CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: FLORES SAGARÓ S.A. Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Tema: Responsabilidad del Estado por limitación del ejercicio del derecho de propiedad privada.

Declaratoria de Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”. Limitantes ambientales a los usos del suelo. El uso de los suelos no es un derecho adquirido. Daño antijurídico por prohibición de ejercer la floricultura. Inexistencia ante medidas compensatorias - régimen de transición. El daño no es antijurídico.

Niega pretensiones. Condena en costas. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación presentados por las partes demandante, demandada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en contra de la sentencia del 24 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante Acuerdo 011 de 2011 la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - en adelante la CAR Cundinamarca - declaró, la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”, en cuya área se ubica la “Finca las Mercedes”, en donde la sociedad Flores Sagaró S.A. desarrollaba su actividad floricultora.

Posteriormente, mediante Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014, la CAR Cundinamarca expidió el Plan de Manejo Ambiental de dicha reserva forestal - en adelante PMA - y clasificó a la “Finca las Mercedes”, como “zona de uso sostenible subzona de uso múltiple”, por lo que Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 2 ordenó que, dentro de los 7 años siguientes a la adopción del PMA, los cultivos de flores existentes se debían reemplazar por otras actividades permitidas.

La sociedad demandante considera que la CAR Cundinamarca es patrimonialmente responsable de los perjuicios materiales causados con la limitación impuesta a su actividad comercial, consistente en tener que sustituir la actividad floricultora por disposición del Acuerdo 021 de 2014 y trasladar su operación a otro lugar o darla por terminada.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 10 de diciembre de 20151, la sociedad Flores Sagaró S.A., mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda en contra de la CAR Cundinamarca para que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios materiales ocasionados con la expedición del Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014, que le impuso una limitación a su actividad comercial, consistente en tener que sustituir la actividad floricultora y trasladar su operación a otro lugar o darla por terminada.

Como pretensiones de su demanda, la demandante solicita condenar a la accionada a pagarle, por daño emergente, la suma de $39.836’000.000. En apoyo de las pretensiones, la demandante afirma que, desde hace más de treinta (30) años en la “Finca las Mercedes” ubicada en zona rural de Bogotá y de propiedad de Inversiones Agropecuarias Jaramillo y CIA S.A. - en adelante INAJAME S.A. -, ha desarrollado la actividad de cultivo de flores, propia del suelo con vocación agropecuaria, cuenta con 413 empleados directos, “otros tantos indirectos” y comercializa rosas y claveles en distintas partes del mundo, aunque 1 Páginas 6 a 13 del archivo “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 3 no precisa en qué calidad ha explotado el inmueble. Asegura que, realizó y pagó las construcciones, adecuaciones e instalaciones requeridas para la actividad de cultivo de flores en la “Finca las Mercedes”, costos que no asumió INAJAME S.A. Mediante Resolución 475 de 2000, modificada por la Resolución 621 del mismo año, el Ministerio de Ambiente definió que el borde norte de Bogotá tenía tres clases de sectores, entre las que está la denominada franja de conexión, restauración y protección, sobre la cual ordenó a la CAR Cundinamarca, declararla como Reserva Forestal Regional y, adicionalmente, determinar sus usos y desarrollos mediante la adopción de un PMA.

Señala que, en cumplimiento de lo anterior, a través del Acuerdo 011 de 2011, la CAR Cundinamarca declaró la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”, reserva que incluyó, entre otros predios, la “Finca las Mercedes”, pero mantuvo los usos existentes, como la floricultura. Sostiene que, mediante Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014, la CAR Cundinamarca, expidió el PMA de la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”, en virtud del cual se definió la zonificación y régimen de usos para los inmuebles incluidos en dicha Reserva.

Manifiesta que dicho Acuerdo, clasificó a la “Finca las Mercedes” como “zona de uso sostenible subzona de uso múltiple” y ordenó que, dentro de los 7 años siguientes a la adopción del PMA, los cultivos de flores existentes fueran reemplazados por otros usos agropecuarios permitidos, distintos a la floricultura. La sociedad demandante considera que la CAR Cundinamarca es patrimonialmente responsable de los perjuicios materiales ocasionados con la expedición del Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014, que le impuso una limitación a su actividad comercial, consistente en tener que sustituir la actividad floricultora y trasladar su operación a otro lugar o darla por terminada.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 4 2. Contestaciones El 1 de febrero de 20162 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó su notificación a la entidad demandada y al ministerio público. 2.1. La CAR Cundinamarca 3 se opuso a las pretensiones de la demanda y como fundamento de ello sostuvo que el PMA de la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen” no ordenó la terminación de la actividad floricultora sino su sustitución, la cual sería a mediano plazo para actividades de explotación permitida y compatible con los fines de conservación. Propuso las excepciones que denominó: “no configuración de los elementos de la teoría del daño especial”, “no existencia de un perjuicio real actual” y “falta de legitimación en la causa por activa”. 3.

Audiencia inicial El 13 de febrero de 20174 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó la audiencia inicial, en la que al resolver las excepciones declaró que estas debían resolverse con el fondo del asunto y, en cuanto a la falta de legitimación en la causa por activa, sustentada en que la demandante no era propietaria de la “Finca las Mercedes”, el a quo señaló que a la parte actora le asistía interés para demandar, aunque no fuera propietario de esta.

Inconforme con lo anterior, la entidad demandada presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado mediante auto del 27 de marzo de 20175 que confirmó la decisión apelada, toda vez que la sociedad actora demostró 2 Páginas 17 a 19 del archivo “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 3 Páginas 42 a 60 del archivo “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 4 Páginas 4 a 7 del archivo “ED_C02_01 OTROS-ACTUACIONES DE PRIMERA INSTANCIA - RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 5 Páginas 12 a 25 del archivo “ED_C02_01 OTROS-ACTUACIONES DE PRIMERA INSTANCIA - RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 5 que realizaba la explotación de la “Finca las Mercedes” para su actividad floricultora. El 18 de julio de 20176 se reanudó la audiencia inicial en la que el a quo declaró saneado el proceso, decretó pruebas y fijó el objeto del litigio. Frente a este último punto, es decir, el objeto del litigio señaló que se circunscribiría a determinar lo siguiente: “¿Es administrativamente responsable la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR de los perjuicios ocasionados a los accionantes, con ocasión a la implementación del Acuerdo 021 de 2014 por medio del cual se adoptó el plan de manejo ambiental (PMA) de la reserva forestal productora ‘Thomas Van Der Hammen’ en los predios donde se encuentran los cultivos de Flores Sagaró S.A.?” 4.

Alegatos de conclusión en primera instancia El 7 de diciembre de 20177 se corrió traslado a las partes y al ministerio público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 4.1. La parte actora8 y la CAR Cundinamarca9 reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y su contestación, respectivamente. Igualmente, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado10 señaló que no se acreditó un daño especial, pues no existió una afectación anormal y excepcional causada a la demandante, dado que se establecieron regímenes de transición a actividades más respetuosas con el medio ambiente. 6 Páginas 48 a 55 del archivo “ED_C02_01 OTROS-ACTUACIONES DE PRIMERA INSTANCIA - RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 7 Páginas 137 a 140 del archivo “ED_C02_01 OTROS-ACTUACIONES DE PRIMERA INSTANCIA - RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 8 Páginas 143 a 149 del archivo “ED_C02_01 OTROS-ACTUACIONES DE PRIMERA INSTANCIA - RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 9 Páginas 150 a 159 del archivo “ED_C02_01 OTROS-ACTUACIONES DE PRIMERA INSTANCIA - RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 10 Páginas 161 a 197 del archivo “ED_C02_01 OTROS-ACTUACIONES DE PRIMERA INSTANCIA - RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 6 4.2. El ministerio público guardo silencio. 5. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 24 de agosto de 202111 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda al constatar que, al haber sido clasificada la “Finca las Mercedes” dentro de la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”, se le impuso a la demandante un sacrificio anormal de tener que sustituir su actividad floricultora por otra permitida.

