CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 9). La señora María Elvia García Marín, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones PAP 10167 de 23 de agosto de 2010, PAP 52367 de 6 de mayo de 2011 y RDP 34959 de 25 de agosto y RDP 51725 de 4 de diciembre, ambas de 2015, por las que se le negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar esa prestación, en forma actualizada desde cuando alcanzó el estatus pensional; junto con los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 189 del CPACA.
Por último, condenarla en costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que prestó servicios como docente departamental y municipal, de manera interrumpida desde el 5 de febrero de 1975; y por colmar los requisitos legales reclamó de la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) en Liquidación la pensión gracia el 19 de febrero de 2010 y, luego, de la UGPP el 21 de abril de 2015, negada a través de los actos administrativos acusados, porque dichas entidades consideraron que faltaron documentos para acreditar la naturaleza de algunas de sus vinculaciones y la que sostuvo con el municipio de Bello (Antioquia) fue de carácter nacional. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º y 3º a 4º de la Ley 114 de 1913 y 15 de la Ley 91 de 1989. Arguye que «[…] el legislador permitió que luego de la nacionalización de la educación [ ] los docentes departamentales o municipales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, comprendidos en dicho proceso, tuvieran la oportunidad de acceder a la pensión gracia [ ]» (sic); y «[ ] para el 29 de diciembre de 1989 [la actora] ya estaba vinculada como docente nacionalizada, pues había sido nombrada mediante Decreto 3184 de febrero 5 de 1975, y prestó servicios en varias entidades territoriales como docente por el periodo comprendido entre el 5 de febrero de 1975 y el 27 de diciembre de 2010 fecha en la que renuncia como profesora “municipal” de tiempo completo al servicio del municipio de Bello» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 59 a 63).
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no le constan y los demás no constituyen situaciones fácticas. Su defensa se limitó a proponer las excepciones que denominó ausencia de vicios en los actos administrativos demandados e inexistencia de la obligación. 1.3 Providencia apelada (ff. 115 a 126 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 3 de diciembre de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[ ] con relación al tiempo de servicios del Departamento de Risaralda obra [ ] certificado laboral [ ] en el que se indica que la actora [ ] prestó sus servicios como educadora del 13 de marzo de 1975 al 30 de marzo de 1976.
Se tiene como fecha de retiro el 28 de abril de 1976. No obstante, la Sala advierte las siguientes inconsistencias:[ ] obra copia del Decreto No. 3184 de 1975 en el que se indica que la accionante fue nombrada en interinidad con el fin de cubrir una licencia voluntaria concedida a la maestra por el término de sesenta (60) días […]» y «[t]ampoco se registra en el acto de nombramiento y/o posesión el tipo de vinculación con la entidad territorial a pesar de que en el certificado expedido por el Departamento de Risaralda se indique que fue nacionalizada.
En gracia de discusión si se tiene en cuenta el tiempo laborado en Risaralda solo sería por sesenta (60) días de acuerdo a lo señalado en el Decreto […]» (sic). Que «[ ] de lo probado en el proceso la actora laboró como docente [ ] con el Departamento del Atlántico del 1976/06/04 al 1978/04/21 para un total de un (1) año, diez (10) meses y diecisiete (17) días, Departamento de Antioquia del 23/04/79 al 17/07/83 para un total de cuatro (04) años, dos (2) meses y veinticuatro (24) días, y con el Municipio de Bello prestó sus servicios como docente municipal del 16/05/1995 al 11/01/2011, para un total de quince (15) años, siete (7) meses y veinticinco (25) días» (sic).
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó a la entidad demandada «[ ] reconocer y pagar la pensión gracia a [la accionante], liquidada sobre el setenta y cinco por ciento (75%) de lo devengado en el año inmediatamente anterior a adquirir el estatus pensional (4 de abril de 2009) […]», con prescripción «[ ] respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 20 de abril de 2012 […]». 1.4 El recurso de apelación (ff. 134 a 137).
La UGPP, a través de apoderada, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, toda vez que la demandante para la «[ ] fecha de expedición de la Ley 91 de 1989, solo acreditaba menos de los 20 años de servicios, es decir que no cumplió con todos los requisitos para acceder a la pensión gracia de jubilación antes de 29 de diciembre de 1989 […]».
Agrega que «[ ] los entes territoriales en los certificados [ ] afirman que la vinculación laboral de la demandante, tuvo lugar en calidad de DOCENTE NACIONAL, lo que a todas luces se opone a los requisitos sustanciales para acceder al derecho pretendido […]» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 22 de julio de 2020 (ff. 142 a 143 vuelto) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de noviembre de 2021 (f. 172), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 7 de marzo de 2022 (f. 174), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras, para reiterar sus argumentos de demanda y apelación. 2.2 Solicitud de unificación de la jurisprudencia. A través de providencia de 26 de octubre de 2022 (ff. 183 a 186 vuelto), la sección segunda del Consejo de Estado negó la petición formulada por la demandada de definir «qué debe entenderse como “plaza docente” su[s] [ ], requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones [ ], para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial», por cuanto «[…] no fue presentada por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, sino a manera de desacuerdo con lo definido en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 […], motivación y contenido que no corresponde al objetivo y alcance de la figura consagrada en el artículo 271 del CPACA».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como profesora con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo aduce la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento, la demandante nació el 26 de agosto de 1953 (CD en f. 68).
Decreto 3184 de 5 de febrero de 1975 (f. 11), por medio del que el gobernador de Risaralda concedió «[ ] licencia voluntaria renunciable por el término de sesenta (60) días, contados a partir del primero de febrero hasta el primero de abril inclusive de 1975, a la [ ] maestra escalafonada en tercera categoría, actual seccional de la escuela Internado Indígena en el municipio de Mistrato» y nombró en su reemplazo a la actora, quien se posesionó el 13 de marzo siguiente (f. 13).
Certificado emitido el 16 de julio de 2009 por la gobernación de Risaralda (CD en f. 68), en el que informa que la accionante «[ ] prestó sus servicios en el nivel Básica Primaria, vinculación: En propiedad, como Nacionalizado en forma continua [ ] Historia laboral: INTER IND[Í]GENA – MISTRATO POSESI[Ó]N POR NOMBRAMIENTO DEC 3184 05 FEB 1975 Fec.
Pos. 13 MAR 1975 Fec. Hasta 30 MAR 1976 Docente – En propiedad. RETIRO DEC 4569 29 ABR 1976 […]» (sic para toda la cita). d) Según «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral, emitido por la secretaría de educación de Risaralda, la actora trabajó como educadora, con tipo de vinculación «Nacionalizado», en virtud de Decreto 3184 de 5 de febrero de 1975, desde el 13 de marzo de esa anualidad hasta el 29 de marzo de 1976 y que su retiro se produjo con Decreto 4569 de 28 de abril del mismo año, a partir del 30 de marzo anterior (f. 99). e) La secretaría general del Atlántico expidió constancia (CD en f. 68), en la cual registra que la precitada señora fue: [ ] Nombrada en el cargo de Maestra del Departamento interinamente en la Escuela Inmaculada Concepción de Campo de la Cruz, mediante Resolución No. 117 de 4 de junio de 1976.
Posesionada el día 4 de junio de 1976. Nombrada en el cargo de Profesora de la Escuela Inmaculada de Campo de la Cruz, mediante Decreto No. 0394 del 26 de octubre de 1977, posesionada el 3 de noviembre de 1977. Mediante Decreto No. 0199 del 21 de abril de 1978, se le acepta la renuncia del cargo de Maestra del Departamento en la Escuela No. 1 (Inmaculada) del Municipio de Campo de la Cruz. [ ] f) «FORMATO No. 1 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL», en el que la gobernación del Atlántico registra que la accionante trabajó como maestra del sector público departamental del 4 de junio de 1976 al 21 de abril de 1978, los salarios y prestaciones de ese lapso fueron sufragados por la entidad territorial en condición de empleador y los aportes para pensión se efectuaron a la caja de previsión departamental (CD en f. 68). g) Decreto 448 de 30 de marzo de 1979 (ff. 15 a 16), suscrito por el gobernador de Antioquia, a través del cual hizo «[ ] los siguientes nombramientos a educadores de enseñanza primaria en el departamento para llenar vacantes existentes en el distrito educativo 08; nuevos […]», dentro de los cuales incluyó a la demandante. h) De acuerdo con «[f]ormato único para la expedición de certificado de historia laboral» (CD en f. 68), elaborado por la secretaría de educación de Antioquia, la actora prestó servicios en condición de docente en propiedad, nombrada a través de Decreto 448 de 30 de marzo de 1979, desde el 23 de abril del mismo año y se le aceptó renuncia a partir del 18 de julio de 1983 con Decreto 1400 de esa fecha.
