Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia, en la acción de tutela incoada por Nelly Sofía Suárez Rojas en contra del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social, la igualdad, la familia, la vida digna y el acceso a la administración de justicia.
ANTECEDENTES 1.1. Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por la tutelante frente a la vulneración alegada; luego, revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela; y, finalmente, resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2. La demanda de tutela.
Nelly Sofía Suárez Rojas interpuso esta acción de tutela, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales alegados, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Por consiguiente, solicitó: 6. Dejar sin efecto la sentencia del Consejo de Estado - Sección Segunda -, Subsección "A" del 5 de junio de 2025 decidida extemporáneamente mediante la cual CONFIRMÓ el fallo de primera instancia. 7.
Ordenar que el accionado, estudie y analice con mayor detenimiento y objetividad, las normas legales vigentes que lo gobiernan; a aplicar el derecho sustancial y tener muy en cuenta lo expuesto por la Corte Constitucional en las sentencias T-442/94, T329/96, SU 477/97 (vías de hecho por valoración probatoria), SU-567 de 2015 y las de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia SL-8544 de 2016, SL-168 y SL3130 de 2020 y, de igual manera, que las orientaciones fijadas en el fallo de tutela sean ajustadas en derecho. 1.3.
Hechos De acuerdo con la accionante, el 30 de abril de 1986, fue nombrada en el cargo de Mecanógrafa, en la categoría Adjunto Tercero, para prestar sus servicios en la Dirección de Bienestar Social, dependencia de la Dirección General de la Policía Nacional. El 5 de mayo de 1986, previo a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (el 1 de abril de 1994), la señora Suárez Rojas tomó posesión del cargo.
No obstante, mediante oficio del 15 de septiembre de 1995, suscrito por el Director General del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional (INSSPONAL), se le informó que había sido nombrada como Profesional Universitario, código 3020 grado 8, con la Resolución No. 0167 del 14 de septiembre de 1995. Según consta en el Acta de posesión No. 1141 del 2 de octubre de 1995, ese día, posterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la señora Suárez Rojas pasó a ocupar dicho cargo en el INSSPONAL.
La accionante trabajó como Profesional Universitario hasta el 5 de abril de 2006, fecha en que fue retirada del servicio mediante la Resolución No. 1844 del 19 de marzo de 2006. Con su retiro, a través de la Resolución No. 04853 del 20 de septiembre de 2006, le fue reconocida una pensión de jubilación con fundamento en el artículo 53 del Decreto 2701 de 1988, en concordancia con los artículos 98, 115, 117, 118 y 119 del Decreto Ley 1214 de 1990.
El 1 de agosto de 2016, la parte actora le solicitó al Director General de la Policía Nacional que reliquidara su pensión de jubilación en los términos del Título VI del Decreto Ley 1214 de 1990 y excluyera la aplicación del Decreto Ley 2701 de 1988. En respuesta a dicha solicitud, mediante el Oficio No. S-2016-262162/ARPRE-GRUPE del 22 de septiembre de 2016, el Jefe del Grupo de Pensionados de la Secretaría General de la Policía Nacional negó la reliquidación de la pensión. La señora Suárez Rojas, mediante apoderado judicial, interpuso una acción de nulidad y restablecimiento del derecho para que fuera declarada la nulidad del Oficio No. 262162 / ARPRE-GRUPE del 22 de septiembre de 2016.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara: la reliquidación, reajuste y pago de la pensión, de conformidad con los factores del artículo 102 del Título VI del Decreto Ley 1214 de 1990 (sueldo básico, prima de servicios, prima de alimentación, prima de actividad, subsidio familiar, auxilio de transporte y la doceava parte de la prima de navidad); y el pago de las sumas adeudadas desde la fecha en que fue reconocido el derecho y hasta que se cumpla con la sentencia que ponga fin al proceso, indexadas y deduciendo, del monto final reconocido, las bonificaciones, primas, subsidios y auxilios del régimen del Decreto Ley 2701 de 1988.
El 3 de noviembre de 2021, en sentencia de primera instancia, la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar a costas a la parte vencida. El Tribunal expuso que: al personal civil del Ministerio de Defensa vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 le aplican las disposiciones previstas en el Título VI del Decreto Ley 1214 de 1990 y a los empleados trasladados, después del 1 de junio de 1994, del INSSPONAL a la planta de personal del Ministerio de Defensa del Sector Salud – Dirección de Sanidad Militar y de la Policía Nacional, les aplica la Ley 100 de 1993, según los artículos 89 del Decreto 1301 de 1994, 55 de la Ley 352 de 1997 y 3 del Decreto 3062 de 1997.
En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que la demandante fue vinculada el 5 de mayo de 1986, previo a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, le aplica el Título VI del Decreto Ley 1214 de 1990. En cuanto a la pretensión de que se incluyeran los factores del artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990 en la liquidación, el Tribunal consideró que era procedente en virtud de los derechos adquiridos por la demandante, previo a su ingreso al INSSPONAL, protegidos por el artículo 55 del Decreto 352 de 1994.
No obstante, al no haber demostrado el devengo, en el último año, de la prima de alimentación, prima de actividad, subsidio familiar y auxilio de transporte, no era procedente su inclusión como partidas de liquidación en la mesada pensional. Agregó que estos tampoco le podían ser reconocidos por el tiempo en que estuvo vinculada al INSSPONAL porque están regulados en el Título III del Decreto Ley 1214 de 1990, y la Ley 1214 de 1990 solo le aplica en materia pensional.
Disconforme con el fallo, la demandante apeló la decisión. En su concepto, la Policía Nacional le debía aplicar, en forma integral, el régimen prestacional del Decreto Ley 1214 de 1990 (comprendidas las partidas del artículo 102), en tanto su vinculación se produjo con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; y, por el contrario, no debía aplicarle el Decreto 2701 de 1988 que fue derogado el 17 de enero de 1997 con la liquidación y supresión del INSSPONAL.
En consecuencia, el Oficio No. 262162 / ARPRE-GRUPE del 22 de septiembre de 2016 estaba viciado de falsa motivación, al sustentarse en una norma inexistente. Finalmente, la demandante aseguró que sí devengó y debe seguir devengando las prestaciones establecidas en el Decreto Ley 1214 de 1990, de acuerdo con el artículo 38 de la Constitución, independientemente de que estos conceptos no hubieran hecho parte del último salario, producto de un incumplimiento de la Policía Nacional.
En sentencia de segunda instancia del 5 de junio de 2025, notificada el 16 de julio de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado encontró lo siguiente: 76. Atendiendo al recuento normativo y jurisprudencial efectuado en precedencia, se concluye que a la señora Suárez Rojas, le asiste el derecho a la liquidación de su mesada pensional con la inclusión de los emolumentos contenidos en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, siempre y cuando los hubiere devengado en el último salario reconocido. 77.
Se encuentra demostrado que la mesada pensional reconocida a la demandante, fue liquidada con la inclusión de los emolumentos correspondientes a: sueldo para el grado, bonificación por servicios prestados 1/12, prima de servicios 1/12 prima de vacaciones 1/12 y prima de navidad 1/12, no obstante, en el recurso de apelación solicita incluir además de los emolumentos ya reconocidos los correspondientes a prima de alimentación, prima de actividad, subsidio familiar y auxilio de trasporte, contenidos en el listado taxativo previsto en el artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990. 78.
Sobre el particular y conforme a lo probado en el proceso, la actora no devengó dichos emolumentos en el último salario devengado, en ese orden de ideas y en atención a las disposiciones contenidas en el artículo 98 del Decreto Ley 1214 de 1990 no es procedente ordenar su inclusión en la liquidación de la mesada pensional. 79. Además se recuerda que, si bien la vinculación de la actora se produjo con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esta circunstancia solo la beneficia para la aplicación del régimen prestacional contenido en el Decreto Ley 1214 de 1990, más no el salarial, pues quedó sometida al régimen previsto para los empleados de la rama ejecutiva del orden nacional, y posteriormente, con la entrada en vigencia de la Ley 1033 de 2006 y el Decreto 4783 de 2008, la asignación básica fue reconocida de acuerdo con lo fijado por el Gobierno Nacional para los empleados civiles no uniformados del Ministerio de Defensa. 80.
Sobre el particular, se ha pronunciado esta subsección en los siguientes términos: “En cuanto a los demás factores del Título III no especificados que pretende sean incluidos a efectos de la reliquidación pensional instada, se tiene que, tal como lo manifestó el libelista en el recurso de impugnación, estos no corresponden a ninguna de las prestaciones consagradas en el Título VI del Decreto 1214 de 1990 relativo a la seguridad y bienestar social, sino que obedecen a sendos factores de remuneración del servicio enlistados en el Título III de dicho estatuto, a los cuales el demandante no tiene derecho en la medida en que tampoco es beneficiario de este último precepto, pues aquel desarrolló el régimen salarial que, como se señaló con antelación, no dependía de la fecha de vinculación anterior a la Ley 100 de 1993 como sí lo fue el régimen prestacional.” 81.
En ese orden de ideas, no tiene derecho a la reliquidación de su mesada pensional con la inclusión de los emolumentos reclamados, toda vez que no demostró haberlos devengado en el último salario reconocido. 82. De otra parte, no le asiste razón a la apelante cuando manifiesta para efectos del reconocimiento de la mesada pensional, no le son aplicables las disposiciones contenidas en el Decreto 2701 de 1988, teniendo en cuenta que dicha norma había perdido vigencia desde el 17 de enero 1997, cuando se suprimió el INSSPONAL. […] [I]nterpreta la Sala que la aplicación del Decreto 2701 de 1988, obedece al hecho de que en materia salarial quedó sometida al régimen salarial de los Establecimiento Públicos adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa, esto es el de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, razón de más por la que la entidad debía acudir a esa disposición para efectos de determinar el salario y prestaciones para liquidar la mesada pensional.
En consecuencia, dicha Sala decidió confirmar la sentencia proferida el 3 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda. 1.4. Argumentos de la tutela. La parte actora manifestó su inconformidad frente a la decisión de segunda instancia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En su concepto, la Sala incurrió en un defecto fáctico porque «La Sala del Consejo de Estado reconoció en [su] favor la aplicación del contenido en el Título VI del Decreto 1214 – factores previstos en el artículo 102, Parágrafo 2º. del Decreto 1214, Sin embargo, acogió los planteamientos del a-quo conforme a lo expuesto por esa Corporación en sentencia de Unificación SUJ-019-CE-S2-2019 del 12 de diciembre 2019, así lo concluyó y resaltó (Página 18, 4), corroborando y reiterando posteriormente la aplicación del Régimen prestacional Título VI del Decreto 1214 de 1990 que me asiste».
Adicionalmente, se refirió a la configuración de un defecto sustantivo por la indebida aplicación del Decreto 2701 de 1988 que «sólo tuvo "vigencia" para los empleados que ingresaron al Inssponal, vinculados a la Policía después de la vigencia de la Ley 100/93 únicamente para prestaciones distintas a las de salud y pensión […] [y] [a] partir de la vigencia de la Ley 352 de 1997, dejó de regir para el Sector Defensa.
Además se considera tácitamente “derogado” por la Ley 100/93», el Decreto 1301 de 1994 porque «[f]ue derogado por el artículo 65 de la Ley 253 de 1997 y SUPRIMIDO el ente que lo regulaba», y la inaplicación de los artículos 54 y 55 de la Ley 352 de 1997 y el artículo 2o. numeral 4 del Decreto 133 de 1998 que condujo a «negar[l]e los “derechos adquiridos del régimen prestacional del decreto 1214 de 1990».
Esta decisión habría afectado su mínimo vital, pues la pensión de jubilación constituye su ingreso principal para sortear sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar. II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, a través de auto del 4 de septiembre del 2025, admitió la presente acción de tutela.
En dicha decisión, ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A como accionado, y vincular como terceros con interés a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F. 2.1. Contestación de la acción. 2.1.1. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A reiteró que, como la actora fue vinculada al Ministerio de Defensa en calidad de empleado civil no uniformado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, conservó el derecho de aplicación del régimen pensional del Título VI del Decreto Ley 1214 de 1990, de manera que, para efectos de la liquidación, se debían tener en cuenta las partidas computables para prestaciones sociales del artículo 102 de la misma norma.
Sin embargo, la inclusión de factores del artículo 102 estaba condicionada a que se acreditara su devengo en el último salario reconocido; cosa que no quedó probada. Aquella Subsección agrega que, habiendo concluido esta controversia en respeto de las garantías procesales, lo que la actora pretende ahora es obtener un nuevo pronunciamiento judicial en una nueva instancia, de manera que la acción no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
Además, señala la Sala, en el escrito de tutela no se advierte la configuración de ninguna causal de procedibilidad específica. 2.2. Respuestas de las entidades vinculadas. 2.2.1. La Policía Nacional pidió que la solicitud de amparo sea declarada improcedente, pues no se ha configurado la vulneración de ninguno de los derechos fundamentales alegados por la accionante.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2. Problema jurídico. Le corresponde a esta Subsección determinar si es dable examinar, a través de la acción de tutela, el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo del 5 de junio de 2025, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A decidió, en segunda instancia, confirmar la sentencia del 3 de noviembre de 2021, con la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones ahí formuladas; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social, la igualdad, la vida digna y el acceso a la administración de justicia invocados en la solicitud de amparo. 3.3.
La acción. Como se sabe, la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017 y 333 de 2021, fue concebida como un mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales. Dicha acción de amparo les permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que, si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3.4. La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.
Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, teniendo en cuenta que, el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales, están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante la C-590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible;
(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar su excepcionalidad contra decisiones judiciales, la cual, solamente si tiene indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que, los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la Sala Plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en un principio, había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales; sin embargo, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 3.5.
Solución al caso concreto. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que: Relevancia constitucional: la discusión se plantea alrededor de la violación de los derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social, la igualdad, la vida digna y el acceso a la administración de justicia de la actora.
Subsidiariedad: contra la sentencia objeto de estudio no procede recurso alguno, dado que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada. Inmediatez: se satisface el requisito de inmediatez, teniendo en cuenta que la sentencia de segunda instancia del 5 de junio de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se entiende notificada por conducta concluyente el 3 de septiembre de 2025, día en que la accionante instauró la acción de tutela.
Sentencia de tutela: El fallo acusado no se profirió dentro de una acción de tutela. La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en afirmar que, la tutela es un mecanismo excepcional, y las acciones de este tipo dirigidas contra providencias judiciales son incluso más excepcionales. Ello se traduce en exigencias más estrictas en favor de la estabilidad jurídica del Estado, de manera que, cuando van encaminadas a cuestionar las decisiones de las altas cortes, deben cumplir con una carga argumentativa suficiente, aunque mínima.
Según la Corte Constitucional, se debe efectuar lo siguiente: […] la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.
Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Se destaca que este requisito no se traduce en la demostración efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales, sino en que se aporten elementos suficientes que permitan advertir tal situación a primera vista especialmente, cuando se trata de una tutela contra una sentencia de una alta corte. Asimismo, en reciente sentencia de unificación SU-304 de 2024, la Corte Constitucional sostuvo que, tratándose de tutelas contra fallos proferidos por una alta corte, como en este caso, el examen debe realizarse con mayor rigurosidad para poder constatar «[…] una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria […]», lo que implica que no se permita su uso con el propósito de reabrir debates concluidos en el proceso ordinario.
En cuanto al requisito de identificación razonable de los hechos, si bien se establecieron los que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores bajo el defecto sustantivo (que radican en la indebida aplicación o inaplicación de normas), la actora no hizo lo mismo, de forma clara, detallada y comprensible para los hechos que configurarían un defecto fáctico.
De esta forma, la Sala examinará el fondo del asunto únicamente bajo la causal específica denominada defecto sustantivo alegada por la accionante. 3.5.1. Defecto sustantivo El artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad.
La jurisprudencia constitucional ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo que: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales.
En el asunto sub examine, la accionante asegura que la providencia cuestionada incurre en defecto sustantivo porque: 5.3.1 Aplicación indebida – vías de hecho 41. Se aplican indebidamente las siguientes normas: i) El Decreto 2701 de 1988 42. Tanto el fallador de primera instancia como el de segunda, no sólo legitiman los actos administrativos con fundamento en este Decreto; se apartan del precepto del artículo 55 de la Ley 352 para denotarlo como el más favorable: ni lo uno ni lo otro es procedente. 43.
Este Decreto sólo tuvo "vigencia" para los empleados que ingresaron al Inssponal, vinculados a la Policía después de la vigencia de la Ley 100/93 únicamente para prestaciones distintas a las de salud y pensión. A partir de la vigencia de la Ley 352 de 1997, dejó de regir para el Sector Defensa. Además, se considera tácitamente "derogado" por la Ley 100/93 (insisto), por no hacer parte de los regímenes excepcionados en el artículo 279 de esta ley. ii) El Decreto 1301 de 1994: 4.4.
Fue derogado por el artículo 65 de la Ley 352 de 1997 y SUPRIMIDO el ente que lo regulaba. Así lo consigné: No pertenecí en ningún momento a este Ente. 5.3.2. Falta de aplicación: 45. Dejó de aplicar los artículos 54 y 55 de la Ley 352 de 1997 y el artículo 20. numeral 4 del Decreto 133 de 1998, omisión que condujo a negarme los "derechos adquiridos del régimen prestacional del decreto 1214 de 1990 y solidarizarse con el Tribunal.
Se "apartó sin causa justificable de la doctrina constitucional de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del propio Consejo de Estado, de las que se hizo mención anteriormente. De esta forma, la accionante alegó que el reconocimiento de su pensión se hizo a partir de lo regulado en el Decreto 2701 de 1988, y no en el Decreto 1214 de 1990.
En su concepto, la Policía Nacional debió reconocerle todos los factores salariales del artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, pese a que, no probó que hubieran hecho parte del último salario. Para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con miras a que se admitiera que la señora Nelly Sofía Suárez Rojas acreditó las condiciones para ser beneficiaria de la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de las erogaciones de que trata el Decreto 1214 de 1990, como factores salariales base de liquidación. Ahora bien, en el fallo de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado ahora atacado, se consideró que, en efecto, no le resultaban aplicables las disposiciones del Decreto 2701 de 1998, sino las del Decreto 1214 de 1990 de forma integral, como se determinó en el acto administrativo demandado, en atención a que la señora Suárez Rojas fue vinculada a la Policía Nacional antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993: 49.
En ese orden de ideas, para los servidores públicos que se encontraban vinculados al Ministerio de Defensa o la Policía Nacional antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y fueron incorporados a los mencionados Institutos, quedó a salvo la aplicación del régimen prestacional consagrado en el título VI del Decreto Ley 1214 de 1990, esto es, en lo que tiene que ver con el sistema de seguridad y bienestar social, compuesto por: prestaciones médico-asistenciales, auxilios por enfermedad, licencias por maternidad o abortos, descansos por lactancia, vacaciones, anticipos de cesantía, cesantías definitivas, pensión de jubilación, vejez e invalidez, prestaciones por enfermedad y accidentes de trabajo, entre otros emolumentos.
Pero en lo relativo a las demás prestaciones sociales se les aplicará el Decreto Ley 2701 de 1988 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen. […] Conforme a la Ley 352 y 1301 de 1994 y los Decretos 3062 de 1997 y 133 de 1998, el régimen salarial aplicable en ese entonces, a todos los empleados públicos que ingresaron al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, y posteriormente fueron incorporados a la Dirección de Sanidad Militar, a la Dirección de Sanidad de la Policía y la Dirección de Bienestar de la Policía Nacional, es el que rige para los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional. 60.
En cuanto al régimen prestacional, los empleados públicos que se encontraban prestando servicios en el Ministerio de Defensa Nacional o la Policía Nacional y que ingresaron al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, y que luego fueron incorporados a la Dirección de Sanidad Militar, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional, se les continúa aplicando el régimen prestacional del título VI del Decreto Ley 1214 de 1990.
A los demás se les aplica el régimen prestacional de la Ley 100 de 1993, y en lo no contemplado en ella, lo regulado en el título VI del Decreto-ley 1214 de 1990 o las normas que lo modifiquen o adicionen. […] 71. El Director General de la Policía Nacional, a través de la Resolución No. 04853 del 20 de septiembre de 2006, reconoció pensión de jubilación a favor de la PU-08 Suárez Rojas, a partir del 6 de abril de 2006, prestación que fue reconocida en un 75% de los últimos haberes devengados a saber: sueldo para el grado, bonificación por servicios prestados 1/12, prima de servicios 1/12 prima de vacaciones 1/12 y prima de navidad 1/12, con fundamento en el artículo 53 del Decreto 2701 de 1988 en concordancia con los artículos 98, 115, 117, 118 y 119 del Decreto Ley 1214 de 1990.
Como se desprende del apartado antes transcrito, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado evidenció que, en el acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación de la actora, se aplicaron las disposiciones del Decreto 1214 de 1990, y ratificó que esa era la normativa aplicable teniendo en cuenta la fecha en que la actora ingresó a la Policía Nacional.
No es cierto, como asegura la accionante, que esa instancia hubiera inaplicado la Ley 352 de 1994 para reemplazarla por el Decreto 1301 de 1994. Por el contrario, con base en la sentencia de unificación SUJ-019-CE-2S del 12 de diciembre de 2019, la Subsección A reiteró que la demandante estaba cobijada por el régimen salarial de todos los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional.
Para sustentar la configuración de un defecto sustantivo, la actora insiste en el mismo cargo de nulidad que ya fue objeto de análisis y decisión, relacionado con la norma con que debió liquidarse su pensión, a pesar de que la autoridad judicial demandada le dio la razón frente a ese punto específico. Cosa diferente es que, en la providencia judicial atacada, se haya considerado que, además del régimen salarial del Decreto 1214 de 1990 que le era aplicable, la señora Suárez Rojas debía acreditar que devengó los factores prestacionales del artículo 102 de ese Decreto respecto de los cuales reclamó la liquidación de su pensión de jubilación (prima de alimentación, prima de actividad, subsidio familiar y auxilio de transporte).
Como la actora no probó que hubiera recibido esos factores en su último salario, la Subsección A no tuvo en cuenta esos emolumentos en el ingreso base de liquidación, en los siguientes términos: 77. Se encuentra demostrado que la mesada pensional reconocida a la demandante, fue liquidada con la inclusión de los emolumentos correspondientes a: sueldo para el grado, bonificación por servicios prestados 1/12, prima de servicios 1/12 prima de vacaciones 1/12 y prima de navidad 1/12, no obstante, en el recurso de apelación solicita incluir además de los emolumentos ya reconocidos los correspondientes a prima de alimentación, prima de actividad, subsidio familiar y auxilio de trasporte, contenidos en el listado taxativo previsto en el artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990. 78.
Sobre el particular y conforme a lo probado en el proceso, la actora no devengó dichos emolumentos en el último salario devengado, en ese orden de ideas y en atención a las disposiciones contenidas en el artículo 98 del Decreto Ley 1214 de 1990 no es procedente ordenar su inclusión en la liquidación de la mesada pensional. En ese sentido, esta Corporación denota que los argumentos planteados en la demanda ordinaria y en el escrito de tutela se dirigen a lo mismo, esto es, que se considere que su pensión de jubilación se liquidó de conformidad con el régimen salarial del Decreto 2701 de 1988 y no con las prestaciones enlistadas en el artículo 102 del Decreto 1224 de 1990, a pesar de que la actora no probó que percibió la totalidad de los factores ahí consagrados.
Así, la parte actora expuso similares planteamientos a los estudiados en el proceso ordinario, dirigidos a revivir la discusión tendiente a que se hiciera un análisis respecto de la norma aplicada por la Policía Nacional para el reconocimiento de su pensión. En consecuencia, para la Sala, la acción de tutela no logró acreditar un defecto sustantivo, pues el objeto de la demanda es reabrir un debate meramente legal que ya fue zanjado por el juez natural.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto, la actora no acreditó que la sentencia del 5 de junio de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, incurrió defecto fáctico o defecto sustantivo. En consecuencia, se predica que no se acreditó la vulneración de ningún derecho fundamental de la accionante.
Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo invocada por la señora Nelly Sofía Suárez Rojas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, igualdad, familia, vida digna y acceso a la administración de justicia de invocado por la señora Nelly Sofía Suárez bajo el defecto sustantivo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo deprecado bajo el defecto fáctico alegado por la señora Nelly Sofía Suárez, por no superar el requisito de identificación razonable de los hechos, en los términos expuestos el fallo.
TERCERO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. CUARTO Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO