Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-2019) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Fondo Rotatorio del Dane, Fondane Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta, solución de continuidad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, quien actúa por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 8 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), el señor Carlos Alberto Almario Burbano, mediante apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en orden a que se declare la nulidad del Oficio 20091200057691 del 27 de agosto de 2009, expedido por el jefe de la 2 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, en adelante Dane, por medio del cual se negó el reconocimiento de los derechos prestacionales y de seguridad social reclamados.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar al Dane a reconocer y pagar las prestaciones sociales y acreencias laborales que le fueron negadas «teniendo en cuenta el último valor del sueldo que se encontraba devengando», tales como vacaciones, cesantías, sanción por el no pago del auxilio de cesantías, primas de servicios, vacaciones, navidad, y técnica, quinquenio, bonificación por servicios, aportes a salud, pensión, riesgos laborales, y cualquier otra a la que tenga derecho, desde el 9 de febrero de 1998 hasta el 25 de septiembre de 2006; ii) indexar las sumas que resulten; y iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del CCA. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El 9 de febrero de 1998, el señor Carlos Alberto Almario Burbano fue vinculado por el Fondo Rotatorio del Dane, en adelante Fondane, a través de contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones públicas en el procesamiento y producción estadística de información para la encuesta continua de hogares realizada por el Dane. ii) Las funciones desempeñadas no eran temporales ni transitorias, teniendo en cuenta que debía elaborar los diseños de registro de los archivos planos, programar los procesos de consistencia de la información, ajustar los programas SAS que generan los factores de expansión de la Encuesta Continua de Hogares, entre otras. iii) Además, las labores fueron realizadas de manera personal, bajo permanente 3 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano subordinación cumpliendo horario y recibiendo una retribución mensual por su servicio, de tal manera que aun cuando celebró contratos de prestación de servicios, realmente se configuró una relación laboral. iv) El 25 de septiembre de 2006 finalizó el último contrato de prestación de servicios celebrado, con el que completó aproximadamente 9 años de labores. v) El 14 de agosto de 2009, solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y acreencias laborales a las que tuviera derecho desde el 9 de febrero de 1998 hasta el 25 de septiembre de 2006, derivadas de la relación laboral encubierta que sostuvieron. vi) El 27 de agosto de 2009, por medio del Oficio 20091200057691, la oficina asesora jurídica del Dane, Fondane, dio respuesta negativa a la petición con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 6, 16, 25, 53 y 122 de la Constitución Política; 2 del Decreto Ley 2400 de 1968; 1 y 7 del Decreto 3074 de 1968; 32 de la Ley 80 de 1993; y 121, 22, 23, 27, 55 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo. Asimismo, invocó como violados las Leyes 87 de 1993; 734 de 2002; 790 de 2002; y 909 de 2004 y los Decretos 1950 de 1973; 1045 de 1978; 2118 de 1992 y 1227 de 2005.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) El acto demandado desconoció el postulado rector de los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, el primero, que demanda una protección especial al trabajo humano y la irrenunciabilidad de un mínimo de derechos y, el segundo, 4 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano que afirma que primará la realidad sobre las formalidades pactadas por los sujetos de una relación de trabajo. ii) Todo el tiempo que el demandante laboró al servicio de la entidad demandada lo hizo bajo una continuada subordinación y dependencia, elemento que convierte todas las modalidades de vinculación adoptadas por el Dane en relaciones de trabajo. iii) Las funciones que ejerció fueron de carácter permanente y eran necesarias para cumplir con el propósito misional del Dane, lo que también evidencia la subordinación a la que se vio sometido. 1.2.

Contestación de la demanda Dane El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda1 y expuso las siguientes razones de defensa: i) No hay razones constitucionales, legales, ni jurisprudenciales para acceder a las pretensiones de la demanda, ya que en los contratos de prestación de servicios se plasmó de forma clara que los servicios que se iban a brindar a la entidad no generaban una relación laboral de la que se desprendiera el pago de prestaciones sociales. ii) No hubo subordinación o dependencia dado que el señor Almario Burbano no cumplió horario, no asistía a jornadas ordinarias de trabajo, y su labor fue realizada de forma autónoma disponiendo de un cierto grado de discrecionalidad en cuanto a la ejecución del objeto contractual. 1 Folios 623 a 637. 5 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano iii) Las pruebas aportadas con la demanda no llevan a la convicción de que se hubiera abusado de la figura del contrato de prestación de servicios.

Propuso las excepciones de caducidad, ineptitud de la demanda por error en la escogencia de la acción, falta de jurisdicción y competencia, ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones e inexistencia de los requisitos ad sustantiam para ostentar la calidad de servidor público. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante sentencia proferida el 8 de febrero de 20192 negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) El término legal de cuatro meses para demandar el acto acusado empezó a contabilizarse desde el 27 de agosto de 2009, feneciendo, en principio, el 26 de diciembre de 2009; sin embargo, dicho término se interrumpió el 18 de diciembre de 2009 con la radicación de la solicitud de conciliación hasta el 19 febrero de 2010, fecha en la que se declaró fallido el trámite por falta de ánimo conciliatorio, por lo que el tiempo límite para interponer la demanda expiró el 28 de febrero de 2010.

