Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-04484-00. Accionante: Yolanda Villarreal Amaya. Accionado: Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Vinculados: Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander.

Procuraduría General de la Nación. Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencia judicial. Subtema 1: requisitos generales de procedibilidad/hechos y argumentos/relevancia constitucional. Subtema 2: excepción de cosa juzgada/triple identidad/juicio de igualdad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela que presentó Yolanda Villarreal Amaya, en contra de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Yolanda Villarreal Amaya presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la presunción de inocencia, a la buena fe y a la confianza legítima, que consideró vulnerados por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado con ocasión de las providencias que esta autoridad dictó el 3 de agosto de 2021 y el 8 de febrero de 2022, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 68001233100020120008102 (0981-2016). 1.2.

Antecedentes del proceso ordinario objeto de tutela Yolanda Villarreal Amaya presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 30 de enero de 2012 en contra de la Nación-Procuraduría General de la Nación. Solicitó, como pretensiones, la inaplicación del contrato de transacción del 10 de diciembre de 2004 y la declaratoria de nulidad del Oficio SG2125 del 12 de mayo de 2011 en el que negó su reconocimiento y del acto ficto producto del silencio en el trámite de su recurso.

A título de restablecimiento del derecho, pidió ordenar a Procuraduría General de la Nación reconocerle y pagarle la diferencia salarial del 10% entre lo que devengó y lo que debía recibir por mandato del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, desde el 1 de noviembre del 2000. Argumentó que en su condición de Procuradora 16 Judicial Segunda Administrativa de Bucaramanga, era beneficiaria de la bonificación por compensación dispuesta en el Decreto 610 de 1998, de modo que la misma debía corresponder al 80% del salario percibido por los magistrados de las Altas Cortes, quienes devengan el 100% de lo que recibe un Congresista de la República.

No obstante, afirmó que era merecedora solo del 70% de dicho concepto, por aplicación del Decreto 4040 de 2004 que fijó dicha asignación porcentual, pero que como el referido fue derogado, la aplicación del Decreto 610 de 1998 operaba con efectos ex tunc. El asunto correspondió conocerlo al Tribunal Administrativo de Santander, autoridad que en Sala de Conjueces integrada por los doctores Mauricio Enrique Rodríguez Delgado, Wilber Armando Acevedo León y José Luis Arias Rey, dictó sentencia el 21 de julio de 2015 en la que declaró la nulidad de los actos administrativos y condenó a la Procuraduría General de la Nación a pagarle a Yolanda Villarreal Amaya la bonificación por compensación en proporción al 80% que para el 2001 percibían los magistrados de las Altas Cortes, quienes reciben el 100% de lo devengado por un Congresista de la República.

Inconforme con la anterior decisión, la Procuraduría General de la Nación interpuso recurso de apelación. Allí, sustentó que de reconocerse la prima especial de servicios que reclamó la señora Villarreal Amaya, habría que liquidarse la bonificación por compensación y reducirse a lo ya cancelado por la entidad, pues proceder de forma contraria implicaría afectar su patrimonio injustificadamente, ante todo cuando ya había operado la prescripción de los derechos laborales.

Previo a la concesión de dicho recurso, el Tribunal Administrativo de Santander celebró audiencia de conciliación en la que la Procuraduría General de la Nación allegó constancia que dio cuenta de que Yolanda Villarreal Amaya ya había presentado una demanda relacionada con el mismo objeto de la litis, esto es, el reconocimiento de la bonificación por compensación que resolvió la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 23 de mayo de 2013, esta última en la que declaró la nulidad de los actos demandados y condenó a la demandada a pagarle a la actora, entre otras demandantes, la diferencia salarial existente entre el 70% cancelado por la bonificación por compensación y el 80% que devengan los magistrados de las altas cortes.

Precisó que contra dicho proveído la Procuraduría General de la Nación interpuso recurso de apelación que fue desatado por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia del 2 de septiembre de 2015, que confirmó el fallo de primera instancia dentro del medio de control que se radicó al número 680012331000201000358-02; y que, en cumplimiento de lo ordenado, procedió a emitir la Resolución 118 del 31 de diciembre de 2015 en la que ordenó el reconocimiento a la titular.

El asunto se repartió a la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad que, manifestó impedimento de la totalidad de sus consejeros integrantes para conocer del asunto, que culminó con la designación de los Conjueces Pedro Alfonso Hernández, en calidad de ponente, y por Carmen Anaya De Castellanos, Jorge Iván Acuña Arrieta, Pedro Simón Vargas Sáenz y Henry Joya Pineda.

La Sala de Conjueces referida dictó sentencia el 3 de agosto de 2021 en la que revocó la providencia del 21 de julio de 2015 y declaró probada la excepción de cosa juzgada a favor de la Procuraduría General de la Nación, con la respectiva condena en costas para Yolanda Villarreal Amaya. Como soporte de sus consideraciones, refirió que en el expediente que se radicó al número de identificación 680012331000201000358-02, la actora solicitó: 1.

