CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Demandante: Fredy Eduardo Pinilla Sierra Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general por doce (12) años Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 31 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 2 a 19). El señor Fredy Eduardo Pinilla Sierra, por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declaren nulos: (i) la decisión administrativa de primera instancia de 27 de julio de 2015, proferida por el jefe de la oficina de control disciplinario interno del departamento de policía de Boyacá (Deboy) dentro del expediente DEBOY-2015-39, a través de la cual sancionó al accionante disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por doce (12) años; y (ii) el acto administrativo de segundo grado de 13 de octubre del mismo año, con el que el inspector delegado de la región de policía uno (1) de la Policía Nacional confirmó aquella determinación1. 1 Cabe anotar que aunque la parte actora también demandó la nulidad de la Resolución 5517 de 7 de diciembre de 2015, por cuyo conducto el director general de la Policía Nacional ejecutó la sanción, mediante auto de 9 de febrero de 2017 dictado dentro de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, el a quo declaró probada la excepción de inepta demanda respecto de ese acto administrativo, al concluir que «[…] no es demandable ante esta jurisdicción, pues aun cuando fue expedid[o] dentro del trámite disciplinario que se surtió en contra del policial, lo cierto es que el mismo no decide de manera directa o indirecta el asunto, es decir, no crea, modifica o extingue su situación jurídica […]» (ff. 148 a 155 vuelto). 2 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) su reintegro al grado que corresponda según la antigüedad, sin solución de continuidad;
(ii) pagar los emolumentos y prestaciones dejados de devengar desde la fecha de expedición del acto de ejecución de la sanción hasta cuando sea reincorporado, debidamente indexados; (iii) cancelar los antecedentes disciplinarios y (iv) dar cumplimiento al fallo en los términos del CPACA. Por último, se le condene en costas. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el demandante que, mientras se desempeñaba como patrullero (nivel ejecutivo) al servicio de la Policía Nacional, a la que ingresó el 9 de octubre de 2005, fue destituido e inhabilitado por doce (12) años, «[…] al encontrarlo responsable de haber infringido la Ley 1015 de 2006, numeral 23 del artículo 34, esto es: Dejar de asistir al servicio o ausentarse durante un término superior a tres días, en forma continua y sin justificación alguna», como «[…] consecuencia de un informe […] en el que se indicó que […] debiéndose presentar a su lugar de trabajo, luego del término de sus vacaciones, el día 2 de septiembre de 2014, tan sólo se presentó hasta el día 6 de septiembre […]» (sic). 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Policía Nacional, en primera y segunda instancias, sancionó con destitución e inhabilidad general por doce (12) años al actor, patrullero de dicha institución, adscrito a la seccional de tránsito y transporte de Boyacá. Lo anterior, por cuanto, luego de concedérsele vacaciones del 24 de julio al 1º septiembre de 2014, el 2 siguiente no se reintegró a su lugar de trabajo, sino que lo hizo el 6 de los mismos mes y año, sin justificar o acreditar las razones por las cuales ello ocurrió, a pesar de estar informado de esos interregnos. La Policía Nacional lo halló responsable de la falta gravísima, a título de dolo, prevista en el artículo 34 (numeral 23) de la Ley 1015 de 2006, esto es, «Dejar de asistir al servicio o ausentarse durante un término superior a tres días, en forma continua sin justificación alguna […]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 25, 29 y 123 de la Constitución Política; y 1 a 3, 137, 138, 155, 161, 162, 164 (letra a del 3 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional numeral 1 y letra d del numeral 2), 166, 168 y 182 del CPACA; y las Leyes 734 de 2002 y 1015 de 2006.
Con el propósito de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara las decisiones censuradas, las acusa de violatorias de la normativa superior en que debían fundarse. Arguye que la Administración desconoció el principio de congruencia y el derecho de defensa, toda vez que al proferirse el pliego de cargos «[…] no supo de qué era lo que realmente lo estaban acusando, pues de un lado se dijo que al parecer no se presentó al término de sus vacaciones y de otro lado, en el mismo párrafo se dijo que y posiblemente sin causa justificada dejó de asistir a laborar por un permiso (sic) superior a tres días al parecer sin causa justificada» (sic), amén de que adujo que estaba probado, según el libro de registro de salida a vacaciones de 2014, que él estaba enterado de que su retorno al servicio era el 2 de septiembre de ese año, sin prestar mientes en que el señor suboficial Edwin Mauricio Chávez Higuabita, adscrito a la oficina de talento humano del departamento de policía de Boyacá, el 23 de julio de la misma anualidad le informó que a partir del día siguiente «[…] salía a disfrutar vacaciones […] por el término de cuarenta y seis (46) días, es decir, la mitad del pasivo vacacional que para esa fecha tenía, tal y como se puede observar en el Salvoconducto de salida a vacaciones, en el que se indica que a esa fecha contaba con 92 días de vacaciones acumulados», valga decir, sin «[…] notifica[rlo] del Plan Vacacional que de acuerdo con el instructivo No. 048 del 20 de diciembre de 2011, “Lineamientos institucionales para el Plan Vacacional y la Disminución de Periodos Vacacionales” (vigente para la época de los hechos que aquí se investigan), debió elaborarse en diciembre de 2013 […]» (sic).