En efecto, el Tribunal a quo señaló que “[…] se advierte que, se produjo un daño especial a la parte demandada por rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues en razón de un acto que puede beneficiar a la comunidad en general, atribuye a Flores Sagaró una carga o sacrificio anormal y excepcional, que no es otro que sustituir las actividades propias de su objeto social, del lugar donde habitualmente las venía desempeñando.

Por lo tanto, no existe duda que al ser clasificada la Finca las Mercedes parte de la reserva forestal “Thomas Van Der Hammen”, predio en el cual la empresa Flores Sagaró S.A., desarrolla su objeto social principal de cultivo de especies florales, se encuentra afectada por tal disposición”. Finalmente, condenó en abstracto a la demandada a título de daño emergente, por concepto del montaje de producción de flores y claveles.

Por último, condenó en costas a la entidad accionada. 6. Recursos de apelación El 7 de octubre de 202112, las partes, así como la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado interpusieron recursos de apelación, los cuales fueron 11 Expediente digital, “Gestión otros despachos”, índice 53, Samai. 12 Expediente digital, “Gestión otros despachos”, índices 57, 58 y 59 Samai.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 7 concedidos el 7 de julio de 202213 y admitidos el 18 de noviembre de 202214. 6.1. La parte demandante15 afirmó que el a quo ha debido condenar tomando en consideración la alternativa del cierre definitivo del cultivo, opción cuyos daños y perjuicios están identificados y tasados en el dictamen pericial elaborado por la firma Estructuras Financieras S.A.S., pero aún en el evento en que se aceptara la posición del Tribunal, en el sentido que se puede realizar el traslado del cultivo, solo toma en consideración algunos de los componentes de esta opción y descarta otros ítems, como el hecho de que deben coexistir en forma temporal dos cultivos para efectos de evitar la pérdida de productividad, la maquinaria y equipos, invernaderos nuevos, camas y soportes para rosas y claveles. 6.2.

La CAR Cundinamarca16 solicitó revocar la sentencia de primera instancia, en atención a que no existe un daño cierto ni antijurídico pues, si bien la reserva impone una restricción al uso del suelo, lo cierto es que dicha afectación no necesariamente produce un daño susceptible de ser reparado, en tanto solo genera cambios en las actividades que se desarrollan en los predios, sin que se produzca automáticamente una afectación económica, más cuando el uso del suelo no crea derechos adquiridos.

En ese orden, insistió en que la sustitución de la actividad agrícola o económica no genera per se un daño antijuridico resarcible. Por otro lado, la sociedad demandante no cuenta con un derecho adquirido de ejecutar la actividad floricultora en la “Finca las Mercedes” y, en caso de considerarse que ello constituye un daño, este es de aquellos que se está en la obligación de soportar. 6.3.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado17 solicitó revocar la sentencia de primera instancia, con fundamento en que, si bien con ocasión del Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014 la sociedad demandante a partir del 13 Expediente digital, “Gestión otros despachos”, índice 61, Samai. 14 Índice 3, Samai. 15 Expediente digital, “Gestión otros despachos”, índice 57, Samai. 16 Expediente digital, “Gestión otros despachos”, índice 58, Samai. 17 Expediente digital, “Gestión otros despachos”, índice 59, Samai.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 8 2021 no podía ejercer su actividad y/o objeto social en la “Finca las Mercedes”, ello no quiere decir que el daño sea cierto y menos antijurídico, de un lado, porque la demanda se presentó antes de que culminara el periodo de transición y, de otro, porque el daño alegado que el tribunal consideró como cierto, corresponde a los valores en los que llegaría a incurrir la demandante en caso de hacer el traslado y montaje del cultivo a otro lugar, pero sin que se acreditara que, efectivamente, la demandante sufrió una disminución de su patrimonio. 7.

Alegatos de conclusión en segunda instancia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 202118 y habida cuenta que no se decretaron pruebas en el trámite de segunda instancia, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión. El ministerio público19 presentó concepto y consideró que el plazo concedido por el Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014 para la sustitución de la actividad floricultora es una medida compensatoria que descarta la existencia de un daño antijurídico, razón por la cual se debía revocar la sentencia de primera instancia. III.

CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia del 24 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal 18 “Artículo 247 modificado por la Ley 2080 de 2021. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. “El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: […] 4.

Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes. 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegados por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días.

En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia”. 19 Expediente digital, índice 15, Samai. Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 9 Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 152 numeral 6° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor20 de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV, para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación21. 2.

Acción procedente La pretensión de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 14022 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Con todo, la jurisprudencia de esta Corporación también ha precisado que la reparación directa resulta en la vía judicial idónea en los casos en los que la causa de las pretensiones se deriva de un acto administrativo, pero siempre que no se cuestione su legalidad23, lo que se da en virtud del rompimiento del principio de 20 El artículo 157 del CPACA dispone que: “la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen (…) Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor (…)”. 21 En el presente caso la pretensión mayor de la demanda es de $39.836’000.000 y 500 SMLMV para 2015 equivalían a la suma de $322’175.000. 22 “Artículo 140.

Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079; sentencia del 8 de marzo de 2007, exp. 16421.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 10 igualdad ante las cargas públicas, como lo señaló recientemente la Sala en un asunto similar, en el que se pretendía la indemnización de perjuicios causados por el acto administrativo que declaró, reservó, delimitó y alinderó el Parque Natural Regional Páramo de Santurbán24.

En este caso, la acción procedente es la reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño proveniente de un acto administrativo sobre el cual no se discute su legalidad, esto es, el Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014 expedido por la CAR Cundinamarca “por medio del cual se adopta el Plan de Manejo Ambiental de la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen””, sin que la parte actora cuestione su legalidad, de lo cual se desprende que invoca la responsabilidad del Estado con fundamento en el rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. 3.

Vigencia de la acción Si bien en el proceso no se discutió la caducidad de la acción ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes, así como tampoco la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto el ejercicio oportuno de la acción es un presupuesto procesal que, por ende, debe examinarse de oficio25.

Así, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de abril de 2025, exp. 66056. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2011, Exp. 21093: “[…] respecto a la oportunidad para pronunciarse respecto a este fenómeno jurídico ha de decirse, en primer lugar, que, por tratarse de un presupuesto procesal de la acción, ha de examinarse de manera oficiosa al momento de admitirse la demanda por manera que, conforme prescribe el artículo 143, inc. 3 del Código Contencioso Administrativo, habrá de rechazarla el juez cuando verifique que ha ocurrido,, o bien podrá ser propuesta por el demandado mediante el recurso de reposición propuesto contra el auto admisorio de la demanda, o en la contestación de la misma, formulada como excepción de fondo- artículo 144 ordinal 3- e incluso declararla de oficio el Juez en la sentencia definitiva si se encuentra probada, conforme a los mandatos del artículo 164 del C.C.A.” Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 11 protección del interés general26, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción27, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la segunda de sus manifestaciones, tal vez la que menos se considera en la doctrina y jurisprudencia pero que es de la esencia y naturaleza de la 26 Corte Constitucional.

Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 27 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos”.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 12 figura, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación, lo que implica que en tal concepción surta efectos para ambas partes indistintamente de quien realiza la proposición judicial, en tanto se refiere es a la situación jurídica en concreto; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure28 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia29, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

Esta concepción de límite temporal de la figura en comento, sin embargo, opera en favor del accionado y en contra del accionante que acude tarde a hacer efectivo su derecho de acción, pues implica reconocer que el derecho a demandar se perdió, en tanto el accionado lo puede proponer como medio exceptivo o el juez reconocer o declarar de oficio.