La inaplicación del Decreto 4040 de 2004 así como la declaratoria de nulidad del oficio 2008EE5216 del 5 de junio de 2008 que expidió el Departamento Administrativo de la Función Pública; y de los actos fictos o presuntos emanados de la Procuraduría General de la Nación y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, frente a las peticiones en las que se solicitó el reconocimiento y pago por nómina desde el 1 de enero de 2001 del valor correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de las Altas Cortes por concepto de bonificación por compensación. 2.

A título de restablecimiento del derecho, el pago desde el 1 de enero de 2001 del 80% correspondiente a lo devengado por los magistrados de Altas Cortes, por bonificación por compensación, con la diferencia salarial existente entre el 70% efectivamente cancelado y el 80% previsto por ley. Además, que dicho asunto fue resuelto por la misma Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia del 2 de septiembre de 2015 en la que resolvió confirmar el fallo de primera instancia que declaró la nulidad de los actos administrativos, y le ordenó a la Procuraduría General de la Nación reconocer y pagar a Yolanda Villarreal Amaya, a Laura Victoria Santos Chona, y a María Marcela Duarte, la diferencia salarial existente entre el 70% cancelado y el 80% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes.

A partir de lo expuesto, concluyó que entre ambos trámites se configuró la cosa juzgada, esto es, una triple identidad, de objeto, de causa petendi y de extremos procesales; en particular, porque en ambos Yolanda Villarreal Amaya fue demandante, atacó la legalidad de los actos administrativos que emitió la Procuraduría General de la Nación en los que le negó el reconocimiento de su bonificación por compensación y reclamó el ajuste salarial correspondiente con las diferencias adeudadas.

Determinó que de un cotejo de las pretensiones de los dos procesos jurisdiccionales Yolanda Villarreal Amaya reclamó el restablecimiento de un mismo derecho y exigió el pago del 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de las Altas Cortes, a partir de una misma vinculación, que precisó inició, por un lado, en noviembre del 2000, y, por otro, en enero de 2001.

Consideró que lo anterior impedía que fueran de recibo sus argumentos tendientes a sustentar que en el primero de los trámites jurisdiccionales pretendió reclamar únicamente la diferencia porcentual en el reconocimiento de la bonificación por compensación, mientras que, en el segundo, la totalidad de los conceptos que componen dicho rubro, pues las solicitudes apuntan a un mismo reconocimiento pecuniario y tal sentido se fundamentó la demanda ordinaria.

La autoridad también refirió que Yolanda Villarreal Amaya, en su demanda ordinaria, nunca acreditó haber presentado otro proceso por los mismos hechos, ni tampoco precisó ni corrigió la limitación de sus pretensiones que aludió en sus alegatos de conclusión en sede de segunda instancia, una vez conoció del pronunciamiento de la Procuraduría General de la Nación. Al considerar que la referida actuación de la parte demandante fue contraria a los deberes de buena fe y de lealtad procesal, la condenó en costas, advirtiéndole que la Resolución del 31 de diciembre de 2015 le reconoció los conceptos que ordenó la sentencia del 2 de septiembre del mismo año, lo que ocurrió de manera previa a la convocatoria a la audiencia de conciliación. Yolanda Villarreal Amaya radicó solicitud de aclaración, corrección y adición de la mentada providencia, el 14 de septiembre de 2021, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con fundamento en que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado omitió valorar íntegramente su pretensión, pues su objeto litigioso no versó únicamente sobre la reclamación de la diferencia salarial existente entre el 70 y el 80%, sino a que dichos valores correspondieran al 100% de lo devengado por un Congresista de la República, como lo dispone el artículo 15 de la Ley 4 de 1992.

Adicionalmente mencionó que, a pesar de que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que se resolvió en fallo del 2 de septiembre de 2015, existen múltiples providencias emitidas que dan cuenta de la necesidad de igualar la bonificación por compensación con el salario de los congresistas, fundamentos que dieron pie a que múltiples procuradores judiciales y magistrados demandaran nuevamente su nivelación salarial, con lo que se garantiza el derecho fundamental a la igualdad.

También refirió que para la fecha en que interpuso su segunda demanda, no se había emitido sentencia en el primer proceso, y advirtió que la omisión en torno al estudio completo de su pretensión equivaldría a una afectación al derecho a la igualdad. Solicitó a la Sala de Conjueces del Consejo de Estado decretar una prueba de oficio consistente en que la Procuraduría General de la Nación certificara los valores efectivamente reconocidos en correspondencia con otros procuradores judiciales.

Incorporó un cuadro comparativo sobre el valor que recibió por bonificación por compensación. Pidió modificar la decisión emitida para, en su lugar, confirmar la de primera instancia. La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud presentada en auto del 8 de febrero de 2022, en el que consideró que: (i) la parte no puntualizó cuál era la aclaración o corrección que solicitó; y (ii) pretendió utilizar dichos mecanismos como un recurso adicional contra la sentencia del 3 de agosto de 2021, pues advirtió que lo pretendido no era que la autoridad emitiera un pronunciamiento sobre el punto de la litis omitido, sino que reconsiderada el fundamento de su decisión de declarar probada la excepción de cosa juzgada.