Que, a pesar de que solicitó de la autoridad disciplinaria de segunda instancia decretar las declaraciones de dicho suboficial y de la señora Yuli Marcela Pinilla Sierra, así como el registro de ingreso al comando de policía de Boyacá (para acreditar que el 6 de septiembre de 2014 acudió a esas dependencias con su hermana), las negó por improcedentes, al estimar que la etapa probatoria ya había culminado y no existía duda respecto de la comisión del cargo endilgado, con lo que se sustrajo de buscar la «[…] verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas […]» y aplicar el principio de presunción de inocencia. 4 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Aduce que «[…] el Salvoconducto para salir a vacaciones, que reposaba en su hoja de vida, con el que se pretendía demostrar que él si tenía conocimiento que sus días de vacaciones eran 40 y no 46, no fue suscrito por [él] sino por otra persona que lo suplantó. ¿Por qué se firmó este salvoconducto por otra persona y no por él?.Rta./ Porque como no se lo pusieron en conocimiento a su salida a vacaciones, debían hacer creer que si lo había firmado.
Es evidente con ello la mala fe de la propia administración, que incluso no le dio trascendencia a este hecho. El fallador de primera instancia lo pasó por alto. No hizo raciocinio alguno al respecto, lo que sin duda constituye un defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio» (sic). Que, además de que tenía la firme convicción de que sus vacaciones terminaban el 5 de septiembre de 2014, pues así se lo informó la oficina de talento humano, entre el 2 y el 5 de los mismos mes y año «[…] padeció una luxación en la columna.
Él fue atendido en el hospital de Yopal y así se demostró dentro del proceso disciplinario. También, […] cuando el ad quo solicitó a ese Hospital certificara si […] había sido atendido […], el hospital respondió, que […] el 4 de septiembre de 2014, por triage, pero que no le podía suministrar más información, en cumplimiento a la Resolución No. 1995 de 1999, sobre manejo de historias clínicas, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, en la que se indica que sólo pueden tener acceso […], entre otros, las autoridades judiciales» (sic); empero, la demandada, sin indagar más, concluyó que carecía de justificación para regresar a su puesto de trabajo de manera oportuna, lo que constituye defecto fáctico por omisión. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 108 a 123).
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que son ciertos. Asimismo, propuso la excepción denominada ineptitud sustantiva de la demanda frente a la pretensión de nulidad de la Resolución 5517 de 7 de diciembre de 2015 del director general de esa institución. Asevera que en el trámite disciplinario el accionante contó con todas las prerrogativas procesales y sustanciales que la normativa le ofrece, sin que sea dable ahora, en sede judicial, cuestionar su validez, por cuanto este medio no puede convertirse en un nuevo examen de las pruebas, como si se tratara de 5 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional una tercera instancia. Que (i) no hay medio de convicción que sugiera que el demandante fue obligado a firmar el libro de salida de vacaciones al regresar de estas, (ii) nunca presentó incapacidad o excusa médica que diera cuenta de los presuntos quebrantos de salud que padeció durante los días en que debía reintegrarse a sus labores y (iii) era un servidor público con más de diez (10) años de experiencia, conocedor de los trámites concernientes al plan vacacional. 1.6 La providencia apelada (ff. 241 a 254).
El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 31 de enero de 2019, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que (i) desde el inicio de la investigación disciplinaria el actor tuvo conocimiento de la falta que se le endilgaba; (ii) la inspección delegada de la región de policía uno (1) de la Policía Nacional no decretó las pruebas pedidas por el disciplinado en sede de apelación administrativa, comoquiera que «[…] no habían sido pedidas […] ante el fallador de primera instancia; pues de lo revisado en el expediente disciplinario la actividad probatoria del hoy actor, fue casi nula, aun cuando se le respetaron sus derechos de defensa y contradicción […]»; y (iii) si bien la firma impuesta en el salvoconducto de vacaciones de 25 de julio de 2014 no es del accionante, ello no desvirtúa que estaba enterado de que estas fueron concedidas por cuarenta (40) días.
