1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-03979-00 Accionante: Germán Calderón España Accionado: Presidencia de la República y otro1 Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA POR VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA – Anuncio por parte de primer mandatario sobre convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente / NIEGA AMPARO – No se evidencia actuación concreta que tenga la potencialidad de amenazar las garantías superiores invocadas.
Tutela se fundamenta en hechos futuros e inciertos Surtido el trámite de ley2, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 25 de junio de 2025 el señor Germán Calderón España promovió acción de tutela contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Justicia y del Derecho, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y participación democrática3. 2.
Solicitó que se le ordene al presidente de la República abstenerse de proponer la entrega de una papeleta para convocar a la Asamblea Nacional Constituyente en las próximas elecciones. 3. La parte actora sostuvo que el 12 de junio de 2025 se publicó en la página electrónica de la Presidencia de la República la siguiente noticia: “‘El Gobierno impulsará una Constituyente de iniciativa popular’: Eduardo Montealegre”.
En ese 1 Ministerio de Justicia y del Derecho. 2 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 También invocó la protección del principio de legalidad.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03979-00 Accionante: Germán Calderón España Accionado: Presidente de la República y otro 2 sentido, se indicó que “El ministro de Justicia delegado, Eduardo Montealegre, afirmó este jueves que es partidario de la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente de origen popular, como lo expresó el presidente Gustavo Petro Urrego en la alocución televisada la noche del miércoles desde Cali”. 4.
Dicha noticia fue ratificada el 24 de junio de 2025 en la revista Semana, al indicar: “Ministro de Justicia, Eduardo Montealegre, anunció que en marzo de 2026 se votará la convocatoria de una Asamblea Constituyente”. 5. Según el accionante, las anteriores noticias generan una amenaza para las reglas establecidas en la Constitución Política (artículos 104, 374 y 376) y en la Ley 1757 de 2015 (artículos 20, letra e, y 21, letra a), al proponerse el uso de una papeleta para convocar a la Asamblea Nacional Constituyente para 2026.
Señala que para tal efecto, se requiere de una ley aprobatoria del Congreso, la votación de una tercera parte de los integrantes del censo electoral, que el acto electoral no coincida con otro y que se adopte un reglamento. Además, para la realización de una consulta popular es indispensable el concepto previo y favorable del Senado de la República. 6.
De lo expuesto, se evidencia que tanto el mecanismo de reforma de la Constitución, denominado Asamblea Nacional Constituyente, como la consulta popular, tienen unos requisitos constitucionales y legales que no se pueden pretermitir, como lo pretenden las autoridades accionadas, al suplantarlos con una papeleta que no se encuentra tipificada en alguna norma vigente en Colombia, por ende, constituye un exabrupto jurídico.
B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 7. Mediante auto de 27 de junio de 20254, se admitió la acción de tutela, se negó la solicitud de medida provisional presentada por la parte accionante y se dispuso notificar a las autoridades accionadas. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
(i) Presidente de la República 8. Advirtió que frente a esa autoridad el objeto de controversia se circunscribía a una publicación que realizó el 20 de junio de 2025 por la red social X, en la que el primer mandatario expresó e hizo pública la idea de convocar una Asamblea Nacional Constituyente, como mecanismo alternativo para impulsar las reformas sociales que ha presentado el Gobierno Nacional, ante la eventual negativa o dilación por parte del legislativo en tramitarlas.
Con posterioridad a ello, no se ha realizado alguna otra manifestación adicional sobre ese aspecto. 9. Informó que el mencionado mensaje carece de efecto jurídico y no resulta vinculante, al no comportar un acto administrativo ni acto preparatorio de una 4 Notificado el 10 de julio de 2025. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03979-00 Accionante: Germán Calderón España Accionado: Presidente de la República y otro 3 actuación administrativa o de otra naturaleza que inicie un procedimiento formal o vinculante.
Por el contrario, corresponde a una expresión política en el marco del debate público, producto del ejercicio legítimo del poder político y del derecho a la libertad de expresión del primer mandatario en su dimensión de opinión. 10. Sostuvo que la presente acción deviene en improcedente. Se fundamenta en propuestas de carácter político que no han trascendido de una simple opinión. Por tanto, no se configura una violación o amenaza actual o inminente a derechos fundamentales que justifique la intervención del juez constitucional.
Dado que la tutela no puede ser empleada para procurar la corrección jurídica de las ideas o propuestas que el primer mandatario anuncie públicamente. 11. Además, la argumentación contiene afirmaciones generales y abstractas que carecen de la potencialidad para afectar o amenazar las garantías superiores invocadas. La declaración cuestionada no estuvo dirigida a una persona en particular, ni ha tenido un desarrollo normativo o administrativo concreto, por tanto, debe entenderse como una simple manifestación política sin efectos jurídicos actuales.
En ese sentido, el tutelante no demuestra cómo dicha manifestación transgrede sus prerrogativas ni la existencia de un daño real, inminente o actual. 12. Explicó que en el evento de que se materialice algún acto de convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente con efectos jurídicos concretos y vinculantes, este podrá ser objeto de los controles ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, incluidos el control abstracto de constitucionalidad (artículo 241, numeral 2, de la Constitución Política) o el que deba adelantar la jurisdicción contencioso- administrativa, según corresponda. 13.
Por último, adujo que la tutela no fue consagrada para zanjar desacuerdos de índole político o especulaciones sobre eventuales actuaciones futuras del Gobierno Nacional, sino para proteger derechos fundamentales frente a vulneraciones o amenazas concretas, actuales e inminentes. Por tanto, se exige la demostración de una amenaza clara y verificable, lo cual no se cumple en este caso.
El actor basa su solicitud de amparo en una interpretación subjetiva de una manifestación política sin consecuencias jurídicas concretas ni desarrollo institucional alguno. (ii) Ministerio de Justicia y del Derecho 14. Señaló que la presente tutela debe ser declarada improcedente, porque la declaración que realizó no vulnera algún derecho fundamental del accionante.
Se busca la salvaguarda de garantías superiores en abstracto. No se acredita la existencia de un daño concreto, máxime cuando la declaración controvertida no se ha ejecutado, pues constituye un posible hecho a ejecutarse en el futuro, en el cual la ciudadanía puede participar activamente. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03979-00 Accionante: Germán Calderón España Accionado: Presidente de la República y otro 4 15.
En esa medida, no se observa cómo o en qué forma la declaración acusada le genera al accionante un perjuicio o daño a sus derechos fundamentales. (iii) Abelardo De la Espriella 16. Manifestó que, en condición de director del movimiento Defensores de la Patria, coadyuva la presente tutela a favor de las pretensiones del accionante, en razón a que le asiste un interés en estas diligencias.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestión previa. 17. La coadyuvancia es una figura procesal, que consiste en que una persona acude a una controversia judicial para apoyar las aspiraciones del extremo activo o compartir la oposición del demandado, y así salvaguardar sus propios intereses, de acuerdo con el inciso 2 del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, que prevé que “Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”. 18.
Al respecto, cabe anotar que, aunque el señor De la Espriella afirmó que tiene interés en las resultas de este proceso, lo cierto es que no despliega argumentación alguna dirigida a dilucidar el motivo de ello y del contenido de la solicitud de amparo y los elementos que reposan en el expediente no se logra evidenciar en qué consiste esa relación sustancial que se exige, para inferir que la decisión que se adopte en este trámite constitucional repercute en sus intereses. 19.
En ese orden de ideas, se negará la coadyuvancia solicitada. D. Análisis del caso concreto 20. La acción de tutela es un mecanismo judicial, previsto en el artículo 86 de la Constitución Política, a través del que cualquier persona puede para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, de los particulares. 21.
Por lo anterior, resulta indispensable que quien promueve dicho trámite identifique los hechos en que considera resultan transgredidas sus garantías superiores y acredite su vulneración o amenaza, conforme al artículo 145 del Decreto 2591 de 5 “En la solicitud de tutela se expresará, con la mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado, el nombre de la autoridad pública, si fuere posible, o del órgano autor de la amenaza o del agravio, y la descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud.
También contendrá el nombre y el lugar de residencia del solicitante”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03979-00 Accionante: Germán Calderón España Accionado: Presidente de la República y otro 5 1991, pues para conceder el amparo constitucional reclamado, el juez de tutela debe tener “la certeza y convicción de que se ha violado o amenazado el derecho”6. 22.
Sobre la exigencia de que la solicitud de amparo se soporte en hechos ciertos y reconocidos de los cuales se pueda inferir la violación o vulneración constitucional alegada, la Corte Constitucional7 ha sostenido que: <<La informalidad de la tutela no justifica el que los ciudadanos recurran a ella con el único propósito de conjurar una situación que consideran, a través de conjeturas, podría ocasionar un perjuicio.
Dicha acción no protege derechos fundamentales sobre la suposición de que llegarían a vulnerarse por hechos o actos futuros. Por ello el ciudadano, actuando directamente o a través de apoderado, cuando vaya a instaurar una acción de amparo debe cotejar, sopesar y analizar si en realidad existe la vulneración o amenaza de tales derechos, pues la tutela no puede prosperar sobre la base de actos o hechos inexistentes o imaginarios, lo cual, por el contrario, conduce a congestionar la administración de justicia de modo innecesario y perjudicial para ésta.>> 8 23.
Además, debe tenerse en cuenta que no solamente resulta factible el amparo constitucional ante la vulneración de un derecho fundamental, sino también cuando este se halle amenazado. No obstante, “tal amenaza no puede contener una mera posibilidad de realización, pues si ello fuera así, cualquier persona podría solicitar protección de los derechos fundamentales que eventualmente podrían serle vulnerados bajo cualquier contingencia de vida, protección que sería fácticamente imposible prodigarle, por tratarse de hechos inciertos y futuros que escapan al control del estado”9.
Por tanto, “si no existe una razón objetivada, fundada y claramente establecida por la que se pueda inferir que los hechos u omisiones amenazan los derechos fundamentales del tutelante, no podrá concederse el amparo solicitado. La amenaza debe ser entonces, contundente, cierta, ostensible, inminente y clara, para que la protección judicial de manera preventiva evite la realización del daño futuro”10. 24.
En similar sentido se ha pronunciado esta Sala, al indicar que: <<(…) ante una amenaza a un derecho fundamental deben existir, al menos, hechos indicadores o antecedentes que permitan que el juez constitucional evidenciar que, potencialmente se puede producir un riesgo en el ejercicio de un derecho. Ello exige que dentro del expediente de tutela se verifique la existencia de elementos razonables respecto a la eventual conculcación, descartando de esa manera, la intervención del juez constitucional en casos de especulaciones o enunciación de hechos que resultan eventuales, lejanos, hipotéticos, o posibles, mas no probables.
Como indica la norma constitucional referida a la acción de tutela, la orden de protección se fundamenta en prueba sumaria, pero referida a hechos concretos y ciertos, no eventos hipotéticos”11. 6 Sentencia T-571 de 2015 de la Corte Constitucional, M. P. María Victoria Calle Correa. 7 Ver sentencia T-652 de 2012. 8 Sentencia T-729 de 1997. 9 Sentencia T-647 de 2003. 10 Ibidem. 11 Sentencia de 30 de mayo de 2025, expediente de tutela 11001-03-15-000-2025-02592-00, C. P. Fernando Alexei Pardo Flórez.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-03979-00 Accionante: Germán Calderón España Accionado: Presidente de la República y otro 6 25. Por lo anotado en precedencia, no es aceptable que en este escenario constitucional se avale que cuestiones abstractas y generales basadas en hechos inciertos y futuros constituyan afectación o riesgo constitucional, cuando no se evidencia que estas se encuentran relacionadas directamente con el quebranto de los derechos fundamentales que se pretenden salvaguardar o con su amenaza contundente, cierta, ostensible, inminente y clara. 26.
En el caso que nos ocupa la argumentación planteada por el accionante para solicitar la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y participación democrática gira en torno a alegar que la afirmación emanada de las autoridades accionadas, según la cual convocarán una Asamblea Nacional Constituyente, contraría el procedimiento constitucional y legalmente estipulado para tal propósito.
En particular, los artículos 104, 374 y 376 de la Constitución Política y 20 (letra e) y 21 (letra a) de la Ley 1757 de 2015. 27. La mencionada normativa hace alusión a que la Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso de la República, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo. En cuanto a la referida Asamblea consagra que el Congreso, mediante ley aprobada por mayoría de los miembros de una u otra Cámara, podrá disponer que el pueblo en votación popular decida si la convoca12 o no. Asimismo, se refiere a la facultad que tiene el presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, para consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional, y a la función en cabeza de la Corte Constitucional de revisar previamente el texto que se somete a consulta popular para la convocatoria a una Asamblea Constituyente. 28.
La Sala precisa que la declaración objeto de censura se comunicó en un escenario político, pues la justificación de las autoridades para pretender la convocatoria a una Asamblea Constituyente está soportada en la intención de implementar las reformas sociales diseñadas por el Gobierno Nacional, las cuales -según el dicho de las accionadas- se han visto coartadas por el poder legislativo. 29.
Con base en lo expuesto, la Sala no advierte cuál acto cierto y concreto genera la amenaza de las garantías superiores invocadas. Se trata de una afirmación de las autoridades accionadas que carece de la potencialidad de surtir algún efecto jurídico. Se limitan a expresarle a la comunidad su intención de convocar una Asamblea Constituyente sin que ello comporte una decisión administrativa en ese sentido o el inicio de algún tipo de trámite para su materialización, y a la fecha no se observa que esté en curso algún procedimiento por parte de las autoridades demandadas con tal objeto. 30.
Es decir, la concreción de la aludida convocatoria del modo expresado por los demandados carece de certeza, al involucrar un hecho incierto y futuro, lo que 12 Para lo cual se requiere, cuando menos, una tercera parte de los integrantes del censo electoral. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03979-00 Accionante: Germán Calderón España Accionado: Presidente de la República y otro 7 representa un obstáculo para que el reproche del actor revista de trascendencia constitucional y, por ende, le impide al juez de tutela evidenciar la amenaza a los derechos fundamentales invocados, que imponga la adopción de medidas tendientes a su salvaguarda. 31.
En ese sentido, para procurar el amparo de derechos fundamentales, no basta con señalar una actuación realizada por los accionados que considere causa su vulneración o amenaza, sino que es necesario que se advierta su potencialidad para ese propósito, es decir, que existan hechos indicadores de tales eventualidades, lo cual no se acreditó en estas diligencias. 32.
El tutelante no puede pretender emplear la tutela para obtener el amparo de garantías superiores frente a las cuales no desarrolla planteamiento alguno para acreditar su amenaza. La Sala no evidencia de qué manera se ven amenazados sus derechos al debido proceso y participación democrática, cuando no se observa que se esté surtiendo trámite alguno para la realización de la convocatoria a la Asamblea Constituyente ni de qué forma ello coartaría su prerrogativa de ejercer control ciudadano sobre actuaciones políticas. 33.
Ahora bien, la Sala estima pertinente aclarar que la decisión de negar la protección constitucional reclamada en esta oportunidad no puede entenderse como un aval a la propuesta de convocatoria a una Asamblea Constituyente en los términos expuestos por el Gobierno Nacional. La Sala no entra a calificar la viabilidad del trámite que se anuncia, pues mal haría en pronunciarse sobre una especulación o intención, máxime en un escenario judicial como este que no es el adecuado para emitir ese tipo de juicios. 34.
En tal sentido esta Subsección se limita a señalar que de la argumentación esgrimida por el actor no es posible advertir algún hecho cierto y concreto que genere la amenaza constitucional que alega, en atención a que, como se anotó en precedencia, la situación fáctica aludida por él no acredita de modo alguno en qué consiste aquella. Al versar sobre manifestaciones de representantes del Gobierno Nacional que no comportan el inicio de algún trámite o una decisión administrativa relativa a la convocatoria a una Asamblea Constituyente. 35.
Así las cosas, se negará la protección constitucional reclamada, en la medida en que la solicitud de amparo se basa en hechos inciertos y futuros, lo que impide que se evidencie una amenaza real sobre los derechos fundamentales al debido proceso y participación democrática del tutelante. 36. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación: 11001-03-15-000-2025-03979-00 Accionante: Germán Calderón España Accionado: Presidente de la República y otro 8 III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la solicitud de coadyuvancia presentada por el señor Abelardo De la Espriella, por lo expuesto en la parte considerativa.
SEGUNDO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y participación democrática del tutelante, en atención a la motivación planteada.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE13 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 13 VF