1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-04817-00 Accionante: STS Transportes S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Procede estudio de fondo porque se acreditó el cumplimiento de los requisitos generales / DEFECTO FÁCTICO – Se configura en este caso, por indebida valoración probatoria.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por STS Transportes S.A.S contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro. I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1.
El 13 de septiembre de 2024 STS Transportes S.A.S., través de apoderado judicial, presentó demanda de tutela contra la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y la Procuraduría Once Judicial II Para Asuntos Administrativos de Bogotá, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia, así como los principios de confianza legítima y seguridad jurídica.
Considera que estos fueron vulnerados con ocasión del auto del 29 de agosto de 20242, mediante el cual se confirmó el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho3 que interpuso en contra de la Superintendencia de Transporte4. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Notificado el 4 de septiembre de 2024, según la información visible en el aplicativo SAMAI, índice 7. 3 Tramitada con número de radicado: 11001-33-34-001-2023-00182-01. 4 Su fin era obtener la nulidad de las Resoluciones 36377 del 15 de agosto de 2018, 7979 del 2 de septiembre Radicación: 11001-03-15-000-2024-04817-00 Accionante: STS Transportes S.A.S Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2.
El asunto le correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá quien por auto del 29 de noviembre de 2023 inadmitió la demanda. La parte demandante presentó escrito de subsanación el 15 de diciembre de 2023. El referido Juzgado en proveído del 26 de junio de 2024, requirió de nuevo a la demandante para que aportara copia de la Resolución 8171 del 23 de octubre de 2020, frente al cual dio cumplimiento el 26 de junio siguiente. 3.
A través de auto del 10 de julio de 2024 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá rechazó la demanda al considerar que operó la caducidad del medio de control. Argumentó que la resolución que puso fin a la actuación administrativa fue la 8171 del 23 de octubre de 2020, notificada el 27 de octubre del 2020, de manera que el término para demandar en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho comenzó el 28 de octubre del 2020 y finalizó el 28 de febrero del 2021, mientras que la solicitud de conciliación fue presentada el 16 de enero del 2023, es decir, después de haberse configurado la caducidad. 4.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B por auto de 29 de agosto de 2024 confirmó la decisión de primera instancia. Expuso que el acto administrativo que dio fin a la actuación administrativa fue la Resolución 8244 del 15 de septiembre de 2022 y no la 8171 del 23 de octubre de 2020, teniendo en cuenta que fue aquella con la que concluyó la actuación administrativa, dado que resolvió el recurso de queja interpuesto contra esta última.
Aquel acto administrativo fue notificado el 15 de septiembre de 2022, por lo que el término para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho corrió entre el 16 de septiembre de 2022 y el 16 de enero de 2023. 5. Así, considerando que la parte demandante radicó la solicitud de conciliación prejudicial el 16 de enero de 2023, suspendió el término de caducidad por 1 día, el cual se reanudó el 17 de marzo de 2023, día siguiente a la expedición de la constancia proferida por la Procuraduría 11 Judicial I para Asuntos Administrativos.
No obstante, como la demanda se radicó el 21 de marzo de 2023, era claro que ya se había superado el término de caducidad de 4 meses para presentar la demanda. 6. La parte actora afirmó que el Tribunal accionado incurrió en una equivocación al darle plena validez a la fecha que aparece en la constancia de no conciliación, a saber, el 16 de marzo del 2023, y omitir el hecho vigésimo noveno de la demanda, donde se precisó que la entrega de dicha acta y las constancias de agotamiento del requisito de procedibilidad, se concretó el 21 de marzo del 2023. de 2019, 8171 del 23 de octubre de 2020 y 8244 del 15 de septiembre de 2022, por medio de los cuales la Superintendencia de Transporte le dio apertura de investigación administrativa, le declaró responsable por la infracción al régimen de transporte, le sancionó y le rechazó los recursos de reposición, apelación y queja, respectivamente.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04817-00 Accionante: STS Transportes S.A.S Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 7. Agregó que le era imposible presentar la demanda el 16 de marzo del 2023, como quiera que el funcionario que tenía la competencia legal para emitir las constancias y entregar el acta no lo hizo sino hasta el 21 de marzo siguiente, lo cual se probó con la fecha del envío del correo electrónico, del cual se extraía que la entrega de esos documentos fue posterior a la fecha que aparece en la constancia. 8.
Afirmó que exigir el cumplimiento de una fecha anterior a la entrega efectiva de los documentos es vulnerar el derecho al debido proceso, en la medida en que sólo con la entrega real del acta y las constancias de agotamiento del requisito de procedibilidad se empezaron a contar nuevamente los términos de caducidad, y no como lo hizo el Tribunal accionado a partir de la fecha que aparece en el documento.
Adujo que ninguna norma dispone efectuar esa interpretación; pues, por el contrario, las disposiciones legales y hasta jurisprudenciales son claras, categóricas y contundentes en el sentido que el término se inicia a contar nuevamente a partir de la expedición y entrega real de las constancias. 9. Trajo a colación la sentencia proferida en el proceso promovido por la señora Nohora Patricia Villamizar y otros contra la Fiscalía General de la Nación, radicado 68001233100020110081300, del Tribunal Administrativo de Santander.
Arguyó que allí se debaten circunstancias similares al presente proceso sobre el término de caducidad, la entrega de la constancia y el reinicio del conteo. 10. Concluyó que la fecha de entrega real de los documentos es la que debe prevalecer, porque la misma da fe que en ese momento la parte convocante recibió la información necesaria para presentar la demanda.
B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 11. Por proveído de 13 de septiembre de 20245, se admitió la presente acción y se ordenó notificar de su presentación a las autoridades accionadas. Se comunicó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que si lo consideraba pertinente interviniera en el presente asunto.
(i) Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B6. 12. Hizo un resumen del trámite dado al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la sociedad actora. Del mismo modo, parafraseó los argumentos esgrimidos en el auto acusado dictado el 29 de agosto de 2024. (ii) Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá7. 5 Notificado el 18 de septiembre de 2024. 6 Contestación enviada al correo electrónico, consta de 4 folios. 7 Contestación enviada al correo electrónico, consta de 3 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04817-00 Accionante: STS Transportes S.A.S Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 13. Señaló que no vulneró ningún derecho a la parte tutelante, en la medida en que la decisión adoptada a través del auto de 10 de julio de 2024 se profirió con fundamento en las normas que establecen los requisitos de admisibilidad de la demanda.
Igualmente hizo un resumen de las actuaciones surtidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. (iii) Procuraduría General de la Nación8. 14. Informó que la solicitud de conciliación se presentó el 16 de enero de 2023; se le dio el radicado E-2023-014386; fue asignada a la Procuraduría 11 Judicial II mediante reparto del 25 de enero de 2023; la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad se emitió el 16 de marzo de 2023 y, la debida notificación a las partes convocante y convocada del acta y constancia se realizó el 21 de marzo de 2023. 15.
Expuso que, desde la radicación de solicitud de conciliación a la fecha de notificación de acta y constancia habían transcurrido 2 meses y 5 días, por lo que la entidad se encontraba dentro del término de suspensión para darle trámite a la misma, el cual es de 3 meses, y se cumplían el 16 de abril de 2023, razón por la cual se emitió y se notificó dicha decisión dentro del término legal. 16.
Citó el fallo de 27 de noviembre de 2014, radicado 25000-23-41-000-2013-02684- 01 proferido por el Consejo de Estado. En virtud de aquel, sostuvo que esa entidad no incurrió en yerro alguno, toda vez que la notificación del acta y la constancia de la audiencia se surtió el 21 de marzo de 2023, por lo que a partir del día siguiente se reanudaba el término de caducidad.
En razón a lo anterior, solicitó acceder a las pretensiones de esta acción con el fin de salvaguardar el derecho de acceso a la administración de justicia, debido proceso y defensa de la actora. 17. Por otra parte, señaló que la entidad actuó conforme sus competencias, observando las garantías y el procedimiento establecido para las solicitudes de conciliación. Agregó que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que respecto de las pretensiones carece de competencia, so pena de extralimitarse en alguna de sus funciones o de coadministrar, lo cual le está prohibido; sumando a que no ha adelantado actuación alguna en detrimento de los intereses de la accionante.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 18. La Sala evidencia que la acción de tutela resulta procedente, al satisfacer los requisitos generales para tal efecto, por lo que se analizarán las causales específicas de procedencia. Lo anterior, teniendo en cuenta que (i) los 8 Contestación enviada al correo electrónico, consta de 8 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04817-00 Accionante: STS Transportes S.A.S Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 planteamientos de la solicitud de amparo tienen relevancia constitucional, en tanto involucran la posible afectación del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, por cuenta de posibles yerros en que pudo haber incurrido el Tribunal accionado en la tramitación del asunto, al no verificar la entrega material de las constancias de agotamiento del requisito de procedibilidad;
(ii) no existe otro mecanismo judicial para decidir sobre los reproches expuestos; (iii) se cumple el requisito de inmediatez, toda vez que el auto acusado se notificó el 4 de septiembre de 2024 y esta acción fue presentada el 9 de septiembre siguiente; (iv) la accionante identifica de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos; y (v) no se controvierte una sentencia de tutela. 19.
En el presente asunto, a pesar de que la parte actora no enmarcó sus argumentos en una causal específica de procedibilidad de tutela contra providencias judiciales, esta Sala de Subsección advierte que sus argumentos van dirigidos a cuestionar un presunto defecto fáctico, debido a que aludió que la autoridad judicial accionada omitió la valoración del correo electrónico donde se demuestra que la entrega material de las constancias de agotamiento del requisito de procedibilidad tuvo lugar el 21 de marzo de 2023 por parte de la Procuraduría 11 Judicial I para Asuntos Administrativos. 20.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B en el auto de 29 de agosto de 2024 confirmó la decisión de primera instancia, al considerar que el acto administrativo que dio fin a la actuación administrativa fue la Resolución 8244 del 15 de septiembre de 2022, la cual fue notificada el 15 de septiembre de 2022, por lo que el término para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho corrió entre el 16 de septiembre de 2022 hasta el 16 de enero de 2023.
Y, como la parte demandante radicó la solicitud de conciliación extrajudicial el 16 de enero de 2023, suspendió el término de caducidad por 1 día; “el cual se reanudó el 17 de marzo de 2023, día siguiente a la expedición de la constancia proferida por la Procuraduría 11 Judicial I para Asuntos Administrativos”. Por ende, estimó que como la demanda se radicó el 21 de marzo de 2023, era claro que ya se había superado el término de 4 meses para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, operando así la caducidad. 21.
La Sala observa que parte del análisis realizado en el auto acusado es acorde con la realidad del proceso, pues es claro que el acto administrativo que dio fin a la actuación administrativa fue la Resolución 8244 del 15 de septiembre de 2022 y no la 8171 del 23 de octubre de 2020, como lo había indicado el A quo, teniendo en cuenta que fue aquella con la que concluyó la actuación administrativa, debido a que resolvió el recurso de queja interpuesto contra esta última resolución. 22.
También es cierto que el acto administrativo definitivo fue notificado personalmente por correo electrónico el 15 de septiembre de 2022, por lo que el término de caducidad de 4 meses para ejercer el medio de control de nulidad y Radicación: 11001-03-15-000-2024-04817-00 Accionante: STS Transportes S.A.S Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 restablecimiento del derecho corría entre el 16 de septiembre de 2022 hasta el 16 de enero de 2023.
Del mismo modo, el 16 de enero de 2023 la sociedad STS Transportes radicó solicitud de conciliación extrajudicial, suspendiendo con ello el término de caducidad por 1 día. 23. Sin embargo, es contrario a la realidad probatoria del asunto que los términos se reanudaron el 17 de marzo de 2023, día siguiente a la expedición de la constancia proferida por la Procuraduría 11 Judicial I para Asuntos Administrativos.
Lo anterior, en la medida en que si bien la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad tiene como fecha 16 de marzo de 2023; según las pruebas allegadas al proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, así como lo narrado y demostrado por la parte demandante en su demanda, sólo hasta el 21 de marzo de 2024 la Procuraduría 11 Judicial I para Asuntos Administrativos le notificó y envió dicho documento a través del correo electrónico. 24.
Lo anterior se comprueba con la simple revisión del hecho vigésimo noveno de la demanda ordinaria y su subsanación, el cual la parte actora complementó con un pantallazo como prueba de su dicho, en el que se visualiza lo siguiente: 25. Se debe resaltar que la sola celebración de la audiencia e incluso la firma del acta o constancia, según corresponda, sin la entrega a la parte interesada, impide al demandante acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad, debido a que no es suficiente con afirmar en la demanda que la diligencia fue fallida y que se cumplió con el requisito; pues es obligatorio aportar la prueba del hecho. 26.
Además, se debe resaltar que conforme a la información del expediente ordinario, no existe ningún documento que dé cuenta de que la sociedad actora hubiera obtenido la constancia referida antes de la fecha señalada. Como se vio, únicamente Radicación: 11001-03-15-000-2024-04817-00 Accionante: STS Transportes S.A.S Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 está demostrado que la constancia expedida el 16 de marzo de 2023 fue remitida a los interesados el 21 de marzo de 2023, y por solicitud de la parte convocante. 27.
Carece de sentido entonces que el Tribunal accionado sostenga que es suficiente con expedir el acta o constancia, sin que la parte obtenga alguno de los documentos que permita acreditar ante el juez que agotó en debida forma el requisito de procedibilidad. Esa premisa olvida que sin la entrega de la constancia la parte no puede probar la existencia del hecho (la no conciliación), y desconoce que el artículo 96 de la Ley 2220 de 2022 sujeta la suspensión hasta tanto se expida la constancia, lo cual no puede entenderse como la mera suscripción del documento por el agente del Ministerio Público, sino que ello requiere de la respectiva entrega del acta a la parte. 28.
En ese sentido, exigirle a la parte actora presentar la demanda ordinaria sin contar con el documento que acredita el cumplimiento del requisito de procedibilidad no solo es un sin sentido, sino que también le impone una carga desproporcionada. Esta postura y la decisión de conceder el amparo, bajo las circunstancias fácticas expuestas se acompasa con lo expuesto por esta Subsección en el fallo de tutela del 17 de octubre de 2023, proferido en el proceso 11001-03-15-000-2023-04354- 009. 29.
Además de lo anterior, se resalta que la demanda se radicó el 21 de marzo de 2023, esto es, el mismo día que a la sociedad STS Transportes se le notificó y envió el documento que acreditaba el agotamiento del requisito de procedibilidad. Es decir, tal como lo exigía el tribunal accionado, en el día que le quedaba a la sociedad demandante cuando suspendió el término de caducidad. 30.
Por lo anterior, en criterio de la Sala, sí se configura el defecto fáctico alegado, debido a que la autoridad judicial accionadas interpretó de manera aislada e irrazonable las pruebas del trámite de la conciliación, especialmente aquellas relacionadas con la existencia de la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad y su entrega a la sociedad actora. 31.
Así las cosas, se accederá al amparo del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, al haber incurrido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B en defecto fáctico. En consecuencia se dejará sin efectos el auto de 29 de agosto de 2024 proferido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 11001-33-34-001-2023- 00182-01, con el fin de que la autoridad judicial dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la providencia adopte una nueva decisión en la que resuelva el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 10 de julio de 2024, que rechazó la demanda por caducidad del medio de control, teniendo en cuenta lo 9 La ponencia de este caso estuvo a cargo de la consejera María Adriana Marín. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04817-00 Accionante: STS Transportes S.A.S Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 razonado por esta Sala sobre el alcance de la prueba de la constancia de no conciliación y el deber de su entrega al interesado. 32.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de STS Transportes S.A.S, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS el auto de 29 de agosto de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, para que, en el término de diez (10) días, contado a partir de la notificación del presente fallo, profiera una nueva decisión en la que se resuelva el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda, de conformidad con señalado en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 10 VF