Que, sin perjuicio de la luxación de columna que afirma el demandante padeció entre el 2 y el 5 de septiembre de 2014, «[…] en el proceso disciplinario lo único que se probó, por prueba decretada de oficio, fue que para el día 4 [de los mismos mes y año] se le realizo un triage en el Hospital de Yopal, sin haber tenido más información de la historia clínica, por su carácter reservado […]; lo cierto es que […] para ese día […] ya debía haberse reincorporado a su lugar de trabajo tras haber culminado el tiempo de sus vacaciones, y por tal razón para ese día no tenía por qué estar en la ciudad de Yopal, más aún cuando […] no realizó ninguna actuación probatoria para demostrar que en los días anteriores […] hubiera estado enfermo, y que le hubieran dado alguna incapacidad médica.
Muy por el contrario esto lo que si demuestra es que […] si tenía claro que debió reintegrarse el […] 2 de septiembre puesto que con la afirmación que hace en el sentido de haber concurrido al hospital de Yopal está pretendiendo justificar su reintegro tardío» (sic). 6 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 1.7 El recurso de apelación (ff. 257 a 262).
Inconforme con el anterior fallo, el actor interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo no observó que no fue claro el cargo que le enrostró la accionada, dado que no dejó certeza de cuándo debía regresar al servicio o si hubo algún permiso, además de que aunque no acudió a la diligencia de declaración del suboficial Chávez Higuabita, era obligación de las autoridades disciplinarias disipar las dudas surgidas, en especial cuál era el período de descanso que le había indicado el área de talento humano, la fecha de retorno a sus labores y las inconsistencias de la información contenida en el libro de salida de vacaciones.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 8 de marzo de 2019 (f. 264) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 27 de agosto siguiente (f. 269), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 15 de febrero de 2021 (f. 275), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por el accionante, en el sentido de reiterar los argumentos consignados en el escrito de apelación2.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Decisión administrativa de primera instancia de 27 de julio de 2015, proferida por el jefe de la oficina de control disciplinario interno del departamento de policía de Boyacá dentro del expediente DEBOY-2015-39, a través de la cual sancionó disciplinariamente al demandante con destitución e 2 Los alegatos de conclusión allegados reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 7 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional inhabilidad general por doce (12) años (ff. 20 a 36). 3.2.2 Acto administrativo de segundo grado de 13 de octubre de 2015, con el que el inspector delegado de la región de policía uno (1) de la Policía Nacional confirmó la determinación atrás anotada (ff. 37 a 55). 3.3 Problema jurídico.
La Sala debe determinar si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda. Para tal propósito, examinará si los actos acusados fueron expedidos sin prueba suficiente para imponer la sanción y con violación del debido proceso, conforme a las acusaciones de la demanda, o si fueron legales, como lo concluyó el a quo. 3.4 Marco normativo - régimen disciplinario de la Policía Nacional.
En virtud de las funciones específicas que cumplen los miembros de la fuerza pública (fuerzas militares y Policía Nacional), el constituyente en los artículos 217 (inciso tercero) y 218 (inciso segundo) de la Carta Política, facultó al legislador para determinar los regímenes disciplinarios especiales de tales servidores. En desarrollo de lo anterior, la Ley 1015 de 2006 fijó el régimen disciplinario de la Policía Nacional y en el artículo 23 dispuso que son destinatarios: «[…] el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo»; el artículo 58 prevé que el procedimiento aplicable a los sujetos pasivos del régimen disciplinario de la institución será el establecido en la Ley 734 de 2002, o la norma que la modifique.
Por consiguiente, las autoridades disciplinarias, en las actuaciones que adelanten contra los destinatarios de la Ley 1015 de 2006, deben aplicar esta normativa en lo concerniente a la parte sustancial y el Código Disciplinario Único (CDU) o Ley 734 de 2002 en el campo procedimental, como ocurrió en el caso sub examine. 3.5 Hechos probados.
Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia de primera instancia: 8 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional i) Oficio S-2014/DEBOY-SETRA 29 de 5 de septiembre de 2014, mediante el cual el comandante de la seccional de tránsito y transporte de Boyacá informa al comandante del departamento de policía de ese ente territorial que el actor, patrullero adscrito a esa dependencia, no llegó el «[…] 02/09/2014 […] por término de vacaciones y a la fecha […] no ha hecho presentación […] por lo anterior se ha tratado de ubicar al número de contacto […] sin que hasta el momento se haya obtenido respuesta» (sic), y anota que dicho policial «[…] es reincidente en el retardo injustificado al servicio después de los turnos de descanso lo cual ya ha sido informado […] con el fin se tomen las acciones a que haya lugar» (sic) [f. 2 archivo «DEBOY-2015-39» del expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 1]. ii) Reposa en el expediente copia de la actuación disciplinaria adelantada por la Policía Nacional contra el accionante, desde la apertura de indagación preliminar hasta la expedición de los actos censurados (contenida en CD obrante en el folio 1).
A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación del fallo. 3.6 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.
Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: 9 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.
Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes3: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias4: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” 5. 3.7 Caso concreto relativo al problema jurídico derivado de las causales de anulación invocadas en la demanda.
De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de 3 Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). 4 Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C-542 de 2010. 5 Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas. 10 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se puede desconocer que los actos de la Administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del CPACA6, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.
De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos. 3.7.1 Se respetó el principio de congruencia entre la falta disciplinaria imputada al demandante y la efectivamente sancionada.
Considera el actor que, contrario a lo concluido por el a quo, el cargo que le fue endilgado no fue claro, toda vez que «[…] ni se le indicó cuál era el día en que debía presentarse, ni se tuvo claro, si se trató del término de sus vacaciones, o […] de un permiso. Y durante toda la actuación no se habló de un permiso. Tanto no fue claro el día en que debía reintegrarse, que ni siquiera el fallo disciplinario lo indicó, pues […] en el cargo […] no se indica la fecha en que debía reintegrarse».
Para dilucidar dicho reparo, recuérdese que el pliego de cargos debe satisfacer los requisitos señalados en el artículo 163 de la Ley 734 de 20027. Advierte la Sala que el principio de congruencia se expresa en diferentes apartes de la referida norma; así, por ejemplo, el artículo 165 contiene una limitación según la cual «El pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica 6 «Artículo 88.
Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa […]». 7 «Artículo 163. Contenido de la decisión de cargos. La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. 2.
Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta. 3. La identificación del autor o autores de la falta. 4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. 6.
La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código. 7. La forma de culpabilidad. 8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales». 11 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente […]», lo que supone que, de no darse las hipótesis previstas, la congruencia entre los cargos formulados y la sanción debe respetarse rigurosamente, en garantía de los derechos del debido proceso, defensa y contradicción del investigado.
Por su parte, el artículo 170 (numeral 4) del CDU lleva implícito también el principio de congruencia en cuanto establece como uno de los requisitos de la decisión o «fallo» disciplinario, «El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas», es decir, se plantea un silogismo que sustancialmente debe resultar lógico y válido desde el inicio de la investigación disciplinaria hasta la decisión que imponga la sanción, si hay lugar a esta, pues no puede ser que el servidor público sea castigado por una conducta no atribuida como falta disciplinaria desde el comienzo de la actuación, o que se haya variado la imputación fáctica o jurídica al margen de las causas, de las oportunidades y sin las formalidades previstas en la ley.
Al respecto, la Corte Constitucional ha expresado que «Sobre la variación de la calificación jurídica de la conducta, la Corte tiene líneas jurisprudenciales definidas, tanto en derecho procesal penal como en derecho procesal disciplinario. En efecto, en múltiples determinaciones, de constitucionalidad y de tutela, esta Corporación ha considerado que la calificación que de una conducta punible se hace en la resolución de acusación tiene carácter provisional dado que es posible que ella se varíe en la etapa de juzgamiento, bien porque concurran pruebas que den cuenta de una adecuación típica diferente, o bien porque se tome conciencia en cuanto a que al momento de la calificación se incurrió en un error en la adecuación típica del comportamiento.
En tales oportunidades, la Corte ha resaltado la compatibilidad que existe entre el instituto de la variación de la calificación jurídica provisional y el Texto Superior pues nada se opone a que los cargos formulados se adecuen a las resultas del período probatorio del juicio» (sentencia T-901 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño). De conformidad con lo expuesto, la congruencia instituida en la normativa disciplinaria debe darse entre la acusación o pliego de cargos y la sanción. Puede ocurrir que a partir de la misma denuncia o queja se desprendan otras conductas no reveladas inicialmente que ameriten ser investigadas y sancionadas, si se traducen en infracción injustificada del deber funcional del 12 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional servidor público, de ahí la posibilidad de que «El pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente», como lo prevé el artículo 165 del CDU, pero con la aclaración de que esa variación se notificará en la misma forma del pliego de cargos y de ser necesario se otorgará un término prudencial para solicitar y practicar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del fijado para la actuación original, según la misma disposición. Al revisar el expediente disciplinario, encuentra la subsección que en el sub lite se mantuvo la congruencia entre el pliego de cargos y la sanción impuesta al accionante, como se pasa a explicar.
A través de auto de 7 de mayo de 2015 (citación a la audiencia de que trata el artículo 175 de la Ley 734 de 20028, propia del procedimiento verbal)9, la oficina de control disciplinario interno del departamento de policía de Boyacá precisó: LA DESCRIPCIÓN Y DETERMINACIÓN DE LA CONDUCTA INVESTIGADA: • MODO: Usted señor Patrullero […], quien una vez terminado sus vacaciones […] no se presentó a laborar, o sea al parecer debía presentarse el de 2014 y al parecer se presentó a laborar hasta el día 06 de septiembre de 2014 y posiblemente sin causa justificada dejó de asistir a laborar por un permiso superior a tres días al parecer sin causa justificada. […] DENOMINACIÓN DEL CARGO O FUNCIÓN DEL DISCIPLINADO 8 «APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO VERBAL.
El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve. También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley.
En los eventos contemplados en los incisos anteriores, se citará a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego de cargos. En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia» [se destaca]. 9 Folios 55 a 68 archivo «DEBOY-2015-39» del expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 1. 13 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional […] debe señalarse que el Patrullero […] para la fecha y hora de los hechos […] al parecer desde el 02 de septiembre del 2014 hasta el 06/09/14 no había hecho presentación a laboral después de termino de vacaciones. […] a).- Norma presuntamente infringida […] Título VI: DE LAS FALTAS Y DE LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS Capítulo I: Clasificación y Descripción de las Faltas Artículo 34: Faltas Gravísimas Numeral 23: Dejar de asistir al servicio o ausentarse durante un término superior a tres días, en forma continua sin justificación alguna […] La presente conducta al parecer se ajusta perfectamente a la falta descrita, pues una vez otorgado el valor probatorio a los antecedentes […], se infiere que cumple con los presupuestos exigidos en el tipo disciplinario, toda vez que se observa que al parecer el disciplinado […] dejó de asistir al servicio por más de tres (03) días continuos, sin que hasta el momento se conozca justa causa de su actuar, lo anterior en razón a que al parecer el investigado no dejó de asistir al servicio desde el 02 […] hasta el día 06 de septiembre del 2014 […] Por lo anterior, y de comprobarse que su inasistencia fue sin cusa justa, estaríamos frente a una violación al deber funcional, consagrados en los artículos 6º y 5º de la carta política y la Ley 734 de 2002 respectivamente, habida cuenta que entre los deberes de los funcionarios de la Policía Nacional […] están los de prestar un servicio encaminado al cumplimiento de la misión institucional, para ello debía presentarse al servicio a la unidad a la cual se encuentre asignado […], lo cual al parecer omitió ya que de las pruebas se desprende que éste presuntamente dejó de asistir a su servicio por más de tres (03) días consecutivos sin que hasta el momento se conozca justificación alguna para su incumplimiento, de lo cual se conoce que éste al término de su plan vacacional y quien al parecer debía presentarse el día 02 de septiembre del 2014 no lo hizo, haciéndolo al parecer hasta el día 06 de septiembre del 2014 [sic para toda la cita].
Visto lo anterior, se observa que, aunque ciertamente, en el citado auto de 7 de mayo de 2015 la accionada hizo referencia en el acápite de «[…] DESCRIPCIÓN Y DETERMINACIÓN DE LA CONDUCTA INVESTIGADA» de un «permiso» (que pudo haber acecido por errores de 14 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional digitación) y omitió citar las fechas en que presuntamente el demandante dejó de asistir a su lugar de trabajo luego de disfrutar de vacaciones, lo cierto es que el contenido integral de esa determinación administrativa no deja duda en cuanto a que la conducta reprochada consistió en «Dejar de asistir al servicio o ausentarse durante un término superior a tres días, en forma continua sin justificación alguna», prevista en el numeral 23 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, entre el 2 y el 6 de septiembre de 2014.
Dicha descripción coincide con aquella analizada por las autoridades disciplinarias, quienes hallaron disciplinariamente responsable al actor de violación de la misma norma mencionada en el pliego de cargos, comoquiera que encontraron que «[…] actuó con voluntad para abstraerse del cumplimiento de sus deberes funcionales (dejar de asistir al servicio durante un término superior a tres días, en forma continua sin justificación alguna) en forma DOLOSA» (f. 54).
Del aludido análisis se concluye que no es cierto que se haya sancionado al accionante por un cargo no fijado desde el comienzo de la investigación disciplinaria. Es evidente que la demandada respetó el marco de imputación fáctica y jurídica. Entonces, si bien, se reitera, hubo imprecisiones en el auto de cargos, no es un yerro con la entidad suficiente para anular las decisiones enjuiciadas, toda vez que no generó confusiones ni afectó el debido proceso o el normal curso de las diligencias disciplinarias.
