CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2022-00309-00 Demandante: PEDRO JAVIER GUZMÁN FRANCO Demandada: NACIÓN – PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Tema: Decreto 603 de 2022.
Sistema Nacional de Cooperación Internacional de Colombia. Auto que resuelve excepciones Este Despacho, en virtud de lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 1751 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, procede a resolver las excepciones previas elevadas por los apoderados judiciales del Presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Función Pública, parte demandada en el asunto de la referencia. I. Antecedentes 1.
El ciudadano Pedro Javier Guzmán Franco, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del CPACA, presentó demanda en la que elevó la siguiente pretensión: «[…] Que se declare la Nulidad por Inconstitucionalidad de los artículos 2.2.8.2.3., 2.2.8.2.7., 2.2.2.8.2.8., 2.2.8.3.3., 2.2.8.3.4., 2.2.8.3.5., y 2.2.8.4.1.3., del Decreto 603 del 25 de abril de 2022, por desconocer los artículos constitucionales 9 y 226, y los principios del derecho internacional aceptados y ratificados por Colombia […]». 1 «[…] Artículo 175.
Contestación de la demanda. (…) Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.
Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. […]» Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00309-00 Demandante: Pedro Javier Guzmán Demandado: Nación – Presidente de la República y otros 2 2.
Este Despacho, mediante auto de 30 de septiembre de 20222, adecuó la demanda al medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, la admitió y ordenó que se surtieran los trámites y notificaciones de ley. II. Contestación de la demanda 3. Dentro del término de traslado del libelo introductorio, la apoderada judicial del Presidente de la República3 contestó la demanda e indicó que su representado no se encuentra legitimado en la causa por pasiva para comparecer en calidad de demandado y, en desarrollo de sus planteamientos, argumentó lo siguiente: «[…] Conforme se explicó en el título III de esta contestación, al tenor de lo establecido en el artículo 159 del C.P.A.C.A., concordado con lo dispuesto por el artículo 115 constitucional, los actos administrativos del gobierno nacional deben ser defendidos por el ministro y/o por el director de departamento administrativo responsable de su expedición, que conforme a sus funciones ostente la capacidad de representación judicial en torno a la respectiva materia […] Nótese que esta regla procesal no incluye al primer mandatario como una de las autoridades responsables de la defensa de actos administrativos, como el censurado en este medio de control, tarea que la ley asigna a los ministros y directores de departamento administrativo que hayan integrado al gobierno nacional en cada negocio en particular; sólo en casos muy específicos, previstos en el inciso 5 de ese artículo 159 (materia contractual), es que el Presidente de la República, por conducto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, debe asumir la defensa de algunas decisiones referidas a contratos o actos contractuales suscritos a nombre de la Nación, posibilidad legal que de hecho nunca se ha concretado.
El artículo 115 de la Constitución dispone que la responsabilidad de los actos de Gobierno, como lo es el Decreto 603 de 202211, recae en cabeza del Ministro del ramo respectivo o el Director del Departamento Administrativo correspondiente que acompaña en la suscripción al máximo mandatario, quien conforme a sus propias funciones hubieran preparado el respectivo proyecto de decreto, conforme lo dispone el numeral 2º del artículo 59 de la Ley 489 de 1998.
(…) De lo anterior se desprende que la representación judicial de la Nación, en lo que respecta a la defensa de legalidad y constitucionalidad de los Actos de Gobierno se determina por: (i) el órgano que lideró su expedición, aspecto que por lo general puede verse en el encabezado del acto y (ii) la correspondencia entre los asuntos o temáticas que contienen dichos actos y las funciones que le otorga el ordenamiento jurídico a la entidad llamada a obrar como demandante o demandada en la relación jurídico procesal.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, aunque el señor Presidente dela República y la Presidencia de la República suscribieron el acto cuyas normas se deprecan, conforme a los dos criterios antes indicados, atendiendo las funciones que a ellos corresponde dentro del esquema organizacional del sector central de la administración en la Rama Ejecutiva, no son ellos los llamados a ejercer la representación de la Nación frente al caso de autos, en 2 Índice 11 del expediente digital. 3 Índice 28 del expediente digital.
Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00309-00 Demandante: Pedro Javier Guzmán Demandado: Nación – Presidente de la República y otros 3 tanto como se ha dicho, estos desarrollan funciones de suprema dirección, coordinación y control de las entidades administrativas, más no lideran la política pública en las diferentes materias que constituyen asuntos determinados del Estado.
Así, la representación judicial de la Nación en lo que se refiere al Sistema Nacional de Cooperación Internacional, reglamentado por el Decreto 603 de 2022, corresponde ejercerla al Ministerio de Relaciones Exteriores […]». 4. Por su parte, la apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Función Pública4 contestó la demanda y propuso como excepción la falta de legitimación en la causa su representado, con sustento en el siguiente argumento: «[…] En cuanto a la excepción de falta de legitimación por pasiva del Departamento Administrativo de la Función Pública, debe indicarse que la legitimación en la causa es un presupuesto procesal que otorga a las partes el derecho a que el juez de la causa se pronuncie sobre el mérito de su vinculación. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad sustantiva o procesal, no puede el fallador de instancia adoptar una decisión de fondo que comprometa a quien no goza de tal atributo y, de manera consecuente, debe declararse inhibido para pronunciarse materialmente respecto del sujeto procesal que no ostenta dicha condición […]» III.
Traslado de las excepciones 5. El Secretario de la Sección Primera, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA, corrió traslado de las excepciones propuestas por las entidades demandadas5; término dentro del cual, los sujetos procesales no realizaron manifestación alguna6. IV. Consideraciones del Despacho 6.
Cabe poner de relieve que el acto administrativo acusado, esto es, el Decreto 603 de 25 de abril de 2022 “Por medio del cual se adiciona el Título 8 en la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1067 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores, para crear el Sistema Nacional de Cooperación Internacional de Colombia y se dictan disposiciones relacionadas con el desarrollo del mismo”, fue suscrito por el Presidente de la República, por la Ministra de Relaciones Exteriores, por la Directora del Departamento Nacional de Planeación y por los directores de los Departamentos Administrativos de la Presidencia de la República y de la Función Pública. 7.
Para efectos de resolver, el Despacho pone de presente que ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diferentes oportunidades7 sobre idénticos argumentos a los que ahora trae a colación la apoderada judicial del Presidente de la República, para lo cual se puede citar la decisión adoptada en la audiencia 4 Índice 30 del expediente digital 5 Índice 33 del expediente digital. 6 Índice 36 del expediente digital. 7 Tesis reiterada en el auto de 25 de noviembre de 2019, dentro del proceso con radicación 11001-03-24-000-2016-00619- 00, Actor: Federación Colombiana de Bomberos, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00309-00 Demandante: Pedro Javier Guzmán Demandado: Nación – Presidente de la República y otros 4 inicial realizada el 5 de septiembre de 2018, en el proceso radicado con el número 11001-03-24-000-2012-00369-00, oportunidad en la cual se consideró lo siguiente: «[…] La capacidad y la representación de las partes en los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra regulada en el artículo 159 de la Ley 1437 de 2011 y de la lectura de dicha disposición se advierte que “[…] cuando se demande la nulidad de un acto administrativo, la capacidad para ser sujetos procesales se encuentra radicada en las entidades públicas […], que deban ser vinculados como parte demandada o pasiva […]”.
De conformidad con lo dispuesto en los Decretos 1060 de 9 de junio de 2014 y 245 de 19 de febrero de 2019, el Presidente de la República delegó en el Secretario Jurídico del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República la facultad de “[…] notificarse, representar y conferir poderes en nombre del Presidente de la República, y los procesos judiciales que le sean notificados, en los que se constituya en parte y en general en todas las actuaciones que se surtan ante la Rama Judicial […]”.
De acuerdo con los Decretos 3443 de 2010 y 1649 de 2014, corresponde al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a través de su Secretaria Jurídica “[…] Revisar, estudiar, formular observaciones y emitir conceptos sobre los proyectos de decreto, resoluciones ejecutivas y directivas presidenciales sometidas a consideración del Presidente de la República […]”.
Así mismo, el artículo 115 de la Constitución Política dispone que ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe de Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables […]». 8.
Sumado a lo anterior, y comoquiera que el director del Departamento Administrativo de la Función Pública, también suscribió el acto administrativo demandado, cabe resaltar que la Sección Primera del Consejo de Estado en providencia de 15 de febrero de 20188, señaló que: «[…] el litisconsorcio necesario por pasiva, en el marco de las demandas que se presenten en ejercicio de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad, estará conformado por las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que intervinieron en la autoría o expedición del acto administrativo -capacidad para ser parte-, las cuales actuarán en el proceso judicial por intermedio de la persona de mayor jerarquía de cada entidad que expido el acto -representación-.
Para estos efectos, se entiende que la autoría o expedición del acto administrativo se materializa con la firma del funcionario o funcionarios en el acto administrativo, quienes obraron en nombre y representación de la o de las respectivas entidades públicas o de los particulares que cumplen funciones públicas o de los demás sujetos de derecho que, de acuerdo con la ley, tengan capacidad para expedir actos administrativos […]».
(negrillas fuera de texto) 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, providencia del 15 de febrero de 2018, radicado número: 11001-03-24-000-2014-00573-00. Demandante: Miguel Ángel Garcés Villamil. Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00309-00 Demandante: Pedro Javier Guzmán Demandado: Nación – Presidente de la República y otros 5 9.
Así las cosas, el Despacho considera que no hay duda que resulta indispensable la presencia del Presidente de la República y, por ello, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, así como del Departamento Administrativo de la Función Pública en la defensa del acto administrativo puesto que: i) tanto el presidente de la República como el Director de dicho departamento administrativo firmaron el acto administrativo acusado, y ii) porque lo debatido en el presente proceso guarda relación con el hecho consistente en que al ejercer la facultad reglamentaria prevista en los artículos 2 y 11 del artículo 189 de la Constitución, «[…] el gobierno nacional violaría la autonomía e independencia de las Agencias Internacionales y su derecho a la autodeterminación, bajo el entendido que estas tienen una regulación propia, establecida con el propósito de conseguir sus fines, que siempre aportarán al desarrollo de los Estados anfitriones, y más en temas vinculados a la promoción y respeto de los Derechos Humanos. […]». 10.
En ese orden de ideas, el Despacho encuentra que las excepciones propuestas no están llamadas a prosperar, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente decisión. Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuestas tanto por la apoderada judicial del Presidente de la República, como del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: En firme la presente decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho para continuar con el trámite procesal correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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