El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo30, señala que el medio de control de reparación directa deberá 28 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 29 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “…[s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 30 Al sub examine, por tratarse de una demanda promovida con posterioridad al 2 de julio de 2012, le resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y las modificaciones introducidas por el legislador en la Ley 2080 de 2021.

Asimismo, son aplicables las disposiciones del Código General Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 13 ejercerse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Pues bien, en el sub examine se observa que la parte actora alega que con la expedición del Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014 se le impuso una limitación a su actividad productiva, consistente en tener que sustituir su negocio de floricultura y trasladar su operación a otro lugar o darla por terminada.

Siendo así, se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo teniendo en cuenta: i) que el Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014 expedido por la CAR Cundinamarca, fue publicado en el diario oficial 49317 del 27 de octubre de 2014 (hecho probado 7.1.8); ii) que el 7 de septiembre de 2015 la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, la cual se declaró fallida el 22 de octubre de 201531; y, iii) que la demanda se presentó el 10 de diciembre de 201532, esto es, dentro del plazo establecido en la norma antes citada. 4.

Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis33. 4.1. La demandante Flores Sagaró S.A. es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimada en la causa por activa, del Proceso (CGP), en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 31 Páginas 32 y 33 del archivo “ED_C04_01 ANEXOS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 32 Páginas 6 a 3 del archivo “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 33 Consejo de Estado, sentencia de 26 de septiembre de 2012, Exp. 24677.

“La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo. En otros términos, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio.” Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 14 pues acreditó ser la persona jurídica que realiza la actividad floricultora en la “Finca las Mercedes”, ubicada en la avenida Suba – Cota, kilómetro 4.2, vereda Tuna, localidad de Suba, Bogotá, misma dirección que aparece en su certificado de existencia y representación legal, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá (hecho probado 7.1.1.).

Además, también puede deducirse el desarrollo de la actividad floricultora por parte de la demandante en dicho lugar, del hecho de que la CAR Cundinamarca le otorgó concesiones de agua para que desplegara su actividad en el referido predio (hechos probados 7.1.3. y 7.1.4.), para lo cual no obsta que en las respectivas Resoluciones la CAR Cundinamarca no hubiera especificado en qué calidad Flores Sagaró S.A. hacía uso de la “Finca las Mercedes”, pues ello explica por qué la accionante alega verse afectada por la orden de sustitución de su actividad floricultora desarrollada en esa propiedad, impuesta mediante el Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014, dado que el predio se encuentra dentro del polígono de la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”.

Adicionalmente, resulta importante precisar que en la demanda la sociedad actora no alega la calidad de propietaria de la “Finca las Mercedes” como tampoco de poseedora, arrendataria u otra en específico, en virtud de la cual ha venido explotando y desarrollando su actividad floricultora en la “Finca las Mercedes”. No obstante, la Sala considera que ello no es obstáculo para considerarla como mera tenedora de la “Finca las Mercedes”, en virtud de que se probó el desarrollo de su actividad floricultora en ese predio dado que, como antes se indicó, la CAR Cundinamarca le otorgó concesiones de agua para que desarrollara su actividad en ese inmueble, sin que se cuestionara en qué calidad hacia uso de este (hechos probados 7.1.1., 7.1.3. y 7.1.4.).

Además, porque la demandante, tal como lo afirma en la demanda, reconoce que INAJAME S.A. es la propietaria del inmueble, es decir, la actora ostenta la tenencia material del predio, pero sin el ánimo de ser su dueña, aspectos que definen la mera tenencia como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, al indicar Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 15 que se llama mera tenencia “la sola detentación material de la cosa (corpus), desprovista de toda intención de comportarse como señor y dueño (animus), por lo que en su conciencia el mero tenedor siempre reconocerá dominio ajeno”.34 Para la Sala, aunque se desconoce a qué título y en qué forma (escrita o verbal), lo cierto es que Flores Sagaró S.A. ha usado y desarrollado su objeto social en la “Finca las Mercedes”, es decir, ha ejercido la tenencia del inmueble con fines económicos, de la que simplemente se despliega un poder externo y material sobre el bien, acorde con lo dispuesto en el artículo 77535 Código Civil, toda vez que, como también lo ha precisado la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil36, la mera tenencia se puede ejercer sobre una cosa, no como dueña, sino en lugar o a nombre del dueño, como lo hace el acreedor prendario, el secuestre, el usufructuario, el usuario o el habitador.

En el sub examine, de acuerdo con las pruebas del proceso, se sabe que Flores Sagaró S.A. tiene su domicilio y desarrolla su actividad floricultora en la “Finca las Mercedes” (hechos probados 7.1.1., 7.1.3. y 7.1.4.)., de modo que, aunque en este proceso se desconozca bajo qué título, puede considerarse como su tenedora. 4.2. La CAR Cundinamarca se encuentra legitimada en la causa por pasiva, pues es la entidad que expidió el Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014 (hecho probado 7.1.8.), por el cual adoptó el PMA de la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen” y ordenó la sustitución de la actividad floricultora en la “Finca las Mercedes”, declaración por la cual la demandante considera que se le causó un daño. 34 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 10 de julio de 2023, exp. 11001-31-03-005-2016-00045-01, MP: Hilda González Neira. 35 “Artículo 775.

Mera tenencia. Se llama mera tenencia la que se ejerce sobre una cosa, no como dueño, sino en lugar o a nombre del dueño. El acreedor prendario*, el secuestre, el usufructuario, el usuario, el que tiene derecho de habitación, son meros tenedores de la cosa empeñada, secuestrada o cuyo usufructo, uso o habitación les pertenece. Lo dicho se aplica generalmente a todo el que tiene una cosa reconociendo dominio ajeno”. 36 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 18 de diciembre de 2020, exp. 25290310300220130026601, MP: Luis Armando Tolosa Villabona.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 16 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la CAR Cundinamarca es patrimonialmente responsable por la limitación impuesta a Flores Sagaró S.A. consistente en tener que sustituir la actividad floricultora, trasladar su operación a otro lugar o darla por terminada como consecuencia de lo dispuesto en el Acuerdo 021 de 2014. 6.

Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. 6.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199137 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.

Amén de que la fórmula comúnmente conocida para describir el fenómeno lesivo indemnizable, esto es el daño antijurídico, como el primer elemento necesario para poder endilgar la responsabilidad a quien cause la lesión patrimonial objeto de la solicitud de restablecimiento, se ha dicho que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar.

Se debe sumar a este elemento estructural para hallar la responsabilidad del Estado otro componente necesario e indispensable para establecer el deber de responder por los daños que cause con su acción u omisión y es el referido a su atestación a quien deba responder por aquel, lo que se conoce como imputación, que no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a 37 “Artículo 90.

El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 17 repararlo. Lo anterior, por supuesto, comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial38.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 7. Caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia del 24 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda, la parte demandante afirmó que el a quo ha debido condenar por la totalidad de los perjuicios solicitados en el escrito introductorio, tomando en consideración la alternativa del cierre definitivo del cultivo o, en su defecto, todos los componentes de gastos que implica el traslado de la actividad floricultora.

Por su parte la entidad demandada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado coincidieron en solicitar la revocatoria del fallo, en atención a que el daño alegado no reviste el carácter de cierto ni antijurídico. En este sentido, y comoquiera que ambas partes presentaron recurso de apelación contra la sentencia proferida el 24 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el asunto se resolverá de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso.

Por ello, a 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386. Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 18 continuación, se analizará sin restricciones si la CAR Cundinamarca es patrimonialmente responsable por la limitación impuesta a la actividad comercial de la parte actora, consistente en tener que sustituir la actividad floricultora, trasladar su operación a otro lugar o darla por terminada como consecuencia de lo dispuesto en el Acuerdo 021 de 2014.

Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 7.1. Hechos probados Así pues, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.1.

Se comprobó que, mediante escritura pública 2628 del 6 de agosto de 1987, otorgada en la Notaría 10 del Círculo de Bogotá, se constituyó la sociedad Flores Sagaró Ltda., la cual fue transformada a sociedad anónima mediante escritura pública 2819 del 28 de diciembre de 1992, otorgada en la Notaría 40 del Círculo de Bogotá, con domicilio en la avenida Suba – Cota, kilómetro 4.2, vereda Tuna, localidad de Suba, Bogotá, cuyo objeto social es, entre otras actividades, el cultivo de todo tipo de especies florales; así como la importación, exportación y comercialización, dentro o fuera de país, de flores, abonos, fumigantes, insecticidas y, en general, de todos los elementos necesarios para dicho cultivo.

De ello da cuenta la copia auténtica de su certificado de existencia y representación legal, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, sede Norte.39 7.1.2. Se demostró que, el 23 de junio de 2000, INAJAME S.A. adquirió el predio conocido como “Finca las Mercedes”, distribuido en los lotes A, B y C identificados 39 Páginas 2 a 7 del archivo “ED_C04_01 ANEXOS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 19 con matrículas inmobiliarias Nos. 20347297, 20347298 y 20347299, ubicado en la avenida Suba – Cota, kilómetro 4.2, vereda Tuna, localidad de Suba, Bogotá. De ello dan cuenta los correspondientes certificados de tradición expedidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá.40 7.1.3.

Consta que, mediante Resolución 1320 del 12 de noviembre de 2002, la CAR Cundinamarca inscribió en su registro de concesión de aguas, cuatro pozos profundos ubicados en la “Finca las Mercedes”, situada en la avenida Suba – Cota, kilómetro 4.2, vereda Tuna, localidad de Suba, Bogotá. Igualmente, le otorgó a Flores Sagaró S.A. la concesión de aguas subterráneas en un caudal total de 14,7 l.p.s. para satisfacer necesidades de consumo doméstico, riego y abrevadero.

De ello da cuenta copia auténtica de dicha resolución.41 7.1.4. Se comprobó que, mediante Resolución 651 del 30 de junio de 2004, la CAR Cundinamarca aceptó la solicitud de Flores Sagaró S.A. sobre aumento de caudal de la concesión de aguas y requirió a dicha sociedad para que implementara un sistema de tratamiento de aguas óptimo. De ello da cuenta copia auténtica de dicha resolución.42 7.1.5.

Se acreditó que, mediante Acuerdo 011 del 9 de agosto de 2011, la CAR Cundinamarca declaró la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen” ubicada en las localidades de Suba y Usaquén del Distrito Capital, dispuso que se expediría el PMA para diagnosticar, zonificar y definir el régimen de usos y programas dentro de la reserva y que, hasta tanto ello ocurriera, se mantendrían los usos agropecuarios ya existentes.

De ello da cuenta copia auténtica de dicho acto administrativo.43 40 Páginas 8 a 21 del archivo “ED_C04_01 ANEXOS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 41 Páginas 22 a 26 del archivo “ED_C04_01 ANEXOS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 42 Páginas 27 y 28 del archivo “ED_C04_01 ANEXOS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 43 Páginas 111 a 125 del archivo “ED_C01_01OTROS-CUADERNO1PRINCIPAL- RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 20 7.1.6. Consta que la “Finca las Mercedes” quedó comprendida dentro del polígono de la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”, tal como se observa en el plano anexo al Acuerdo 011 del 9 de agosto de 2011 elaborado por la CAR Cundinamarca.

De ello da cuenta dicho anexo.44 7.1.7. Se probó que, el 31 de enero de 2013, la CAR Cundinamarca inscribió ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá Norte la afectación de la “Finca las Mercedes” por la declaración de la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 011 del 9 de agosto de 2011.

Así consta en la anotación No. 2 de cada uno de los certificados de tradición correspondientes a las matrículas inmobiliarias Nos. 20347297, 20347298 y 20347299.45 7.1.8. Se demostró que, mediante Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014, publicado en el Diario Oficial No. 49317 del 27 de octubre de 2014, el Consejo Directivo de la CAR Cundinamarca adoptó el PMA de la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen” clasificándola en varias zonas, entre ellas, la “zona de uso sostenible subzona de uso múltiple” destinada al uso principal forestal protector, a usos compatibles como el aprovechamiento de los frutos secundarios del bosque y; a usos condicionados como la infraestructura de servicios públicos domiciliarios, de administración y seguridad ciudadana, dotacional, residencial, agropecuaria, de especies forestales nativas protectoras bajo cubiertas, de comercio y servicios, entre otras (artículo 12).

Igualmente, el PMA prohibió nuevos cultivos bajo invernaderos, cultivos de flores bajo cubierta, entre otros, dentro de los predios ubicados en el polígono de la reserva. De ello da cuenta copia auténtica de dicho acto administrativo.46 44 Archivo “Anexo Acuerdo 11 de 2011 plano zona norte” de la carpeta “antecedentes declaratoria RFRP” del archivo “ED_C01_TESTIGO DOCUMENTAL CE - CD02 FOLIO 84-ANTECEDENTES ADM INISTRATIVOS ACUERDO 11 DE 2011(.pdf) NroActua 25(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 45 Páginas 8 a 21 del archivo “ED_C04_01 ANEXOS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 46 Páginas 61 a 110 del archivo “ED_C01_01OTROS-CUADERNO1PRINCIPAL- RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 21 7.1.9. Se acreditó que el Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014 dispuso que la actividad floricultora debía ser sustituida al interior de la reserva en un plazo máximo de 7 años siguientes a la publicación de dicho Acuerdo. Así consta en el artículo 2 de mencionado acto administrativo el cual reza:47 “[…] ARTÍCULO 14°.

Lineamientos adicionales para los usos condicionados dentro de la zona de uso sostenible. Además de las exigencias generales anteriores, se establecen los siguientes parámetros para cada uno de los usos condicionados dentro de la Zona de Uso Sostenible: […] Dado que la floricultura deberá ser sustituida al interior de la reserva, el carácter condicionado de la misma se orienta a la obligación de cumplir los parámetros establecidos en este plan, y reemplazar los cultivos existentes en la zona por otras actividades previstas en el régimen de usos respectivo, dentro de los siete (7) años siguientes a la fecha de publicación del presente acto. […]”. 7.2.

Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver los cargos invocados en el recurso de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria condicional de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración48-49, en tanto la prueba de todos los elementos de 47 Páginas 61 a 110 del archivo “ED_C01_01OTROS-CUADERNO1PRINCIPAL- RESERVADO(.pdf) NroActua 25.pdf”, expediente digital, índice 25, Samai. 48 Sobre este aspecto Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 49 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 22 la responsabilidad extracontractual es indispensable e ineludible para que nazca la obligación resarcitoria. 7.2.1.

Ausencia del daño antijurídico Para comenzar, debe señalarse que el daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho50, que contraría el orden legal51 o que está desprovista de una causa que la justifique52, resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida53, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

En su fórmula reducida, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que, aunque ilustra en términos generales el fenómeno lesivo indemnizable, resulta insuficiente para explicarlo integralmente. Pues bien, en el sub examine se observa que el daño alegado por la parte actora comprende la limitación impuesta a su actividad comercial consistente en tener que sustituir la actividad floricultora, trasladar su operación a otro lugar o darla por terminada como consecuencia de lo dispuesto en el Acuerdo 021 de 2014. inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”.

Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968. Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.

En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.

