CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: PROCESO EJECUTIVO Radicación: 25000-23-42-000-2017-01451-02 (0115-2025) Demandante: Rosalba Cruz Gracia Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Asunto: Apelación Auto AUTO INTERLOCUTORIO ________________________________________________________________ La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 10 de octubre de 2024, proferido por la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, mediante el cual se negó librar mandamiento de pago por configurarse la caducidad de la demanda ejecutiva. 1.

Antecedentes 1. Rosalba Cruz Gracia instauró demanda ejecutiva2 en contra de la UGPP3 con el fin de que se librara mandamiento de pago a su favor por la suma de $ 773.621.055 por concepto de intereses moratorios originados de la sentencia de 4 de septiembre de 2008 proferida por la Sección Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado4, en la que se le ordenó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL reliquidar una pensión de jubilación. Además, solicitó condenar en costas a la entidad ejecutada. 2.

Mediante auto de 27 de junio de 20175, el Tribunal ordenó librar parcialmente mandamiento de pago en contra de la UGPP y a favor de la ejecutante por la suma de $ 274.311.242, por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia de 4 de septiembre de 2008, proferida por el Consejo de Estado, los cuales se causaron desde el 4 de octubre de 2008, día siguiente al de la ejecutoria del referido fallo, hasta el 25 de enero de 2011, fecha del pago de la obligación. 1 En adelante el Tribunal. 2 Folios 64 a 72. 3 En adelante UGPP. 4 En adelante Consejo de Estado. 5 Folios 76 a 79. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2017-01451-02 (0115-2025) Demandante: Rosalba Cruz Gracia 3.

Para sustentar la anterior decisión el Tribunal sostuvo que a pesar de que el fallo objeto de ejecución no contiene una liquidación detallada ni las sumas que deben pagarse al ejecutante, la condena se produjo en concreto, lo que hace procedente liquidarla con una simple operación aritmética. Además, señaló que se adjuntó copia auténtica del fallo en cuestión con su constancia de ejecutoria, lo que acredita la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP y a favor de la señora Rosalba Cruz Gracia. 4.

La parte ejecutante interpuso recurso de apelación6 en el que manifestó que no se liquidaron debidamente los intereses moratorios, pues no se incluyó la “imputación de pagos contemplada en el artículo 1653 del Código Civil”. Por su parte, la UGPP, a través de apoderada judicial, interpuso recurso de reposición7 en el que argumentó su falta de legitimación en la causa por pasiva y la caducidad de la acción ejecutiva y, además, en escrito separado8, solicitó que se declarara una nulidad procesal por indebida notificación del auto que ordenó librar mandamiento de pago. 5.

En proveído de 12 de septiembre de 20179, el Tribunal decidió no reponer el auto de 27 de junio de 2017; denegar la solicitud de nulidad formulada por la entidad ejecutada y conceder el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 6. Mediante auto de 22 de febrero de 202410, esta Sala resolvió el recurso de apelación y revocó la providencia del 27 de junio de 2017.

Se concluyó que el a quo no aplicó la regla de imputación de pagos prevista en el artículo 1653 del Código Civil, razón por la cual se ordenó realizar una nueva valoración sobre la procedencia del mandamiento de pago, previa liquidación en la que se aplicara dicha disposición. El auto apelado 7. En cumplimiento de lo ordenado por esta Sala en el auto del 22 de febrero de 2024, el Tribunal profirió nueva decisión el 10 de octubre de 202411, mediante la cual resolvió no librar mandamiento de pago.

Consideró que la demanda ejecutiva se encontraba caducada, en la medida en que habían transcurrido más de cinco años entre la fecha en que se hizo exigible la obligación y la presentación de la demanda. 8. Señaló que la sentencia de 4 de septiembre de 2008, objeto de ejecución, quedó ejecutoriada el 30 de noviembre de 2008, lo que implica que los 18 meses a los que se refiere el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo12 se cumplieron el 6 Folios 80 a 85. 7 Folios 87 a 93 8 Folio 126. 9 Folios 164 a 173. 10 Folios 191 a 199. 11 Folios 207 a 209. 12 En adelante CCA. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2017-01451-02 (0115-2025) Demandante: Rosalba Cruz Gracia 30 de mayo de 2010, por lo tanto, el término de caducidad de 5 años venció el 30 de mayo de 2015 y la demanda solo fue presentada hasta el 1° de marzo de 2017, esto es, extemporáneamente. 9.