En suma, son las particulares circunstancias relacionadas con el caso en estudio las que llevan a esta Corporación a colegir que no existe mérito suficiente para anular la actuación disciplinaria por datos inexactos o incompletos, puesto que, en últimas, no afectan el contenido de los actos enjuiciados ni desvirtúan el análisis jurídico y fáctico realizado por la Administración. Como se observó, no comportó para la parte demandante violación material o sustancial de los derechos de defensa y debido proceso, presupuestos de fondo que exige el artículo 143 (numerales 2 y 3) de la Ley 734 de 2002 para adoptar una determinación anulatoria de tal trascendencia. Esta normativa también hace remisión a los principios que orientan la nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), en cuyo artículo 457 reitera que «Es causal de nulidad la 15 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional violación del derecho de defensa o del debido proceso en aspectos sustanciales» (negrilla de la Sala), es decir, que se afecten gravemente los derechos del disciplinado, supuestos que en el asunto sub examine no acontecieron, máxime cuando no se pretermitió la segunda instancia. Por tal razón, la inconformidad en este sentido no prospera. 3.7.2 Las pruebas se apreciaron en forma integral, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
Como no se trata de repetir en sede judicial la valoración probatoria que realizó la demandada en el procedimiento administrativo, pues se desnaturalizaría la potestad disciplinaria, el examen integral de legalidad recae en el contenido de los actos acusados frente al orden jurídico superior al que estaban sometidos y los supuestos de hecho en que se fundaron.
Sobre la apreciación de las pruebas, la Ley 734 de 2002 preceptúa:
ARTÍCULO 141. APRECIACIÓN INTEGRAL DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta.
ARTÍCULO 142. PRUEBA PARA SANCIONAR. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado. Ahora bien, los medios de convicción que se adosen a las diligencias disciplinarias deben ser allegados dentro de los términos y condiciones impuestos por el legislador, con lo cual se garantiza no solo el debido proceso de los involucrados, sino que el respectivo trámite no sufra dilaciones, desde luego, salvo que la Administración advierta la necesidad de decretar alguno adicional que permita establecer la ocurrencia del comportamiento enjuiciado.
En tal sentido, el CDU preceptúa:
ARTÍCULO 166. TÉRMINO PARA PRESENTAR DESCARGOS. Notificado el pliego de cargos, el expediente quedará en la Secretaría de la oficina de conocimiento, por el término de diez días, a disposición de los sujetos procesales, quienes podrán aportar y solicitar pruebas. Dentro del mismo término, el investigado o su defensor, podrán presentar sus descargos. 16 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional […]
ARTÍCULO 168. TÉRMINO PROBATORIO. Vencido el término señalado en el artículo 166, el funcionario competente resolverá sobre las nulidades propuestas y ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas, de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad. Además, ordenará de oficio las que considere necesarias.
Las pruebas ordenadas se practicarán en un término no mayor de noventa días. Las pruebas decretadas oportunamente dentro del término probatorio respectivo que no se hubieren practicado o aportado al proceso, se podrán evacuar en los siguientes casos: 1. Cuando hubieran sido solicitadas por el investigado o su apoderado, sin que los mismos tuvieren culpa alguna en su demora y fuere posible su obtención. 2.
Cuando a juicio del investigador, constituyan elemento probatorio fundamental para la determinación de la responsabilidad del investigado o el esclarecimiento de los hechos. […]
ARTÍCULO 171. TRÁMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA. El funcionario de segunda instancia deberá decidir dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que hubiere recibido el proceso. Si lo considera necesario, decretará pruebas de oficio, en cuyo caso el término para proferir el fallo se ampliará hasta en otro tanto.
PARÁGRAFO. El recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación [se subraya]. De acuerdo con lo expuesto, las oportunidades probatorias son perentorias e improrrogables, sin perjuicio del poder (y deber) de la Administración de decretar aquellas pruebas que, a su juicio, resulten conducentes para establecer la verdad real de los hechos objeto de reparo, que puede decretar de manera oficiosa.
En el presente caso, el actor alega que las autoridades disciplinarias negaron la petición que formuló al interponer el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia administrativa, tendiente a recaudar la ampliación del testimonio del señor Edwin Mauricio Chávez Higuabita, que estima 17 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional imprescindible para dilucidar aspectos que no fueron abordados por aquellas, sin su comparecencia, en la declaración rendida el 12 de febrero de 2015, como, por ejemplo, la cantidad de días que se le había informado comprendía sus vacaciones.
En tal sentido, cabe recordar lo expresado por el citado suboficial en sede administrativa: El señor patrullero PINILLA SIERRA FREDY se encontraba inscrito para el plan vacacional de Julio saliendo con 40 días el 24 de julio del 2014 hasta el 01 de septiembre del 2014, debiéndose presentar el día 02 de septiembre del 2014 por termino de sus vacaciones, para la fecha antes mencionada no se presentó, donde yo me comunique con la seccional de transito […] manifestándole la novedad quien me da el numero telefónico celular […] para contactarlo […], quien nunca contesto y aparecia como si estuviera apagado el celular […] PREGUNTADO: Indique […] si tiene conocimiento la fecha en que él se presento nuevamente al servicio […] CONTESTO: No tengo conocimiento la fecha exacta, ya que tengo entendido que él se presento directamente a la Seccional obviando el protocolo de presentación a la oficina de Talento Humano para firma de libro de llegada de vacaciones […], posteriormente creo que habían pasado como cuatro días cuando mi subintendente AMADO […] me manifiesta que ya se había presentado el patrullero a la seccional directamente [sic para toda la cita]10.