Mencionó que el asunto relativo a lo devengado por los Congresistas de la República fue abordado en la providencia, al hacer mención a los mismos argumentos que planteó en sus alegatos de conclusión, sin que el pedimento expreso de la consideración relativa al 100% de lo percibido por estos últimos, implicara una variación en el objeto de su solicitud, pues en estricto sentido, “dado el contenido del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, si se pide el pago de las diferencias entre lo percibido y el 80% de lo que por todo concepto devengan Magistrados de Alta Corte, esa declaración comprende a modo abstracto todos los factores salariales que inciden en la remuneración total de aquellos (incluidas las cesantías de los miembros del Congreso de la República).

Por lo que no existe punto de la Litis o derecho que no se haya decidido”. 1.3. Pretensiones y argumentos de la acción de tutela Yolanda Villarreal Amaya solicitó al juez de tutela (i) declarar que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales, (ii) dejar sin efectos las providencias del 3 de agosto de 2021 y del 8 de febrero de 2022 y (iii) ordenar a la accionada emitir una decisión de reemplazo en la que declare su derecho a recibir una bonificación por compensación, no sólo en correspondencia al 80% de lo percibido por un magistrado de Alta Corte, sino en proporción al 100% de lo que devenga un Congresista de la República.

Como argumentos, sustentó que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al dictar sus decisiones, incurrió en los siguientes defectos: 1. Orgánico: Al carecer de competencia para desconocer los elementos materiales probatorios que permitían desacreditar la existencia de una cosa juzgada y, además, tener en cuenta un documento que no fue aportado en la oportunidad procesal pertinente, por disposición de los artículos 212 y 214 del CPACA, puntualmente, la sentencia del 2 de septiembre de 2015.

Lo anterior, toda vez que las partes guardaron silencio en el término de ejecutoria del auto que admitió el recurso de apelación, y la accionada se abstuvo de proferir decisión que ordenara la práctica probatoria. 2. Procedimental absoluto: Al inadvertir el procedimiento dispuesto en la ley para la práctica y el traslado de las pruebas decretadas según los artículos 212 y 214 del CPACA y, en ese sentido, dejar de proferir un auto de mejor proveer.

Aunado a ello, por desconocer el contenido del artículo 167 del Código General del Proceso (CGP) que regula la inversión de la carga de la prueba, por lo que resultaba una obligación para la Procuraduría General de la Nación acreditar que había realizado el pago reclamado. Consideró que la accionada supuso la prueba de la identidad de la obligación, así como su pago efectivo, es decir, que en efecto se le había cancelado el valor correspondiente a la prima de los Congresistas de la República.

Adicionalmente, puntualizó que dio por probada la excepción de cosa juzgada sin estarlo, en la medida en que no se acreditó la triple identidad de objeto, de causa petendi y de sujetos procesales, pues: (i) el objeto era disímil; (ii) la causa, es decir, los hechos fueron sustancialmente distintos; y (iii) el primer proceso no solo fue iniciado por la aquí accionante, sino además por María Marcela Duarte Torres y por Laura Victoria Santos Chona, quienes separadamente presentaron demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, que culminaron con la satisfacción de las pretensiones de estas dos últimas. 3.

Sustantivo: 3.1. Por indebida aplicación normativa: Se aplicó el artículo 282 del CGP cuando este resultaba impertinente para el caso por falta de adecuación, al omitir examinar de forma rigurosa el trámite administrativo, la solicitud de conciliación extrajudicial, los hechos y las pretensiones de ambos procesos. También se presentó un desconocimiento del Decreto 610 de 1998 y de la Ley 4 de 1992. 3.2.

Desconocimiento del precedente judicial: Por inaplicación de las providencias del 18 de mayo de 2016 y del 2 de septiembre de 2019 que dictó la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Consideró que la sentencia del 18 de mayo de 2016 unificó jurisprudencia en torno a la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 y la aplicación del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, mientras que en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 se fijaron las reglas para la liquidación de la prima de servicios, con los respectivos tópicos que la integran.

Además, múltiples decisiones que consideraron que no pueden tenerse como pruebas aquellas que no reúnan los requisitos contenidos en los artículos 212 y 214 del CPACA, por lo que, en los casos de existencia de una negación indefinida, de acuerdo con el artículo 167 del CGP, le correspondería a la parte contraria desvirtuarla. Mencionó igualmente las siguientes providencias de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: (i) del 4 de mayo de 2009 y (ii) del 20 de febrero de 2014 que consideraron que para la liquidación de la prima de servicios de un magistrado de Alta Corte debía incluirse la totalidad de los ingresos anuales y de cesantías que percibe un Congresista de la República, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 4 de 1992.

También, las sentencias del 12 de febrero de 2019 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado y la dictada al radicado número 68001233100020120007901, en las que se reconocieron las diferencias en aplicación de la Ley 4 de 1992, a procuradoras judiciales a quienes previamente ya se les había concedido la bonificación por compensación. 4.

Fáctico: Al omitir el decreto y práctica de una prueba para dilucidar sus dudas (auto de mejor proveer luego de vencida la práctica probatoria) y además valorar de forma defectuosa los elementos materiales probatorios aportados al plenario, que daban cuenta de la inexistencia de triple identidad entre ambos procesos jurisdiccionales, lo que plano impedía a la accionada de declarar la excepción de cosa juzgada.

Sobre el particular, manifestó que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado debió abstenerse de declarar la cosa juzgada, ya que existen diferencias entre lo pretendido, las pruebas y los cargos de impugnación en ambos procesos judiciales, como dan cuenta los antecedentes administrativos, las sentencias de unificación del 2016 y del 2019, la negligencia de la Procuraduría General de la Nación en proponer la excepción de pleito pendiente, y la negación indefinida que no desvirtuó esta última entidad.

En concreto, consideró que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado omitió analizar: (i) las peticiones presentadas a la Procuraduría General de la Nación; (ii) la solicitud de conciliación; (iii) los hechos, las pretensiones, los fundamentos jurídicos de la demanda y sus fuentes jurisprudenciales, pues en todas estas se refirió expresamente que el pedimento versaba sobre el 100% de lo devengado por los Congresistas de la República, y en lo que respecta a las pruebas aportadas, mientras en el primer proceso se anexó únicamente la certificación de lo que devengó un magistrado, en el segundo se incorporó la correspondiente a lo percibido por un congresista.

Adicionalmente, en razón a que en el primer proceso lo que reclamó fue el pago del 80% de su bonificación por compensación, mientras que en el segundo lo referido con el ajuste relativo al 100% de lo que por todo concepto reciben los Congresistas de la República, por lo que sus pretensiones fueron disímiles, y en esos mismos términos se fallaron ambos procesos y se le ordenó su pago respectivo.

En el mismo sentido, al plantear dicha restricción en sus pedimentos desde la petición que le formuló a la Procuraduría General de la Nación, la demanda ordinaria y sus alegatos de conclusión en la primera instancia, por lo que es no de recibo la consideración de la autoridad accionada sobre un pronunciamiento tardío pues, quien sí lo realizó en dichos términos fue la Procuraduría General de la Nación, al haber guardado silencio en su oportunidad para alegar y solo proponer la excepción hasta la audiencia de conciliación en segunda instancia, es decir, después de que ya se dictó fallo.

En general, consideró que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado no podía simplemente presumir la cosa juzgada, al no estar avalada por una prueba debidamente recaudada. Pero que, por el contrario, alteró el objeto del litigio y omitió considerar íntegramente las pretensiones y los hechos, con lo que declaró probada la excepción mencionada. 5.

Violación directa de la Constitución: Al pasar por alto las oportunidades probatorias y permitir la incorporación de una prueba sin su respectivo traslado. Además, al afectar su derecho a la igualdad en relación con la Procuraduría General de la Nación, pues a esta se le permitió aportar una prueba fuera de la oportunidad legal prevista en los artículos 212 y 214 del CPACA y sin necesidad de auto que así lo dispusiera, por lo que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda transgredió la regularidad de la prueba.

Adicionalmente, al omitir considerar que la Procuraduría General de la Nación ya reconoció en idénticos términos el derecho a otros procuradores judiciales que se encuentran en la misma situación en aplicación de las sentencias de unificación, con lo que se desconoció la irrenunciabilidad frente a los derechos laborales contenida en el artículo 53 de la Carta Política.

En la misma línea, precisó que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado pretermitió el procedimiento y vulneró su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, al dejar de analizar en su integridad las pretensiones y los documentos relevantes de ambos procesos judiciales. Finalmente, puntualizó que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado afectó sus garantías constitucionales al actuar en contra de los postulados de confianza legítima y de buena fe, toda vez que su proceder siempre fue congruente.

Sobre este tema puntual, estimó que la Procuraduría General de la Nación actuó sin lealtad procesal, en razón a que conocía de la tramitación paralela de los dos procesos judiciales y del valor que le debía ser reconocido, circunstancias que no manifestó, sin aportar los soportes del pago efectivo que refirió, reconoció y saldó a otros procuradores judiciales sobre el monto debido, sin haber realizado lo mismo en su caso concreto.

En este plano, indicó que la Procuraduría General de la Nación debió excepcionar pleito pendiente, al margen de que únicamente abordó lo relativo a la cosa juzgada en relación con el contrato de transacción, y, en general, asumió posiciones incongruentes entre su contestación de la demanda, la sustentación del recurso de apelación y la posición del Comité de Conciliación. 6.

Error inducido: Al considerar con validez probatoria los soportes allegados por la Procuraduría General de la Nación en la audiencia de conciliación, así como sus aseveraciones, que condujeron a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado a incurrir en un error apreciativo, al incorporar como parte motiva de su decisión el contenido del acta del Comité de Conciliación de la Procuraduría General de la Nación. 1.4.

Trámite de tutela en primera instancia intervenciones 1.4.1. El asunto correspondió conocerlo, por reparto, al Despacho del consejero de Estado de la Subsección C de esta Corporación, Nicolás Yepes Corrales, que, manifestó impedimento para conocerlo. En consecuencia, en Sala dual se declaró fundado. 1.4.2. Posteriormente, el consejero de Estado Guillermo Sánchez Luque manifestó impedimento.

El expediente reingresó nuevamente al Despacho del magistrado ponente que, ordenó sorteo de los dos conjueces para resolver la manifestación presentada. 1.4.3. La presidenta de la Sección Tercera del Consejo de Estado ordenó el sorteo de los dos conjueces. Una vez posesionados se declaró fundado el impedimento. 1.4.4. Admitida la acción se ordenó notificar a las partes; se vinculó como terceros con interés a la Procuraduría General de la Nación a los Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Notificadas las partes y vinculados se recibieron las siguientes respuestas: 1.4.5. La Procuraduría General de la Nación solicitó al juez de tutela declarar la improcedencia el amparo en relación con la entidad por carecer del requisito de subsidiariedad, pues si la actora consideraba que la Resolución 118 del 31 de diciembre de 2015 no le reconoció el monto de cesantías que perciben los Congresistas de la República, debió haber iniciado el respectivo proceso ejecutivo para el cobro de las sumas adeudadas. 1.4.6.

Registrado proyecto de fallo, la discusión fue aplazada toda vez que los Conjueces designados- manifestaron impedimento para conocerlo, por lo que el ponente dictó auto en el que ordenó a la Secretaría General de esta Corporación la realización de un nuevo sorteo para resolver el impedimento. 1.4.7. La presidenta de la Sección Tercera del Consejo de Estado designó a los Conjueces Julio Roberto Nieto y Luis Felipe Botero Aristizábal.

De esta manera y luego de aceptados los impedimentos, quedó integrada la Sala para definir la solicitud de amparo. 1.4.8. Con posterioridad, Yolanda Villarreal Amaya suministró la dirección para la notificación de los Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, por lo que el Despacho del ponente ordenó a la Secretaría General de la Corporación proceder de conformidad. 1.4.9.

Notificados los Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander y de la Sección Segunda del Consejo de Estado, guardaron silencio. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer del amparo constitucional deprecado por la parte actora, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.

Legitimación en la causa (i) En este asunto está acreditada la legitimación en la causa por activa, en razón a que Yolanda Villarreal Amaya fue demandante en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho cuya sentencia pretende sea infirmada en esta sede judicial, por consiguiente, es la titular de los derechos fundamentales que consideró desconocidos.

(ii) En el mismo sentido, está superada la legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado fue la autoridad que dictó las providencias a las que la actora les atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales. 2.3. Procedibilidad de la acción de tutela La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificado el cumplimiento de los presupuestos que la determinan, procede definir la problemática que el actor plantea en función de los defectos atribuidos a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Superado el requisito de procedibilidad relativo a la legitimación en la causa, esta Sala analizará si en el caso sub judice se encuentran acreditados los requisitos de identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración y de los derechos vulnerados y de relevancia constitucional, para lo que hará una exposición sobre su naturaleza y la de la cosa juzgada, que después aplicará al caso en concreto. 2.3.1.

El requisito de procedibilidad relativo a la identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración y de los derechos vulnerados, implica que “el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que le imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”.

En este sentido, la jurisprudencia Constitucional ha determinado que se exige cierta rigurosidad, a partir de la cual los accionantes desarrollen en su escrito una explicación que, sin implicar una técnica hermenéutica específica, exponga los motivos de la vulneración de sus derechos fundamentales. 2.3.2. Por su parte, en relación con el presupuesto de relevancia constitucional, la Corte Constitucional indicó que este propende por que la acción de tutela tenga un carácter excepcional que salvaguarde los principios de autonomía e independencia judicial, de modo que, como las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada "el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.

También mencionó que éste protege el carácter subsidiario de la acción de tutela y, desarrolló los postulados que se deben observar para su acreditación, de modo que “el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares y privadas; y (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 2.3.3.

La Corte citada consideró que “la cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica.

La cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y cómo función positiva, dotar de seguridad jurídica las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico. La fuerza vinculante de la cosa juzgada se encuentra limitada a quienes plasmaron la litis como parte o intervinientes dentro del proceso, es decir, produce efectos Inter partes”.

(Negritas y subrayado fuera del texto). Los artículos 303 y 282 del CGP establecen que: “La sentencia ejecutoriada proferida en un proceso contencioso tiene la fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”.

“En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán allegarse en la contestación de la demanda”. En la misma línea, el inciso segundo del artículo 187 del CPACA dispone que: “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio un pejus”. 2.4. Caso concreto En el caso sub lite, Yolanda Villarreal Amaya les atribuyó a las providencias objeto de tutela los defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, sustantivo, violación directa de la Constitución Política y error inducido.

No obstante, los cargos expuestos se subsumen en la atribución de uno fáctico, sustantivo, procedimental y por violación directa de la Constitución Política, frente a los que esta Sala abordará el estudio. Particularmente, la transgresión del derecho fundamental a la igualdad la estudiará de forma integrada como un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y una violación directa de la Constitución Política.

Frente al defecto fáctico y al procedimental: La actora consideró como desconocidos varios elementos que identificó como probatorios, en particular, las peticiones que presentó ante la Procuraduría General de la Nación, sus solicitudes de conciliación, así como los hechos, los fundamentos, las pretensiones y las citas jurisprudenciales correspondientes a sus dos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho.

Lo anterior, para sustentar que no estaba acreditada la triple identidad que facultaba a la accionada para declarar la cosa juzgada, pues si bien en el primer proceso que incoó pidió la nivelación salarial de su bonificación por compensación en correspondencia con lo percibido por un magistrado de Alta Corte, en el segundo enfocó su pedimento en lo devengado por un Congresista de la República, en concreto, a partir del contenido de la Ley 4 de 1992.

También aludió a un desconocimiento del procedimiento correspondiente a la oportunidad, el traslado y la práctica de las pruebas según lo dispuesto en los artículos 212 y 214 del CPACA por haberle permitido a la Procuraduría General de la Nación incorporar una en la audiencia de conciliación en segunda instancia y haber inadvertido la regla de inversión de la carga probatoria regulada en el artículo 167 del CGP.

Igualmente evocó la inexistencia de prueba en torno a la identidad de su pago conforme al 100% de lo devengado por los Congresistas de la República y la pasividad de la accionada en dictar un auto de mejor proveer. Como punto de partida del análisis de los cargos propuestos, esta Sala colige que la actora le atribuye el calificativo de medios de prueba a las decisiones judiciales y a las piezas procesales contentivas de dichos trámites ordinarios para cuestionar la convicción de la accionada frente a la existencia de una triple identidad.

Con ello, se advierte que la actora utiliza este mecanismo de tutela como una fórmula para que el juez constitucional valore y contraste los dos expedientes contencioso-administrativos y arribe a su propia conclusión sobre si se configuró o no la cosa juzgada. Concretamente, a partir de un estudio de las peticiones que activaron el trámite administrativo, las normas sobre las que estructuró el concepto de violación de ambas demandas y las pruebas que aportó en las mismas causas.

Tal tipología de pedimento escapa la órbita de competencia del juez constitucional, quien está limitado para analizar los defectos específicos en que incurrió la autoridad accionada y no en una tercera instancia de revaloración de los motivos que condujeron a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda a declarar la cosa juzgada o, lo que es peor, a examinar de forma minuciosa la totalidad de las pruebas aportadas por las partes del litigio, como si fuera el juez ordinario de la causa.

En línea con lo expuesto, la Sala le pone de presente a la accionante que la cosa juzgada es una excepción que puede y debe oficiosamente declarar el juez cuando la advierta configurada, sin necesidad de que las partes la manifiesten, lo cual no es óbice para que, como ocurrió en el caso en concreto, la Procuraduría General de la Nación advirtiera la existencia de la mentada figura procesal.

Por ello, más que un asunto de índole probatorio lo que acaeció en el proceso ordinario enjuiciado fue un pronunciamiento por parte de la Procuraduría General de la Nación que ilustró al juez sobre la existencia de un proceso con identidad jurídica de partes, de objeto y de causa petendi y la correspondiente declaratoria de cosa juzgada que constituía un deber analizar a la Sala de Conjueces del Consejo de Estado.

A lo anterior convendría agregar que, en términos generales, las diferenciaciones que enrostra la señora Villarreal Amaya sobre sus pedimentos y que harían inoperante la declaratoria de cosa juzgada las resolvió la accionada en su sentencia al precisar que no eran de recibo sus argumentos tendientes a sustentar que en el primero de los trámites jurisdiccionales pretendió reclamar únicamente la diferencia porcentual en el reconocimiento de la bonificación por compensación, mientras que, en el segundo, la totalidad de los conceptos que componen dicho rubro, pues según afirmó la accionada las solicitudes apuntan a un mismo reconocimiento pecuniario y el alcance de las pretensiones fue definido desde el mismo fundamento de la demanda ordinaria.

La actora también planteó tales reparos en su solicitud de adición, aclaración y complementación, por lo que fueron objeto de pronunciamiento por parte de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en auto del 8 de febrero de 2022, oportunidad en la que sustentó que una variación mínima en la demanda como la parte final de la pretensión relativa a la consideración del 100% de lo percibido por los Congresistas, no implicó que se alterase materialmente el objeto de su solicitud, aspecto sobre lo que insistió de forma transversal en su escrito de tutela.

De forma textual la accionada indicó que: “dado el contenido del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, si se pide el pago de las diferencias entre lo percibido y el 80% de lo que por todo concepto devengan magistrados de alta corte, esa declaración comprende a modo abstracto todos los factores salariales que inciden en la remuneración total de aquellos (incluidas las cesantías de los miembros del Congreso de la República).

Por lo que no existe punto de la Litis o derecho que no se haya decidido”. Sobre tal planteamiento, esta Sala reconoce que la Corte Constitucional ha precisado que “algunas variaciones en las partes, los hechos o las pretensiones” no necesariamente lleva a concluir que no existe triple identidad, “sino que se trata de un examen más profundo, que no basta con la coincidencia formal sino con una verificación de la coincidencia material entre los dos procesos, a pesar de pequeñas diferencias”.

En ese sentido, “accionar a una persona más o una menos puede significar, en todo caso, una identidad de sujetos. Finalmente, tener un mismo objetivo y pretensión no significa que deba existir una redacción idéntica de las pretensiones de las dos acciones, sino, en cambio, que el juez pueda verificar que materialmente existe una pretensión equivalente”.

A partir de lo establecido, resulta notorio para esta Judicatura que los cargos formulados por la actora denotan su discrepancia con la decisión adoptada, pues lo que pretende con ellos es atribuirle un único parámetro de estudio de la cosa juzgada, en particular, que exista plena prueba que acredite que su pago se efectuó conforme lo percibido por un Congresista, esto último que se asemeja más un juicio de cumplimiento de una obligación que a un estudio de cosa juzgada en función del acto demandado y del restablecimiento pretendido, que fue lo que realizó la accionada.

Estos reparos, además, no fueron ajenos a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado a la hora de resolver la solicitud de aclaración. Adicionalmente, esta Sala no puede pasar por alto que las reclamaciones de la accionante se fundan en una finalidad de tipo económico, toda vez que: 1. Ya se le reconoció el derecho a la bonificación por compensación en la sentencia del 2 de septiembre de 2015 y en el correspondiente acto de ejecución que materializó su cumplimiento, la Resolución 118 del 3 de diciembre de 2015 que dictó la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, no existe afectación sobre sus derechos laborales, aspecto que la actora reconoció ampliamente en su demanda de tutela y en su proceso ordinario, al aportar como prueba el acto administrativo referido. 2.

La Procuraduría General de la Nación, el 29 de noviembre de 2021, emitió certificación en la que puntualizó que a partir de 2020 ha venido reconociendo a Yolanda Villarreal Amaya el pago de la bonificación por compensación no sólo con el equivalente al 80% de lo que perciben los Magistrados de las Altas Cortes, sino con la inclusión de las cesantías de los Congresistas por disposición de la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016 que dictó la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Así pues, Yolanda Villarreal Amaya cimentó su pedimento constitucional en una diferencia económica particular sobre el valor que efectivamente le reconoció y liquidó la Procuraduría General de la Nación por concepto de bonificación por compensación, sin que de la exposición argumentativa se colija que la accionada realizó una interpretación contraevidente de los hechos con incidencia en la validez de la decisión que adoptó. Por tales razones, esta Sala declarará improcedentes los cargos por falta de relevancia constitucional. 2.

Frente al defecto sustantivo 2.1. Por desconocimiento del precedente judicial: La señora Villarreal Amaya consideró que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado inaplicó las sentencias de unificación del 18 de mayo de 2016 y del 2 de septiembre de 2019. No obstante, únicamente mencionó que estas unificaron jurisprudencia en torno a la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 y la aplicación del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, así como a la liquidación de la prima de servicios con los respectivos conceptos que la integran, por lo que era procedente acceder a su pedimento en función del 100% de lo percibido por los Congresistas.

También estimó como desconocidas sentencias de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concreto, del 4 de mayo de 2009 y del 20 de febrero de 2014 y las sentencias del 12 de febrero de 2019 y la contenida al radicado número 68001233100020120007901 en las que se reconoció las diferencias en aplicación de la Ley 4 de 1992 a procuradoras judiciales a quienes previamente ya se les había reconocido la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998.

Sobre dicho cargo la actora no desarrolló una carga argumentativa en la que expusiera: (i) cuál o cuáles fueron las reglas específicas que dispusieron las providencias, aun las que identificó de unificación; (ii) cómo ello debía aplicarse a su situación particular partiendo del problema jurídico que estructuró su asunto litigoso y no en función de la reliquidación que pidieron otras procuradoras judiciales en contextos disímiles o de forma general; y (iii) cómo, con fundamento en lo anterior, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado transgredió sus garantías iusfundamentales.

La actora también trajo a colación múltiples providencias relacionadas con la práctica probatoria, empero, si bien en relación con estas si identificó la regla contenida, no la materializó a su situación particular, máxime cuando el asunto de tal naturaleza ya se desvirtuó por improcedente en el anterior acápite. Al margen de todo ello, esta Sala reconoce que un pronunciamiento en torno a la existencia de cosa juzgada, como el que fundó la decisión que emitió la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, constituye una limitación para proferir una decisión de fondo sobre el litigio, por lo que resulta inexigible para la accionada su remisión a pronunciamientos jurisprudenciales sobre la bonificación por compensación como asunto estrictamente del orden legal, con independencia de la naturaleza del contenido de las decisiones identificadas como precedentes, motivo por el que esta Sala declarará la improcedencia del cargo por identificación de hechos y de derechos y, por consonancia, falta de relevancia constitucional. 2.2.

Por indebida aplicación normativa: Yolanda Villarreal argumentó que se inaplicó el artículo 282 del CGP, el Decreto 610 de 1998 y la Ley 4 de 1992. Sin embargo, esta judicatura estima que frente a la primera disposición normativa el cargo carece de una sustentación debida que dé cuenta de cómo el fallador la empleó “de manera manifiestamente errada”, pues si bien la actora pretendió desacreditar la triple identidad con fundamento en la última parte de su pretensión correspondiente al reconocimiento del derecho en función de lo devengado por un Congresista de la República, tal situación la valoró la accionada cuando realizó un cuadro comparativo en el que cotejó las pretensiones de ambos procesos judiciales y, aun así, concluyó que estaban dados los presupuestos para la configuración de la cosa juzgada.

Así las cosas, la accionante más allá de realizar un juicio propio en función de la inexistencia de la triple identidad, omitió concretar cómo constitucionalmente se le dio un alcance indebido al contenido del artículo 282 del CGP, verbigracia, a partir de una sentencia en la que se delimitaran los presupuestos y parámetros de estudio de la cosa juzgada.

Ahora bien, en relación con el desconocimiento del Decreto 610 de 1998 y de la Ley 4 de 1992, es evidente que Yolanda Villarreal Amaya pasa por alto el sustento que legitimó las providencias del 5 de agosto de 2021 y del 8 de febrero de 2022, pues el indebido análisis normativo que planteó estaría soportado en la declaratoria de cosa juzgada, lo que hacía inoperante realizar un estudio de fondo de las pretensiones en sede ordinaria.

Dicho esto, el cargo también carecería de los presupuestos de identificación de hechos y de derechos y, de relevancia constitucional. 3. Frente al desconocimiento del derecho fundamental a la igualdad. En relación con la afectación al derecho fundamental a la igualdad, esta Sala le pone de presente a la actora que no basta con indicar que existieron otras Procuradoras Judiciales a quienes sí se les reconoció la nivelación salarial conforme al 100% de la remuneración de los Congresistas, que presentaron demanda en la misma fecha y ante el mismo tribunal, así como en general múltiples procuradores en la misma situación para justificar un defecto por desconocimiento del precedente horizontal que haga meritorio un estudio constitucional de igualdad.

Para dar cuenta de dicho yerro resulta necesario indicar y probar que, en dichos procesos, por ejemplo, la Procuraduría General de la Nación también propuso la excepción de cosa juzgada y la misma fue desacreditada por el juzgador, así como que en el asunto se resolvió un mismo problema jurídico por circunstancias fáctico-temporales similares, para a partir de ello considerar que existen parámetros de equivalencia que ameritan un estudio, más allá de la vinculación laboral con la Procuraduría General de la Nación. Contrario a ello, en el caso en concreto Yolanda Villarreal solo enunció que, entre otras, quienes demandaron con ella en su primer proceso sí resultaron favorecidas al instaurar un segundo litigio, sin que a partir de tal afirmación necesariamente ponga en tela de juicio la razonabilidad de las decisiones que adoptó la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, máxime cuando este juez constitucional no está llamado a examinar la validez de las decisiones proferidas en los otros procesos judiciales ni a determinar por qué allí se hizo o no un análisis de la cosa juzgada.

Al margen de ello, visto el cargo de igualdad como una violación directa de la Carta Política por desconocimiento de los postulados contenidos en los artículos 25 y 53 del texto Superior, tal como fue estructurado, no da cuenta de que se dejó de aplicar una disposición iusfundamental necesaria, por lo que lejos de tratarse de un asunto de interpretación constitucional, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado estructuró su decisión en un presupuesto procesal.

Lo anterior, permite declarar la improcedencia del cargo por hechos y argumentos y por falta de relevancia constitucional. 2.5. Por las razones expuestas, esta Sala concluye que el amparo debe declararse improcedente ya que, de forma general, el debate planteado no tiene la entidad para interpretar, aplicar la Constitución Política o determinar el alcance de los derechos fundamentales de Yolanda Villarreal Amaya, ni advierte una afectación desproporcionada de estos por cuenta de una decisión arbitraria o caprichosa, en la medida en que la actora lo que pretende es darle una lectura alternativa a la cosa juzgada con argumentos que, por un lado, reiteran lo que ya propuso en sede ordinaria y, por otro, desconocen la naturaleza de la excepción así como la fijación del litigo y el alcance de sus fundamentos y pretensiones en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.6.

Finalmente, no debe olvidarse que cuando exista una disparidad interpretativa entre dos posturas jurídicas, ambas razonables, no puede el juez de tutela entrar en el ámbito valorativo del juez de instancia, pues ello trastocaría la arquitectura institucional judicial. Es muy claro que nuestro sistema de derecho exige que, para cuestionar una providencia judicial en sede de tutela, por la forma como se aplicó el derecho o valoraron las pruebas, se satisfaga un estándar muy alto que demuestre un error grave y protuberante, inaceptable para la logicidad y solidez argumentativa que acompaña la motivación de la decisión judicial de una Alta Corte: Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedencia. Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela[93].

Así, por ejemplo, en las sentencias SU-072 de 2018, SU-424 de 2021 y SU-149 de 2021 la Corte hizo énfasis sobre la procedencia más restrictiva de la tutela contra providencias de las altas cortes, en tanto sus decisiones, como órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.

(Negrilla fuera de texto) En el presente caso, ese estándar de gravedad y protuberancia simplemente no se advierte y, para ello, basta comparar las pretensiones de los dos procesos incoados por la actora y que, en últimas, sirvieron para que el juez de instancia encontrara configurada la cosa juzgada: 2.7. Así las cosas, esta Sala concluye que no están dados los presupuestos para efectuar el análisis de fondo que propone la actora, puesto que, como ya se dijo, los argumentos no superan el requisito de relevancia constitucional y en ese orden, la tutela se torna en improcedente.

Además, la acción de amparo no puede ser utilizada como una tercera adicional a las ya surtidas al interior del proceso ordinario, puesto que, el juicio que efectúa el juez constitucional es de validez en función de la protección de derechos fundamentales, y no de corrección de la providencia cuestionada. Es por ello que el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales planteados por el accionante, pues, le esta “vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la decisión reprochada” III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,  FALLA PRIMERO. DECLARAR improcedente la solicitud de tutela presentada por Yolanda Villarreal Amaya, en contra de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y Cúmplase,