Por último, el Tribunal precisó que, si bien en decisiones anteriores había aplicado la tesis jurisprudencial según la cual el término de caducidad de la acción ejecutiva se encontraba suspendido durante el tiempo que se extendió la liquidación de CAJANAL, en esta ocasión adoptó una posición diferente. En efecto, sostuvo que durante dicho lapso no operó ninguna causal de suspensión, acogiéndose a lo indicado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia del 12 de septiembre de 2019, proferida dentro del proceso 25000-23- 42-000-2015-01191-01, con ponencia del consejero César Palomino Cortés. El recurso de apelación 10.

La recurrente adujo, en síntesis, que la presente demanda sí fue instaurada en tiempo dado que el a quo omitió que durante el período en el que se desarrolló el proceso liquidatario de CAJANAL, esto es, entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, el término de caducidad se encontraba suspendido, pues no se podía presentar demanda ejecutiva alguna en dicho lapso, de conformidad con lo señalado en la providencia de 25 de agosto de 2015, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2015-01327-01. 11.

Indicó que dicha posición jurisprudencial fue reiterada en providencias de 29 de marzo de 201613, 30 de junio de 201614, 8 de junio de 201715, 26 de abril de 201816 y 8 de agosto de 201917. 2. Consideraciones 12. La Sala deberá determinar si en el presente caso se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad, como lo sostuvo el a quo en el auto recurrido de 10 de octubre de 2024, o si, por el contrario, la demanda ejecutiva fue instaurada dentro del término legalmente establecido, como lo adujo la recurrente. 13 Auto proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, en el proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2015-01601-01.

Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez. 14 Auto proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, en el proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2013-06595-01. Consejero Ponente William Hernández Gómez. 15 Sentencia de tutela de segunda instancia proferida por la Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta en el proceso identificado con el número único de radicación 11001-03-15-000- 2016-03422-01.

Consejera Ponente Stella Jeannette Carvajal Basto. 16 Auto proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, en el proceso identificado con el número único de radicación 76001-23-33-000-2016-01765-01. Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 Auto proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, la Subsección “B”, en el proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2015-05762-01.

Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cueter. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2017-01451-02 (0115-2025) Demandante: Rosalba Cruz Gracia 13. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) caducidad del proceso ejecutivo; ii) suspensión del término de caducidad durante el proceso liquidatorio de la extinta CAJANAL; y iii) solución del caso concreto.

Caducidad del proceso ejecutivo 14. Cuando se pretenda la ejecución de títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, el legislador fijó un término de 5 años contados a partir del momento en que se haga exigible la obligación. Dicho lapso fue previsto en el numeral 11 del artículo 136 del CCA18 y reiterado en el literal k) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo19. 15.

Sobre este particular, cabe resaltar que de conformidad con lo establecido en el inciso 4° del artículo 177 del CCA, aplicable al caso en cuestión, las condenas contra la Nación «serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria». 16. En atención a las normas referidas, el término de caducidad de las demandas ejecutivas cuando el titulo valor lo constituye una providencia judicial es de 5 años contados a partir del día siguiente de cumplidos los 18 meses posteriores a la ejecutoria de la correspondiente decisión jurisdiccional.

Suspensión del término de caducidad durante el proceso liquidatorio de la extinta CAJANAL 17. Es necesario resaltar que la entidad obligada con el fallo objeto de ejecución fue CAJANAL, la cual fue liquidada por mandato del Decreto 2196 de 2009. Dicho proceso liquidatorio se sujetó al Decreto 254 de 2000,20 modificado por la Ley 1105 de 2006, cuyo artículo 1° ordenó llenar los vacíos del régimen de liquidación con normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 18.

Por su parte, el artículo 64 del Decreto 4107 de 2011 estableció que CAJANAL continuaría realizando las funciones señaladas en el artículo 3° del Decreto 2196 de 18 Artículo 136. Caducidad de las acciones. […] 11. La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho.

La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial. 19 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; […]. 20 Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2017-01451-02 (0115-2025) Demandante: Rosalba Cruz Gracia 2009 hasta tanto fueran asumidas por la UGPP, a más tardar el 1° de diciembre de 2012; sin embargo, el proceso de liquidación culminó efectivamente el 11 de junio de 2013, de conformidad con el Decreto 877 de 2013, por lo cual los procesos judiciales y demás reclamaciones que estaban en trámite al momento del cierre de la liquidación fueron asumidos por la UGPP21. 19.

Así las cosas, le correspondía a la UGPP, quien sucedió a la extinta CAJANAL en sus funciones misionales, atender las demandas relacionadas con derechos pensionales ya reconocidos y las consecuencias derivadas del cumplimiento de sentencias judiciales proferidas en contra de ésta como administradora del sistema pensional. 20. Ahora bien, respecto del término de caducidad de las acciones interpuestas en contra de la liquidada CAJANAL, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “[…] Como es de público conocimiento, la entidad condenada en la sentencia cuyo cumplimiento por vía ejecutiva se reclama, fue liquidada por mandato del Gobierno Nacional mediante Decreto 2196 de 2009, obedeciendo a un plan de reestructuración institucional, en procura de garantizar la prestación eficiente del servicio público de seguridad social en pensiones.

Uno de los sustentos normativos del precitado Decreto 2196 de 2009 lo fue el Decreto-Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, el cual, en el inciso segundo de su artículo 1º, respecto de su ámbito de aplicación, consagró «…en lo no previsto en el presente decreto, deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad…».

Para esos efectos se expidió la Ley 550 de 1999, aplicable a todas las entidades de carácter privado, público o de economía mixta que ejerzan alguna actividad financiera y de ahorro y crédito, consagrando en el inciso segundo del artículo 14 que «…Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario».

En tales condiciones, por fuerza de la remisión normativa contenida en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL no corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativo que, según lo afirmado en la demanda, concluyó el 11 de junio de 2013 […]”.22 21 Véase el auto del 19 de julio de 2018 proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, expediente 25000-23-42-000-2017-01281-01 (1516-18). 22 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 25 de agosto de 2015, radicado interno 1777-2015, M.P., Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E); y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 29 de marzo de 2016, radicado interno 5042-2015, M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2017-01451-02 (0115-2025) Demandante: Rosalba Cruz Gracia 21.

Por lo expuesto en precedencia, la Sala advierte que los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de CAJANAL no corrieron entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 201323. 22. Es preciso señalar que la anterior posición jurisprudencial ha sido reiterada por la Sección Segunda de esta Corporación, entre otros, en los siguientes procesos: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, providencia del 25 de agosto de 2015, radicado interno 1777-2015, Consejero Ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E); ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, providencia del 29 de marzo de 2016, radicado interno 5042-2015, Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, la Subsección “B”, providencia de 8 de agosto de 2019, radicado interno 2751-2018, Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cueter; iv) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, providencia del 15 de julio de 2021, radicado interno 3032-2020, Consejero Ponente, Rafael Francisco Suarez Vargas y; v) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, providencia del 31 de octubre de 2024, radicado interno 5042-2015, Consejero Ponente, Juan Enrique Bedoya Escobar.

Caso concreto 23. Para determinar si la demanda ejecutiva objeto de estudio fue insaturada dentro del término de 5 años previsto en el numeral 11 del artículo 136 del CCA, resulta pertinente precisar que la sentencia cuya ejecución se pretende fue proferida el 4 de septiembre de 2008 y quedó ejecutoriada el 3 de octubre de esa misma anualidad24; por lo que los 18 meses a que se refiere el inciso 4° del artículo 177 del CCA, corrieron desde el 4 de octubre del 2008, día siguiente a la referida ejecutoria, hasta el 4 de abril del 2010. 24.