Pág. 6. 50 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 51 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 52 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499;

Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 53 Cosso. Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 23 Como lo ha señalado reciente jurisprudencia de esta Sección54, las limitaciones a la propiedad por la inclusión de inmuebles en una zona de reserva forestal protectora no implican un vaciamiento del derecho de dominio, pues para que la inscripción de la reserva cause un daño antijurídico, tiene que demostrarse una afectación total a la propiedad, para lo cual se pueden tener en cuenta factores como los usos permitidos según la zonificación interna de la reserva y las respectivas anotaciones inscritas en los certificados de tradición. Lo anterior, en armonía con lo señalado por la Corte Constitucional, que de tiempo atrás precisó55 que uno de los límites que se han reconocido en el ordenamiento jurídico a través de los cuales el legislador restringe los derechos, entre ellos, el derecho a la propiedad privada, lo constituyen las reservas forestales protectoras.

De todas maneras, dada la función social y ecológica que debe cumplir la propiedad, se tiene que las limitaciones que se impongan en virtud de la definición de zonas de reserva forestal protectora, si bien constituyen restricciones de los derechos de los propietarios, no implican un vaciamiento del derecho de propiedad puesto que el ordenamiento jurídico mantiene posibilidades de aprovechamiento económico del bien, en tanto no restringe todas las actividades económicas sobre este, de modo que se tratan de limitaciones razonables y proporcionadas que no afectan el núcleo esencial de ese derecho.56 En ese sentido, la Corte Constitucional ha establecido que ese núcleo esencial del derecho de dominio se determina a través de algunos parámetros, con miras a conservar los atributos de uso, goce y disposición del bien, en los siguientes términos:57 “[…] Por ello, esta Corporación ha admitido que no se desconoce el citado núcleo 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2021, exp. 50502, CP: José Roberto Sáchica Méndez;

Subsección B, sentencia del 18 de noviembre de 2021, exp. 44670 y sentencia del 7 de septiembre de 2023, exp. 49472, CP: Martín Bermúdez Muñoz; Subsección C, sentencia del 22 de septiembre de 2021, exp. 51474, CP: Guillermo Sánchez Luque. 55 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-189 del 15 de marzo de 2006, MP: Rodrigo Escobar Gil. 56 Ibídem. 57 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C – 189 de 2006, MP: Rodrigo Escobar Gil.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 24 esencial cuando se imponen por el legislador prohibiciones temporales de enajenación sobre algunos bienes, o en ciertos casos, limitaciones intemporales o por extensos períodos de tiempo, siempre y cuando se acredite que las mismas, además de preservar un interés superior orientado a realizar los fines del Estado Social de Derecho, mantienen incólume los atributos de goce, uso y explotación que le permitan a su titular -de acuerdo con las limitaciones previstas en el ordenamiento jurídico- obtener algún tipo de utilidad económica que justifique la presencia de un interés privado en la propiedad” Por otro lado, al decidir recientemente un asunto similar58 al de la referencia, la Sección Tercera de esta Corporación recordó que en la Constitución Política se consagró como un derecho de todas las personas el poder gozar de un ambiente sano, por ello se previó como una obligación del Estado, la preservación de las riquezas naturales de la Nación59, así como salvaguardar la diversidad e integralidad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica60, mediante instrumentos como el de la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, con el fin de garantizar el desarrollo sostenible y controlar y prevenir factores de deterioro ambiental.61 Así, señaló esta Sección62 que, en ejecución de dichas obligaciones, las autoridades respectivas en el marco de la reglamentación frente al uso del suelo y a las limitaciones impuestas con ocasión de la protección del medio ambiente, en algunos eventos, afectarán la propiedad privada, la cual también goza de protección constitucional; no obstante, este derecho no puede ser considerado como absoluto, en tanto que la misma Constitución prevé que cuando se 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de junio de 2024, exp. 69205. 59 “Articulo 8o.

Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación.” 60 “Articulo 79. todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”. 61 “Articulo 80.

El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.” 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de junio de 2024, exp. 69205.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 25 presentan conflictos en los que estén en riesgo intereses públicos o sociales, el interés privado debe ceder.63 Por tanto, de manera general, puede decirse que el Estado está facultado para limitar el derecho de propiedad, ya sea ocupando materialmente el bien inmueble privado, despojando al propietario de su posesión material o mediante la constitución de afectaciones que delimiten su ejercicio, por razones de diversa índole y con distintos alcances, cuestión que aun cuando puede ocasionar un daño, no en todos los casos constituye un daño antijurídico resarcible, debido a que corresponde a cargas que el asociado está en el deber de soportar por lo que no está llamado a comprometer la responsabilidad del Estado.

Ahora, en cuanto a la afectación a particulares por cambios en los usos del suelo, frente a un asunto similar al de la referencia, en sentencia de 2015, la Subsección A de esta Sección consideró que, por regla general, la sola modificación de los usos del suelo, per se, no tiene la virtualidad de constituirse en un daño antijurídico, en la medida en que se trata de una carga que, de ordinario, los particulares se encuentran en el deber jurídico de soportar.

En esa oportunidad se desestimaron las pretensiones de la demanda. Al respecto, se concluyó:64 “[…] Sin embargo, tal y como se indicó en el acápite correspondiente, en criterio de la Sala, en casos como el sub lite se deben aplicar las siguientes premisas: i) la pérdida de valor de un bien o su depreciación frente a los valores del mercado no es un elemento suficiente para entender configurada la responsabilidad patrimonial de la autoridad reguladora de los usos del suelo, es decir la sola depreciación de un predio no es indicativa de un perjuicio excepcional o singular en cabeza de su propietario; ii) en principio, todos los habitantes de un territorio deben soportar los cambios en la regulación de los usos del suelo; en consecuencia, iii) no existe, por regla general, un derecho adquirido a que se mantenga determinada clasificación de usos del suelo, índice de edificabilidad y/o cualquier beneficio de construcción que establezca una norma, en tanto no se cuente con una autorización 63 “Articulo 58.

Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social […]”. 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2015, exp. 33113.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 26 administrativa para su desarrollo, es decir hasta que se haya adquirido o patrimonializado –siguiendo la denominación española- el referido derecho; iv) no se le debe imputar, necesariamente, a la Administración la determinación de los precios de mercado puesto que ello depende tanto de la dinámica de la economía local –y aún nacional- como del específico desarrollo que el propietario o el interesado hayan hecho de los instrumentos que el ordenamiento jurídico ha establecido para ejercer concretamente el derecho de propiedad; y, v) con el fin de determinar, la configuración o no de la responsabilidad patrimonial del Estado, independientemente del valor concreto de la depreciación, se requiere analizar el contenido concreto del derecho de propiedad y sí se respetó –o en qué medida se vulneró o cómo se afectó- el núcleo esencial del referido derecho, despojando o limitando excesivamente ese mínimo de explotación económica que le corresponde.

En esta línea argumentativa, lo primero que evidencia la Sala es que el cambio en la regulación del uso del suelo, las limitaciones ambientales y viales que afectaron la zona en la que se encuentran los predios de la sociedad demandante, como la determinación concreta de la existencia de un ‘parque municipal’ en dicha área, no son constitutivas per se de un daño especial, en la medida en que dichas concretas determinaciones no son susceptibles de calificarse como excepcionales o singulares frente a las cargas que deben asumir los particulares en su propiedad como contraposición a la competencia que el ordenamiento jurídico le ha radicado a las autoridades locales para gestionar el territorio. […]” También cabe precisar, que estas limitaciones impuestas por el Estado para proteger el interés general y el medio ambiente no afectan el derecho a la libertad de empresa, siempre que sean proporcionales y razonables, para no afectar el núcleo esencial de este, como lo ha señalado la Corte Constitucional:65 “[…] La definición de cuál es el núcleo esencial de las libertades económicas no es una tarea sencilla; en materia de libertad de empresa, entre otros contenidos, se pueden mencionar los siguientes: (i) el derecho a un tratamiento igual y no discriminatorio entre empresarios o competidores que se hallan en la misma posición;

(ii) el derecho a concurrir al mercado o retirarse; (iii) la libertad de organización y el derecho a que el Estado no interfiera en los asuntos internos de la empresa como la organización empresarial y los métodos de gestión; (iv) el derecho a la libre iniciativa privada; (v) el derecho a la creación de establecimientos de comercio con el cumplimiento de los requisitos que exija la ley; y (vi) el derecho a recibir un beneficio económico razonable.

Respecto a cómo evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de una medida que limita las libertades económicas, la Corte ha indicado los siguientes criterios: En primer lugar, la Corte ha expresado que el Legislador debe tener en cuenta el tipo de actividad que desarrollan las empresas a las que va dirigida la regulación, su estructura organizativa, el mercado en el que se 65 Corte constitucional, Sala Plena, sentencia C-263 del 6 de abril de 2011, MP: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 27 insertan, el tipo de financiamiento al que apelan, el servicio que prestan o el bien que producen o distribuyen, etc. En segundo lugar, la Corte suele apelar al juicio de proporcionalidad, mediante el cual se examina la finalidad de la medida, la idoneidad del medio elegido y su proporcionalidad en estricto sentido. […]”.

De lo anterior se desprende que, en el entendido de que la libertad de empresa es una prerrogativa con una función social que puede limitarse por el interés social, el medio ambiente y el patrimonio cultural de la Nación, debe soportar las cargas que le imponga el bien común. Por tanto, las restricciones a la libertad de empresa tienen como límite la afectación del núcleo esencial de ese derecho, que se configuraría por un tratamiento discriminatorio, una restricción injustificada para entrar o salir del mercado, una intervención del Estado en su organización y gestión, un impedimento a la iniciativa privada o a recibir un beneficio económico razonable, entre otras situaciones, de acuerdo con lo indicado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Como antes se advirtió, en el sub judice no se alega la afectación directa al derecho de propiedad, dado que Flores Sagaró S.A. no es propietaria de la “Finca las Mercedes” donde desarrolla su actividad comercial, sino que hace consistir el daño en tener que sustituir la floricultura, trasladar su operación a otro lugar o darla por terminada como consecuencia de lo ordenado en el Acuerdo 021 de 2014.

Pues bien, cabe advertir que el primer elemento que se debe constatar en cuanto a la responsabilidad patrimonial del Estado es el daño, el cual, además, debe ser cierto, personal y antijurídico. Lo anterior impone establecer la existencia de una afectación a un interés legítimo y lícito y, luego, verificar que no se trate de restricciones que deban ser toleradas, en cuanto el ordenamiento jurídico le imponga a la víctima la obligación de soportarlas.

Es este último requisito lo que determina la antijuridicidad del daño y no el comportamiento del Estado. De modo que para determinar si tal afectación constituye un daño antijurídico, Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 28 debe establecerse, a partir del estudio conjunto de todas las pruebas, si en el caso concreto se cumplen tales características.

En el sub examine, las pruebas del proceso permiten evidenciar que la sociedad Flores Sagaró S.A. ha desarrollado su objeto social en la “Finca las Mercedes” consistente en el cultivo de todo tipo de especies florales y su comercialización, actividad económica que ha llevado a cabo al menos durante los últimos treinta años en calidad de tenedora del bien, como antes se explicó. Se acredito que, mediante Acuerdo CAR 11 del 19 de julio de 2011, el Consejo Directivo de la CAR declaró la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”, y ordenó expedir el respectivo PMA de esa zona, en el cual debía incluir el diagnóstico, la zonificación ambiental con su régimen de usos, programas y proyectos orientados al mantenimiento de los objetos de conservación de la reserva (hecho probado 7.1.5.).

Se probó también que la “Finca las Mercedes” quedó comprendida dentro del polígono de la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”, pero conservó los usos agropecuarios existentes para entonces (hechos probados 7.1.5., 7.1.6. y 7.1.7.). En cumplimiento de lo anterior, el 23 de septiembre de 2014, el Consejo Directivo de la CAR Cundinamarca expidió el Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014 por el cual adoptó el PMA de la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”, en el que se incorporaron los programas, proyectos y acciones necesarias para conservar, preservar y recuperar los valores ambientales y ecológicos de esa área, teniendo en cuenta sus potencialidades, sus usos actuales, las alteraciones, degradaciones, entre otros aspectos, de ahí que se establecieran unos usos permitidos y otros prohibidos, en procura de la sostenibilidad del territorio (hecho probado 7.1.8.).

Como consecuencia, dicho Acuerdo determinó que, para efectos de garantizar los objetivos de conectividad pretendidos con esa declaratoria de reserva forestal, Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 29 resultaba necesario ordenar la sustitución paulatina, en el plazo de 7 años, de los cultivos de flores existentes en la zona de reserva, dado que esta actividad no permitía generar la conectividad por los altos índices de ocupación requeridos para su viabilidad económica, el enorme impacto paisajístico y el aprovechamiento intensivo del recurso hídrico (hecho probado 7.1.9.).

Esta medida afectó directamente a la demandante Flores Sagaró S.A., pues como quedó acreditado en este proceso, la “Finca las Mercedes” donde desarrolla su actividad floricultora no solo quedó dentro del polígono de la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”, sino que es parte de la “zona de uso sostenible subzona de uso múltiple”, cuyos lineamientos según el artículo 14 del Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014, imponen la sustitución paulatina de dicha actividad (hechos probados 7.1.6. y 7.1.8.).

En ese orden de ideas, se comprobó que el uso que hasta la fecha de la expedición del acto administrativo en mención se venía dando a esa zona por la sociedad demandante, consistente en el cultivo de flores, de conformidad con el nuevo régimen de uso del suelo adoptado en el PMA de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C., “Thomas Van Der Hammen”, quedó prohibida dicha actividad, aunque no de manera inmediata, dado que, para ese propósito, se concedió un plazo de 7 años a partir de la publicación del Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014.

En ese período la sociedad demandante debía reemplazar la actividad floricultora por alguna otra que fuera compatible con los usos permitidos o condicionados en la zona respectiva, incluso, esta podía ser similar o compatible con su objeto, como la “producción agropecuaria sostenible” en la que se contempla el proyecto de “floricultura sostenible”, consagrada en el artículo 18 del Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014 como parte integral del PMA de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C., “Thomas Van Der Hammen”.

Así las cosas, se tiene que el Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014 fue publicado el 27 de octubre de 2014 en el diario oficial 49.317 (hecho probado Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 30 7.1.8.), por lo que el plazo de 7 años concedido para la actividad floricultora se cumplió el 27 de octubre de 2021.

De ahí que, en efecto, desde el 27 de octubre de 2021, la sociedad demandante ya no tenía permitido desarrollar su actividad de la misma forma en que lo venía haciendo hasta antes de esa fecha, en la “Finca las Mercedes”, dado que el Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014 modificó los usos del suelo en el sentido de que debían sustituirse los cultivos de flores existentes en la zona de reserva, lo que incluye los sembrados por la demandante para su objeto comercial.

Aunque a este proceso no se allegó prueba de a qué título (escrito o verbal la sociedad Flores Sagaró S.A. es tenedora del uso y goce de la “Finca las Mercedes”, pues se probó que tiene su domicilio y ha desarrollado su objeto social en el mencionado predio, consistente en el cultivo de todo tipo de especies florales y su comercialización, como se deriva de las concesiones de aguas para la realización de esa actividad en dicho predio por parte de la CAR Cundinamarca (hechos probados 7.1.1., 7.1.3. y 7.1.4.), en concordancia con el reconocimiento que hace la misma demandante, de que la propietaria de la “Finca las Mercedes”, es INAJAME S.A. Siendo así, para la Sala, el daño alegado tiene un carácter cierto, pues consiste en la cesación definitiva de la actividad floricultora desarrollada por la sociedad actora en la “Finca las Mercedes” que, aunque no se dio de forma automática, tenía un plazo cierto de configuración a partir del 27 de octubre de 2021, como producto de una decisión administrativa expedida por la CAR Cundinamarca, con el propósito de cumplir sus cometidos institucionales para la protección del medio ambiente.

Como lo señaló la Sección Tercera de esta Corporación en un asunto similar66, que la materialización de los efectos de esa decisión se hubiese sujetado al 66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de febrero de 2021, exp. 63087. Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 31 cumplimiento de un plazo, no obsta para que desde la expedición del PMA que estableció el régimen de usos del suelo hubiera emergido la limitante respecto del ejercicio de la actividad floricultora, lo que habría de conducir a que en 7 años se culminara el proceso de sustitución de aquella por otra que estuviera permitida a la luz de la nueva normativa ambiental.

Así, los efectos de la decisión de la CAR bien podrían consistir en: i) el reemplazo de los cultivos de flores por otra actividad agropecuaria dentro del plazo concedido, ii) el traslado del cultivo a otro lugar durante ese período o iii) el cierre definitivo de la actividad floricultora junto con el pago de indemnización a trabajadores por despido injusto, hipótesis que, aun cuando son variadas, emergen de una misma raíz, que no es otra que la certeza frente al hecho de que existía una decisión administrativa que prohibía la ejecución de la referida actividad una vez finalizara el término otorgado para su desmonte.

Igualmente, el daño alegado tiene un carácter personal, pues afecta directamente a la sociedad demandante que no podrá realizar la actividad floricultora en los términos en que lo venía haciendo, toda vez que los usos del suelo del lugar donde desarrollaba su actividad fueron modificados por el Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014.

En este punto, y antes de abordar la siguiente característica del daño para establecer si este se configuró, cabe advertir que, aunado a los hechos probados, en el proceso se allegaron tres dictámenes con la finalidad de determinar el valor comercial de las acciones de Flores Sagaró S.A., la viabilidad del traslado de la empresa a otra localización, la cuantificación de los perjuicios emanados del Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014, las indemnizaciones laborales que por despido la demandante estaría obligada a reconocer a sus trabajadores en el evento de cerrar la empresa y el valor de demolición de las construcciones existentes en la “Finca las Mercedes”, esto es, el objeto de los dictámenes se contrae a establecer la cuantía de los perjuicios reclamados por la demandante, por los aspectos antes referidos.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 32 Sin embargo, la Sala solo encontraría pertinente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, apreciar si los peritajes antes mencionados cumplen los requisitos de solidez, claridad, exhaustividad y calidad, según lo dispuesto en los artículos 232 y 235 del Código General del Proceso, en caso de ser necesaria la determinación de una indemnización de perjuicios, pues el objeto de dichos dictámenes no es la demostración del daño. No obstante, pese a que el daño en los términos estudiados en precedencia se considera cierto, pues, aunque en un determinado plazo, consiste en la cesación definitiva de la actividad floricultora y; personal, dado que afecta directamente a la sociedad demandante que desarrolla dicho cultivo, lo cierto es que no se configura su carácter de antijurídico, como pasa a explicarse.

Para la Sala, el daño no puede considerarse antijurídico, toda vez que el plazo de siete años concedido para el desmonte y sustitución de la actividad floricultora, constituye un régimen de transición en el marco de la modificación del régimen del uso del suelo de la reserva, que resulta ajustado y razonable para mantener el principio de igualdad frente a las cargas públicas respecto de aquellos que resultaran afectados en sus derechos patrimoniales individuales, como es el caso de la sociedad demandante.

De hecho, dicha consideración no es ajena a lo que la Sección Tercera de esta Corporación ha sostenido recientemente, pues en un asunto de similares características al que aquí se debate, la Subsección A indicó que, en efecto, el otorgamiento de un plazo para que los propietarios, tenedores y/o usufructuarios de los predios ubicados dentro de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá, “Thomas Van Der Hammen”, puedan ajustarse a los nuevos usos del suelo, es un régimen de transición que les permite tomar las decisiones más convenientes respecto de sus patrimonios, que no rompe el principio de igualdad frente a las cargas públicas.

Textualmente, en esa oportunidad se dijo:67: 67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de febrero de 2021, exp. 63087. Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 33 “[…] Según se vio en los antecedentes que llevaron a la adopción del Plan de Manejo Ambiental contenido en el Acuerdo No. 021 de 2014, la declaratoria de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C., ‘Thomas Van der Hammen’, se erigió como la expresión de la función social y ecológica del derecho de propiedad que debe ceder ante el interés general como garantía de la protección del medio ambiente, sin que con ello se pretenda desconocer que, de haber causado un daño antijurídico a algún asociado, este deba ser reparado.

En consonancia con lo dicho y en atención al análisis jurisprudencial expuesto en acápite precedente, la Sala estima que en este caso el supuesto daño no adquirió la condición de excepcional o anormal y tampoco vulneró el núcleo esencial de la propiedad privada, habida cuenta de que la conducta de la CAR se encuadró en los lineamientos del artículo 58 de la Constitución Política.

Ello se justifica en que la concesión de los siete años para la sustitución de los floricultivos, además de identificarse con la implementación de un régimen de transición para que, de manera paulatina, se adecuara esa actividad a otras compatibles con las medidas de protección ambiental adoptadas, se concibió como una herramienta de mitigación del impacto que ello pudiera causar en el patrimonio de quienes ya venían desarrollando esa actividad de tiempo atrás. En efecto, puede ocurrir que, al generar una afectación en la propiedad privada impuesta en procura de la protección ambiental, la misma autoridad que adopta la limitante al tiempo determine medidas compensatorias tendientes a mantener el equilibrio de las cargas públicas que puede verse alterado con ocasión de la decisión restrictiva, caso en el cual concernirá al juez indagar si la compensación resulta ser idónea y suficiente para proteger los derechos individuales posiblemente afectados.

En este contexto, la Sala considera que el plazo de siete años concedido para el desmonte de la actividad floricultora, entendido como medida compensatoria en el marco de la modificación del régimen del uso del suelo de la reserva, resultó ajustado para mantener el principio de igualdad frente a las cargas públicas respecto de aquellos que resultaran afectados en sus derechos patrimoniales individuales. […]” Además, en el caso concreto de la actividad floricultora que se estaba adelantando a la fecha de expedición del Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014 y que debía ser desmontada dentro de los 7 años siguientes, el mismo acto administrativo previó que esta podía ser reemplazada por otros usos permitidos o condicionados, entre ellos, el agropecuario, siempre que se cumplieran los requisitos dispuestos en la misma norma.

Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo final del artículo 12 del mencionado Acuerdo, según el cual: “[…] Previa autorización impartida por parte de la CAR, se podrán cambiar las actividades desarrolladas dentro de la zona de Uso Sostenible (Subzona de Uso Múltiple y Subzona de Alta Densidad de Uso) por otras previstas en el régimen establecido para cada subzona cuando se demuestre para cada interesado que el nuevo uso produce un menor impacto ambiental y ecológico al existente, y permite cumplir de mejor manera los objetivos de conservación previstos en este plan. […].

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 34 De modo que, si bien la modificación del régimen de usos del suelo conducía a que sobre el inmueble no se podría continuar con la actividad empresarial de cultivo de flores, ello implicaba que el bien podía ser explotado de manera diferente, pero no significaba la imposibilidad para la empresa demandante de continuar desarrollando su objeto social y cumplir con su propósito empresarial en otro bien o modificar la clase de explotación de la “Finca las Mercedes”, ni tampoco que solo podía hacer un uso pasivo de contemplación del mismo.

A ello se suma que en este proceso se desconoce hasta cuándo Flores Sagaró S.A. ejercería la tenencia del bien para el uso de la “Finca las Mercedes” en su actividad floricultora, para siquiera determinar que contaba con el plazo de 7 años otorgado por el Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014, pues incluso pudo ser menos, dependiendo de lo que hubiera pactado con la propietaria del predio.