En el tipo de vinculación indicó que era «Municipal». i) Decreto 149 de 16 de mayo de 1995 (f. 46 a 49), suscrito por el alcalde de Bello (Antioquia), «[p]or medio del cual se nombran unas Plazas Municipales» y se designa a la actora como profesora en la «Escuela Fe y Alegría Santa Rita». El 9 de junio siguiente ella firmó el acta de posesión junto con el funcionario que expidió el acto administrativo, con efectos desde el 16 de los mismos mes y año (f. 23). j) La secretaría de educación de Bello elaboró constancia (f. 24) en la que indica que la referida señora ingresó a la entidad el 16 de mayo de 1995 y trabajó hasta el 11 de enero de 2011 en el cargo de «[ ] Docente de aula grado 12, en el (la) I.E. Cincuentenario de Fabricato) [ ], con tipo de nombramiento Propiedad, con tipo de vinculación Municipal, según Decreto 149 del 16 de mayo de 1995 […]» (sic). k) «[C]ertificado de salarios» emitido por la precitada secretaría el 28 de julio de 2017, en el que señala que la educadora durante 2007 y 2008 devengó asignación básica y primas vacaciones y navidad (CD en f. 68). l) Certificación de antecedentes disciplinarios emitida el 18 de febrero de 2010 por la Procuraduría General de la Nación, en la que figura que la citada profesora no registra sanciones ni inhabilidades vigentes (CD en f. 68). m) Resoluciones PAP 10167 de 23 de agosto de 2010 y PAP 52367 de 6 de mayo de 2011 (ff. 27 a 34), con las que la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) en Liquidación negó la petición de pensión gracia de 19 de febrero de 2010, formulada por la accionante, pues «[…] su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL [ ]» (sic) y «[ ] el certificado [ ] expedido por la Gobernación del Atlántico, no se tiene en cuenta toda vez que [ ] no es claro […]» (sic). n) Por conducto de Resoluciones RDP 34959 de 25 de agosto y RDP 51725 de 4 de diciembre, ambas de 2015 (ff. 35 a 41), la entidad demandada, al resolver una nueva solicitud presentada por la actora el 21 de abril anterior, volvió a negar la mencionada pensión con el argumento de que «[ ] de ninguna de las vinculaciones que tuvo la peticionaria como docente [ ] fue aportado Acto de nombramiento ni acto de posesión, siendo indispensable para el estudio de la prestación solicitada […]» (sic).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 26 de agosto de 1953 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, los días 19 de febrero de 2010 y 21 de abril de 2015 la actora pidió, en su orden, de la entonces Cajanal en Liquidación y de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con las Resoluciones enjuiciadas PAP 10167 de 23 de agosto de 2010 y PAP 52367 de 6 de mayo de 2011 (expedidas por la primera Caja) y RDP 34959 de 25 de agosto y RDP 51725 de 4 de diciembre, ambas de 2015 (emitidas por la UGPP), puesto que, en criterio de las entidades, la vinculación a la docencia de la peticionaria fue de carácter nacional y tampoco aportó actos de nombramiento y posesión para demostrar que cumplía los requisitos para consolidar el derecho a la referida prestación. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la naturaleza y validez de las vinculaciones de la demandante con el magisterio oficial para efectos del reconocimiento peticionado.
Para dilucidar la problemática planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, frente a la primera vinculación de la actora del 13 de marzo de 1975 al 29 de marzo de 1976 en el departamento de Risaralda, si bien es cierto que el gobernador expidió el Decreto 3184 de 5 de febrero de 1975 en el que únicamente la designó para cubrir una licencia de «60 días», también lo es que la entidad territorial certificó de manera inequívoca que ese fue el acto administrativo que determinó el ingreso al servicio, el cual se prolongó durante las referidas fechas y que ella era profesora nacionalizada; por ende, es dable concluir que existe prueba idónea del lapso y la naturaleza de la labor desarrollada por ella, por lo que, contrario a lo definido por el a quo, ese interregno sí se debía tener en cuenta para el reconocimiento de la prestación reclamada.
Asimismo, obran en el plenario los medios de prueba necesarios para arribar al convencimiento de que la accionante (i) se desempeñó como educadora territorial en el Atlántico del 4 de junio de 1976 al 21 de abril de 1978, en la Escuela Inmaculada del municipio de Campo de la Cruz, (ii) que ese departamento asumió el pago de sus salarios y prestaciones y (iii) que sus aportes para pensión se efectuaron a la caja de previsión departamental; por tanto, aun cuando no se haya aportado al expediente el acto administrativo de nombramiento, no existe duda frente al tiempo de prestación del servicio, la fuente de financiación departamental y la naturaleza territorial de la plaza.
En consecuencia, como lo concluyó el a quo, ese lapso es computable para efectos de la pensión deprecada. Ahora bien, en lo atañedero a los períodos trabajados por la accionante del 23 de abril de 1979 al 17 de julio de 1983 en Antioquia y desde el 16 de mayo de 1995 hasta el 11 de enero de 2011 en Bello, se advierte que, a través de los Decretos 448 de 30 de marzo de 1979 (del gobernador de aquel departamento) y 149 de 16 de mayo de 1995 (emitido por el alcalde del citado municipio), la demandante fue nombrada, en propiedad, en condición de docente.
Asimismo, de la lectura de los actos administrativos se observa que, por un lado, fueron firmados por las mencionadas autoridades, sin la intervención de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional; y, por otro, se efectuaron para cubrir plazas pertenecientes a las respectivas entidades territoriales. Esta subsección también destaca que reposan en el expediente «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral y constancia, elaborados por las secretarías de educación de Antioquia y Bello, en los que figura que el tipo de vinculación de la accionante durante los períodos citados fue territorial; lo cual corrobora la conclusión derivada de sus actos de nombramiento.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en la mencionada sentencia de unificación, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
En consecuencia, la Sala no comparte que la parte accionada aduzca que los servicios de la accionante en los departamentos de Risaralda, Atlántico y Antioquia y el municipio de Bello fueron nacionales, toda vez que, según se ha explicado, los medios de prueba permiten concluir que ella se desempeñó como maestra nacionalizada y, luego, territorial, máxime cuando no se ajusta a los parámetros de una correcta administración que se niegue una prerrogativa, de carácter pensional especial, con fundamento en ritualismos e interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba que no fueron debidamente cuestionados ante las autoridades pertinentes, ni desvirtuados, controvertidos o tachados de falsos en el curso del presente proceso por parte de la UGPP, por lo que conservan su validez y aptitud probatoria.
Cabe insistir en que, en casos como el presente, no existe una tarifa legal o una única prueba conducente que permita establecer si los interesados cumplen los requisitos para acceder a la pensión gracia, sino que es necesario hacer un análisis completo del material probatorio aportado al expediente. En este orden de ideas, comoquiera que, contrario a lo decidido por el a quo, el tiempo de servicio trabajado por la demandante para el departamento de Risaralda, del 13 de marzo de 1975 al 29 de marzo de 1976 (equivalente a 1 año y 16 días) resulta válido para acceder a la pensión gracia, también tiene incidencia para determinar la fecha de adquisición del estatus pensional, la cual sería el 18 de marzo de 2008 (cuando satisfizo los 20 años de servicios en condición de profesora nacionalizada y territorial); aspecto que se modificará de la sentencia de primera instancia, máxime cuando no genera perjuicio alguno al único apelante.
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la actora los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora nacionalizada y territorial por más de veinte (20) años (los cuales cumplió el 18 de marzo de 2008, fecha en la que adquirió su estatus pensional), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (13 de marzo de 1975), contar con 50 años de edad (26 de agosto de 2003) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razones por las que es dable acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda; y modificará el numeral dos de su parte decisoria, en el sentido de que la pensión gracia se deberá liquidar sobre el 75% de lo devengado durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional de la demandante, es decir, entre el 18 de marzo de 2007 y los mismos día y mes de 2008.
Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Por otro lado, comoquiera que el abogado de la parte accionada presenta renuncia al poder que tenía concedido, se le aceptará dicha dimisión, de conformidad con el artículo 76 del Código General del Proceso (CGP), puesto que aportó copia de la comunicación enviada por la UGPP, en la que le informa la terminación de la relación contractual a partir del 1º de enero de 2023.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora María Elvia García Marín contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Modifícase el numeral dos de la parte decisoria del fallo de primera instancia, en el sentido de que la pensión gracia se deberá liquidar sobre el 75% de lo devengado durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional de la demandante, es decir, entre el 18 de marzo de 2007 y los mismos día y mes de 2008, de acuerdo con la motivación expuesta. 3º.
Sin condena en costas en esta instancia. 4º. Acéptase la renuncia de poder presentada por el abogado Santiago Martínez Devia, quien actuaba como apoderado de la UGPP. 5º. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS