CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Miranda Morales y otro Referencia: Repetición Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN - PRUEBA DEL PAGO EFECTIVO – capacidad probatoria de documentos públicos / presupuestos para su procedencia bajo el régimen de Ley 678 de 2001 / CULPA GRAVE – presunciones legales o iuris tantum / CAPACIDAD PROBATORIA DE SENTENCIAS.
Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. La Registraduría Nacional del Estado Civil debió pagar una condena judicial pecuniaria como consecuencia de la anulación judicial de un acto administrativo, motivo por el cual pretende que se les obligue a los funcionarios que intervinieron en su expedición a que reembolsen lo pagado; alegan su actuar gravemente culposo.
I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia del 24 de octubre de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena negó las pretensiones de la demanda, cuyas pretensiones y principales hechos y consideraciones de derecho son las siguientes: Pretensiones 2. Mediante escrito presentado el 13 de junio de 20081, la Registraduría Nacional del Estado Civil interpuso demanda de repetición en contra de los señores Mario Rafael Miranda Morales y Rafael Luis Díaz Pérez, con el fin de que se les declare responsables a título de culpa grave y, como consecuencia, se les condene a reintegrar la suma de doscientos diecinueve millones treinta y cinco mil cuarenta y nueve pesos m/cte.
($219’035.049), valor que corresponde a lo pagado por el ente demandante en atención a la condena judicial impuesta por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia del 31 enero de 2006. 1 Folio 17 del cuaderno 1. Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 2 Hechos 3.
Se expuso que, mediante Resoluciones 84 del 10 de junio de 1999 y 25 del 2 de enero de 2002, el señor Armando Rafael Castillo Suárez fue incorporado a la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en los cargos de registrador especial B 20-65-08 y 0065 grado 1, respectivamente, en el municipio de Ciénaga (Magdalena). 4.
Mediante Resolución 128 del 21 de febrero de 2002, los aquí demandados, en calidad de delegados departamentales de Magdalena, “inexplicablemente y con franca desviación del poder”, separaron del cargo que venía desempeñado el señor Armando Castillo Suárez en dicha registraduría y, en su lugar, nombraron en encargo a la señora Luz Marina Toncel Leal, mediante acto administrativo 129 del 21 de febrero de 2002. 5.
Dicha decisión administrativa fue objeto de recurso de reposición y confirmada en su integridad a través de oficio D.T.C.H. del 24 de abril de 2002. 6. El señor Castillo Suarez promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 128 del 21 de febrero de 2002 y la consiguiente indemnización de perjuicios.
Dicho proceso fue resuelto a favor del referido actor por el Tribunal Administrativo del Magdalena a través de proveído del 31 de enero de 2006. 7. Como consecuencia, la Registraduría, mediante Resolución 7307 del 14 de diciembre de 2006, ordenó el pago de ciento noventa y dos millones novecientos treinta y dos mil ciento sesenta y ocho pesos m/cte.
($192’932.168), a favor del señor Armando Rafael Castillo Suárez, suma que fue modificada mediante las resoluciones 7382 del 21 de diciembre de 2006 y 8656 del 21 de diciembre de 2007, para un total de doscientos diecinueve millones treinta y cinco mil cuarenta y nueve pesos m/cte. ($219’035.049). Fundamentos de derecho 8. El ente demandante fundó la procedencia de la acción de repetición en el inciso segundo del artículo 90 Constitucional, así como en los supuestos descritos en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, específicamente, en la presunción de culpa grave contenida en el numeral 1º, relativa a la “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho” por parte de los funcionarios públicos. 9.
En ese sentido, se aseveró que, la inobservancia por parte de los funcionarios demandados de los documentos que acompañaban la hoja de vida del señor Armando Castillo Suarez y, haberlo separado del cargo que ocupaba en la Registraduría -según ellos-, porque no cumplía con los requisitos para tal efecto, era demostrativo de un proceder gravemente culposo dado el desconocimiento de las normas de derecho, pues lo cierto era que la referida persona cumplía con los requisitos y se encontraba calificada para ocupar el cargo, razón por la cual se Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 3 condenó a la entidad a reembolsar lo pagado a ese funcionario en atención de la declaratoria judicial de ilegalidad del mentado oficio 128 del 21 de febrero de 2002.
La defensa 10. El señor Mario Rafael Miranda Morales se opuso a las pretensiones de la demanda, para cuyo efecto afirmó que su actuar estuvo ajustado a los requerimientos internos de la Registraduría Nacional del Estado Civil. En ese sentido, aceptó que expidió el acto administrativo que resultó nulo, por cuanto se desempeñaba como delegado departamental del Magdalena, pero negó que, para tal época hubiera desplegado un actuar gravemente culposo como se señaló en la demanda, toda vez que para ese propósito se limitó a cumplir la orden perentoria de la Gerencia de Talento Humano de la Registraduría Nacional del Estado Civil, al punto que fue ésta quien informó que el funcionario público a remover no cumplía con los requisitos legales exigidos para desempeñar el cargo. 11.
Adicionalmente, sostuvo que, si bien se interpuso recurso de reposición contra la Resolución 128 del 21 de febrero de 2002, lo cierto era que el mismo no fue resuelto por el señor Mario Rafael Miranda Morales, sino por la señora Ruth María Escobar de Reyes, a través del oficio D.T.C.H. del 24 de abril de 2002 que lo declaró improcedente, razón por la cual, si la entidad demandante hubiese rectificado la decisión que adoptó en el oficio del 21 de febrero de 2002, hubiera podido evitar el perjuicio económico en razón de la declaratoria de nulidad del acto administrativo 128 del 21 de febrero de 20022. 12.
A su turno, el señor Rafael Luis Díaz Pérez solicitó también que se negaran las pretensiones de la demandante, dado que, si bien firmó la resolución anulada, lo hizo en virtud de los lineamientos provenientes del oficio del 21 de febrero de 2002, emitido de forma previa por el Gerente de Talento Humano de la Registraduría, quien afirmó que el Registrador Especial de Ciénaga no reunía los requisitos para el desempeño del cargo, por manera que dicha orden errónea lo indujo a proferir la Resolución 128 del 21 de febrero de 2002, por medio de la cual se dio por terminado el nombramiento del señor Armando Rafael Castillo Suárez en el cargo de Registrador Especial 0065 – 01. 13.
En ese orden, sostuvo que la demanda debió interponerse contra el señor Harold Wilson Salazar Virguez, por ser él quien profirió el Oficio del 21 de febrero de 2002 mas no contra los aquí demandados, quienes solo cumplieron una orden emanada de su superior jerárquico. 14. Finalmente, bajo la argumentación esbozada propuso las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido3. 2 Folios 148 a 166 del cuaderno 1. 3 Folios 174 a 192 del cuaderno 1.
Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 4 15. A petición del Ministerio Público4, por medio de auto del 4 de noviembre de 20115, el Tribunal Administrativo de Magdalena decidió convocar al proceso al señor Harold Wilson Salazar Virguez, en calidad de Litisconsorte necesario; sin embargo, si bien realizó la diligencia de notificación personal, no le fue posible notificarlo.
Como consecuencia, el 30 de noviembre de 2012, ordenó emplazar al mentado señor Salazar Virguez6 y, ante la falta de comparecencia de la referida persona, el 11 de octubre de 2013, el Tribunal a quo designó un curador ad litem, quien al contestar la demanda se limitó a indicar que se atenía a lo que resultara probado dentro del proceso7.
Los alegatos 16. Una vez se surtió el debate probatorio8, el demandado Mario Rafael Miranda Morales al alegar de conclusión reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda9. 17. La parte actora, los demandados Rafael Luis Díaz Pérez, Harold Wilson Salazar Virguez y el Ministerio Público, guardaron silencio. La decisión recurrida 18.
Al dictar sentencia el Tribunal Administrativo del Magdalena negó las pretensiones de la demanda, por considerar que, si bien las pruebas recaudadas daban cuenta de la existencia de una condena contra el ente demandante, no sucedía lo mismo en relación con el pago efectivo de ésta, puesto que no se allegó documento alguno que diera cuenta que, efectivamente, el señor Armando Rafael Castillo Suárez hubiera recibido el pago de la condena a su favor, es decir, que las resoluciones que reconocieron y ordenaron el pago y la certificación de pagaduría arrimadas al dosier probatorio no eran suficientes para tener por satisfecho tal presupuesto, pues no advertían la fecha cierta en que se realizó el mismo, ni mucho menos el recibo a satisfacción del acreedor o de su apoderado10.
II. EL RECURSO INTERPUESTO 4 Folios 246 y 247 del cuaderno 1. 5 Folios 256 a 258 del cuaderno 1. 6 Folio 272 del cuaderno 1. 7 Folio 284 y 285 del cuaderno 1. 8 Mediante auto del 11 de marzo de 2011 se abrió el período probatorio, dentro del cual se allegaron y se practicaron los siguientes medios de prueba • Resoluciones 7307 del 14 de diciembre de 2006, 7382 del 21 de diciembre de 2006 y 8656 del 21 de diciembre de 2007 • Certificación del 13 de mayo de 2008 • Oficio del 21 de febrero de 2002 • Oficio D.T.C.H. del 24 de abril de 2002 • Sentencia del 31 de enero de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena • Acta de conciliación No. 5 del 7 de junio de 2007 • Testimonios de los señores Jaime Enrique Salas y Armando Rafael Castillo 9 Folios 327 a 337 del cuaderno 1. 10 Folios 356 a 366 del cuaderno principal.
Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 5 Sustentación del recurso de apelación 19. La entidad demandante apeló la sentencia de primera instancia precisando como objeto de su censura que, con la demanda se había solicitado que se oficiara al Coordinador Pagador de la Registraduría Nacional del Estado Civil para que remitiera a este proceso copia de los comprobantes de pago efectuados al señor Armando Rafael Castillo Suárez, petición a la que se accedió en el trámite de la primera instancia; sin embargo, al parecer, la entidad no fue debidamente notificada del auto que accedió al decretó de tales pruebas y, por tanto, no fueron allegados al acervo probatorio, razón por la cual, con fundamento en el artículo 214 del C.C.A., solicitó nuevamente el decreto de los mentados documentos y se procediera a analizar los restantes elementos de la procedencia de la acción reversiva, específicamente, el actuar gravemente culposo de los demandados, quienes profirieron la Resolución 128 del 21 de febrero de 2002, con evidente transgresión de la normativa superior, lo cual resulta demostrativo de la culpa grave exigida para la prosperidad de la acción de repetición11.
Alegatos de segunda instancia 20. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación relativos a la comprobación de la culpa grave de los demandados, mientras que los señores Rafael Luis Díaz Pérez y Mario Rafael Miranda Morales reiteraron íntegramente sus argumentos expuestos durante el trámite de la presente acción. 21.
El Ministerio Público conceptuó sobre la necesidad de confirmar el fallo recurrido, en atención a que, efectivamente, la documentación allegada al proceso no resulta suficiente para probar la efectiva satisfacción de la condena impuesta a la entidad demandante por el Tribunal Administrativo del Magdalena12. 22. Finalmente, el señor Harold Wilson Salazar Virguez guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES 23. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación. El objeto del recurso 24. El objeto de la censura se centra en determinar si las resoluciones y la certificación de pago firmada por el coordinador de pagaduría de la Registraduría Nacional del Estado Civil, son documentos válidos y suficientes para acreditar el pago de la condena que le fue impuesta a la demandante. 11 Folios 380 a 392 del cuaderno principal. 12 Folios 493 a 503 del cuaderno principal.
Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 6 25. Por lo tanto, la Sala dedicará su análisis a la comprobación del presupuesto del pago efectivo, conforme con los medios probatorios obrantes en el plenario y, de resultar próspero este cargo, abordará el estudio de los demás requisitos de la acción de repetición, salvo lo relacionado con la existencia de la condena, aspecto analizado y definido positivamente por el a quo en el fallo de instancia, el cual no fue objeto de cuestionamiento por las partes en contienda.
Del pago efectivo de la condena u obligación de pago 26. En términos generales, el pago implica el cumplimiento concreto de una obligación a cargo de un deudor y consiste en la ejecución de la prestación (artículo 162613 Código Civil), esto es, de una conducta positiva o de abstención –de dar, hacer o no hacer– que goza de relevancia jurídica14, dada la capacidad extintiva del vínculo obligacional (artículo 162515 Ibídem) que una persona puede adquirir bien por concurso de su voluntad, por la ocurrencia de un daño a otro o por el apremio de la ley (artículo 149416 del Código Civil). 27.
El Código Civil no establece un modo o tarifa legal para probar el pago de una obligación y a pesar de que a tal efecto y en sus normas se refiere a la “carta de pago” (artículos 162817, 165318, 165419 y 166920), que es la declaración documental del acreedor de haber sido satisfecho, en el artículo 175721 consagró la libertad de las partes para acudir a cualquier medio legalmente válido, a fin de acreditar ese acto extintivo de obligaciones, interpretación que es concordante con lo señalado 13 “El pago efectivo es la prestación de lo que se debe”. 14HINESTROSA, Fernando: Tratado de obligaciones: Bogotá. Externado de Colombia, 2007. 15 “Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.
Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte: 1o.) Por la solución o pago efectivo”. 16 “Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de familia”. 17 “En los pagos periódicos la carta de pago de tres períodos determinados y consecutivos hará presumir los pagos de los anteriores períodos, siempre que hayan debido efectuarse entre los mismos acreedor y deudor”. 18 “Si se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital.
Si el acreedor otorga carta de pago del capital sin mencionar los intereses, se presumen éstos pagados”. 19 “Si hay diferentes deudas, puede el deudor imputar el pago a la que elija; pero sin el consentimiento del acreedor no podrá preferir la deuda no devengada a la que lo está; y si el deudor no imputa el pago de ninguna en particular, el acreedor podrá hacer la imputación en la carta de pago; y si el deudor lo acepta, no le será lícito reclamar después”. 20 “Se efectúa la subrogación, en virtud de una convención del acreedor, cuando éste, recibiendo de un tercero el pago de la deuda, le subroga voluntariamente en todos los derechos y acciones que le corresponden como tal acreedor; la subrogación en este caso está sujeta a la regla de la cesión de derechos, y debe hacerse en la carta de pago”. 21 “Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta”.
Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 7 en el Código de Procedimiento Civil (artículo 17522) y que se mantiene vigente aún hoy con el Código General del Proceso (artículo 16523). 28. Por tanto, la “carta de pago”, recibo o paz y salvo, no deja de ser una prueba que, por su contundencia, tiene la capacidad de acreditar el pago o solución de una obligación, pero, como se dijo, no es la única, dado que el ordenamiento jurídico permite que el deudor pueda valerse de cualquier medio legalmente válido para tal fin y, en consecuencia, en tanto al juez no le es dable exigir aquello que la ley no contempla, para la acreditación del pago no puede hacer exigencias probatorias específicas, en su lugar, en el contexto del litigio, debe valerse de los medios allegados y valorarlos conjuntamente al amparo de la sana crítica y la objetividad probatoria para fundar su decisión, según lo dictan el Código de Procedimiento Civil (artículo 18724) y el Código General del Proceso (artículo 17625). 29.
En cuanto a la prueba del pago, esta Corporación ha considerado que los documentos que allegan las entidades públicas a los estrados judiciales expedidos por ellas mismas tienen plena validez y capacidad probatoria, toda vez que la naturaleza de quien lo expide hace que se trate de documentos públicos de aquellos mismos que el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil26 contempla como probatoriamente válidos27. 30.
Así, los documentos y certificaciones expedidas por los funcionarios descritos en el artículo 26228 ibídem, esto es, aquellos provenientes de los jueces, los notarios, los registradores o los directores de las oficinas públicas y los funcionarios de estas últimas que por ley o reglamento tuvieran asignados como función la expedición de dichos documentos, ostentan la naturaleza de públicos y tienen capacidad probatoria, sin perjuicio de la tacha de falsedad o controversia que en su contra pueda elevar la parte contra quien se aducen. 31.
Sin perjuicio de lo anterior, debe advertirse que los documentos expedidos por el servidor público no son una prueba definitiva e incontrovertible, pues es 22 “Medios de prueba. Sirven como pruebas, la declaración de parte, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez”. 23 “Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez”. 24 “Apreciación de las pruebas.
Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos”. 25 “Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos”. 26 “Documento público es el otorgado por funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es otorgado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública”. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de septiembre de 2013, exp. 25631. 28 “Tienen el carácter de documentos públicos: 1.
Las certificaciones que expidan los jueces conforme a lo dispuesto en el artículo 116. 2. Las certificaciones que expidan los directores de otras oficinas públicas, sobre la existencia o estado de actuaciones o procesos administrativos. 3. Las certificaciones que expidan los registradores de instrumentos públicos, los notarios y otros funcionarios públicos, en los casos expresamente autorizados por la ley”.
Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 8 importante recalcar que adquieren esa condición cuando, a disposición de la parte contraria, no han sido objetados o tachados de falsos y han sido analizados por el juez de la causa.
Así, antes de superar tales eventos, tan solo son prueba sumaria que sirve como presupuesto para la admisión de la demanda de repetición, pero no así para la definición del fondo del asunto hasta que sea controvertida29. 32. Para el presente asunto, se observa que la Registraduría Nacional del Estado allegó: i) las Resoluciones 7307 del 14 de diciembre de 200630, 7382 del 21 de diciembre de 200631 y 8656 del 21 de diciembre de 200732, correspondientes a aquellas que ordenaron el pago total de doscientos diecinueve millones treinta y cinco mil cuarenta y nueve pesos m/cte.
($219’035.049.) a favor de Armando Rafael Castillo Suáez y, ii) la certificación del 13 de mayo de 2008, firmada por el coordinador de pagaduría de la entidad, que hace constar el pago de esa suma33. Así lo indicó: “Revisa la información de la base datos y la documentación física de esta dependencia, se encontró que al señor Armando Rafael Castillo Suarez identificado con la c.c. No. 12.630.015 se le canceló un valor bruto (sin deducciones de ley) de ($219.035.049) DOSCIENTOS DIECINUEVE MILLONES TREINTA Y CINCO MIL CUARENTA Y NUEVE PESOS MTE, conforme a lo ordenado en las Resoluciones Nos. 7307 y 7382 y la Resolución 8656 de 2007; por concepto de sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena”. 33.
Así pues, vale la pena aclarar que, si bien no se cuenta con los documentos pedidos como prueba en el trámite de la segunda instancia, por cuanto dicha petición fue negada mediante auto del 3 de octubre de 201934, por no ajustarse a las previsiones del artículo 214 del C.C.A., lo cierto es que con fundamento en los documentos allegados al acervo probatorio en su oportunidad y que vienen de analizarse, la Sala tiene por acreditado que la entidad demandante programó y efectuó el pago de la suma de dinero correspondiente a aquella que se le condenó en fallo del 31 de enero de 2006 que profirió el Tribunal Administrativo del Magdalena. 34.
Adicionalmente, tales documentos estuvieron a merced de la parte demandada, no fueron objetados, controvertidos o tachados de falsos y ahora son valorados judicialmente, por manera que con ellos se acredita el segundo de los requisitos exigidos por el artículo segundo de la Ley 678 de 2001, por lo que la Sala continuará con la verificación de la siguiente exigencia para definir la prosperidad de la acción de la referencia. Condición de agente estatal 29 Sentencia C – 523 de 2009. 30 Folios 44 a 58 del cuaderno 1. 31 Folios 58 y 59 del cuaderno 1. 32 Folios 60 a 62 del cuaderno 1, 33 Folio 62 del cuaderno 1. 34 Folio 418 del cuaderno del Consejo de Estado.
Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 9 35. En la demanda se sostuvo que los señores Mario Rafael Miranda Morales y Rafael Luis Díaz Pérez, en calidad de delegados departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil, profirieron la Resolución 128 del 21 de febrero de 2002, cuya ilegalidad fue declarada mediante sentencia del 24 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
En sus contestaciones de demanda los referidos señores aceptaron expresamente haber suscrito, en tal calidad, el mentado acto administrativo que fue declarado nulo, razón por la cual la condición de agente estatal de los demandados es un aspecto que, por no haber sido discutido en el proceso por ninguna de las partes, se entiende acreditado.
De la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente estatal 36. La evaluación y determinación de la existencia de dolo o culpa grave se funda en un análisis comparativo de una conducta concreta frente a un estándar o modelo conductual que está dispuesto en la ley. 37. Del recuento fáctico ya relacionado, se puede apreciar que todas las conductas objeto de análisis fueron desplegadas por los demandados en el curso del 2002 -la resolución anulada 128 fue proferida el 21 de febrero de 2002-, fecha para la cual la Ley 678 de 2001 se encontraba vigente, por lo que será este marco normativo el fundamento de la decisión que aquí toma la Sala en relación con los presupuestos generales y específicos de la acción de repetición35 y así también en torno a los estándares para la definición de la culpa grave de los servidores públicos. 38.
La Ley 678 de 2001, que reglamentó el inciso segundo del artículo 90 Constitucional36, estableció en los artículos 5 y 6 las nociones de dolo y culpa grave y los criterios de estructuración de cada uno de estos37, para lo cual acudió, entre otros, a un régimen de presunciones legales o iuris tantum que inciden en la 35 Lo mismo que del “llamamiento en garantía”. 36 “En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 37 “ARTÍCULO 5º.
Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3.
Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5.
Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. ARTÍCULO 6º. Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4.
Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal”. Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 10 distribución tradicional de la carga de la prueba con miras a superar la dificultad que suponía la acreditación de la culpabilidad bajo el régimen del CCA, en armonía con las nociones de dolo y culpa grave del Código Civil, y dotar de mayor efectividad a esta herramienta de carácter patrimonial a favor del Estado38. 39.
Este tipo de presunciones permiten determinar una conducta como dolosa o gravemente culposa lo que impone que la entidad demandante acredite el hecho fundante de la presunción descrito en la norma, trasladando al demandado la carga de probar cualquiera de los elementos o circunstancias eximentes de responsabilidad. Así, tales presunciones corresponden a una calificación anticipada de conductas llamadas a ser debatidas probatoriamente, de modo que, si bien son una conclusión a priori de la evaluación subjetiva del actuar del demandado –más no de responsabilidad–, está a merced de este desvirtuarlas a través de los medios de convencimiento probatorios que el acusado estime pertinentes. 40.
De manera concreta, dichas presunciones inciden en la distribución del onus probandi en los juicios de repetición, pues a diferencia del régimen anterior, el cual seguía la regla general que imponía al demandante la carga de probar todos los requisitos de la acción de repetición y así también el relativo a la estructuración del dolo la culpa grave, ahora, dicha carga es más llana, en tanto que la prueba del presupuesto subjetivo se sirve de un sistema en el que basta acreditar una condición fáctica descrita en la ley para presumir una condición jurídica, sin perjuicio de la posibilidad del demandado, quien, al ser el sujeto ejecutor de la conducta reprochada, se halla en una condición más favorable para desvirtuar las respectivas acusaciones libradas en su contra. 41.
Según el ente demandante, se presume la culpa grave de los demandados, en consideración a que sus conductas se encuadran en el supuesto de hecho descrito en el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, según el cual se presume la gravedad del actuar del servidor público por la “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”.
Del acervo probatorio 42. La Sala procede a efectuar el análisis subjetivo de las conductas desplegadas por los demandados, conforme con los siguientes hechos probados: 43. El 21 de febrero de 2002, el señor Harold Wilson Salazar Virguez, en su calidad de Gerente de talento humano de la Registraduría Nacional del Estado Civil, expidió y firmó el oficio dirigido a los “delegados” -no se hizo referencia a quienes- en el que indicó que, en atención a los archivos existentes en esa gerencia, se advertía 38 La exposición de motivos de la Ley 678 de 2001 dice: “el legislador debe facilitar el debate probatorio para no hacer de la acción de repetición una misión imposible.
Señalar causales de presunción de dolo y la culpa grave resulta conveniente y necesario, puesto que en el proceso de repetición sólo deberá probarse el supuesto de hecho en que se funda la presunción, con el objeto de invertir la carga de la prueba para hacer de la acción una herramienta efectiva y eficaz. En otras palabras, resultará suficiente para la parte demandante demostrar una de las causales que se señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo o culpa y, por consiguiente, a la parte demandad demostrar que el supuesto de hecho que se alega no se configuró”, Ponencia para primer debate en el Senado de la República.
Gaceta del Congreso No. 14 del 10 de febrero de 2000. Página 16. Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 11 que el registrador especial de Ciénaga -no se referenció quien- no reunía los requisitos exigidos en las resoluciones 6053 de 2000 y 3358 de 2001 para el desempeño de ese cargo, lo cual les había sido informado telefónicamente a los delegados y se les impartió las instrucciones correspondientes, pero que, a esa fecha, aún no se habían cumplido; en consecuencia, solicitó que se informara el motivo por el cual no se había proferido el acto administrativo de insubsistencia respectivo.
El contenido del documento es el siguiente (se transcribe incluyendo posibles errores): “Apreciados señores delegados: Una vez revisados los archivos que reposan en esta Gerencia, se encontró que el Registrador Especial de Ciénaga, no reúne los requisitos exigidos para el desempeño de este cargo, los cuales están contemplados en las resoluciones 6053 de 2000 y 3358 de 2001, situación que en su momento se les informó telefónicamente dando las instrucciones correspondientes, las cuales a la fecha no se han cumplido.
Por lo anterior, solicito informar el motivo por el cual no se ha producido el acto administrativo de insubsistencia del citado funcionario. Atento saludo Harold Wilson Salazar Virguez Gerente de Talento Humano c.c. Dr. Iván Duque Escobar – Registrador Nacional Control Disciplinario”39. 44. Posteriormente, los señores Mario Rafael Miranda Morales y Rafael Luis Díaz Pérez, en calidad de delegados departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil, profirieron la Resolución 128 del 21 de febrero de 2002 –la cual no obra en el plenario–, a través de la cual desvincularon al señor Armando Rafael Castillo Suarez del cargo de registrador especial del municipio de Ciénaga 0065-01 (Magdalena). 45.