En tal virtud, no es cierto que en el aludido testimonio la Administración no haya indagado los días de vacaciones concedidos al disciplinado o la fecha en que debía regresar a su plaza de trabajo, pues, como se vio, fueron tratados expresamente. Ahora bien, estima la Sala que no haber asistido a esa diligencia para ejercer su derecho de defensa, no es consecuencia de alguna omisión de la demandada, sino del desinterés del propio investigado, puesto que, a pesar de estar enterado de las pruebas decretadas el 4 de noviembre de 2014 al iniciar la investigación disciplinaria11, de lo que cual fue notificado, de manera personal, el 2 de diciembre siguiente12, se abstuvo de presentarse tanto a esa diligencia como a la declaración rendida por el teniente coronel Otain Rodríguez Suárez13, sin que en ningún caso se haya justificado, motivo por el 10 Folios 29 y 30 ibidem. 11 Folios 9 a 11 idem. 12 Folios 17 ib. 13 Folio 23 a 25 ibidem. 18 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional cual no puede pregonar ahora, en sede judicial, que ello devino por causas ajenas a su voluntad o ante su desconocimiento de las vicisitudes propias de este tipo de trámites, máxime cuando fue él quien rehusó contar con un abogado de confianza14.
De igual modo, se advierte que aunque la incorporación al expediente administrativo de la historia clínica del accionante hubiera podido incidir en las resultas de la investigación, lo cierto es que no fue por negligencia de la demandada que no se obtuvo, dado que el hospital de Yopal opuso argumentos jurídicamente válidos para negar su envío, esto es, su reserva frente a terceros15; sin embargo, tal situación no podía afectar al disciplinado quien, en caso de insistir en su recaudo, pudo reclamarla directamente y allegarla en aras de mejorar su defensa, empero, no lo hizo, y ahora intenta desviar la atención al trasladar la negligencia de su actuar a la Administración. Por otra parte, alega el demandante que no hay certeza de cuándo salió a disfrutar de sus vacaciones y, posteriormente, regresó a su lugar de trabajo, sin que sea dable tener en cuenta la información contenida en el libro de salida de vacaciones, la cual acusa de «inconsistente».
En tal sentido, a pesar de que el actor insiste en desconocer la veracidad de los datos y firmas consignados en el referido libro, como ya se dijo, no desplegó una defensa tendiente a justificar su dicho, sino que se limitó a formular apreciaciones subjetivas sin soporte probatorio; no obstante, allí figura que inició su lapso de vacaciones a las 8:00 a. m. del 24 de julio de 2014, como que la terminación de este era el «02-09-14», es decir, por «40» días, datos que tienen plasmada su firma (ff. 4 a 5 vuelto archivo «DEBOY-2015-39» del expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 1), al paso que se presentó ante la seccional de tránsito y transporte del departamento de 14 Cabe anotar que aunque en autos de 4 de noviembre de 2014 y 7 de mayo de 2015 (que dio apertura a la indagación preliminar y citó a la audiencia de que trata el artículo 175 del CDU, en su orden) la demandada le advirtió al actor que, entre los derechos que le asisten en su condición de investigado, está el de designar apoderado de confianza, él expresó que «NO DESE[ABA] TENER ABOGADO», y tan solo otorgó poder a un profesional del derecho el 1º de octubre de 2015, con el propósito de que sustentara el recurso de apelación contra la decisión sancionatoria de primera instancia (ff. 9 a 11, 55 a 68, 81 y 154 archivo «DEBOY-2015-39» del expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 1, respectivamente). 15 Según el artículo 24 del CPACA, «[…] tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley […]», entre otros, «Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica» (se destaca). 19 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional policía de Boyacá, unidad a la que estaba adscrito, el 6 de septiembre del mismo año, a las «18:30»16, valga decir, de manera extemporánea.
Los medios probatorios que se recibieron durante la actuación administrativa muestran en conjunto una realidad material que debe ser apreciada como legalmente corresponde, según la ley disciplinaria, es decir, que la finalidad de este procedimiento «[…] es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen», como lo dispone el artículo 20 de la mencionada Ley 734, y al mismo tiempo tener en cuenta que la sanción disciplinaria «[…] tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales que se deben observar en el ejercicio de la función pública», como lo instituye el artículo 16 ibidem.