No obstante, la demanda fue radicada el 17 de marzo de 2010. ii) Así pues, es dable concluir que el demandante no actuó dentro de la oportunidad que el legislador estableció para demandar los actos administrativos de carácter particular, por lo que operó el fenómeno jurídico de caducidad. iii) No obstante, dicha situación no opera para el reconocimiento y pago de los aportes al sistema de seguridad social en tratándose del derecho pensional, tal como se indicó en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 del Consejo de Estado, por lo que procede determinar si en efecto existió o no una relación laboral entre las partes para establecer si el señor Almario Burbano tiene 2 Folios 913 al 933.

Con ponencia de la magistrada Beatriz Helena Escobar Rojas. 6 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano derecho al reconocimiento y pago de los referidos aportes. iv) Sobre el primer elemento de la relación laboral, la prestación personal del servicio, se tiene que el demandante prestó sus servicios como ingeniero de sistemas desempeñando labores de desarrollo de encuestas de hogares en diferentes etapas y la programación de softwares para la entidad, las cuales fueron ejercidas de manera personal.

No obstante ello, no se encuentra probado en el plenario que el período contractual hubiera tenido como extremos temporales el 9 de febrero de 1998 y el 25 de septiembre de 2006, pues en muchos de los contratos traídos al plenario no se establece la fecha de inicio o la duración. v) En cuanto a la remuneración, no existe discusión que por las labores pactadas en los contratos de prestación de servicios celebrados se fijaron unos honorarios; sin embargo, no se allegaron medios de prueba de que efectivamente se recibió la contraprestación. vi) Respecto al tercer elemento, la subordinación, tampoco se encontró indicio que llevara a su convicción, pues no se demostró que el actor recibiera órdenes, llamados de atención o la imposición del cumplimiento de horario o alguna circunstancia que acreditara dependencia por parte del contratista. vii) Las labores para las cuales fue contratado el señor Almario Burbano demandaban que debiera realizar las obligaciones contractuales en las instalaciones del Dane, por cuanto la información que manejaba era confidencial y porque los programas de análisis estadístico en los cuales trabajaba estaban anclados en los computadores de la entidad, hecho que por sí solo no desnaturaliza la vinculación contractual. viii) Así las cosas, al no probarse la relación laboral encubierta o subyacente no hay lugar a ordenar reconocimiento alguno o pago de aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 7 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano 1.4.

El recurso de apelación El señor Carlos Alberto Almario Burbano, por intermedio de su apoderado, interpuso recurso de apelación3 en contra de la sentencia previamente referenciada y solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Como sustento de su petición expuso lo siguiente: i) La consideración sobre la caducidad es injusta, ya que la reclamación de las prestaciones sociales se inició siguiendo la pauta jurisprudencial vigente en el año 2010.

Posteriormente, los Tribunales cambiaron las reglas del juego al establecer nuevos criterios relacionados con el fenómeno de la caducidad, que claramente favorecen a los empleadores. ii) En el expediente no se tiene certeza de la fecha en la que se notificó el acto administrativo acusado, aun cuando el Tribunal en dos ocasiones ofició al Dane para que aportara la prueba respectiva, por ello se observa irregular el conteo realizado en la sentencia de primera instancia al declarar probada la excepción de caducidad. iii) Respecto a los elementos que acreditan la relación laboral, dentro del plenario se encuentra un amplio despliegue probatorio que permite dilucidar la prestación personal del servicio en las instalaciones de la entidad; incluidos los testimonios que se recibieron en la audiencia de pruebas. iv) Respecto al argumento de que no hay claridad del término en el que se ejecutaron los contratos, basta con revisar los contratos mismos y las pólizas de garantía y cumplimiento para determinar las fechas de inicio y terminación de los encargos dentro del período comprendido entre el 9 de febrero de 1998 y el 25 de septiembre de 2006. v) Sobre la remuneración, se tiene que, aunque no medie una prueba 3 Folios 283 al 285. 8 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano documental que certifique la entrega de los honorarios mes a mes, ello se desprende del contenido de los contratos en los que se fijó una suma determinada, la cual fue acrecentando entre cada vinculación contractual. vi) Frente al elemento de la subordinación, este se encuentra debidamente acreditado con los testimonios rendidos, correos electrónicos, llamados de atención, viajes que realizó a Pasto y Cali a desempeñar tareas que no formaban parte de las obligaciones contractuales, informes de actividades que se aportaron al plenario, así como las cláusulas en las que se le obligaba a mantener la reserva de la información, entre otros medios de prueba que no fueron debidamente valorados por el a quo. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante El señor Carlos Alberto Almario Burbano, por intermedio de su apoderado, descorrió el término para alegar, reiteró los argumentos esbozados en el recurso de apelación y solicitó que fuera revocada la decisión de primera instancia. 4 1.5.2. La demandada El Dane no emitió pronunciamiento alguno en esta etapa procesal.5 1.6.

El ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 4 Memorial allegado en medio magnético, índice 14 de la plataforma SAMAI. 5 Folio 962 6 Ibidem. 9 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano 2.

Consideraciones 2.1. Cuestión previa La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos.

Esta Sección a través de la sentencia del 25 de agosto de 20167, unificó su jurisprudencia entre otros aspectos, sobre el tema de las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema de seguridad social derivados del contrato realidad. Al respecto, en la citada sentencia de unificación, se concluyó lo siguiente: iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA) (negrilla de la Sala) Bajo este contexto, es importante resaltar que la pretensión tendiente a que se declare la existencia de un contrato realidad implica la reclamación del pago de los aportes pensionales, derechos éstos que revisten el carácter de imprescriptibles, comoquiera que atañen a derechos fundamentales.

De ahí que dicha pretensión, según se sostuvo en la sentencia de unificación, también se encuentre exceptuada del presupuesto procesal de la caducidad del medio de control.8 En ese orden de ideas, en los casos en los que se discute la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, será en la etapa de fallo en la que se determinará la ocurrencia o no de la caducidad, no frente a las peticiones de los 7 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 25 de agosto de 2016. Radicación: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. 8 Véase el auto de esta Subsección del 18 de febrero de 2021, exp. 17001-23-33-000-2017-00439- 01(4635-17), M. P. William Hernández Gómez. 10 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano aportes a la seguridad social en pensiones, como se explicó, sino en lo que respecta a las demás pretensiones planteadas en el escrito de demanda.

Así las cosas, en el presente caso primero se analizará la situación objeto de debate, esto es, si entre el señor Carlos Alberto Almario Burbano y el Dane existió una relación laboral encubierta o subyacente, y, posteriormente, de ser el caso, se definirá, si operó el fenómeno jurídico de la caducidad frente a las pretensiones planteadas en la demanda, diferentes al pago de los aportes a la seguridad social en pensiones. 2.2.

El problema jurídico De conformidad con lo anterior, la Sala debe establecer lo siguiente: 1. Si entre el señor Carlos Alberto Almario Burbano y el Dane existió una verdadera relación laboral que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculada contractualmente y, de ser así, 2.

Determinar si en efecto operó la caducidad respecto de las pretensiones planteadas en el escrito de demanda sobre el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, diferentes a los aportes a la seguridad social en pensiones. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente: El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, 11 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo».

A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno: Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-9 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización10, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de 9 Aprobada el 11 de abril de 1919. 10 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 12 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «( ) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias ( )», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo.

En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia. Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios 13 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado. 2.3.1.

El contrato estatal de prestación de servicios El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente: 3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la 14 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,11 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».12 iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.

En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 11 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 12 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 15 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».13 A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes. 2.3.2.

Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó 13 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 16 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.14 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. 2.3.2.1.

Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.

No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Sobre el particular, en la citada sentencia de unificación se precisó lo siguiente: ( ) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial. 2.3.2.2.

Subordinación continuada. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al 14 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001- 05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 17 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.15 A este respecto, como indicios de la subordinación, la sentencia consolidó las siguientes circunstancias: i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.

Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.

Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,16 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074-01(2200-16); C.P. William Hernández Gómez. 16 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 18 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 2.3.2.3.

Prestación personal del servicio. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;17 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.18 2.3.2.4.

Remuneración. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. 2.3.3.

Reglas de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 2.3.3.1. Primera regla. El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación 17 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 18 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 19 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».19 En ese sentido, la Sala unificó el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.

Sumado a lo anterior, no puede olvidarse que el principio de planeación está relacionado directamente con el principio de legalidad, cuya observancia en la formulación de los documentos que conforman la etapa precontractual, en cada proceso de selección pública, es manifestación de una correcta y trasparente planeación. En este sentido, la exigencia de introducir un «término estrictamente indispensable» para la ejecución del objeto convenido en la etapa precontractual no es un requisito de forma; es un elemento esencial del principio de planeación – y en consecuencia del de legalidad- en cuanto determina la duración del negocio jurídico.20 2.3.3.2.

Segunda regla. La Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719);

C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente: 16.130. 20 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.

Asimismo, en la sentencia se reiteró que «( ) cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], la cual estableció, a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios», lo siguiente: (…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. [ ] (…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

(Negrillas fuera del texto) En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral 21 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.21 2.3.3.3.

Tercera regla. Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró «improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso», por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Lo anterior, comoquiera que el contratista debe sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, y, por lo tanto, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta.

Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. 2.4.

Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1. En torno a la relación que invoca la demandante i) El señor Carlos Alberto Almario Burbano tuvo las siguientes vinculaciones como contratista con el Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Fondane para prestar labores como ingeniero de sistemas en el Dane: 21 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 22 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano Contratos de prestación de servicios # núm..

Fecha inicio Fecha terminación Duración Objeto 1 0131 (Fl.64) 09/02/1998 15/06/1998 4 meses y 6 días Prestación de servicios técnicos para realizar la producción de cuadros de información de la etapa 99 de la Encuesta Nacional de Hogares. 2 0459 98 (Fl.66) 01/07/1998 15/12/1998 5 meses y 14 días Prestación de servicios por parte del contratista a Fondane, para realizar la producción continua de información proveniente de las etapas 100, 101 y 102 de la Encuesta Nacional de Hogares. 3 0563 (Fl.72) 18/12/1998 31/12/1998 13 días Prestación de servicios profesionales por parte del contratista a Fondane, para elaborar los programas necesarios para atender las consultas especiales de usuarios externos e internos del Dane y generar cruces sobre las nuevas variables de la etapa 101 tradicional de la Encuesta Nacional de Hogares y cumplir con todas las obligaciones contenidas en los términos de referencia. 4 0126 (Fl. 74) 01/02/1999 28/02/1999 28 días Prestación de servicios técnicos por parte del contratista a Fondane para programar en SAS los procesos de verificación de consistencias, cálculo de factores de expansión y producción de cuadros de salida, en la etapa 101 de la Encuesta Nacional de Hogares para los siguientes dominios y estudios: cabecera rural por regiones, igualmente producir archivos planos para el Banco de datos y las copias de seguridad correspondientes. 5 0578 (Fl. 75) 08/04/1999 31/05/1999 53 días Prestación de servicios técnicos por parte del contratista a Fondane para realizar los ajustes a los programas SAS y producir la expansión de las encuestas de todos los diciembres desde 1991, con las últimas proyecciones de población. 6 0684 (Fl.76) 28/06/1999 31/08/1999 2 meses y 3 días Prestación de servicios técnicos para expandir y generar cuadros de salida en las encuestas de marzo, existencia desde 1991, con las nuevas proyecciones de población, 23 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano generar cuadros estadísticos de la etapa 104 y programar en Fox-pro utilitarios del sistema de captura de verificación de la Encuesta Nacional de Hogares. 7 0233 99 (Fl.78) A partir de la aprobación de la garantía única.

(La cual fue expedida el 17/09/1999) 31/12/1999 3 meses y 15 días Prestación de servicios por parte del contratista a Fondane para realizar los ajustes a los programas que expanden las encuestas de todos los meses de junio y septiembre desde 1991, utilizando las últimas proyecciones de población, y producir la información definitiva de la etapa 105 de la Encuesta Nacional de Hogares. 8 0033 DE 2000 (Fl.92) 18/02/2000 Hasta la entrega del informe final de actividades N.A. Prestación de servicios profesionales para programar en SAS la verificación de calidad de la información y cálculo de factores de expansión de la etapa 106 de la Encuesta Nacional de Hogares y programar en SAS los cuadros de salida del módulo de salud incluido en la etapa 107. 9 0148 00 (Fl.93) A partir de la aprobación de la garantía única.

(La cual fue expedida 01/06/2000) 31/12/2000 7 meses Prestación de servicios profesionales por parte del contratista a Fondane para ajustar los programas SAS que generan los cuadros de salida de la etapa 106 y los programas de control de calidad de la información del cálculo de factores de expansión y la generación de cuadros de salida para las etapas 107 a 109 de la encuesta trimestral correspondiente a las áreas metropolitanas y la encuesta de cobertura nacional de marzo de 2000, etapa 107. 10 0177 01 (Fl.102) 11/05/2001 31/12/2001 7 meses y 20 días Prestación de servicios profesionales para programar en SAS los procesos de verificación de consistencias, el cálculo de factores de expansión y la generación de cuadros de salida para las etapas mensuales 104 hasta la 111, para la Encuesta Continua de Hogares para cabeceras municipales. 11 0559 de 2001 (Fl.111) A partir del registro presupuestal 13/02/2002 N.A. Prestación de servicios profesionales para programar en SAS los procesos de verificación de consistencia, el cálculo de factores de expansión y la generación de cuadros de salida en la encuesta continua de hogares etapa 112 y 201 para las cabeceras municipales. 24 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano 12 0262 02 (Fl.115) A partir de la aprobación de la garantía única.

(La cual fue expedida 08/05/2002) 31/01/2003 8 meses y 23 días Programar los procesos de verificación de consistencias, el cálculo de factores de expansión y la generación de cuadros de salida de la encuesta continua de hogares etapas 202 hasta las 210 para cabeceras municipales. 13 0017 03 (Fl.125) A partir de la aprobación de la garantía única.

(La cual fue expedida 05/03/2003) 20/10/2003 7 meses y 15 días* Programar los procesos de verificación de consistencias el cálculo de factores de expansión y la generación de cuadros de salida de la encuesta continua de hogares etapas 301 hasta 304 para cabeceras municipales. 14 0345 03 (Fl.131) A partir de la aprobación de la garantía única.

(La cual fue expedida 02/12/2003) 02/04/2004 4 meses Prestación de servicios profesionales por parte del contratista al Dane para programar en SAS los procesos de verificación de consistencias, el cálculo de factores de expansión y la generación de cuadros de salida en la Encuesta Continua de Hogares, para las etapas que le sean asignadas para cabeceras municipales, centros poblados, y área rural dispersa. 15 0203 04 (Fl.137) A partir de la aprobación de la garantía única.

(La cual fue expedida 29/04/2004) 29/12/2004 8 meses* Prestación de servicios por parte del contratista al Dane para programar en SAS los procesos de verificación de consistencias, el cálculo de factores de expansión y la generación los cuadros de salida de la encuesta continua de hogares etapas 403 hasta 411 para cabeceras municipales y colaborar en el desarrollo de Oracle del sistema de la muestra de la encuesta continua de hogares. 16 0024 de 2005 (Fl.143) A partir del registro presupuestal y hasta por 2 meses N. A. Prestación de servicios para programar en SAS los procesos de verificación de consistencias, el cálculo de factores de expansión y la generación de cuadros de salida de la encuesta continua de hogares del mes de diciembre etapa 412, el segundo semestre el anual del año 2004 y el mensual de enero 2005, para cabeceras municipales centros poblados y área rural dispersa. 17 0227 05 (Fl.144) A partir de la aprobación de la garantía única. 01/12/2005 6 meses Prestación de servicios profesionales por parte del contratista al Fondane para programar entradas de los procesos de verificación de consistencias, el cálculo de factores de expansión y 25 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano (La cual fue expedida 01/06/2005) la generación de cuadros de salida del módulo de educación incluido en la encuesta continua de hogares del 2005. 18 0721 de 2005 (Fl.148) A partir del registro presupuestal y hasta por 3 meses N.A. Programar en SAS los procesos de verificación de consistencias, el cálculo de factores de expansión y la generación de cuadros de salida de la encuesta continua de hogares etapas 510 hasta 512 para cabeceras municipales. 19 0569-2006 (Fl.149) 24/02/2006 25/09/2006 ** 7 meses En desarrollo del Convenio de Cooperación 005 de 2006, el contratista se compromete a prestar sus servicios a la Asociación Colombiana para el Avance de la Ciencia en el Dane en la prestación de servicios para adelantar las etapas de análisis, diseño, desarrollo, soporte y mantenimiento del programa SAS para la producción, control y análisis de resultados de la información de cabeceras municipales, centros poblados y área rural dispersa en la Encuesta de Hogares. ** Dicho contrato tenía duración hasta el 8 de diciembre de 2006; no obstante, el demandante, por motivos personales, canceló el contrato a partir del 25 de septiembre de 2006. ii) En el expediente obran copias simples de las pólizas únicas de seguro de cumplimiento en favor de entidades estatales, para los siguientes contratos: # núm..

Número de póliza Fecha de vigencia Folios 1 0459 98 7223588 01/07/1998 al 15/04/1999 574 2 0233 99 99213009 17/09/1999 al 16/06/2000 575 3 0148 00 002156085 01/06/2000 al 01/07/2001 576 4 0177 01 18000001230 11/05/2001 al 11/07/2002 577 5 0262 02 CE-116719 08/05/2002 al 08/06/2003 578 6 0017 03 18000002655 05/03/2003 al 20/02/2004 579 7 0345 03 CE-0137530 02/12/2003 al 02/09/2004 580 26 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano 8 0203 04 043323493 29/04/2004 al 29/04/2005 581 9 0227 05 053324660 01/06/2005 al 01/04/2006 582 iii) Asimismo, reposan los informes de actividades desarrollados en cumplimiento de los siguientes contratos, únicamente: # núm..

Tipo de informe Folios 1 0233 99 N.A. 154 2 0148 00 Para el segundo, tercer, cuarto y quinto pago 157 al 165 3 0177 01 Mes a mes y final de actividades 166 al 210 4 0559 Enero y febrero de 2002 211 al 214 5 0017 03 Final de actividades 221 al 239 6 0345 03 Final de actividades 215 y 216 7 569-2006 17 de junio y el 16 de julio de 2006 y «15» de julio al 14 de agosto de 2006 240 al 243 iv) El 9 de julio de 1999, el coordinador de Registro y Control de la División de Recursos Humanos del Dane certificó la celebración de los contratos 0563, 0459 y 0131 de 1998, y 0684, 0578, y 0126 de 1999, con el señor Almario Burbano, las fechas de inicio y terminación de cada encargo y los objetos contractuales.22 v) El 3 de abril de 2001, el demandante solicitó apoyo al área jurídica del Dane para que fuera agilizado su proceso de contratación, ya que «estaba trabajando desde enero y estaba empezando el cuarto mes sin contrato».23 vi) El 5 de abril de 2001, el director de metodología y producción estadística del Dane le solicitó colaboración a la directora de la entidad parar aprobar la contratación del señor Almario Burbano, bajo la siguiente argumentación:24 El Ingeniero Carlos Alberto Almario B. ha participado activamente en los procesos 22 Folios 244 al 247. 23 Folio 359. 24 Folio 269. 27 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano señalados, desde la parte de diseño, planeación, programación e implementación de los diferentes subsistemas de la encuesta, la conformación de archivos, verificación y control de calidad de la información, producción de cuadros de salida y tabulados, y en general, la sistematización que conlleva cada etapa de la encuesta.

Lo anterior sumado al conocimiento y experiencia que tiene en el manejo de los paquetes SAS y Fox-pro y de la metodología de la encuesta le da la capacidad para diseñar nuevos productos que mejoren la calidad y oportunidad de la información y proponer soluciones ante los problemas que se presentan en los diferentes procesos. vii) El 27 de septiembre de 2001, la asesora del área de recursos humanos del Dane certificó la celebración del contrato 177-01 para el período comprendido entre el 11 de mayo y el 31 de diciembre de 2001.25 viii) En el folio 281, reposa pantallazo de correo electrónico remitido el 20 de marzo de 2002 por el asesor del Área de Recursos Humanos del Dane, mediante el cual informó a las direcciones de correo de quienes integraban los grupos «L_Directivos;

L_Distribucion» que el horario de trabajo en la entidad era de lunes a viernes de 8:00 am a 5:00 pm, jornada continua.26 ix) El 31 de julio y el 2 de agosto de 2002, fueron remitidos mensajes de datos por parte de la señora Martha Elena Reina Zuluaga al señor Almario Burbano consultando sobre su hora de llegada a la entidad.27 x) El 17 de julio de 2003, el señor Almario Burbano entregó a la coordinadora de sistemas de temática social del Dane los informes de las comisiones a las ciudades de Pasto y de Cali, entre el 10 y el 13 de junio de 2003, cuyo objeto fue monitorear el programa de captura de la Encuesta Continua de Hogares.28 xi) El 20 de septiembre de 2006, el señor Luis Edgar Sánchez Martínez le remitió correo electrónico al señor Carlos Alberto, cuyo asunto era «compromiso laboral», en el que le informaban que los cambios en los procesos y en las estructuras de las estadísticas requerían, en su etapa inicial, esfuerzos adicionales para poder cumplir los objetivos trazados, por lo que le solicitó que 25 Folio 248. 26 Folio 281. 27 Folio 313 y 317. 28 Folios 250 al 262. 28 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano iniciara su «jornada laboral a la hora que la mayoría de los contratistas lo hacen».29 2.3.2.

En relación con la reclamación en sede administrativa i) El 14 de agosto de 2009, el demandante en ejercicio del derecho de petición solicitó al director del Dane fuera expedido un acto administrativo en el cual se declarara que entre esa institución y aquel existió una relación laboral entre el 9 de febrero de 1998 y el 25 de septiembre de 2006; y como consecuencia de ello reconociera y pagara las prestaciones y prerrogativas salariales y laborales a las que tiene derecho, entre otras pretensiones.30 ii) El 27 de agosto de 2009, mediante el Oficio 20091200057691, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DANE despachó de manera desfavorable las pretensiones invocadas por carecer de fundamento legal, bajo los siguientes argumentos:31 Contrario a lo manifestado por usted en el escrito referenciado, su vinculación se dio en la modalidad de contratos de prestación de servicios regulados por el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que los define como aquellos «que celebran las entidades para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», los cuales «solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».

Seguidamente la norma sostiene que: «estos contratos no generan relación laboral, ni el pago de prestaciones sociales», por cuanto, «se celebran por el término estrictamente indispensable». Como se desprende la cita anterior, su vinculación con la entidad, se dio en el marco de la norma en cita porque la entidad no tiene funcionarios de planta para realizar dichas actividades.

Esta modalidad de contrato se distingue por contemplar 3 elementos esenciales como son: i) la actividad personal, ii) el pago de honorarios, y iii) una duración por el término estrictamente necesario; a diferencia del contrato laboral que contiene diferentes elementos como son: la actividad personal, la subordinación y el pago de un salario como retribución del servicio.

Como se observa, el único elemento que concurre en las dos modalidades del contrato es «la actividad personal». De otra parte, no puede argüirse la conjunción de los elementos del contrato de trabajo de qué trata el artículo 23 del C.S.T., subrogado por el artículo 1 de la Ley 50 de 1990, en la relación sostenida con la entidad, por cuanto la actividad estadística dista mucho de la 29 Folio 318. 30 Folios 3 al 27. 31 Folios 28 y 29. 29 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano «construcción y sostenimiento de Obras Públicas», única modalidad en la que el Estado puede contratar a través del régimen contractual escenario es decir a trabajadores oficiales. iii) El 28 de agosto de 2009, fue enviada la anterior respuesta a la dirección de notificaciones del demandante, por correo certificado a través de la empresa 4/72.32 2.3.3.

Las declaraciones rendidas en el proceso i) El 11 de febrero y el 3 de marzo de 2016, respectivamente, rindieron testimonio los ingenieros de sistemas Eduardo Emilio Ramírez Acosta y Enrique Londoño Trujillo, medios de prueba que fueron solicitados por el demandante.33 Las declaraciones de los testigos fueron claras al indicar que también fueron contratistas del Dane en el año 2004 al igual que el señor Almario Burbano, y les consta que la entidad le asignó un puesto de trabajo y un computador, trabajaba bajo las órdenes de un supervisor o interventor inmediato que le asignaba las actividades a realizar día a día (ingeniera Martha Reina, Flaminio Acosta o doctor Álvaro Suárez), debía entregar informes de cumplimiento, uno de los compromisos contractuales era cumplir horario de 8:00 am a 5:00 pm, tenía que informar si no se iba a presentar en las instalaciones del Dane; debido a la norma de confidencialidad no podía realizar actividades fuera de las dependencias, además, porque manejaba grandes volúmenes de información y no contaba con la infraestructura para moverla, ni con el software especial que es de uso privativo.

Los deponentes manifestaron que también iniciaron demandas en contra del Dane para lograr el reconocimiento de derechos laborales. El 9 de noviembre de 2016, rindió testimonio la señora Martha Elena Reina Zuluaga, el cual fue solicitado por la entidad demandada, quien se desempeñó como funcionaria de planta entre 1994 y 2004, coordinadora de sistemas de 32 Folio 447. 33 Folios 740 al 744 y 761 al 767. 30 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano temática social, y tenía a su cargo todos los sistemas de las estadísticas referentes a las Encuestas de Hogares.

Manifestó que para desarrollar dicha actividad se debían contratar ingenieros de sistemas, nunca ejerció control o vigilancia sobre los contratistas que apoyaban su labor, pues su función se limitaba a orientar el trabajo e indicar que se debía hacer para facilitarles la tarea, garantizarles un puesto de trabajo, darles acceso a las bases de datos, no les exigía horario pero debían trabajar dentro de la entidad porque las bases de datos del Dane eran de carácter reservado y no podían salir de sus instalaciones.

Insistió en que ella tenía que garantizar que el contratista cumpliera con las obligaciones del contrato para darle el visto bueno al supervisor para que le pagaran sus honorarios y que en la Oficina de Sistemas el único cargo de planta que existía era el que ella desempeñaba.34 En la misma fecha declaró el señor Luis Edgar Sánchez Martínez, testimonio solicitado por el Dane, quien fuera supervisor del señor Almario Burbano. Aseveró que este no estaba sometido al cumplimiento de horarios ni órdenes, tenía que hacer las actividades establecidas en el contrato de prestación de servicios únicamente, y no pedía permiso para ausentarse de las instalaciones de la entidad.35 2.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala. El primer problema jurídico planteado se circunscribe a establecer si existió entre el señor Carlos Alberto Almario Burbano y el Dane una relación laboral encubierta o subyacente que permita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculado contractualmente.

La Sala observa que el demandante prestó sus servicios en el Dane y que fue vinculado a través de varios contratos de prestación de servicios, desde el 9 de 34 Folios 828 al 830. 35 Folios 831 al 833. 31 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano febrero de 1998 hasta el 25 de septiembre de 2006, con el propósito de, en términos generales, prestar servicios profesionales para programar en «SAS» los procesos de verificación de consistencias, el cálculo de factores de expansión y la generación de cuadros de salida en cada una de las etapas desarrolladas en dicho período de la Encuesta Continua de Hogares, en las cabeceras municipales, centros poblados, y áreas rurales dispersas.

No obstante, el vínculo que los unió no reúne los elementos propios del contrato de trabajo, tal como se precisa a continuación: 2.5.1. Prestación personal del servicio. En efecto, en el plenario se acreditó a través de los 19 contratos de prestación de servicios celebrados que el demandante fue contratado por la entidad, para cubrir las funciones pactadas en los objetos contractuales a los que se hizo referencia en el acápite de hechos probados de esta providencia, lo que implica que fue quien prestó el servicio.

Sin embargo, no se pudo establecer con claridad los extremos temporales en los cuales tuvieron lugar algunos de los encargos, a saber. En primer lugar, el contrato de prestación de servicios 0033 de 2000, tuvo como fecha de inicio el 18 de enero de 2000, pero la fecha de terminación se pactó «hasta la entrega del informe final de actividades», documento que no obra en el plenario ni ningún otro que certifique cuándo se dio por finalizada la relación. En segundo lugar, en el contrato de prestación de servicios 0559 de 2001, se indicó que el encargo daría comienzo «a partir del registro presupuestal», y finalizaría el 13 de febrero de 2002; sin embargo, no obra certificado de disponibilidad presupuestal en el plenario, ni ningún otro documento que certifique cuando inició con certeza el encargo.

En tercer lugar, en el contrato de prestación de servicios 0024 de 2005, se estableció que la duración del contrato estaría dada «a partir de la fecha del 32 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano registro presupuestal y hasta por dos (2) meses», y dado que no se encuentra en el expediente el certificado de disponibilidad presupuestal o los estudios previos realizados para disponer la contratación, no se puede determinar cuándo inició o terminó el vínculo.

En cuarto lugar, el contrato 0721 de 2005, también condicionó la vigencia del contrato «a partir de la fecha del registro presupuestal y hasta por tres (3) meses», luego se presenta la misma incertidumbre. Asimismo, en los contratos 0233 de 1999, 0148 de 2000, 0262 de 2002, 0017 de 2003, 0345 de 2003, 0203 de 2004, y 0227 de 2005, se estableció que aquellos tendrían vigencia a partir de la aprobación de la garantía única, empero en el expediente no obran los actos por medio de los cuales el Dane o Fondane realizó la referida aprobación, pues solamente obran copias de las pólizas que fueron expedidas.

No obstante, en gracia de discusión, la Sala tomó las fechas de vigencia de las mencionadas pólizas de garantías para determinar el inicio de cada encargo. Así las cosas, aunque se observa que el señor Carlos Alberto Almario Burbano estuvo vinculado como contratista en el Dane, existen dudas sobre las fechas en las que se desarrollaron algunos contratos. 2.5.2.

Subordinación continuada. Como elemento determinante de la relación laboral, resulta procedente examinar los medios probatorios allegados y los criterios consolidados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, con el fin de establecer si existió o no dicho presupuesto. i) El lugar de trabajo: En el presente asunto el demandante tuvo que prestar sus servicios personales al interior del Dane, teniendo en cuenta la confidencialidad de la información que manejaba, tal como manifestaron de manera coincidente los testigos traídos al plenario. 33 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano ii) Horario de labores y la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Se advierte que el demandante debía cumplir horario de labores y se sujetó a una estructura curricular previamente diseñada, pues de acuerdo con lo manifestado por los deponentes, era necesario asistir a las instalaciones de la entidad en los horarios dispuestos para la atención al público para poder hacer uso de los sistemas de información y bases de datos.

Lo anterior se deduce, además, de los contratos suscritos por el demandante, según los cuales se acordó que desarrollaría el objeto contractual, esto es, la prestación de servicios profesionales para programar el SAS los procesos de verificación de consistencias, el cálculo de factores de expansión y la generación de cuadros de salida de la encuesta continua de hogares, lo que traduce en ajustar y programar la información de la referida encuesta para las cabeceras municipales, centros poblados y áreas rurales dispersas y en cada etapa de esta se debían desarrollar actividades como actualizar y mantener el marco muestral, diseñar, producir y editar formularios, carpetas de muestras, codificar, capturar y procesar los resultados y análisis de la información, entre otros procesos que se deben desarrollar a través de los softwares propiedad de la entidad.

De tal manera que las actividades por las cuales fue contratado por la entidad le imponían el cumplimiento de las obligaciones en sus instalaciones, lo que de contera implicaba asistir en los horarios dispuestos para el funcionamiento institucional. Para la Sala, dicha situación no conlleva el convencimiento pleno de que se tratase de una relación subordinada sino una regida bajo el principio de la coordinación, propia de este tipo de contratos de prestación de servicios, que consiste en «la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta 34 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito».36 Por consiguiente, en el sub lite no puede hablarse de que se tratase de una relación de sujeción del trabajador hacia su empleador, pues si bien la entidad facilitó el espacio físico para llevar a cabo las actividades, estableció un horario, y solicitó el cumplimiento de las metas, lo cierto es que dado el objeto contractual, las actividades que desarrollaba necesariamente requerían de dicha coordinación. Las razones que la entidad tenía para exigir la prestación del servicio en sus instalaciones son excepcionales y se encuentran justificadas, toda vez que es indudable que la información que utiliza el Dane es reservada y podría mal emplearse para obtener provechos diferentes, motivos suficientes para que estos hechos sean interpretados como una actividad de coordinación más que de subordinación. Asimismo, aun cuando los correos electrónicos del 20 de marzo, 31 de julio y 2 de agosto de 2002, constituyen un indicio de subordinación, no llevan a la convicción de que el señor Almario Burbano hubiera sido insertado en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad ni se demostró que se hubiera ejercido una influencia decisiva sobre las condiciones en que se cumplió el objeto contractual, más allá de aquellas que se concertaron, por cuanto dichos correos solo hacen referencia a la necesidad de que el contratista hiciera presencia en las instalaciones del Dane, circunstancia que, se reitera, era requerida para concretar las obligaciones contractuales.

Lo propio ocurre con los demás medios probatorios obrantes en el expediente que evidencian la prestación personal del servicio, pero no pueden considerarse por sí solos como demostrativos de la existencia de una relación en condición de subordinación y dependencia continuada. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, radicado 20001 23 39 000 2016 00062 01 (2794-2019), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 35 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano Adicionalmente, el hecho de que la entidad reconociera unas sumas de dinero por razón de los gastos en los que incurrió el contratista al desplazarse a otras ciudades, no implica que se hubiera desnaturalizado el contrato de prestación de servicios, puesto que esta modalidad o situación fue concertada por las partes contratantes al incluir una cláusula según la cual se «estar[ía] en disposición de desplazarse fuera del lugar del domicilio contractual, cuando sea necesario»,37 lo que no permite derivar una situación permeada por la subordinación. En síntesis, la Sala no encuentra en el expediente otros medios de convicción, adicionales a los analizados, que permitan demostrar la configuración de la subordinación. 2.5.3.

Remuneración. Finalmente, en el sub lite, con los contratos de prestación de servicios, se pudo establecer que se pactó una contraprestación por los servicios prestados como ingeniero de sistemas. En efecto, en casos de contornos fácticos y jurídicos similares esta Sala ha hecho particular énfasis en que la carga probatoria de demostrar los elementos de la relación laboral recae de forma exclusiva en la parte demandante.

Así, en la providencia del 10 de mayo de 2018, se consideró lo siguiente:38 [E]sta Subsección ha de concluir que no existe una prueba de la que fehacientemente se pueda inferir que la demandante no tenía la posibilidad de actuar con independencia, es decir, que la señora Clara Patricia Dávila Suárez laboraba de forma subordinada porque debía cumplir la intensidad horaria al igual que los demás funcionarios de planta, como tampoco obran pruebas de que recibía órdenes o instrucciones por parte de los funcionarios del SENA.

En conclusión: En consecuencia, se reitera, como en esta clase de asuntos la carga de la prueba corresponde a quien pretende demostrar la existencia de la relación laboral, y en el presente caso, la parte demandante no logró demostrar de forma contundente los elementos del contrato realidad, particularmente la subordinación continuada, considera esta Corporación que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena el 30 de marzo de 2016 debe ser revocada. 37 Clausula estipulada, entre otros, en el contrato 0345 de 2003, durante el cual se llevó a cabo la comisión a las ciudades de pasto y cali en junio de 2003. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 47001 23 33 000 2014 00123 01 (3257-16), M.P. William Hernández Gómez. 36 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano En igual sentido, en la aludida sentencia de unificación, esta Sala recordó que «incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia».

Teniendo en cuenta ello, como en esta clase de asuntos, se itera, la carga de la prueba corresponde a quien pretende demostrar la existencia de la relación laboral, y en el presente caso, la parte demandante no logró acreditar de forma contundente los elementos del contrato realidad, deviene la negativa de las pretensiones de la demanda, tal como lo consideró el a quo.

De suerte que para la Sala resulta innecesario estudiar el segundo problema jurídico propuesto, relacionado con la caducidad del medio de control. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que las pretensiones de la demanda deben despacharse desfavorablemente, toda vez que la parte demandante no logró demostrar los elementos del contrato realidad.

La Sala no condenará en costas a las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA, comoquiera que no se evidenció una conducta encaminada a obstruir el presente trámite. 37 Radicado: 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-19) Demandante: Carlos Alberto Almario Urbano En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Confirmar la sentencia del 8 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, dentro del proceso instaurado por el señor Carlos Alberto Almario Burbano en contra del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane, que negó las pretensiones de la demanda.

Segundo.- No condenar en costas de segunda instancia. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.