El 24 de abril de 2002, los delegados departamentales Ruth María Escobar de Reyes y Rafael Luis Díaz Pérez firmaron y expidieron el oficio D.T.C.H., por medio del cual resolvieron declarar improcedente el recurso de reposición interpuesto por el señor Armando Rafael Castillo Suarez contra la Resolución 128 del 21 de febrero de 2002. Al respecto, señalaron (se transcribe incluyendo posibles errores): “(…) 2.
Nos permitimos informarle que el acto administrativo por el cual se da por terminado el nombramiento de un funcionario de libre nombramiento no es susceptible de recurso alguno. Puesto que es un acto condición que debe cumplirse por exigencias mismas del servicio público, y por ende requiere operancia inmediata. Por otra parte, las decisiones de la administración no pueden verse afectadas y perturbadas por las dilatorias consecuencias de la interposición de recursos, en razón a que se vería afectado el fin último del 39 Folio 169 del cuaderno 1.
Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 12 estado que es el buen servicio, todo esto sin perjuicio de las acciones concedidas al afectado. (…). 4. En mérito de los expuesto declaramos que los recursos de reposición y en subsidio el de apelación presentados ante este despacho son improcedentes, puesto que la misma ley lo establece por lo tanto se debe entender que el acto mencionado se encuentra en firme según los preceptuado en el inciso primero del artículo 62 que reza ‘Los actos administrativos quedaran en firme 1.
Cuando contra ellos no proceda ningún recurso (…)’, lo cual trae como consecuencia el agotamiento de la vía gubernativa, estando facultado el recurrente para acudir directamente a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y ejercer las acciones pertinentes para que sea esa misma autoridad judicial quien determine la ilegalidad o inconveniencia del acto recurrido…”’40. 46.
Contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y en procura de la declaratoria de ilegalidad de la Resolución 128 del 21 de febrero de 2002, el señor Armando Rafael Castillo Suárez promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho – cuya demanda no obra en el plenario–, litigio que fue desatado el 31 de enero de 2006 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda41, por considerar que el acto administrativo había sido proferido con desviación de poder y bajo la presión del Gerente de talento humano para que se retirara del cargo al demandante, porque supuestamente no reunía los requisitos para ocuparlo, cuando lo cierto era que si los ostentaba, tal como lo era tener el título de abogado y un año de experiencia en el sector42. 47.
Mediante acta de conciliación No. 5 del 7 de junio de 2007, la Registraduría Nacional del Estado Civil decidió impetrar acción de repetición, únicamente, contra los señores Mario Rafael Miranda Morales y Rafael Luis Díaz Pérez, por considerar que al ser ellos los nominadores del señor Armando Rafael Castillo, tenían la obligación de verificar o revisar su hoja de vida y, en ese sentido, concluir que era incorrecto lo indicado por el gerente de talento humano Harold Wilson Salazar Virguez, quien, si bien incurrió en un error al informar que el señor Castillo no reunía los requisitos para ejercer el cargo de Registrador especial, lo cierto era que ello pudo obedecer a que las hojas de vida estaban completas en cada delegación departamental y no en el nivel central, por lo que, a juicio del comité, el obrar de tal Gerente de talento humano no fue doloso ni mucho menos gravemente culposo y, por tanto, que no había lugar a que fuera demandado en dicha acción de petición43. 48.
En testimonio rendido al interior de este proceso y solicitado por la parte demandada, el señor Jaime Enrique Salas Infante firmó que fue funcionario de la Registraduría Nacional del Estado Civil a partir de abril de 2001 hasta agosto de 2004, y fue a él a quien llamó la Secretaria de talento humano de dicha Registraduría en un primer momento, para solicitarle la hoja de vida del señor Armando Rafael Castillo Suarez y, posteriormente, para que informara a los delegados departamentales del Magdalena que el mentado señor debía ser declarado insubsistente, los cuales, en un principio, según dijo, no acataron dicha orden, pero 40 Folios 170 y 171 del cuaderno 1. 41 Folios 18 a 43 del cuaderno 1. 42 Folios 64 a 82 del cuaderno 1. 43 Folios 72 y 73 del cuaderno 1.
Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 13 que terminaron acatando cuando llegó el oficio del 21 de febrero de 2002. También manifestó que fue él quien proyectó el acto administrativo de desvinculación en cuestión y que desconocía las razones por las que la Gerencia de talento humano ordenó a dichos delegados departamentales que declararan insubsistente al señor Castillo Suarez.
Al respecto señaló (se transcribe incluyendo posibles errores): “PREGUNTADO: ¿Cuál cree usted que fue el motivo para que la gerencia de talento humano ordenara a los delegados del magdalena de la Registraduría Nacional del Estado Civil, declara insubsistente al doctor Castillo Suarez, en el cargo de REGISTRADOR municipal de Ciénaga, si en esa dependencia, o sea, la gerencia de talento humano, reposaba la hoja de vida para ordenar tal insubsistencia? CONTESTADO: La verdad no tengo ni idea cual sería el motivo por el cual la gerencia de talento humano adoptó, mal podría yo decir cuál fue el motivo”44. 49.
Por su parte, en testimonio rendido al interior del proceso por solicitud de la parte demandante, el señor Armando Rafael Castillo Suárez -directamente afectado con el acto administrativo 128 del 21 de febrero de 2002-, manifestó que el señor Harold Wilson Salazar, en su calidad de Jefe de recursos humanos, le insistió en favorecer a un candidato a la Cámara de Representantes, pues de lo contrario sería despedido, lo cual cumplió, ya que él hizo caso omiso a tal petición. En todo caso, señaló que nunca le concretaron de qué manera debía colaborar y que por esa razón no interpuso la respectiva denuncia; en otras palabras, indicó que apenas le hizo una sugerencia de que votara por un candidato, entonces, como eso no tipificaba un delito no interpuso la respectiva denuncia. Finalmente, manifestó que a él no le competía determinar si quienes firmaron el acto administrativo 128 del 21 de febrero de 2002 lo hicieron por presión del Gerente de talento humano de la Registraduría, que no conocía la dependencia u obediencia de ellos al nivel central.
Al respecto señaló (se transcribe incluyendo posibles errores): “PREGUNTADO ¿Hágale una exposición al Despacho clara y sucinta sobre los hechos que rodearon la determinación de la Registraduría Nacional en relación con la desvinculación de esa institución ocurrida el 21 de febrero de 2002? CONTESTÓ: … el jefe de recursos humanos de la Registraduría Nacional quien me llamaba y me insistía que de no favorecer un candidato sería despedido o que a cambio le presentara mi renuncia, estoy hablando del señor Harold Wilson Salazar … PREGUNTADO: ¿manifiéstele al Despacho que funcionario de la registraduría Nacional del Estado Civil, ejerció o pretendía ejercer presión sobre usted, para que usted colaborara con x o con y candidato para las elección de senado o cámara del 2002? CONTESTADO: A mí me llamó un señor Harold Wilson Salazar, solicitando ayuda para favorecer un candidato a cámara de representante, dejándome entrever que mi cargo podría correr riesgo por no tener padrinos políticos, como hice caso omiso evidentemente cumplió su palabra y me enteré de mi desvinculación cuando llegó un Decreto firmado por los delegados que me desvinculaban de mi cargo como Registrador … PREGUNTADO: ¿Podría concretar usted de qué forma pretendía ese funcionario que usted colaborara con el candidato? CONTESTADO: Nunca me lo dijo, si me hubiese dicho, lo hubiese denunciado, solo me pidió que ayudara o votara, pero no me habló de irregularidades o de una participación detallada … PREGUNTADO: Manifiéstele al Despacho, una vez fue objeto de la primera presión telefónica cual fue su actitud, es decir, presentó alguna denuncia ante algún superior? 44 Folios 206 a 207 del cuaderno 1.
Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 14 CONTESTADO: La primera presión fue una sugerencia, lo dije anteriormente, nunca me dijeron tienes que hacer esto o lo uno, solo sugirieron votar por un candidato, como esto no tipifica un delito penal, por lo tanto no lo puse en conocimiento de alguna autoridad, cuando me entere que ya estaba desvinculado en 10 días.
PREGUNTADO: Teniendo en cuenta que usted es abogado y que según manifestó tenía 3 años de experiencia en el cargo ¿cree usted que la presión ejercida por el Gerente de Talento Humano del nivel nacional, era suficiente para poder presionar en los delegados departamentales su desvinculación? CONTESTADO: Ese es un tema que tampoco me compete, me corresponde resolver aquí lo concerniente al proceso, yo solo soy un testigo, vine a decir lo que me ocurrió, no conozco ni conocí la dependencia u obediencia que le tenían los delegados al nivel central…”45.
Del caso concreto 50. Según el anterior designio probatorio, se tiene acreditado que mediante oficio del 21 de febrero de 2002, el señor Harold Wilson Salazar Virguez, en calidad de Gerente de talento humano de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se dirigió a los delegados departamentales del Magdalena con el fin de que le informaran el motivo por el cual no se había proferido el acto administrativo de insubsistencia respectivo frente al entonces Registrador especial de Ciénaga, quien supuestamente no reunía los requisitos exigidos en las resoluciones 6053 de 2000 y 3358 de 2001, a efectos del desempeño de ese cargo. 51.
Fue así que los señores Mario Rafael Miranda Morales y Rafael Luis Díaz Pérez profirieron, en su calidad de Delegados departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Resolución 128 del 21 de febrero de 2002, a través de la cual desvincularon al señor Armando Rafael Castillo Suarez del cargo de Registrador especial del municipio de Ciénaga 0065-01 (Magdalena). 52.
Ahora, si bien es cierto que dicha resolución no obra en el plenario, también lo es que los mismos señores Mario Rafael Miranda Morales y Rafael Luis Díaz Pérez aceptaron a lo largo del proceso que ellos fueron quienes la profirieron en atención al oficio del 21 de febrero de 2002. 53. Tal dicho fue corroborado con el testimonio rendido al interior de este proceso por el señor Jaime Enrique Salas Infante, quien sostuvo que a él lo llamó la Secretaria de talento humano de la entidad demandante para solicitarle la hoja de vida del señor Armando Rafael Castillo Suarez y, luego, para que les informara a los delegados departamentales del Magdalena de que el mentado señor debía ser declarado insubsistente, a lo cual, en un primer momento, dichos delegados no dieron cumplimiento, pero que luego tuvieron que materializar a raíz del oficio del 21 de febrero de 2002. 54.
Adicionalmente, el mentado testigo sostuvo que fue él quien proyectó el acto administrativo 128 del 21 de febrero de 2002, el cual -se itera- los mismos señores Miranda Morales y Díaz Pérez aceptaron haber expedido. 45 Folios 213 a 215 del cuaderno 1. Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 15 55.
Ahora bien, no pierde de vista la Sala que en el oficio del 21 de febrero de 2002 fue el mismo gerente de talento humano de la entidad demandante quien indicó que, una vez revisados los archivos de esa gerencia, se encontró que el Registrador Especial de Ciénaga no reunía los requisitos contemplados en las resoluciones 6053 de 2000 y 3358 de 2001, exigidos para el desempeño de ese cargo y, por tanto, pidió a los delegados departamentales del Magdalena informar el motivo por el cual no se había proferido el acto administrativo de insubsistencia respectivo. 56.
Entonces, del conjunto de hechos probados referido, fue en virtud de lo señalado en el oficio del 21 de febrero de 2002, que los señores Mario Rafael Miranda Morales y Rafael Luis Díaz Pérez profirieron la Resolución 128 del 21 de febrero de 2002 y, por tanto, que lejos de resultar reprochable su actuar, se evidencia que el mismo fue producto de un requerimiento hecho por una dependencia superior de la misma entidad demandante, quien, ahora, bajo el dicho de que el acto administrativo fue declarado nulo el 31 de enero de 2006 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, pretende endilgar una conducta gravemente culposa a los agentes que lo expidieron a partir de la sola sentencia que declaró nulo dicho acto administrativo. 57.
En este punto conviene recordar que la sentencia proferida en un juicio de legalidad de uno o varios actos administrativos no acredita por sí misma la culpa grave de un servidor público, pues la mayoría de las veces carece del análisis y verificación del despliegue conductual del o los agentes que dieron lugar a la expedición de la decisión administrativa y a su eficacia jurídica, por motivo de sus funciones; por tanto, la decisión del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial o en sede de legalidad no ata al juez de la repetición, en la medida en que la decisión que éste ha de proferir ya no versa sobre la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas y los razonamientos que están llamados a efectuarse en estos escenarios, sino sobre la valoración de la conducta de los agentes demandados46, cuya exigencia transita por la manifiesta e inexcusable trasgresión de la norma superior, estándar que, a no dudarlo, requiere de una prueba cualificada que no es exigida para decretar la nulidad del acto. 58.
De modo que, el mero hecho de que la Resolución 128 del 21 de febrero de 2002 fue declarada nula y expulsada del ordenamiento jurídico por disposición de esta jurisdicción no implica, por sí solo, que los sujetos que participaron en su confección, bien por emitir concepto para tal efecto o bien por suscribirlos directamente, hubieran actuado prevalidos de culpa grave, en los términos del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, pues para tal propósito hace falta que la entidad demandante pruebe el supuesto de hecho que da lugar a la presunción de tal calificativo conductual, contenido en el numeral 1 de esa norma47, carga que no satisfizo, pues, más allá de lo indicado párrafos atrás sobre el desoír probatorio -párrafos 52 a 59-, no existe medio de prueba alguno que permita concluir que los 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia de 3 de diciembre de 2007. Exp. 29.222. 47 “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho” Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 16 demandados Mario Rafael Miranda Morales y Rafael Luis Díaz Pérez hubieran adoptado la decisión contenida en la resolución en citada en la forma que exige la presunción de culpa grave por la que se les ha acusado. 59.
Y es que a riesgo de ser repetitivo, el supuesto de hecho sobre el cual recae la presunción de culpa grave de que trata el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 corresponde a una “violación manifiesta e inexcusable”, es decir, una trasgresión del ordenamiento jurídico palmaria e insalvable de parte del funcionario, ya que, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, se entiende por “manifiesto”, aquello que es “patente, claro”48 y por “inexcusable”, aquello que “no puede eludirse con pretextos (…) que no tiene disculpa”49, aspectos que pasan por la valoración de la conducta a la luz, entre otros, de los manuales de funciones, las exigencias de formación y calificación del cargo desempeñado, el análisis del curso de la actuación administrativa en cuyo seno se originó el acto, y en general en variados elementos de prueba que se requieren en cada caso en particular. 60.
Así, cuando se enjuicia a un servidor por la expedición de una decisión administrativa, no basta alegar una divergencia de razonamientos jurídicos para acreditar un proceder gravemente culposo de éste, como menos aún haberse anulado el acto, o que esta decisión se dio basada en la causal de infracción de la norma superior, entre otros, pues no debe perderse de vista que los razonamientos expuestos en la sentencia del proceso antecedente, en este caso, por la que se declaró la nulidad del acto administrativo con el consecuente restablecimiento del derecho, no acreditan por sí solos la existencia de culpa grave, como lo ha reconocido la Corte Constitucional en su postura unificada50. 61.
Quien procura la declaratoria de responsabilidad y la consecuente condena por culpa grave del agente, debe asumir una carga activa de prueba, encaminada a acreditar de manera fundada y razonada, no solo el actuar contrario al ordenamiento jurídico, sino los demás elementos normativos de la conducta que se endilga, sin dejar de lado la imperiosa necesidad de indicar diáfanamente los motivos que sustentan la calificación conductual para cada uno de los sujetos contra los que se dirige la acción, en consideración a que se trata de una herramienta personal y autónoma, al margen de que se trate de un juicio con acumulación de pretensiones de repetición, exigencia que en este caso no se satisfizo, pues la parte demandante se limitó a atribuir calificativos de culpa grave a los demandantes, sin indicar las razones para tal efecto respecto de cada uno de los demandados. 62.
En estas condiciones, estima la Sala que, si bien la Ley 678 de 2001 consagra supuestos de hecho sobre los cuales se edifican presunciones de culpa grave, como 48 Consultado en: https://dle.rae.es/manifiesto 49 Consultado en: https://dle.rae.es/inexcusable 50 Sentencia SU 354 de 2020: “A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa”.
Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 17 el caso de la “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”, en este asunto no se logró acreditar que los demandados Mario Rafael Miranda Morales y Rafael Luis Díaz Pérez hubieran ejecutado tal proceder, razón por la cual no hay un despliegue conductual gravemente culposo que fuerce su condena. 63.
Ahora, no pierde de vista la Sala que, si bien contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y en procura de la declaratoria de ilegalidad de la Resolución 128 del 21 de febrero de 2002, el señor Armando Rafael Castillo Suarez promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue desatada el 31 de enero de 2006 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el cual accedió parcialmente a las pretensiones51, lo hizo con fundamento en que el acto administrativo había sido proferido con desviación de poder y bajo la presión del gerente de talento humano para que se retirara del cargo al demandante, es decir, contrario a lo dicho por la aquí actora, no fue por un proceder gravemente culposo de los aquí demandados que se expidió el acto declarado nulo. 64.
No obstante lo anterior, mediante acta del comité de conciliación No. 5 del 7 de junio de 2007, la Registraduría Nacional del Estado Civil decidió impetrar acción de repetición únicamente contra los señores Mario Rafael Miranda Morales y Rafael Luis Díaz Pérez, por cuanto, a su juicio, al ser ellos los nominadores del señor Armando Rafael Castillo tenían la obligación de verificar o revisar su hoja de vida y, en ese sentido, advertir que era incorrecto lo indicado por el gerente de talento humano Harold Wilson Salazar Virguez, sobre quien dijo que, si bien incurrió en un error al informar que el señor Castillo no reunía los requisitos para ejercer el cargo de registrador especial, lo cierto era que ello pudo obedecer a que las hojas de vida estaban completas en cada delegación departamental y no en el nivel central, por lo que, arribó a la conclusión el comité, el obrar de tal gerente de talento humano no fue doloso ni mucho menos gravemente culposo y, por tanto, que no había lugar a que fuera demandado en acción de petición. 65.
Ahora, según se indicó, el señor Harold Wilson Salazar Virguez fue vinculado al proceso por el Tribunal de primera instancia en calidad de Litisconsorte necesario, pues, en su condición de gerente de talento humano de la Registraduría Nacional del Estado Civil, fue quien expidió y firmó el oficio del 21 de febrero de 2002, en el que indicó que, en atención a los archivos existentes en esa gerencia, se advertía que el registrador especial de ciénaga no reunía los requisitos exigidos en las resoluciones 6053 de 2000 y 3358 de 2001, para el desempeño de ese cargo, e impartió instrucciones y solicitó informar a los “delegados” el motivo por el cual no se había proferido el acto administrativo de insubsistencia respectivo. 66.
Sobre el particular, la Sala advierte que en relación con la conducta desplegada por el señor Harold Wilson Salazar, la imputación debe hacerse a título de dolo, en virtud de la sentencia que declaró la nulidad del acto administrativo 128 del 21 de febrero de 2002; sin embargo, ab initio, resalta la Sala la dificultad para poder analizar ese aspecto en este caso, porque se enmarca en una presunción que no fue alegada ni sustentada en la demanda, sino que su vinculación obedeció a una 51 Folios 18 a 43 del cuaderno 1.
Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 18 petición del Ministerio Público y que el a quo decidió aceptar sumando al contradictorio al señor Salazar. 67. La Ley 678 de 2001, en su artículo 5, definió que la conducta del agente es dolosa cuando busca la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio estatal y presumió su configuración en las siguientes causales: i) obrar con desviación de poder, ii) haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento, iii) haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración, iv) haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado y v) haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. 68.
Asimismo, es necesario reiterar en que estas presunciones son legales, lo que significa que admiten prueba en contrario. Así, el demandado tiene el deber y la carga probatoria de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad. 69. Ahora bien, la conducta que se imputa a Harold Wilson Salazar, en la sentencia que fue proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por haber generado presión para que fuera proferido el acto administrativo declarado nulo, corresponde a una supuesta “desviación de poder”, de ahí que -se itera- tal conducta se debe analizar como una causal de dolo a la luz del artículo 5 de la Ley 678 de 2001. 70.
Resulta necesario precisar que la desviación de poder consiste en aquel motivo de ilegalidad en el que pueden recaer los actos administrativos, luego de que la autoridad competente en el contexto de la legalidad que orienta el procedimiento de expedición, decide apartarse de los fines que se pretenden satisfacer con la facultad nominadora que ha sido asignada a los funcionarios públicos que cuentan con dicha competencia. 71.
Así, bajo el ropaje de la legalidad, el servidor persigue un propósito ajeno al establecido por el ordenamiento y de esta manera, el vicio de la desviación de poder se relaciona con la fiscalización del elemento intencional del acto de vinculación o desvinculación, de ahí que este motivo de ilegalidad implica primeramente para el demandante demostrar con total certidumbre el “iter” de desviación seguido por la autoridad administrativa que despliega sus prerrogativas en beneficio propio, de un tercero o, en general, de un fin que no consulta el sistema jurídico, debiéndose adentrar entonces en el campo volitivo de los funcionarios que disponen de la titularidad del poder.
De lo anterior se colige que la prosperidad de este cargo pende de la refrendación probatoria de la finalidad encubierta u “oscura” que fue concretada mediante la expedición de los actos administrativos. Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 19 72.
Para el presente caso, con fundamento en el exiguo material probatorio allegado, la Sala concluye que no está probado que la conducta del señor Harold Wilson Salazar comportó una actuación dolosa para efectos de la configuración de la presunción prevista en el citado artículo 5, numeral 1, de la Ley 678 de 2001, pues los elementos probatorios allegados a este proceso no dan cuenta de que su comportamiento se produjo con la intención o la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. 73.
Si bien obra la sentencia del 31 de enero de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, proveído en el que declaró la ilegalidad del acto administrativo 128 del 21 de febrero de 2002, bajo una supuesta “desviación de poder”, lo cierto es que las pruebas reseñadas en dicho fallo y en las que fundamentó tal decisión no fueron allegadas al proceso de la referencia. 74.
Ahora, se destaca que la valoración de las pruebas que hizo el Tribunal Administrativo del Magdalena en el fallo del 31 de enero de 2006, no puede ser apreciada como demostrativa de los hechos que se le atribuyen al señor Harold Wilson Salazar. Deducir el dolo a partir de la valoración y transcripción de las pruebas que se hizo en el proveído referido, implicaría hacer una aproximación indirecta a los hechos que fundamentan la atribución de responsabilidad al mentado señor Salazar en este proceso de repetición. 75.
En pretérita síntesis, las pruebas y testimonios recaudados en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no pueden ser apreciados por la Sala, porque no obran en el expediente de la acción de repetición, y no es posible valorarlos indirectamente, a partir de los fundamentos de la decisión del 31 de enero de 2006, para proceder a declarar la responsabilidad del señor Harold Wilson Salazar.
Se insiste que la sentencia judicial que condena al Estado no es prueba suficiente de la conducta del agente, pues al tratarse de un proceso contencioso y declarativo de responsabilidad, debe acreditarse plenamente la existencia de los elementos que constituyen, en este caso, el dolo. 76. Al hilo de lo dicho, debe advertirse que las sentencias sobre la ilegalidad de un acto administrativo y respecto de la cual se pretende repetir en este tipo de procesos, deben ser estudiadas teniendo en cuenta que constituyen conclusiones que han sido razonadas con fundamento en normas especializadas ajenas a las de los juicios de repetición; de manera que deben valorarse a la luz de los elementos probatorios que reflejan el acontecer fáctico de la conducta de la cual se predica el dolo o la culpa grave, pues finalmente es este el fundamento esencial de la acción reversiva de que trata el inciso segundo del artículo 90 Constitucional. 77.
Hasta este punto, la Sala estima que no se cuenta con la veracidad ni la capacidad probatoria para catalogar el obrar del señor Harold Wilson Salazar como doloso y, bajo la desviación de poder, estar caminado a obtener un provecho derivado de la expedición del acto administrativo 128 del 21 de febrero de 2002. 78. No se soslaya que, en su testimonio el señor Armando Rafael Castillo Suarez sostuvo, en un primer momento, que el señor Harold Wilson Salazar lo presionó Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 20 para que votara por un candidato a la cámara de representantes; sin embargo, más adelante indicó que éste apenas le sugirió dar su voto, tanto así que ni siquiera consideró interponer la respectiva denuncia, pues ello no podía ser catalogado como delito. 79.
En suma se limitó a consignar afirmaciones en torno a una supuesta conducta dolosa del señor Harold Wilson Salazar; sin embargo, tal argumentación no la soportó con prueba alguna y, en todo caso, para la Sala sus afirmaciones ni siquiera coinciden plenamente entre ellas, pues en un momento dijo fue presionado para dar su voto, en otro que solo se lo sugirieron y, finalmente, que no sabía si el Gerente de Talento Humano Harold Wilson Salazar ejerció presión sobre los señores Mario Rafael Miranda Morales y Rafael Luis Díaz Pérez, tema que dijo en su testimonio “no me compete, ni me corresponde resolver aquí”. 80.
Por lo demás, reitera la Sala que no obra ningún elemento probatorio que permita concluir que el señor Harold Wilson Salazar Virguez tuvo la intención de afectar los derechos del señor Armando Rafael Castillo Suarez y, por tanto, al no existir prueba del dolo, no se debe declarar su responsabilidad, máxime que la misma entidad demandante, en el acta de conciliación No. 5 del 7 de junio de 2007, concluyó que el gerente de talento humano Salazar Virguez, si bien incurrió en un error al informar que el señor Castillo no reunía los requisitos para ejercer el cargo de registrador especial, ello pudo obedecer a que las hojas de vida estaban completas en cada delegación departamental y no en el nivel central y, por tanto, no catalogó su actuar como doloso ni mucho menos gravemente culposo, tanto así que no consideró demandarlo. 81.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia del 24 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Costas 82. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
IV. PARTE RESOLUTIVA 83. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por las razones expuestas en esta providencia. Radicación: 47001-23-31-000-2008-00137-01 (63.346) Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil Demandado: Mario Rafael Miranda Morales y otro Referencia: Repetición 21 SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
VF