Sobre las pruebas, «La Corte Constitucional ha establecido como regla inicial que la simple transgresión de las normas procesales que regulan la inclusión de pruebas en las diligencias no implica afectación del debido proceso. Estas irregularidades menores se refieren a la afectación de las formas propias de los juicios, pero dada su baja intensidad en la definición del conflicto, no quedan cobijadas por el inciso final del artículo 29 constitucional» (sentencia T-233 de 200717); también señaló en la misma providencia que «Valorar una prueba no necesariamente implica admitir su contenido.
La valoración de la prueba es, precisamente, el procedimiento previo que permite establecer si el contenido de lo que se prueba puede ser admitido como elemento de convicción y sustento de la consecuencia jurídica». Para la Sala la indebida o falta de apreciación integral de las pruebas no ocurrió. Revisado el expediente administrativo, se observa que la accionada efectuó en las decisiones un amplio análisis y examen integral de las evidencias probatorias; en ese contexto, explicó y justificó con suficiencia por qué dio credibilidad a unas pruebas y se apartó de otras, y el hecho de que el accionante esté en desacuerdo con tal razonamiento, no implica que haya incurrido en violación de los derechos de contradicción, defensa y debido proceso o que no existieran razones suficientes para sancionar. 16 Folios 50 y 51 archivo «DEBOY-2015-39» del expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 1, que contienen las páginas 1 y 154 del «Libro anotaciones Guardia Setra Deboy». 17 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 20 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional En fin, para la Sala, la Administración articuló la apreciación de las pruebas frente a todos los hechos y circunstancias que rodearon los acontecimientos investigados contra el demandante, y desconocerlas equivaldría a darle la espalda a la razón práctica y a las demás evidencias materiales, so pretexto de que no existió prueba para sancionar.
De modo que la sanción impuesta al actor no resultó injusta, desproporcionada o arbitraria, por el contrario, está provista de justificación legal; fue razonada y razonable, motivada en lo que objetivamente se demostró durante la investigación administrativa, con sujeción a las previsiones del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de que «el fallo» disciplinario «debe ser motivado y contener el análisis de las pruebas en que se basa y el análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones», requisito formal y sustancial que fue colmado a cabalidad, por consiguiente, el cargo de indebida valoración probatoria carece de fundamento jurídico.
Destaca la Sala que en el caso sub examine la autoridad disciplinaria utilizó adecuadamente sus atribuciones legales para retirar del servicio a un miembro de la institución que, con su comportamiento, desconoció que los integrantes de la fuerza pública tienen el deber de observar mayor disciplina y pulcritud en el cumplimiento de sus funciones, dada la responsabilidad constitucional a cargo de la Policía Nacional, del «mantenimiento las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas» (artículo 218 superior).
En esta dirección, la Sala enfatiza que, tal como lo consagra la Ley 1015 de 2006 (artículo 25), «La disciplina es una de las condiciones esenciales para el funcionamiento de la Institución Policial e implica la observancia de las disposiciones Constitucionales, legales y reglamentarias que consagran el deber profesional»; «Del mantenimiento de la disciplina son responsables todos los servidores de la Institución. La disciplina se mantiene mediante el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes, coadyuvando con los demás a conservarla» (artículo 25).
Reitera esta Corporación que los servidores públicos, en general, y los integrantes de la fuerza pública, en particular, son los representantes inmediatos del Estado; expresan su imagen y a la vez su realidad ante el conglomerado social, por consiguiente, deben actuar con mayor pulcritud y 21 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional respeto en el desenvolvimiento de su vida pública y privada.
Todo lo anterior demuestra que la conducta irregular enrostrada al accionante tuvo ocurrencia, que constituyó incumplimiento del deber funcional imputado en el pliego de cargos y que corresponde a la descripción típica de carácter grave y dolosa, como se concluyó en las dos instancias. En cuanto a los derechos del demandante, constata la Sala que durante el curso de la actuación administrativa se le respetaron todas la garantías procesales y sustanciales para ejercer las prerrogativas de contradicción y defensa, así, desde la apertura de indagación y durante el curso de la investigación disciplinaria fue escuchado, tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas, presentar descargos y alegaciones finales e interponer recursos, etc., por mencionar algunas; es decir, que no se afectó su participación en el procedimiento, ni las garantías sustanciales y procesales iusfundamentales.
Por último, dado que la parte actora en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201618, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción 18 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 22 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta subsección considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionante, se revocará la condena en costas.
Sin más consideraciones y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala 23 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00586-01 (2295-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional arriba a la convicción de que los actos administrativos demandados conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por tanto, se confirmará parcialmente la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda; y se revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 31 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Fredy Eduardo Pinilla Sierra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte accionante. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS