REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-04411-00 Demandante: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Demandado: SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD Síntesis del caso: la autoridad demandante alegó que se vulneró su derecho fundamental del debido proceso porque el tribunal demandado no resolvió sobre una solicitud de sucesión procesal en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. La Sala decide la acción de tutela presentada el 15 de julio de 2025 por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en contra de la sentencia proferida el 1 de julio de 2025 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Huila en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 41001-33-33-007-2018-00165- 01, para la protección a su derecho fundamental del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente (índice 2 en SAMAI): 1) El 17 de marzo de 2017, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió el Oficio no. 3.1-E2-2017-006171 de 2017, por el cual negó una petición presentada por el señor Ricardo Arboleda Muñoz para el reconocimiento y pago de una indemnización sustitutiva de su pensión de vejez. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04411-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Acción de tutela 2) El 17 de mayo de 2018, el peticionario presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de ese acto administrativo y, a título de restablecimiento del derecho, pretendió que se condenara al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible al pago de la indemnización sustitutiva, con el reconocimiento de la indexación monetaria y los intereses moratorios. 3) El 3 de febrero de 2021, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva profirió sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda, la cual fue apelada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 4) El 6 de agosto de 2021, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Huila admitió el recurso de apelación. 5) El 9 de diciembre de 2021, el apoderado judicial de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó un memorial por el cual solicitó la sucesión procesal para asumir la defensa en los procesos pensionales que estaban a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1627 de 20211 y el acta de entrega del 1 de diciembre de 2021. 6) El 1 de julio de 2025, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Huila profirió sentencia de segunda instancia, por la cual se confirmó en su integridad el fallo apelado; sin embargo, no resolvió sobre la solicitud de sucesión procesal que había formulado la UGPP. 2.
Los fundamentos de la vulneración La parte actora sostuvo que la sentencia del 1 de julio de 2025 de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Huila vulneró su derecho fundamental del debido proceso porque adolece de un defecto procedimental absoluto (índice 2 en SAMAI). 1 “Por el cual se adiciona el Capítulo 45 al Título 10 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1833 del 10 de noviembre de 2016 en relación con las reglas para la asunción de la función pensional del liquidado Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERNA, por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP y el pago a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional - FOPEP”. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04411-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Acción de tutela En su criterio, la autoridad judicial se apartó arbitrariamente del procedimiento porque no se pronunció acerca de la solicitud de sucesión procesal que se presentó en el trámite del recurso de apelación, de manera que la sentencia de segunda instancia se profirió sin la debida integración del contradictorio.
Agregó que, a partir de la expedición del Decreto 1627 de 2021, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible dejó de ser competente para reconocer prestaciones económicas a cargo del extinto Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente; por lo tanto, el tribunal demandado debió acceder a la sustitución procesal, en los términos previstos por el artículo 68 del Código General del Proceso. 3.
Las pretensiones Con fundamento en lo anterior, la parte demandante solicitó lo siguiente: “PRIMERA: Que se TUTELE EL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO de [sic] del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el cual fue vulnerado por el Tribunal Administrativo del Huila, al omitir pronunciarse sobre la solicitud de sucesión procesal presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 41001333300720180016500.
SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad de lo actuado a partir del momento en que se presentó la solicitud de sucesión procesal, esto es, a partir del 9 de diciembre de 2021, y se ordene al Tribunal Administrativo del Huila tramitar dicha solicitud garantizando el derecho de contradicción y defensa de la entidad legalmente llamada a responder” (mayúsculas y negrillas del original - archivo disponible a índice 2 en SAMAI) 4.
La actuación procesal Por auto del 23 de julio de 2025 se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar al presidente y a los magistrados integrantes de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Huila y se vinculó a la actuación como terceros con interés al juez Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, al director o quien haga sus veces de la UGPP y al señor Ricardo Arboleda Muñoz, entregándoles copia de la demanda y los anexos; además, se negó la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, dirigida a que se suspendieran los efectos de la providencia objeto de reproche (índice 4 en SAMAI). 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04411-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Acción de tutela 5.
Intervenciones de las autoridades demandadas y vinculadas El Tribunal Administrativo del Huila, (índice 9 en SAMAI) y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva (índice 10 en SAMAI) allegaron el expediente digital del proceso con radicación 41001-33-33-007-2018-00165-00/01; sin embargo, no rindieron informe de contestación. La subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la UGPP solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo porque la providencia objeto de reproche hizo tránsito a cosa juzgada; en consecuencia, el juez de tutela no puede desconocer la autonomía e independencia del juez natural de la causa, máxime cuando no se acreditó la configuración de una vía de hecho (índice 11 en SAMAI).
El señor Ricardo Arboleda Muñoz guardó silencio en esta oportunidad, pese a encontrarse debidamente notificado. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) caso concreto. 1.
La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04411-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Acción de tutela De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Huila con el fin de que se proteja el derecho fundamental del debido proceso, supuestamente vulnerado con ocasión de la sentencia proferida el 1 de julio de 2025, mediante la cual se confirmó la decisión que accedió a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para el reconocimiento y pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
En los términos en que se propuso la controversia, la Sala declarará su improcedencia por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las siguientes razones. 2.1 Caracterización del requisito de subsidiariedad 1) La acción de tutela es un mecanismo excepcional y extraordinario para acudir ante el juez constitucional cuando el ordenamiento jurídico no prevea una herramienta jurisdiccional idónea y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, como se desprende del inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política. 2) En desarrollo del precepto constitucional aludido, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 exige como presupuesto procesal de la acción de tutela que el demandante no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3) La finalidad de este presupuesto de procedibilidad de la acción es que las personas hagan uso de todos los mecanismos que el sistema judicial consagra para conjurar la situación que amenaza o vulnera sus derechos fundamentales, de modo que se restrinja el uso indiscriminado e indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial alterna de protección para desplazar o reemplazar a las herramientas judiciales que el legislador estableció para la protección de los derechos. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04411-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Acción de tutela 4) En esa medida, cuando se presenta la acción de tutela con el fin de obtener una decisión más rápida, para burlar los procedimientos judiciales previamente estatuidos o para proponer argumentos y planteamientos que no se propusieron ante el juez ordinario habiendo tenido la oportunidad de hacerlo, se desconoce el carácter subsidiario y residual de este mecanismo constitucional. 5) Ahora bien, como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de la subsidiariedad debe ser estudiado en cada caso concreto y, por ende, aun en los eventos en que existan otros medios de defensa judicial, existen dos excepciones que justifican su procedibilidad, así: i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio. 6) En suma, se condiciona el ejercicio de la acción de tutela a la inexistencia de otro medio de defensa judicial, salvo que este no suponga un mecanismo idóneo y efectivo para evitar la vulneración o amenaza del derecho fundamental o que se pretenda un amparo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable. 2.2 La verificación del requisito de subsidiariedad en el caso concreto En el caso sub examine, la parte actora alegó que la autoridad judicial incurrió en un defecto procedimental absoluto al omitir un pronunciamiento sobre la solicitud de sustitución procesal que formuló la UGPP.
Sin embargo, como se expone a continuación, los cargos formulados en el escrito de tutela no superan el requisito de subsidiariedad toda vez que no se agotaron los mecanismos judiciales que resultaban idóneos y eficaces. 1) En primer lugar, la autoridad demandante sostuvo que la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Huila vulneró sus derechos fundamentales con la sentencia del 1 de julio de 2025, al confirmar en su integridad la decisión de primera instancia, a pesar de que la UGPP había presentado oportunamente una solicitud de sustitución procesal que no fue resuelta. 2) Al respecto, la Sala advierte que la demandante tenía a su alcance otro mecanismo judicial que resultaba idóneo y eficaz para la defensa de sus derechos fundamentales, a 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04411-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Acción de tutela saber, la solicitud de adición a la sentencia, prevista por el artículo 287 del Código General del Proceso en los siguientes términos: “Artículo 287.
Adición. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal”. 3) De ahí que, si el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible consideraba que la sustitución procesal constituía un extremo de la litis que no se resolvió en la providencia en cuestión, lo cierto es que podía proponer su adición o complementación dentro del término de ejecutoria, a fin de que el tribunal demandado se pronunciara al respecto mediante sentencia complementaria. 4) De las pruebas allegadas al plenario, la Sala observa que la autoridad demandante no agotó la solicitud de adición en los términos antes expuestos, por manera que la acción de tutela se torna improcedente, pues su naturaleza residual y subsidiaria impide que se utilice para desplazar los medios ordinarios de defensa o reanudar términos judiciales. 5) En segundo lugar, la parte actora mencionó que la sentencia reprochada podría ocasionar una grave afectación a los principios de seguridad jurídica, debido proceso y legalidad del gasto público, ya que el tribunal demandado confirmó una condena en contra de una “entidad pública sin competencia funcional” (índice 2 en SAMAI). 6) Sin embargo, para la Sala, esa afirmación no basta para demostrar un riesgo cierto, inminente y urgente de una afectación a un derecho de carácter fundamental; en consecuencia, no se encuentra configurado un perjuicio irremediable que habilite la procedencia excepcional de la acción como mecanismo transitorio. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04411-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Acción de tutela 7) Sobre el particular, para acreditar la presencia del perjuicio irremediable, la jurisprudencia constitucional ha precisado que deben concurrir los siguientes elementos: “(i) una afectación inminente del derecho –elemento temporal respecto al daño–;
(ii) la urgencia de las medidas para remediar o prevenir la afectación; (iii) la gravedad del perjuicio –grado o impacto de la afectación del derecho–; y (iv) el carácter impostergable de las medidas para la efectiva protección de los derechos en riesgo” (Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, T-789 de 2003 y T-318 de 2017). 8) Se reitera que la autoridad demandante tenía a su alcance otros medios judiciales para que se resolviera la omisión que plantea en la presente acción, pues la sentencia objeto de reproche le fue notificada el 11 de julio de 2025, pero no solicitó su adición en el término de ejecutoria; en cambio, ahora acude a este mecanismo constitucional, el cual no está instituido para enmendar las actuaciones procesales de las partes. 9) En efecto, la acción de tutela no procede para suplir los mecanismos judiciales que resulten idóneos y eficaces; de lo contrario, podría emplearse como un instrumento para desplazar las competencias ordinarias, lo cual desnaturalizaría esta acción que es eminentemente protectora de derechos fundamentales. 10) En ese orden, la Sala concluye que la acción de tutela no superó el requisito de subsidiariedad, motivo por el cual declarará su improcedencia. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04411-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Acción de tutela 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.