Sobre este particular, es importante advertir que en el auto recurrido el Tribunal afirmó que la sentencia de 4 de septiembre de 2008 quedó ejecutoriada el 30 de noviembre de ese año, con fundamento en la constancia visible a folio 29 del expediente físico, suscrita por la “Coordinadora Administración Edificio de los Tribunales”; sin embargo, dicha fecha es incorrecta dado que la referida providencia se notificó por edicto núm. 0209 fijado el 26 de septiembre de 2008 y desfijado el 30 23 La tesis de que el término de caducidad y prescripción en referencia estuvieron suspendidos por el período anotado, ha sido reiterada en diversos pronunciamientos de la corporación, entre ellos, en las acciones de tutela que se citan a continuación: i) del 23 de agosto de 2018, expediente 11001-03-15-000-2018-01733-00; ii) del 15 de noviembre de 2018, expediente 11001-03-15-000-2018-00630-01; y iii) del 28 de marzo de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-03532-00. 24 Si bien es cierto que en el folio 29 del expediente físico obra una constancia de ejecutoria expedida por la “Coordinadora Administracion Edificio de los Tribunales” en la que se afirma que la providencia objeto de ejecución quedó ejecutoriada el 30 de noviembre de 2008, lo cierto es que la información allí consignada no es correcta, pues el fallo de 4 de septiembre de 2008 se notificó por edicto núm. 0209 fijado el 26 de septiembre de 2008 y desfijado el 30 de ese mismo mes y año, por lo tanto la providencia quedó debidamente ejecutoriada el 3 de octubre de 2008.

En todo caso, el referido yerro no tiene incidencia alguna en el asunto, pues con cualquiera de las dos fechas de ejecutoria la decisión en esta instancia sería la misma. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2017-01451-02 (0115-2025) Demandante: Rosalba Cruz Gracia de ese mismo mes y año, como consta en el folio 197 del expediente físico, por lo tanto quedó debidamente ejecutoriada el 3 de octubre de 2008.

En todo caso, el referido yerro no tiene incidencia alguna en el fondo del asunto debatido en esta instancia, pues, como se expondrá más adelante, con cualquiera de las referidas fechas la decisión sería la misma. 25. Ahora bien, cabe resaltar que la parte demandante solicitó el cumplimiento de la sentencia ante la extinta CAJANAL el 9 de octubre de 2008, como consta a folio 30 del expediente físico, por lo que era clara su competencia para resolverla, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 4669 de 8 de noviembre de 2011. 26.

Así las cosas, se reitera que los 18 meses posteriores a la ejecutoria de la sentencia se cumplieron el 4 de abril de 2010, esto es, dentro del lapso en el que se mantuvo suspendida la caducidad debido al proceso liquidatorio de CAJANAL, que trascurrió entre el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, razón por la cual es claro que dicho término no podía contabilizarse a partir de ese día sino desde el 12 de junio de 2013, día siguiente a la finalización de la referida liquidación. 27.

De conformidad con lo expuesto, la parte actora podía radicar la demanda ejecutiva derivada de la sentencia de 4 de septiembre de 2008 hasta el 12 de junio de 2018, fecha en la que efectivamente se vencían los 5 años del término de caducidad, teniendo en cuenta la suspensión del mismo por el proceso de liquidación de CAJANAL. 28. En el presente caso, la demanda ejecutiva se instauró el 1° de marzo de 2017, como se advierte del sello de radicación visible en la hoja de datos del expediente físico, por lo tanto, es claro que para esa fecha no había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, por lo que la Sala revocará el auto apelado, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, a fin de que dicha corporación estudie nuevamente la solicitud de mandamiento de pago por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Revocar el auto del 10 de octubre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante el cual dicha corporación no libró mandamiento de pago dentro del proceso de la referencia. Segundo. En su lugar, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que estudie nuevamente la solicitud de 8 Radicación: 25000-23-42-000-2017-01451-02 (0115-2025) Demandante: Rosalba Cruz Gracia mandamiento de pago de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Una vez en firme esta decisión, por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero Consejero (Firmado electrónicamente) LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.