Igualmente, cabe advertir que desde la expedición del Acuerdo 011 del 9 de agosto de 2011, se produjo la declaratoria de Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá, “Thomas Van Der Hammen”, en la que se encuentra ubicada la “Finca las Mercedes” y, tal como como lo señaló esta Sección en un asunto similar68, si bien en ese acto no se estableció la limitante a los usos del suelo, pues esto solo vino a ocurrir con la adopción del PMA mediante el Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014, es claro que en aquella decisión sí se puso de presente que la permanencia de los usos agropecuarios en esa área se supeditaba a que se sujetara su compatibilidad con el PMA que en lo sucesivo se adoptaría y en el que se habrían de establecer las determinantes ambientales en materia de usos del suelo.

De modo que puede concluirse entonces que la declaratoria de la reserva forestal constituyó una circunstancia previa que, no obstante, no definir limitaciones en un principio, sí alertó sobre su próxima y futura ocurrencia. De ahí que, incluso, desde la declaratoria de la Reserva Forestal Productora del 68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de febrero de 2021, exp. 63087.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 35 Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen” en 2011, se imponía a los propietarios, tenedores y/o usufructuarios de los inmuebles que allí se ubicaban, y en los que existía algún tipo de explotación económica, el deber de precaver y adoptar medidas contingentes para salvaguardar su patrimonio frente a la posibilidad de que en el futuro y bajo la premisa de que no existen derechos adquiridos en relación con los usos del suelo, estos sufrieran algún tipo de modificación sustancial que impactara negativamente el ejercicio de sus derechos económicos, como en efecto ocurrió en este caso, y no hay nada que indique que Flores Sagaró S.A. tomó las medidas conducentes con miras a disminuir los efectos de las restricciones que por el hecho de encontrarse en una zona de reserva, aunque no de forma específica, ya estaban anunciadas.

Adicionalmente a dicha precaución, en el plazo otorgado por el PMA contenido Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014, Flores Sagaró S.A. no cumplió sus deberes de mitigación con miras a proteger su patrimonio económico desde el punto de vista de la gestión de gastos por sustitución o traslado de la actividad floricultora, es decir, no actuó desde el momento en que debía hacerlo para evitar los efectos adversos que le podía a generar el cambio de los usos del suelo en relación con su objeto social, al trascurrir el plazo impuesto en la decisión administrativa.

De ahí que los gastos de traslado de la actividad floricultora o su sustitución es algo que la sociedad demandante tuvo tiempo de prever, pues no tenía un derecho adquirido para realizar dicha explotación económica en la “Finca las Mercedes” de manera indefinida, es más, ni siquiera se conoce hasta cuándo tenía la explotación del inmueble.

Finalmente, no sobra precisar que la medida impuesta en el Acuerdo 021 del 23 de septiembre de 2014, la cual ordenó sustituir la actividad floricultora al interior de la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”, dentro de la cual quedó incluida la “Finca las Mercedes”, no afecta el núcleo esencial del derecho a la libre empresa de la sociedad Flores Sagaró S.A., dado que la finalidad de protección de los recursos naturales identificados en el Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 36 área de la Reserva, de acuerdo con lo dispuesto en el Acuerdo No. 011 del 9 de agosto de 2011, es una medida idónea para dicho objetivo y beneficia el interés general, disposición que, además, la demandante no cuestiona.

Igualmente, se trata de una medida proporcional, dado que no estableció restricciones absolutas o arbitrarias, sino el cambio de los usos de suelo y en un plazo de 7 años para el caso de la actividad floricultora, dando tiempo a los afectados como la demandante, para adaptarse a estos nuevos usos y realizar las gestiones pertinentes para ese propósito.

Valga decir igualmente que la medida de sustitución de los usos del suelo en la Reserva Forestal Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van Der Hammen”, por buscar un interés superior de preservación de los recursos naturales, y en general, del cuidado del medio ambiente que beneficia a todos los habitantes del territorio, tampoco crea restricciones de las que pueda derivarse una afectación del núcleo esencial del derecho a la libre empresa de la demandante por un tratamiento discriminatorio, una restricción injustificada para entrar o salir del mercado, una intervención del Estado en su organización y gestión, un impedimento a su iniciativa privada o a recibir un beneficio económico razonable, de acuerdo con lo indicado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional atrás citada, pues como también se explicó, el uso del suelo no genera derechos adquiridos, mucho menos para la demandante en calidad de arrendataria del bien ubicado en la referida Reserva.

Corolario de todo lo anterior, la Sala concluye que el plazo de 7 años concedido por el Acuerdo 021 de 2014 para el desmonte de la actividad floricultora y su reemplazo por otras actividades compatibles con los usos del suelo o su reubicación, corresponde a una medida compensatoria adecuada que impide predicar el carácter antijurídico del alegado daño. De ahí que el daño que se reclama no resulta antijurídico, dado que la afectación invocada por la parte actora es una carga que estaba en la obligación de soportar y que, por ende, no es susceptible de ser indemnizada.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 37 Como consecuencia se revocará la sentencia del 24 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, negarlas, dado que no se demostró la existencia de un daño antijurídico. 8.

Condena en costas De conformidad con el artículo 18869 del CPACA y con la disposición especial del artículo 365 del CGP, numeral 470, para el caso particular se condenará en costas a la parte demandante por ambas instancias, habida cuenta de la revocatoria total de la sentencia de primera instancia. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del CGP71 y tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.

En el presente caso, en ambas instancias se encuentra acreditada la gestión del apoderado de la entidad demandada CAR Cundinamarca que, además, presentó recurso de apelación buscando la revocatoria de la sentencia de primera instancia. En tal sentido, la Sala estima suficiente dicha gestión para que se disponga la fijación de agencias en derecho en la liquidación de las costas, en favor de las demandadas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP. 69 “Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 70 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas ( ). 4.

Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias” 71 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.

Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 38 En cuanto a las agencias en derecho en primera instancia, para los declarativos en general con cuantía, deben fijarse hasta el 20% del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 672 del Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.

En ese sentido, las agencias en derecho de dicha instancia se fijarán en la suma de $3’983.600 en favor de la CAR Cundinamarca, con fundamento en la relación porcentual del 0.01% de las pretensiones que fueron formuladas en este litigio, que ascienden a la cantidad de $39.836’000.000. Por otra parte, frente a las agencias en derecho en segunda instancia, estas podrán fijarse hasta el 5% del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia, según lo dispuesto en el artículo 673 del ya referido Acuerdo.

En tal virtud, se fijan las agencias en derecho de segunda instancia en suma de $3’983.600 en favor de la CAR Cundinamarca, con fundamento en la relación porcentual del 0.01% de las pretensiones que fueron formuladas en este litigio, que ascienden a la cantidad de $39.836’000.000, las que serán liquidadas por Secretaría según los parámetros previstos en la normativa ya citada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 72 “Artículo. sexto. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: III. CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 3.1. ASUNTOS. […] 3.1.2.

Primera instancia. […] Con cuantía: Hasta el veinte por ciento (20%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. 73 “Artículo. sexto. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: III. CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 3.1. ASUNTOS. […] 3.1.3. Segunda instancia. […] Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. Radicado: 25000233600020150287202 (69201) Demandante: Flores Sagaró S.A. 39

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 24 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: CONDENAR EN COSTAS, por ambas instancias, a la parte demandante, en favor de la entidad demandada. Para el efecto, las agencias en derecho de la primera instancia se fijan en la suma de $3’983.600 en favor de la CAR Cundinamarcal, monto que deberá pagar la parte actora. Como agencias en derecho en esta instancia, se fijan en suma equivalente a $3’983.600, en favor de la CAR Cundinamarca.

CUARTO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRONICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala Aclaración de voto FIRMADO ELECTRONICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRONICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado VF