Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de abril de 2023 Radicación: 05001-23-31-000-2011-01807 01 (58292) Actor: John Jairo Zapata Marulanda y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Acción de reparación directa Temas: reparación directa – falla del servicio – responsabilidad del Estado por actos de terceros – omisión de protección. Síntesis del caso: se demanda por el ataque del que fue víctima un sindicalista.

Según los demandantes, las entidades demandadas omitieron proteger la integridad de la víctima directa pese a conocer del riesgo que corría. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 2 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recursos de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 16 de noviembre de 20111, John Jairo Zapata Marulanda (John Jairo o la víctima directa) y otros2 presentaron demanda3, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación – Ministerio de 1 La acción se interpuso oportunamente, pues los hechos ocurrieron el 5 de junio de 2010, la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 11 de agosto de 2011, y el trámite se declaró fallido el 4 de octubre del mismo año (folio 131 del cuaderno principal). 2 En relación con la víctima directa los demandantes son: John Jairo, Andrés Felipe y Erika Dariana Zapata López (hijos), Yajaira Zapata Restrepo (hija), Sandra Maritza Restrepo Muñetón (compañera permanente), y Gloria Luz, Esnedis de Jesús, Irma del Socorro, Dalia Roa Zapata Marulanda (hermanas), Yamile de Jesús Marulanda y Aura Seleny Ruiz Marulanda (hermanas). 3 Folios 1-38 del cuaderno principal.

Radicación: 05001-23-31-000-2011-01807 01(58292) Actor: John Jairo Zapata Marulanda y otros Demandado: Policía Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 2 de 10 Defensa – Policía Nacional (la Policía), Fiscalía General de la Nación (la Fiscalía) y el Departamento Administrativo de Seguridad (el DAS), con el fin de que se hiciera la siguiente declaración (se trascribe): “1.

DECLARESE que [las entidades demandadas] son administrativa y solidariamente responsables de la totalidad de los daños y perjuicios ocasionados a los demandantes (…) con ocasión de las lesiones padecidas en hechos acaecidos el día 5 de junio de 2010, como consecuencia directa de la negligencia, desidia e incuria de las entidades demandadas, al negarse obstinadamente a prestarle la seguridad por él solicitada, a sabiendas que su vida corría un grave e inminente peligro, por ser uno de los líderes sindicales de Sintramienergética Seccional Segovia (…)”. 2.

Los perjuicios reclamados se resumen así: Tipo de perjuicio Valor Morales 600 salarios mínimos para cada uno de los demandantes Daño a la vida de relación y alteración a las condiciones de existencia 600 salarios mínimos para cada uno de los demandantes 3. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 4. John Jairo trabajaba en la empresa Frontino Gold Mines en Segovia, Antioquia.

Allí era “miembro activo del Sindicato de Trabajadores Mineros Energéticos – Sintramienergética Seccional Segovia”, en el que ejercía como secretario de Salud y Recursos Humanos. Por la oposición de los trabajadores a la venta de la empresa, los líderes sindicales habían sido amenazados y “víctimas de diversos atentados”. 5. John Jairo “sufrió un atentado el 5 de junio de 2010 por parte de sicarios que se movilizaban en una moto y le propinaron varios impactos de bala, dejándolo gravemente herido”.

Lo anterior, por el hecho de pertenecer al sindicato, pues nunca había “recibido una amenaza o intimidación alguna en su contra”. 6. Tres meses antes del ataque, el presidente, el secretario general y el fiscal del sindicato denunciaron ante la Fiscalía amenazas en su contra, tras ser estigmatizados como “paramilitares y guerrilleros”.

Adicional a la anterior denuncia, “todas las personas que hac[ían] parte del sindicato, (…) al verse constantemente amenazadas y expuestas a un alto riesgo”, acudieron al DAS para que adelantara labores de inteligencia, y a la Fiscalía y la Gobernación de Antioquia para que asignaran esquemas de protección. Las entidades solo asignaron esquemas de seguridad al presidente del sindicato y a sus directivos, “pero los demás miembros de la organización sindical quedaron desprotegidos”.

Radicación: 05001-23-31-000-2011-01807 01(58292) Actor: John Jairo Zapata Marulanda y otros Demandado: Policía Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 3 de 10 7. De este modo, aunque las autoridades conocían la situación de riesgo de los sindicalistas, “no brindaron la protección requerida por las personas que estaban amenazadas”.

