CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 9 de mayo de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-01782-00 Actor: Luis Alberto Arismendi Solano. Accionado: Sección primera del Consejo de Estado. Tema: Tutela contra providencia judicial.
N y RD – Pérdida de Investidura Concejal. Decisión: Declarar improcedente la acción de tutela – Inmediatez, FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Luis Alberto Arismendi Solano, actuando en nombre propio, contra la sección primera del Consejo de Estado, por proferir la sentencia del 24 de junio de 2021, a través de la cual se confirmó la decisión de decretar la pérdida de su investidura como concejal del municipio de Barrancabermeja (Santander), período constitucional 2016-2019; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite establecer de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados en el escrito de tutela, en concordancia con las pruebas obrantes en el expediente: El señor Edwin Leandro Sánchez Castaño, demandó la investidura de concejales del municipio de Barrancabermeja (Santander) del señor Luis Alberto Arismendi Solano y otros, período constitucional 2016-2019, por considerar que incurrieron en la causal de indebida destinación de dineros públicos, prevista en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 de 2 de junio de 1994 y 48, numeral 4, de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000 El conocimiento del asunto, con radicado 68001233300020190094201, correspondió al Tribunal Administrativo de Santander que, mediante sentencia del 18 de mayo de 2020, decretó la pérdida de investidura de los concejales del municipio de Barrancabermeja (Santander), señores Hober Torres Arrieta, Luis Alberto Arismendi Solano y Jorge Armando Carrero Pimentel.
Los demandantes impetraron recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatado por la sección primera del Consejo de Estado que, a través de sentencia del 24 de junio de 2021, confirmando lo resuelto por el a quo. Al respecto, adujo el accionante que el Consejo de Estado «analiza los conceptos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de recursos públicos y la evolución jurisprudencial del derecho de negociación colectiva de los sindicatos de empleados públicos sin emitir concepto alguno sobre la legalidad o no del Acuerdo Colectivo suscrito por el Concejo de Barrancabermeja con el SUNET».
(Resaltado texto original) Razón por la cual, asegura que la decisión de segunda instancia vulnera sus derechos fundamentales al encontrase incursa en defecto sustantivo, teniendo en cuenta que: i) convirtió el proceso de pérdida de investidura en un juicio de legalidad del Acuerdo Colectivo y desconoció la presunción de legalidad de la Resolución 069 de 2016, expedida por la Mesa Directiva del Concejo de Barrancabermeja, por medio de la cual fue acogido e implementado; ii) omitió aplicar las disposiciones que regulan los Acuerdos Colectivos; iii) aplicó normas que no correspondían al desatar el juicio de legalidad de las órdenes de pago; iv) desconoció el valor eximente de la culpa derivado de las condiciones personales del Concejal y del asesoramiento jurídico que recibió; v) omitió aplicar el principio de favorabilidad propio de los procesos de responsabilidad subjetiva; y, vi) aplicó conceptos de culpabilidad que deambularon entre el código civil, desconociendo que la pérdida de investidura exige de uno propio. 1.1.1.
Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora elevó como tales: «[…] PRIMERA: amparar los derechos políticos, en particular el derecho a ser elegido y a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, a participar en el ejercicio del poder político; y, el derecho al debido proceso que me asisten, consagrados en los artículos 13, 29 y 40, de la Constitución, al haber sido decretada la pérdida de su investidura de calidad de Concejal del Distrito de Barrancabermeja.
SEGUNDA: Como medida definitiva, dejar sin efecto la sentencia proferida en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado, fechada el 24 de junio de 2021, proferida dentro del radicado 68001-23-33-000- 2019-00942-01, que confirmó la Sentencia de fecha 18 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, radicado 68001-23- 33-000-2019-00942-00, mediante la cual se decretó la pérdida de investidura como concejal del Distrito de Barrancabermeja del LUIS ALBERTO ARISMENDI SOLANO.
TERCERO: Una vez suspendidos los efectos en los términos del artículo anterior, ordenar a la Sección Primera del Consejo de Estado que, dentro del término de 30 días siguientes a la notificación de la decisión, profiera una nueva sentencia que ampare los derechos fundamentales del actor, revoque la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, y mantenga vigente la investidura como concejal del Distrito de Barrancabermeja de LUIS ALBERTO ARISMENDI SOLANO. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 24 de marzo de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a: i) a los homólogos de la sección primera de la Corporación, en calidad de accionados, y, ii) al Tribunal Administrativo de Santander, al Concejo municipal de Barrancabermeja y a los señores Hober Torres Arrieta, Jorge Armando Carrero Pimentel, Edwin Leandro Sánchez Castaño y Carmenza Santiago Ospino, como terceros con interés.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO. 1.3.1. Sección primera del Consejo de Estado. La consejera ponente de la decisión acusada, a través de oficio del 4 de abril de 2022, solicitó que se declare improcedente la tutela teniendo en cuenta que no satisface el requisito de la inmediatez, toda vez que la sentencia data del 24 de junio de 2021, respecto de la cual se desató solicitud de aclaración a través de providencia del 26 de agosto siguiente, siendo notificada el 7 de septiembre de 2021, y el actor acudió ante el juez de tutela el 18 de marzo de 2022, es decir, luego de haber transcurrido más de los 6 meses exigidos para su interposición inmediata.
Sin perjuicio de lo anterior, adujo que no se vulneró derecho fundamental alguno, ya que la sentencia del 24 de junio de 2021 no incurrió en el defecto sustantivo endilgado, y lo realmente pretendido es lograr un nuevo pronunciamiento, esta vez, favorable a los intereses del actor, respecto de un asunto ya decidido por los jueces naturales del asunto; por lo que tampoco se satisface el requisito de la relevancia constitucional.
En cuanto el fondo del asunto, luego de recordar in extenso las consideraciones expuestas en sentencia acusada, señaló que: «[…] Lo que se analizó fue la indebida destinación de dineros públicos a partir de la expedición de actos administrativos por parte de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Barrancabermeja (Santander), conformada por los concejales accionados, una situación fáctica y jurídica sustancialmente distinta a la invocada por la defensa en otras entidades municipales, que involucran acuerdos laborales distintos y actores disímiles.
La diligencia, prudencia y cuidado, en el asunto bajo examen, riñeron con el comportamiento asumido por los concejales, a quienes se le reprochó haber destinado indebidamente los dineros públicos del Concejo Municipal de Barrancabermeja (Santander), como consecuencia de una conducta gravemente culposa, lo que correspondió a no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. […]». 1.3.2.
Concejo municipal de Barrancabermeja. La señora presidenta, mediante oficio del 4 de marzo de 2022, solicitó la desvinculación del asunto por carecer de legitimación en la causa por pasiva; o, de manera subsidiaria, se declare la improcedencia de la acción constitucional, teniendo en cuenta que no se satisfacen los requisitos generales de procedencia. II.
CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá la presente solicitud de amparo, en el siguiente orden: i) competencia, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; y, iii) la inmediatez en el caso concreto. 2.1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma corporación», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra la sección primera del Consejo de Estado.
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Adicional a lo anterior, se debe señalar que en los términos del artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 también constituye causal de improcedencia, no solo de la tutela contra providencia judicial sino de cualquier acción judicial, la existencia de cosa juzgada –en este caso, constitucional-.
2.3. DEL REQUISITO DE LA INMEDIATEZ EN EL CASO CONCRETO. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental.
Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata.
No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado.
El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado.
En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusada- supeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y complejidad.
Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos excepcionales que reúnan las condiciones señaladas. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: «[…] la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]». De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que en el presente caso no se satisface el requisito de la inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencia judicial, ello, teniendo en cuenta que: i) la sentencia cuestionada es del 24 de junio de 2021, notificada el 28 de julio de 2021, respecto de la cual se desató solicitud de aclaración y adición a través de auto del 26 de agosto de 2021, notificado a través de estado del 9 de septiembre siguiente, ii) la acción de tutela fue presentada el 18 de marzo de 2022, lo que significa que, iii) la parte accionante acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de seis (6) meses de encontrarse ejecutoriada (14 de septiembre de 2021) la decisión de segunda instancia proferida.
Si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, también lo es que la parte actora no acreditó justificación que permitiera afirmar que la tardanza estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que implique una excepción a la regla general fijada por esta Corporación judicial.
De conformidad con lo expuesto, la Sala DECLARARÁ IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Luis Alberto Arismendi Solano, contra la sección primera del Consejo de Estado, al no haberse superado el requisito general de procedencia de la inmediatez establecido para realizar un análisis de fondo del asunto planteado, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación, al igual que los pronunciamientos de la Corte Constitucional, como quedó expuesto.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Luis Alberto Arismendi Solano, contra la sección cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento, en el link: http//relatoría.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/documentos/evalidador