CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02772-01 Accionante: Manuel Yesid Rojas González Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Confirma declaratoria de improcedencia por falta de relevancia constitucional Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 13 de junio de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 9 de mayo del año en curso, el señor Manuel Yesid Rojas González instauró acción de tutela, en busca de que se dejara sin efectos la sentencia del 30 de enero de 2025, proferida por la autoridad accionada, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. 2.
Dicho proceso tuvo como propósito obtener la declaratoria de nulidad de: (i) las resoluciones 23902 del 5 de octubre de 2001, 03312 del 13 marzo de 2002 y 6318 del 10 de septiembre 2002, por medio de las cuales la extinta Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante y confirmó tal decisión en sede de reposición y apelación;
(ii) el auto ADP 003128 del 26 marzo de 2014, por el que la UGPP archivó una nueva solicitud presentada por el actor, al considerar que los actos anteriores ya habían dado respuesta a la petición y; (iii) las resoluciones RDP 014253 del 14 de abril de 2015, 020445 del 22 mayo de siguiente, y 027327 del 6 de julio del mismo año; mediante las cuales la UGPP negó nuevamente el reconocimiento de la referida pensión y confirmó dicha decisión al resolver los recursos de reposición y apelación. 1 Con radicado número 76001-23-33-000-2016-00659-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02772-01 Accionante: Manuel Yesid Rojas González Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3. A través de la providencia del 30 de enero de 2025, la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación revocó la decisión de primera instancia2 que accedió a las pretensiones de la demanda.
En su lugar, declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada, al estimar que entre el proceso 76001-23-31-000-2002- 05211-00 y el caso sometido a su consideración existía identidad de partes, objeto y causa. 4. La parte actora sostuvo que, al adoptar esa decisión, la autoridad enjuiciada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social, al incurrir en un defecto fáctico y sustantivo. 5.
Adujo que el fallador desconoció que en el nuevo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se perseguía la declaratoria de nulidad de los mismos actos, razón por la cual las pretensiones no eran idénticas. Añadió que se aportaron elementos de juicio nuevos que no fueron valorados anteriormente ni analizados en esta oportunidad.
Asimismo, señaló que no se tuvo en cuenta que la jurisprudencia sobre el reconocimiento de la pensión gracia ha evolucionado, al punto que en la actualidad se reconoce que la educación no formal también constituye ejercicio docente, cuando así lo determina la función desempeñada. 6. Por último, esgrimió que la declaratoria de la cosa juzgada obedece a una interpretación restrictiva que desconoce el principio pro homine.
B. Sentencia de primera instancia 7. En sentencia del 13 de junio de 2025, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Consideró que el propósito del accionante era emplear el mecanismo de amparo como una instancia adicional al proceso ordinario, con el fin de reabrir un debate con fundamento en simples discrepancias de índole legal y probatorio, que no revelan una verdadera afectación de derechos fundamentales.
C. Impugnación 8. La parte accionante alegó que la solicitud de amparo satisface los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Manifestó que es un adulto mayor de 75 años, que padece de una enfermedad neurológica, por la que requiere una serie de tratamientos médicos, muchos de los cuales no son cubiertos por el sistema de seguridad social.
Agregó que, además, responde económicamente por su familia, contando únicamente con su pensión como fuente de sustento. 9. Por otra parte, indicó que la autoridad accionada desconoció el principio de 2 El fallo del 21 de mayo de 2020, dictado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02772-01 Accionante: Manuel Yesid Rojas González Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) imparcialidad al comparar dos procesos totalmente distintos, bajo argumentos que no fueron objeto de pronunciamiento en la contestación de la demanda.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 10. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. E. Análisis del caso concreto 11. Previo abordarse el estudio del presente asunto, debe precisarse que no se tendrán en cuenta los argumentos que sirvieron de sustento al escrito de impugnación, relacionados con las situaciones particulares del accionante y el reproche a la autoridad enjuiciada, comoquiera que estos no fueron planteados en la demanda. 12.
El análisis únicamente se centrará en examinar los reparos expuestos en el escrito de tutela, por cuanto fueron estos los que delimitaron el litigio y los que constituyeron la base tanto del pronunciamiento de los sujetos procesales, como del a quo. 13. Precisado lo anterior, se confirmará el fallo impugnado, pues una lectura de los planteamientos aducidos en la demanda permite advertir que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional. 14.
Esta corporación ha indicado de manera reiterada que, para que se habilite la procedencia excepcional de la acción de tutela contra una providencia judicial, es necesario que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Para tales efectos, se requiere que el promotor del mecanismo de amparo exponga con suficiencia la existencia de un vicio en la decisión objetada, que se proyecte como una verdadera afrenta a un derecho fundamental y no simplemente como la pretensión de generar una suerte de instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia que se acusa. 15.
En el caso concreto, los reparos en que se funda la solicitud de amparo, lejos de evidenciar una deficiencia que amerite una protección constitucional, en realidad revelan la intención del accionante de acudir al juez de tutela, en busca de reabrir un debate que ya fue zanjado por el juez de la causa, bajo un análisis que se enmarca dentro de la razonabilidad jurídica. 16.
A efectos de determinar la posible configuración de la excepción de la cosa juzgada, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en la Radicación: 11001-03-15-000-2025-02772-01 Accionante: Manuel Yesid Rojas González Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) providencia cuestionada, efectuó un análisis comparativo entre el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 76001-23-31-000-2002-05211- 00 y el asunto sometido a su conocimiento. 17.
A partir de ese ejercicio comparativo, encontró que ambos procesos guardaban identidad de partes, objeto y causa. En cuanto al objeto, señaló que aunque existían diferencias en la redacción de las pretensiones, en esencia eran iguales, pues el derecho reclamado en ambos casos era el mismo: el reconocimiento de la pensión gracia prevista en la Ley 114 de 1913. 18.
Lo anterior, precisó, incluso al margen de que se hayan demandado actos administrativos diferentes, pues consideró que pese a provenir de dos negativas de la administración, suscitadas en virtud de peticiones radicadas en momentos distintos, en el fondo ambas reflejaban una sola manifestación de voluntad de la administración. 19. De igual modo, aclaró que la pretensión relacionada con la indexación de la mesada pensional, agregada en el nuevo proceso, no desvirtuaba la identidad del objeto, toda vez que se trata de una solicitud accesoria, que depende de la prosperidad del derecho principal reclamado. 20.
La autoridad judicial sostuvo que los fundamentos de hecho entre ambos asuntos también eran iguales, pues en ambos procesos se discutían los mismos requisitos para acceder a la pensión gracia, estos son, la edad, el tiempo de servicio, una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y la acreditación de servicios en el orden territorial o nacionalizado. 21.
Expuso que los interregnos laborales examinados en el proceso anterior correspondían a los mismos que se pretendían reabrir con la nueva demanda, puntualmente los comprendidos entre 1969 y 1993, frente a los cuales, en sentencia del 15 de junio de 2006, ya se había definido que solo podían contabilizarse desde 1969 hasta 1982, por cuanto los restantes se establecieron como vínculos en educación no formal sin ejercicio de funciones docentes. 22.
De ahí que, aunque en la nueva demanda se alegó que el cargo de supervisor en educación no formal debía ser computado para el reconocimiento pensional reclamado, el sustento fáctico era el mismo, pues se trataba de los mismos periodos de servicio ya analizados y decididos anteriormente. 23. Resaltó que el fallo proferido en el 2006 se encontraba ejecutoriado y había hecho tránsito a cosa juzgada al momento de ejercerse la nueva acción e, incluso, antes de iniciarse la última reclamación en sede administrativa. 24.
Con fundamento en lo expuesto, el juez contencioso administrativo arribó razonablemente a la conclusión de que había operado la cosa juzgada en ese asunto. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02772-01 Accionante: Manuel Yesid Rojas González Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 25.
Para sustentar los yerros endilgados a la sentencia acusada, la parte actora se limitó a afirmar que la autoridad accionada desconoció que el nuevo proceso no pretendía la nulidad de los mismos actos y que, por ello, las pretensiones no eran idénticas, cuando lo cierto es que el fallador explicó que, en efecto, si bien no se cuestionaban los mismos actos y las pretensiones no eran textualmente iguales, en esencia el objeto era el mismo, bajo las consideraciones ya expuestas. 26.
Sin embargo, el demandante no controvirtió concretamente tal razonamiento, sino que se limitó a insistir en la ausencia de un mismo objeto, sin desvirtuar los argumentos que llevaron a la autoridad accionada a una conclusión distinta. 27. Lo propio ocurre con las supuestas pruebas nuevas y el alegado cambio jurisprudencial, ya que la accionada se refirió de forma suficiente a los supuestos fácticos y jurídicos que fundamentaron la nueva demanda, pero explicó las razones por las cuales no tenían la entidad para desvirtuar la cosa juzgada, sin que la actora hubiera desplegado algún ejercicio argumentativo para refutar esas consideraciones. 28.
Lo anterior, cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que esta corporación3 ha considerado que la existencia de un argumento o sustento jurídico sobreviniente, invocado en una demanda posterior a otra ya resuelta mediante sentencia en firme, con fundamento en un cambio jurisprudencial, no tiene la potencialidad de desvirtuar la cosa juzgada en cuanto a la identidad de causa.
Ello, por cuanto dicho presupuesto únicamente se refiere a los hechos que fundamentan las pretensiones y no al respaldo jurisprudencial en el que se funde la tesis del demandante. En ese orden, los cambios jurisprudenciales no constituyen, por sí solos, una nueva situación que permita desconocer la cosa juzgada. 29. De esta manera, resulta claro que el objeto de la presente acción es someter la discusión del caso a una instancia adicional, bajo simples discrepancias valorativas que no cumplen con la carga argumentativa exigida para evidenciar una afectación de derechos fundamentales de tal magnitud que requiera la intervención del juez constitucional. 30.
Esa carga se echa de menos aún más, si se tiene en cuenta, por un lado, que la institución de la cosa juzgada impone al operador judicial la prohibición de conocer y decidir sobre un asunto previamente resuelto, en garantía de la seguridad jurídica, incluso cuando no ha sido alegado por las partes y aun en el trámite de segunda instancia y, por otro, que la providencia objeto de reproche fue emitida por una alta corte, lo que impone un examen de procedencia más estricto. 3 Al respecto, ver, entre otros, el auto del 24 de marzo de 2015 (exp. exp. 25000-23-42-000-2013-06326-01) y las sentencias del 2 de octubre de 2024 (exp. 63001-33-33-004-2019-00399-01), del 3 de abril de 2025 (exp. 25000-23-42-000-2021-00216-01). 17 de julio de 2025 (exp. 13001-23-33-000-2020-00047-01).
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02772-01 Accionante: Manuel Yesid Rojas González Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 31. El papel de órganos de cierre que la Constitución asignó a estas corporaciones en sus respectivas jurisdicciones, otorga a sus decisiones un margen hermeneútico amplio que obliga a aceptar sus interpretaciones y valoraciones probatorias, incluso cuando el juez de tutela discrepe de ellas.
En ese sentido, la procedencia del mecanismo de amparo en este tipo de casos no solo está supeditada al cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedibilidad, sino también a que el accionante acredite la existencia de una anomalía de tal entidad que exija la intervención del juez de tutela, esto es, que la decisión acusada contraríe de manera abierta la Constitución y resulte incompatible con el alcance de los derechos fundamentales desarrollado por la jurisprudencia constitucional4.
Presupuesto que no fue acreditado en esta oportunidad. 32. Por lo expuesto en precedencia, se confirmará la sentencia del 24 de julio de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 33.En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo dictado el 13 de junio de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 4 Al respecto, ver sentencias SU-917 de 2010, SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017 de la Corte Constitucional. 5 VF