Las entidades no evaluaron ni verificaron el riesgo, no tuvieron en cuenta las denuncias y no consideraron “la capacidad criminal de quienes estaban enviando amenazas”. 1.2. Posición de la parte demandada 8. La Policía contestó la demanda4 y se opuso a las pretensiones. Sostuvo que no le constaban los hechos y que con la demanda no se aportó ningún documento que acreditara las amenazas, las denuncias, ni las solicitudes de protección. Incluso, en la demanda se admitió que la víctima directa nunca había recibido amenazas. 9.

La Fiscalía contestó la demanda5 y se opuso a las pretensiones. Sostuvo que no le constaban los hechos y se atenía a lo probado en el proceso. Agregó que no existía registro de que la víctima directa le hubiera formulado alguna solicitud de protección en el marco del programa de protección a víctimas y testigos, previsto para quienes intervienen en un proceso penal. 10.

Agregó que, según la demanda, algunos directivos del sindicato formularon una denuncia, “sin especificar el nombre de los amenazados y la calidad que ostentaban” en la organización. Además, que si John Jairo consideraba que su vida estaba en peligro debió presentar una denuncia “a título personal”. En cualquier caso, correspondía al Ministerio de Interior y de Justicia y a la fuerza pública salvaguardar la vida e integridad de los líderes sindicales. 11.

El DAS contestó la demanda6 y se opuso a las pretensiones. Indicó que no hubo una falla del servicio, pues, aunque tenía entre sus funciones la protección de dirigentes sindicales, “para este fin debía mediar una orden judicial o administrativa”, tras el estudio de conveniencia elaborado por el Ministerio del Interior y de Justicia. Afirmó que no existió por parte de la víctima directa alguna solicitud de protección ante las autoridades, como se podía verificar en los hechos narrados en la demanda. 1.3.

Sentencia de primera instancia 4 Folios 140-144 del cuaderno principal. 5 Folios 153-159 del cuaderno principal. 6 Folios 171-173 del cuaderno principal. Radicación: 05001-23-31-000-2011-01807 01(58292) Actor: John Jairo Zapata Marulanda y otros Demandado: Policía Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 4 de 10 12.

Mediante Sentencia de 2 de septiembre de 20167, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. 13. El daño, consistente en las lesiones sufridas por John Jairo, como consecuencia del ataque con arma de fuego, fue acreditado con la historia clínica allegada al proceso. 14. Por el contrario, la parte demandante no acreditó una falla del servicio de las entidades demandadas.

Según un informe suscrito por Dairo Alberto Rúa Aristizábal —presidente del sindicato—, la junta directiva había recibido amenazas desde febrero de 2009, a raíz de lo cual solicitaron al Ministerio del Interior y de Justicia evaluar los riesgos de los directivos sindicales y la asignación de un esquema de seguridad. No obstante, no estaba probado que, efectivamente, dicha petición se hubiera formulado. 15.

Por las amenazas, el presidente del sindicato presentó una denuncia ante la Fiscalía. Posteriormente, el 24 de mayo, recibió una amenaza vía correo electrónico que incluía a “sus compañeros”, lo que fue interpretado como los demás miembros de la junta directiva. Esta situación fue puesta en conocimiento de la Fiscalía sin que se “solicitara protección de ninguna índole”, por lo que no podía “hablarse de incumplimiento de las entidades demandadas”. 16.

De este modo, no existían pruebas de que John Jairo, previo al ataque contra su vida, “hubiera presentado una solicitud expresa de protección a las autoridades o que de no hacerse esta se hiciera patente, y por ello debía la fuerza pública actuar de oficio”. 1.4. Recurso de apelación 17. La parte demandante interpuso recurso de apelación8.

Cuestionó la valoración probatoria del Tribunal. A su juicio, de acuerdo con la certificación del sindicato, varios hechos evidenciaban la existencia de una “amenaza directa” en contra de la junta directiva, en la que la víctima directa era secretario de salud y derechos humanos. 18. A raíz de las amenazas, el presidente del sindicato solicitó al Ministerio del Interior y de Justicia, el 10 de febrero de 2010, la evaluación de riesgo y esquemas de seguridad para todos los directivos de la junta.

El esquema de seguridad fue asignado de acuerdo con el nivel de riesgo que arrojó el estudio. 7 Folios 711-727 del cuaderno del Consejo de Estado. 8 Folios 728-733 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 05001-23-31-000-2011-01807 01(58292) Actor: John Jairo Zapata Marulanda y otros Demandado: Policía Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 5 de 10 19.

También previo a los hechos, el 24 de mayo de 2010, el presidente del sindicato presentó una denuncia ante la Fiscalía, en la que ponía en conocimiento de la entidad un correo electrónico en el que les daban a los miembros de la junta directiva 15 días para renunciar, pues de lo contrario serían declarados objetivos militares. Como podía verse, la amenaza era extendida a los miembros de la junta directiva, entre los que estaba la víctima directa. 20.

En consecuencia, a juicio del apelante, previo al atentado “se hicieron las respectivas solicitudes de análisis de riesgo de los directivos del sindicato y la respectiva solicitud de asignación de personal de seguridad a cada uno de ellos”. La amenaza posterior también fue denunciada, por lo que no se comprendía qué acciones adicionales debían haber realizado los sindicalistas.

En este contexto, las entidades demandadas no adoptaron las medidas de seguridad en favor de John Jairo para proteger su vida e integridad personal. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Condena en costas 2.1. Síntesis de la controversia 21. La Sentencia de primera instancia será confirmada.

La parte demandante no acreditó, previa la ocurrencia del atentado, haber solicitado protección ante ninguna autoridad. Tampoco que por el contexto en que se adelantaba la venta de la empresa, las entidades demandadas tuvieran conocimiento de que se iba a producir y hubieran omitido actuar. 2.2. Análisis sustantivo 22. El daño, consistente en las heridas sufridas como consecuencia de los disparos, fue acreditado con la historia clínica9.

El ataque ocurrió el 5 de junio de 2010. A continuación se reseñan las pruebas de fechas anteriores que permiten concluir que las entidades demandadas no incurrieron en una falla del servicio. 9 Folios 112-119 del cuaderno principal. Radicación: 05001-23-31-000-2011-01807 01(58292) Actor: John Jairo Zapata Marulanda y otros Demandado: Policía Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 6 de 10 23.

El 4 de marzo de 2010, Sintramienergética radicó una denuncia10 ante la Fiscalía en la que afirmó que, desde el 2009, los dirigentes sindicales habían recibido amenazas, hecho que había sido puesto en conocimiento del Ministerio del Interior y de Justicia. Que, por este motivo, les fue asignada “protección personal del DAS”. En el documento narraron su oposición a la venta de la empresa —en ese entonces propiedad de los trabajadores— y recriminaron que el señor Serafino Iácono estigmatizara a los dirigentes sindicales al afirmar en un correo electrónico11 que eran “un grupo paramilitar y guerrillero”.

La denuncia fue suscrita por el presidente, el secretario general y el fiscal del sindicato, y en la misma no se solicitó ninguna medida de protección. 24. El 25 de mayo de 2010, el presidente del sindicato, Dairo Alberto Rúa, presentó una denuncia por un correo electrónico que contenía una amenaza12. En el escrito indicó que la intimidación estaba relacionada con la oposición del sindicato a la venta de la empresa.

En la copia del correo electrónico se lee (se trascribe): “SEÑOR: DAIRO RUA Señores al parecer usted y sus compañeros son los únicos que no entienden las cosas y piensa que puede decir de cualesquier manera y en cualesquier parte todo lo que dicen y andan pregonando. Señor Rúa, le queremos recordar que aun en contra de sus pensares la venta de la empresa es un hecho, y créanos que lo mejor para todos ustedes y sus familias es que renuncien bajo cualquier argumento y sin hacer mucho escándalo.

Cuentan con 15 días a partir de hoy. Después de lo contrario los declararemos objetivos militares. Y no se desgasten más por encima de ustedes y de cualesquiera la empresa se venderá”13. 25. Por los hechos la Fiscalía inició un proceso penal14 en el que tanto el denunciante, como la víctima, era Dairo Alberto Rúa. Asimismo, el director del departamento de Derechos Humanos de la Central Unitaria de Trabajadores presentó ante el Ministerio del Interior y de Justicia, el 28 de mayo de 2010, un escrito en el que ponía en conocimiento de la entidad la amenaza y señalaba que el presidente del sindicato había sido declarado “objetivo militar”15. 26.

En el documento denominado “Hechos vulneratorios de los derechos humanos en Segovia”16, elaborado por Sintramienergética y suscrito por Dairo Alberto Rúa, se narraron cronológicamente las amenazas que él 10 Folios 125-126 del cuaderno principal. 11 El documento fue adjuntado a la denuncia (folio 127 del cuaderno principal). 12 Folio 3 del cuaderno 3. 13 Folios 5-6 del cuaderno 3. 14 Cuaderno 3. 15 Folio 137 del cuaderno 3. 16 Folios 228-234 del cuaderno principal.

Radicación: 05001-23-31-000-2011-01807 01(58292) Actor: John Jairo Zapata Marulanda y otros Demandado: Policía Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 7 de 10 recibió, así como algunas actuaciones realizadas ante las autoridades. Según el texto, el 10 de febrero de 2010 solicitó ante la dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia “realizar el estudio de riesgos a todos los directivos Sindicales de Sintramienergética Seccional Segovia”.

Producto de lo anterior, un esquema de seguridad “fue asignado de acuerdo con el nivel de riesgos que arrojó el estudio”. Sin embargo, no obra en el expediente la solicitud referida ni el análisis de riesgo realizado por la entidad en ese momento. 27. Tras el ataque a John Jairo, la Fiscalía inició de oficio la investigación por el delito de homicidio en grado de tentativa17.

En el informe Ejecutivo FPJ 318, elaborado con base en las entrevistas realizadas por la policía judicial19, se reseñaron varias versiones de los hechos. Óscar de Jesús Granda Mora afirmó que “John Jairo no tenía ningún tipo de amenaza, y tampoco tenía problemas con nadie”; Gabriel Euclides Bedoya Gil sostuvo que la noche anterior la víctima directa le había contado que los miembros del sindicato estaban amenazados de muerte, pero no refirió el origen de las intimidaciones;

Sandra Maritza Restrepo Muñetón, compañera permanente de John Jairo, indicó “que su esposo no tenía ningún problema, que toda la gente de la región lo quería mucho”; Esnedy de Jesús Zapata Maldonado, hermana de la víctima directa, refirió: “mi hermano no tiene problemas con ninguna persona, que yo sepa mi hermano no tenía ninguna amenaza”;

Carlos Alberto Escalante afirmó que sabía, “por conocimiento de la gente”, que los miembros del sindicato estaban amenazados; Dairo Alberto Rúa sostuvo que desconocía si John Jairo manejaba dinero y si tenía algún problema personal. Además, que él no había sido “abordado por algún grupo al margen de la ley” y creía que sus compañeros tampoco; finalmente, en el informe constan las siguientes afirmaciones de Jhon Jairo Mora Montoya (se trascribe): “[L]os inconvenientes más fuertes que hemos tenido es el de la venta que se está efectuando actualmente con la empresa canadiense Medoro, por parte de ellos recibimos una amenaza en donde ellos manifestaron a unos señores, pero no recuerdo el nombre, ellos dijeron que en la empresa había un pequeño grupo de guerrilla y paramilitares, situación por la cual el presidente del sindicato instauró denuncia penal por estos hechos (…) además, el día 24 de marzo20 de esta anualidad se recibió un correo electrónico en donde nos manifiestan que debemos renunciar al sindicato y no oponernos a la venta, o si no que éramos objetivo militar nosotros y nuestra familia.

Esas dos han sido las únicas amenazas que hemos recibido (…) John Jairo hace parte de la secretaría de derechos humanos, en el grupo sindical, por lo tanto él hace mucha oposición al mal manejo que se está dando en la liquidación. Que yo sepa en particular él no ha tenido 17 Folio 526 del cuaderno 2. 18 Folios 527-536 del cuaderno 2. 19 Folios 537-551 del cuaderno 2. 20 La fecha correcta es el 24 de mayo de 2010, de acuerdo con la prueba reseñada en el párrafo 24.

Radicación: 05001-23-31-000-2011-01807 01(58292) Actor: John Jairo Zapata Marulanda y otros Demandado: Policía Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 8 de 10 ningún problema con alguien en la empresa, ni si quiera en los debates, las amenazas que nosotros recibimos vienen dirigidas a todos los que pertenecemos al sindicato (…) nosotros descartamos que estos hechos fueron realizados por algún grupo armado ilegal, ya que no tenemos indicios de que ellos fueran los que cometieron este hecho, además no hemos recibido amenazas de ellos (…) no puedo decir que estos hechos fueran cometidos por personal de la empresa porque no tenemos la seguridad de ellos (…) en contra de ninguno habían atentado antes, solamente eran amenazas, esas amenazas siempre llegan al presidente del sindicato y al mail de la oficina.

John Jairo no tenía una protección personal, todos tenemos un esquema de seguridad colectivo, el único que tiene uno fijo es el presidente del sindicato”. 28. En la declaración rendida en este proceso21, el último de los referidos, compañero de trabajo de la víctima directa, reiteró el contenido del informe, destacó que las amenazas eran generales y que tenían dos esquemas de seguridad colectivos que eran utilizados principalmente por el presidente y el vicepresidente del sindicato.

Que, después de los hechos, a John Jairo le fue asignado un esquema de seguridad personal. 29. También en este proceso, Rubén Darío Restrepo Monsalve, amigo de la infancia de John Jairo, sostuvo que este había recibido amenazas y la junta directiva “en pleno”22. Finalmente, Edgar Elsiades Naranjo23, compañero de trabajo, indicó que toda la junta directiva del sindicato había recibido amenazas colectivas desde enero de 2009, y que la última que recibieron fue la del correo electrónico del presidente.

Que todas las amenazas fueron “inmediatamente denunciadas ante las autoridades respectivas” y que en el momento del atentado “Sintramienergética contaba con un esquema de seguridad el cual era insuficiente para proteger a doce personas”, la totalidad de la junta directiva. Que ante las denuncias “las autoridades implementaron unas visitas a la sede de Sintramienergética donde llevaban una minuta y también implementaron un plan padrino para cada uno de nosotros, o sea, los miembros del sindicato”. 30.

De lo indicado hasta aquí, la Sala puede concluir que la junta directiva del sindicato, de la que hacía parte la víctima directa, había recibido varias amenazas de carácter colectivo. Que, con ocasión de estas, el Ministerio de Interior y de Justicia asignó un esquema de protección de acuerdo con la evaluación de riesgo que hiciera para ese momento; sin embargo, la Sala desconoce los términos de la solicitud y del estudio de riesgo que, según Sintramienergética, fue realizado en febrero de 2010. 21 Folio 294 del cuaderno principal. 22 Folio 294 del cuaderno principal. 23 Folios 296-297 del cuaderno principal.

Radicación: 05001-23-31-000-2011-01807 01(58292) Actor: John Jairo Zapata Marulanda y otros Demandado: Policía Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 9 de 10 31. También está acreditado que la víctima directa no había recibido amenazas personales —como lo reconoció en la demanda—, y que hasta el momento en que ocurrieron los hechos ningún miembro de la junta directiva del sindicato había sufrido ataque alguno por parte de terceros.

Además, que antes del 5 de junio de 2010 John Jairo no había solicitado protección de las autoridades. En efecto, el contenido del informe de la Fiscalía en este punto es corroborado por los siguientes documentos: 1) un oficio de la Personería Municipal de Segovia24, en el que se indica que la entidad no tenía en su archivo “denuncia alguna de parte de trabajadores, jubilados o miembros del sindicato por presuntas amenazas que hayan recibido”; 2) un oficio del Departamento de Policía de Antioquia, en el que la entidad señala que no tenía registro de “ningún antecedente o información” sobre el ataque a John Jairo, quien no contaba con “ningún tipo de medida cautelar y/o de protección”25, y; 3) dos oficios de la Fiscalía, en los que consta que la entidad no tenía investigaciones relacionadas con Sintramienergética o con la liquidación de la empresa Frontino Gold Mine26, ni constancia de alguna “solicitud de protección, evaluación de amenaza y riesgo o vinculación” al programa de Protección y Asistencia a nombre de John Jairo27. 32.

En este contexto, y de acuerdo con lo sostenido por esta Subsección28, las entidades no están llamadas a responder toda vez que: 1) la víctima directa no acreditó que previo al ataque hubiera solicitado medidas de protección; 2) las autoridades no conocían que su vida corría peligro, porque las amenazas se habían reportado principalmente a nombre del presidente de la junta directiva y de forma general respecto de los demás miembros y; 3) las especiales circunstancias del momento no hacían que el hecho fuera previsible, pues no se había presentado ningún hecho de violencia contra alguno de los miembros de la junta directiva en relación con la oposición a la venta de la empresa.

Por lo dicho hasta aquí, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. 2.3. Condena en costas 33. Sin condena en costas de acuerdo con lo estipulado por el artículo 171 del CCA. 24 Folio 303 del cuaderno principal. 25 Folio 145 del cuaderno principal. 26 Folio 522 del cuaderno 2. 27 Folio 187 del cuaderno principal. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Subsección B, Sentencia de 17 de marzo de 2021, exp. 47551. Radicación: 05001-23-31-000-2011-01807 01(58292) Actor: John Jairo Zapata Marulanda y otros Demandado: Policía Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 10 de 10 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 2 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente