y concejales a las sesiones, el quórum se establecerá tomando en consideración el número de personas que estén en condiciones de asistir. Los Consejos Departamentales de Seguridad previstos en el Decreto 2615 de 1991 coordinarán y apoyarán los planes y operativos que se requieran, con el fin de garantizar la presencia de la fuerza pública para apoyar y acompañar a los alcaldes en el cabal ejercicio de sus funciones.

El Presidente de la República y el Gobernador, respectivamente, conforme a la Constitución y a la ley, tomarán las medidas necesarias para el restablecimiento del orden público en el menor tiempo posible, en el departamento o municipio afectado, con el fin de fijar la fecha en la que se deberán llevar a cabo las elecciones aplazadas, cuando sea el caso […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Ahora, el artículo 29 de la Ley Estatutaria 1757, en cuanto a las sesiones de las corporaciones públicas por fuera de su sede, determinó: “[…] Artículo 29. Sesiones fuera de la sede. Cuando se trate de asuntos que afecten específicamente a un municipio, localidad, corregimiento o comuna, la sesión de la corporación pública correspondiente podrá realizarse en el sitio en que la mesa directiva y el vocero estimen conveniente de manera concertada […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

La Corte Constitucional, al resolver la exequibilidad de esta norma explicó, a través de la sentencia C-150 de 8 de abril de 2015, que: “[…] 6.22.6.12. El artículo 29 (…) establece la posibilidad de que la respectiva Corporación Publica disponga la realización de la sesión correspondiente en un sitio diferente, cuando se traten asuntos que afecten específicamente un municipio, una localidad o un corregimiento.

Para el efecto la mesa directiva de la corporación y el vocero de la iniciativa ciudadana deberán concertar lo correspondiente. La regulación que se examina no desconoce norma constitucional alguna y, por el contrario, se encamina a asegurar que el diálogo de las autoridades con la ciudadanía se desarrolle directamente en el lugar en el que se suscitan las problemáticas, propiciando así la participación directa de los ciudadanos en las decisiones que los afectan.

Así las cosas, será declarado exequible […]”[28] (Negrillas y subrayas fuera de texto). Ahora bien, debe tenerse en cuenta que en virtud de lo dispuesto en el artículo 31, de la Ley 136, los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones.

Con fundamento en lo anterior, la Sala observa que, por regla general, los concejos deben sesionar, ordinariamente, en un recinto ubicado en su cabecera municipal que, en principio, deberá ser señalado de forma oficial por la propia corporación pública, para todos los efectos, a través del reglamento interno que expidan para su funcionamiento.

A contrario sensu, las reuniones de los concejos que se efectúen por fuera del lugar señalado oficialmente como sede de las sesiones, así como los actos que en ellas se realicen, carecen de validez alguna y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes. Son dos las excepciones reservadas para esta regla general de sesionar, únicamente, en el recinto oficial del concejo municipal o distrital: (i) la primera, es cuando ello se le dificulte a sus miembros por razones de alteración del orden público, en cuyo caso podrán sesionar donde lo determine el presidente de la respectiva corporación; y (ii) la segunda, es cuando se trate de asuntos que afecten específicamente a una localidad, corregimiento o comuna, evento en el que la sesión del concejo podrá realizarse en el sitio en que su mesa directiva y el vocero estimen conveniente de manera concertada.

V.5.- Del caso concreto Descendiendo al caso concreto, se observa que el solicitante pretende la pérdida de investidura de los concejales por incurrir en una indebida destinación de dineros públicos al habérseles reconocido honorarios por la sesión del día 21 de noviembre de 2016, efectuada en el polideportivo del barrio La Rochela, ubicado en el municipio de Villavicencio (Meta), por fuera del recinto del Concejo Municipal de ese ente territorial, configurándose así la causal descrita en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 y 48, numeral 4, de la Ley 617.

En la solicitud se indicó que los concejales violaron lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 136, que establece que los concejales deben sesionar en el recinto señalado oficialmente para ello, careciendo de validez la sesión que se realice por fuera de la sede; que, por consiguiente, tampoco es posible el reconocimiento o pago de honorarios por la realización de aquella sesión. Por ello, el solicitante resaltó que no existe norma constitucional ni legal que autorice al concejo municipal para que sesione fuera del recinto oficial y que en el caso de los concejales del municipio de Villavicencio (Meta), período 2016-2019, se encuentra demostrado que les fueron pagados honorarios por una sesión que es ilegal, al haberse llevado a cabo por fuera del recinto de la corporación. Fue éste, el de la indebida destinación de dineros públicos por el reconocimiento de honorarios de sesión realizada, aparentemente, por fuera de la sede oficial del concejo municipal de Villavicencio (Meta), el único cargo esgrimido en la demanda de pérdida de investidura, controvertido entre el solicitante y los concejales, y resuelto en la sentencia impugnada, razón por la cual la Sala advierte que a ello se restringirá el estudio del presente recurso de apelación, sin que resulte viable el examen de cargos adicionados por el solicitante en la audiencia pública e impugnación, los cuales, por demás, no solo no fueron planteados en su oportunidad legal, sino que no tuvieron posibilidad de ser contestados o controvertidos por los concejales.

De ser atendidos estos nuevos reparos, se desconocerían las garantías del debido proceso que implican el respeto de las formas preexistentes que regulan cada juicio y, para este caso en particular, la necesidad de que en la solicitud de pérdida de investidura se indique la causal de pérdida de investidura y se proceda a su explicación, -Ley 1881, artículo 5°, literal c[29]-, garantías que deben observarse rigurosamente en este medio de control, teniendo en cuenta las consecuencias de la sanción de pérdida de investidura, como lo es la separación inmediata del cargo de representación popular para el que ha sido elegido, y sus efectos en el ejercicio de diversos derechos de participación en política como la inhabilidad para quienes han sido sancionados con esa medida.

La Sala, por lo mismo, deja constancia de que el cargo del solicitante que no será analizado, por extemporáneo, es el relativo a la petición elevada para que se inapliquen, por ‘vía de excepción de ilegalidad’, el Acuerdo núm. 263 de 1o. de abril de 2015, -Reglamento Interno del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta)-, así como las Resoluciones núms. 77 de 17 de noviembre y 140 de 2 de diciembre de 2016, y el Acta núm. 217 de 21 de noviembre de 2016.

V.5.1.- Del análisis objetivo de la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos en el caso concreto En aras de la verificación de los requisitos que exige la configuración de la citada causal, inicialmente se procederá con su examen objetivo y, de resultar probado, con el consecuente estudio subjetivo de la conducta de los concejales.

La Sala, a partir del análisis del acervo probatorio recopilado en el proceso[30] evidencia que, en efecto, en las elecciones territoriales de 25 de octubre de 2015, los señores ÓSCAR ARMANDO ALEJO CANO, MIGUEL GIOVANNI BELTRÁN KNORR, FABIÁN ALBERTO BOBADILLA PIEDRAHITA, DARWIN CASTELLANOS ROMERO, WALTER COCK ECHAVEZ, HÉCTOR ALFONSO CUÉLLAR PULIDO, JHON FREDY GONZÁLEZ OSSA, JUAN FELIPE HARMAN ORTIZ, JORGE ALEJANDRO HERNÁNDEZ PARRADO, STELLA CAROLINA LEÓN TIRIA, DANIEL ISAÍAS MURCIA ROJAS, JOSÉ HUMBERTO POVEDA GARZÓN, MARIO GERMÁN REY REY, ALEX ALFREDO RINCÓN HERNÁNDEZ y CARLOS JULIO SERRATO LADINO, fueron elegidos concejales del municipio de Villavicencio (Meta), para el período 2016-2019, según consta en el formulario E26 CON de 31 de octubre de 2015[31].

La condición de concejales, por lo tanto, se encuentra probada. El Acuerdo núm. 263 de 1o. de abril de 2015, -Reglamento Interno del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta)-, con relación a las sesiones en la sede oficial, determinó lo siguiente: “[…] Artículo 8: SEDE. El Concejo Municipal sesionará en la cabecera municipal y en el Recinto oficialmente señalado para tal efecto.

Ordinariamente y por derecho propio, durante los periodos señalados por la Ley y extraordinariamente por convocatoria del Alcalde. Cuando se trata de asuntos que afecten especialmente a un corregimiento o comuna, el Concejo Municipal podrá hacer presencia cuando se convocare a sesión extramuro o cabildo abierto. Con sujeción a los preceptos de la Ley estatutaria de los mecanismos de participación ciudadana.

Parágrafo: La sesión extrarnuro deberá ser aprobada mediante proposición de la Plenaria. La Presidencia y la Secretaría General deberán garantizar las condiciones necesarias para su realización entre ellas la seguridad y la logística […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). En cuanto al tipo de sesiones, el reglamento previó: “[…] 1 º.

Sesión de Plenaria: es la reunión de la mayoría de los Concejales para tratar asuntos que por Constitución y Ley son de su competencia. Sus modalidades son: (…) f) Cabildo abierto. Cuando el Concejo se reúne previo el lleno de los requisitos establecidos en las normas correspondientes […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Y, de igual forma, reguló lo relacionado con la celebración del cabildo abierto, así: “[…] TÍTULO X CAPÍTULO 1 CABILDO ABIERTO Artículo 125º: PETICIÓN CIUDADANA.

Un número no inferior al cinco por mil del censo electoral del Municipio, podrán presentar ante la Secretaría de la Corporación la solicitud razonada para que sea discutido un asunto en Cabildo Abierto. La solicitud, que puede versar sobre cualquier asunto de interés para la comunidad, será presentada con no menos de quince (15) días de anticipación a la fecha de iniciación de cualquiera de los periodos de sesiones ordinarias.

Artículo 126º: DIFUSIÓN DEL CABILDO. El Concejo dispondrá la amplia difusión de la fecha, el lugar y los temas que serán objeto del Cabildo Abierto. Para ello, ordenará la publicación de dos convocatorias en un medio de comunicación idóneo. Artículo 127º: ASISTENCIA. A los Cabildos Abiertos podrán asistir todas las personas que tengan interés en el asunto.

Tendrán derecho a voz las personas que se inscriban a más tardar tres (3) días antes de la realización del Cabildo en la Secretaría de la Corporación, presentando para ello un resumen escrito de su futura intervención. Las organizaciones cívicas podrán participar en todo el proceso de convocatoria y celebración de los cabildos abiertos.

Artículo 128º: VOCERO. El vocero de quienes solicitaron el cabildo abierto no solamente actuara con derecho a voz en el cabildo abierto, sino que tendrá iniciativa para solicitar al Concejo que formule citación a funcionarios municipales para que concurran y respondan oralmente o por escrito, sobre hechos relacionados con el tema propuesto.

La solicitud deberá hacerse con no menos de cinco (5) días de anticipación. La desatención a la citación sin justa causa será causal de mala conducta. Artículo 129º: RESPUESTAS. Terminado el cabildo, dentro de la semana siguiente, en audiencia pública a la cual será invitado el vocero, el Presidente del Concejo dará respuesta escrita y razonada a los planteamientos y solicitudes ciudadanas.

Cuando se trate de un asunto relacionado con inversiones públicas municipales, la respuesta deberá señalar el orden de prioridad de las mismas dentro del presupuesto y los planes correspondientes […]”. Fue, en este sentido, que el reglamento interno previó, en desarrollo de lo establecido en la Ley Estatutaria 1757, la realización de sesiones de plenaria por fuera de la sede oficial del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), cuando (i) se tratare de asuntos que afecten especialmente a un corregimiento o comuna del ente territorial, o (ii) su causa fuese la realización de un cabildo abierto, previo cumplimiento de los requisitos legal y reglamentariamente establecidos.

En este sentido, se tiene la proposición núm. 040, por la cual el señor JUAN FELIPE HARMAN ORTIZ solicitó su aprobación a la Plenaria del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), para que la Mesa Directiva expidiera la resolución de convocatoria al cabildo abierto de Acueductos Comunitarios para el sábado 29 de noviembre a las 8:00AM en el polideportivo del barrio La Rochela, al cumplir con los requerimientos de la Ley estatutaria 1757, pues de acuerdo con la certificación de la Registraduría se cumplió con 4.252 firmas, muy por encima de lo contemplado por la Ley.

Solicitud de cabildo abierto de los ciudadanos del municipio de Villavicencio (Meta), para la discusión de todo lo relacionado sobre los acueductos comunitarios y quienes solicitaron que dicho cabildo se llevara a cabo en el polideportivo del barrio La Rochela, en atención a que allí están el mayor número de acueductos comunitarios. Certificación de la Registraduría Especial del Estado Civil de Villavicencio (Meta), sobre el cumplimiento de las firmas requeridas para llevar a cabo el cabildo abierto sobre el tema ‘DEFENSA Y FORTALECIMIENTO DE ACUEDUCTOS COMUNITARIOS EN EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO’.

Boletín de prensa de 16 de noviembre de 2016, que señala que las personas interesadas en participar con ponencias sobre los acueductos comunitarios en el cabildo abierto tienen plazo hasta el 18 de noviembre para inscribirse en la oficina de la secretaria general del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta). Acta única de 18 de noviembre de 2016 del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), en donde en la Secretaría General de esa corporación, se hizo el acompañamiento al cierre de las inscripciones de los ciudadanos para participar en el cabildo abierto de 21 de noviembre de 2016.

Están los diferentes oficios por los cuales el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), invitó al cabildo abierto del 21 de noviembre de 2016, al gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio (Meta), al secretario municipal de Salud, a la secretaria de Gestión y Participación Ciudadana, al alcalde municipal, a la directora de la Corporación para el desarrollo sostenible del área manejo especial La Macarena, CORMACARENA, al Delegado de Superintendencia de Servicios Públicos y a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

Boletín de prensa del 21 de noviembre de 2016, por el cual se informa que el 21 de noviembre de 2016, en el barrio La Rochela, se realizará el cabildo abierto por la defensa de los acueductos comunitarios que operan en el municipio de Villavicencio (Meta). Resolución núm. 066 de 18 de octubre de 2016, expedida por la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), por la cual se convoca a todos los habitantes del municipio a participar en el cabildo abierto, programado inicialmente para el día 29 de noviembre de 2016, a las 8:00AM, relacionado con los acueductos comunitarios, en el polideportivo del barrio La Rochela, de conformidad con lo ordenado en la Ley 1757; en sus considerandos se señala que la proposición núm. 040, radicado por el concejal JUAN FELIPE HARMAN ORTIZ, fue aprobada en sesión plenaria ordinaria el 13 de octubre de 2016.

Posteriormente, a través de la Resolución núm. 074 de 8 de noviembre de 2016, se modificó la Resolución núm. 066 de 18 de octubre de 2016, para fijar, como nueva y definitiva fecha de realización del cabildo abierto, el día 21 de noviembre de 2016, a las 8:00AM, en el polideportivo del barrio La Rochela, de conformidad con la proposición aprobada por la Corporación en sesión plenaria de 3 de noviembre de 2016, según lo ordenado en la Ley 1757.

En el Acta núm. 217 de 21 de noviembre de 2016, con fecha de aprobación de 7 de diciembre de ese año, se evidencia que se llevó a cabo, por parte del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), la sesión plenaria ordinaria para el desarrollo de un cabildo abierto a las 8:00am, en el polideportivo del barrio La Rochela de ese municipio, que tuvo como fin discutir la problemática que se ha presentado sobre los acueductos comunitarios de ese ente territorial, donde estuvieron presentes los concejales ÓSCAR ARMANDO ALEJO CANO, MIGUEL GIOVANNI BELTRÁN KNORR, FABIÁN ALBERTO BOBADILLA PIEDRAHITA, DARWIN CASTELLANOS ROMERO, WALTER COCK ECHAVEZ, HÉCTOR ALFONSO CUÉLLAR PULIDO, JHON FREDY GONZÁLEZ OSSA, JUAN FELIPE HARMAN ORTIZ, JORGE ALEJANDRO HERNÁNDEZ PARRADO, STELLA CAROLINA LEÓN TIRIA, DANIEL ISAIAS MURCIA ROJAS, JOSÉ HUMBERTO POVEDA GARZÓN, MARIO GERMÁN REY REY, ALEX ALFREDO RINCÓN HERNÁNDEZ y CARLOS JULIO SERRATO LADINO. Escritos que contienen las ponencias que se presentaron ante esa corporación, sobre el tema de acueductos comunitarios en Villavicencio (Meta) y las respuestas a las ponencias presentadas en el cabildo abierto por parte del acalde municipal.

Con Acta núm. 225 de 29 de noviembre de 2016, con fecha de aprobación del 9 de febrero de 2017, se realizó sesión plenaria ordinaria, para abordar entre otros temas, la presentación de las respuestas a ponencias relacionadas con el cabildo abierto de 21 de noviembre de 2016. Mediante Resolución núm. 140 del 2 de diciembre de 2016, por la cual se ordena el pago de honorarios por las sesiones ordinarias de 18 al 30 de noviembre de 2016, a favor de los señores ÓSCAR ARMANDO ALEJO CANO, MIGUEL GIOVANNI BELTRÁN KNORR, DARWIN CASTELLANOS ROMERO, WALTER COCK ECHAVEZ, DANIEL ISAIAS MURCIA ROJAS y MARIO GERMÁN REY REY.

En cuanto a los documentos que el solicitante allegó con posterioridad a la presentación de la demanda y que está en el aplicativo TYBA, así como en el sistema de gestión judicial SAMAI del pasado 3 de marzo de 2021[32], remitidos por aquél con posterioridad a la interposición del recurso de apelación, no serán valoradas toda vez que no se aportó en la oportunidad probatoria ordenada para los efectos, de acuerdo con lo señalado en el artículo 212 del CPACA, que se aplica por la remisión normativa que hace el artículo 21, de la Ley 1881, tal y como se determinó en la sentencia apelada, aspecto probatorio que no fue objetado en su momento y que ahora se prohíja.

Con fundamento en lo anterior, para la Sala está debidamente demostrado que el 21 de noviembre de 2016, los concejales, en sesión plenaria llevaron a cabo el cabildo abierto en el polideportivo del barrio La Rochela, del municipio de Villavicencio (Meta), el surtió, previamente, el procedimiento establecido tanto en el reglamento interno acogido mediante Acuerdo núm. 263 de 1o. de abril de 2015, como en la Ley 134 y Ley estatutaria 1757, esto es, se elevó la solicitud por parte de los ciudadanos del municipio para llevarse a cabo el cabildo abierto, se reunieron las firmas requeridas para ello, se presentó la respectiva proposición a la Plenaria del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta) por parte de uno de los concejales para que la mesa directiva expidiera la Resolución de convocatoria, lo cual fue aprobado por su plenaria, profiriéndose la Resolución por la Mesa Directiva donde se convocó a todos los ciudadanos a participar del cabildo, fijando la fecha y el lugar para su realización, se difundió por medio de prensa sobre la fecha y el lugar donde se iba a llevar a cabo y el tema que sería objeto del cabildo, se invitaron a los funcionarios del municipio para que participaran en dicho cabildo, se presentaron las ponencias con relación al tema a debatir y se dieron las correspondientes respuestas.

La sesión plenaria ordinaria de 21 de noviembre de 2016 tuvo como fin la realización del cabildo abierto solicitado por la comunidad afectada del municipio de Villavicencio (Meta), para discutir un asunto que era de interés para la comunidad, como era el tema del fortalecimiento de los acueductos comunitarios, reunión en la cual estuvo presente el alcalde de la época, evidenciándose que efectivamente la comunidad tuvo la oportunidad de estudiar y discutir el citado asunto, evento en el que participaron un total de 39 personas, aproximadamente, y presentaron las ponencias, de acuerdo con lo preceptuado en la norma, con gran participación ciudadana.

Por tales circunstancias, lejos de lo esgrimido por el apelante, los concejales, al asistir a la sesión de 21 de noviembre de 2016 para atender el desarrollo del referido cabildo abierto en el polideportivo del barrio La Rochela, comuna ocho del municipio de Villavicencio (Meta), no lo hicieron a una sesión plenaria irregular ni, menos aún, recibieron pagos por honorarios ilícitos que tuviesen la virtualidad de configurar la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos.

Por lo tanto, cualquier discusión en torno a demostrar si hubo pago efectivo o no de los honorarios causados por la sesión de cabildo abierto de 21 de noviembre de 2016, carece de relevancia para las resultas de este proceso, ante la explicada legalidad que reviste dicha reunión plenaria. Así pues, al no encontrarse probado el elemento objetivo de la causal de indebida destinación de dineros públicos, la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada que denegó la solicitud de pérdida de investidura.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de diciembre de 2021. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] Este proceso permanece digitalizado en el sistema para la gestión judicial SAMAI, por lo que las providencias, pruebas, memoriales y demás piezas procesales a las que se haga alusión en esta sentencia podrán ser confrontadas de forma virtual. [2] “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. [3] “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional […]”. [4] El solicitante cita el texto que estuvo vigente desde el 2 de junio de 1994 hasta el 5 de julio de 2012. [5] “[…] Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal […]”. [6] “[…] Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999 y se modifican algunas de sus disposiciones […]”. [7] “[…] Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática […]”. [8] “[…] Por medio de la cual se modifican las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 y se dictan otras disposiciones […]”. [9] “[…] Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones […]”. [10] Visible en la actuación 15 del aplicativo de SAMAI. [11] “[…] Artículo 228.

Intervención de terceros en procesos electorales e improcedencia en los procesos de pérdidas de investidura. En los procesos electorales cualquier persona puede pedir que se la tenga como impugnador o coadyuvante. Su intervención solo se admitirá hasta el día inmediatamente anterior a la fecha de celebración de la audiencia inicial. En los procesos de pérdida de investidura de miembros de corporaciones de elección popular no se admitirá intervención de terceros […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). [12] Se excluyen los tres concejales relacionados en la sentencia impugnada, YENNY MARLEYDY MONTAÑA SANTOS, JOSÉ RAMIRO ALBORNOZ BARRAGÁN y JOSÉ ANTONIO PÉREZ CASIANO, a quienes les prosperó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, aspecto que no fue controvertido por el apelante. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 29 de marzo de 2019, número único de radicación 66001233300020180024601, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón y de 23 de julio de 2021, número único de radicación 50001233300020200002101, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de octubre de 2000, Expedientes AC-10529 y AC-10968, consejero ponente Darío Quiñones Pinilla. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de junio de 2012, número único de radicación 73001233100020100035201, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de 6 de marzo de 2003, número único de radicación 2000123310002002100701, consejera ponente Olga Inés Navarrete Barrero. [17] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de noviembre de 2005, número único de radicación 11001031500020040167300, consejero ponente Tarsicio Cáceres Toro. [18] En sentencias de 20 de junio de 2000 (Expediente núm. 9876); de 6 de marzo de 2001 (Expediente núm. AC-11854) y de 17 de julio de 2001 (Expediente núm. 0063-01). [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 4 de septiembre de 2014, número único de radicación 63001233300020130014801 (PI), consejero ponente Guillermo Vargas Ayala; de 6 de septiembre de 2018, número único de radicación 70001233300020180001901(PI), consejera ponente María Elizabeth García González; de 28 de julio de 2016, número único de radicación 15001233300020150073901(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de marzo de 2017, número único de radicación 11001031500020150011100, consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de marzo de 2018, número único de radicación 13001233300020160110701(PI), consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de abril de 2018, número único de radicación 11001-03-15- 000-2017-01062-00, consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter. [23] Cit., sentencia de 23 de julio de 2021, número único de radicación 50001233300020200002101, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. [24] “[…] Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal […]”. [25] “[…] Por medio de la cual se modifican las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 y se dictan otras disposiciones […]”. [26] Los artículos 24 de la Ley 136 y 78 del Decreto ley 1333 de 1986 se encuentran en vigor, después de haber permanecido suspendidos, temporalmente, por el Decreto 2255 de 8 de octubre de 2002 “[…] Por el cual se adoptan medidas relacionadas con los Concejos Municipales para su normal funcionamiento […]”, que en su artículo 1º estableció: “[…] Artículo 1o.

Si por razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posible que los miembros de los Concejos Municipales concurran a su sede habitual, podrán celebrar reuniones no presenciales […]” y en su artículo 6º dispuso: “[…] Artículo 6. El presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgación y suspende por todo el tiempo que estuviere vigente los artículos 78 del Decreto 1333 de 1986, 24 de la Ley 136 de 1994 […]”.

En este sentido, el Decreto 2255 de 2002 perdió vigencia cuando cesó el Estado de Conmoción Interior en todo el Territorio Nacional que, por el término de 90 días, había sido declarado a través del Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002, prorrogado por el Decreto 245 de 5 de febrero de 2003, que fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-327 de 29 de abril de 2003. [27] “[…] Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones […]”. [28] Corte Constitucional, sentencia C-150 de 8 de abril de 2015, magistrado ponente Mauricio González Cuervo. [29] “[…] Artículo 5o.

Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, esta deberá formularse por escrito y contener, al menos: […] c) Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación […]”. [30] La totalidad de las pruebas reposan en el registro virtual en SAMAI. [31] Folios 83 a 95. [32] “[…] Señora Magistrada, dando alcance a la providencia del 26/02/2021 de la en el asunto de la referencia, me permito resaltar ante el despacho las siguientes providencias emanadas del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante las cuales se ha decretado la nulidad de los Acuerdos Municipales que permitían realizar sesiones fuera del recinto oficial sin existir el requisito sine qua non de la alteración del orden público […]”.