Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 27 de mayo de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06584-01 Demandante: María Edith Reyes de Aguirre Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Incidente de desacato. Auto De conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, este despacho es competente para resolver si existe, o no, mérito para abrir el incidente de desacato presentado por la parte actora, por el presunto incumplimiento de la Sentencia de 25 de marzo de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Solicitud de amparo y sentencia de tutela. 1.2. Solicitud y trámite del incidente de desacato. 1.1. Solicitud de amparo y sentencia de tutela 1. El 15 de enero de 2025, María Edith Reyes de Aguirre presentó una acción de tutela, entre otros1, contra el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por la vulneración de sus derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social con ocasión de su desafiliación de esa autoridad, que era la que tenía a su cargo la prestación de los servicios de salud que requería. 2.
Mediante Sentencia de 25 de marzo de 20252, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado accedió parcialmente al amparo solicitado. En consecuencia, dispuso (se trascribe): “TERCERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de María Edith Reyes de Aguirre y, en consecuencia, ORDENAR al Fondo 1 En la acción de tutela también se cuestionó una providencia judicial proferida el 2 de mayo de 2024 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Resolución No. RDP 14268 de 28 de agosto de 2024 expedida por la UGPP.
Esos cuestionamientos fueron declarados improcedentes mediante la Sentencia de 25 de marzo de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por no superar los requisitos generales de la acción de tutela. 2 Notificada a las partes mediante mensaje de datos enviado el 2 de abril de 2025. Índice 35 de SAMAI del expediente de tutela 11001-03-15-000- 2024-06584 -00.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-06584-01 Demandante: María Edith Reyes de Aguirre Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela. Auto Decisión: Abre incidente de desacato _____________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales que, atendiendo a la situación de vulnerabilidad de la accionante, en un término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, garantice la prestación de los servicios de salud que requiere hasta que culmine el tratamiento de las patologías que padece y, con posterioridad a ello, guie a la señora Reyes de Aguirre para realizar el traslado de la EAS (régimen excepcional) al que se encontraba afiliada, a una EPS del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
CUARTO: PREVENIR al Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales sobre el hecho de que no puede sustraerse de su obligación de garantizar los servicios de salud que requiera la demandante hasta que culmine el tratamiento en curso y, con posterioridad a ello, tenga certeza de que efectivamente fue trasladada a una EPS.”. 1.2.
Solicitud y trámite del incidente de desacato 3. El 11 de abril de 2025, la accionante formuló, vía correo electrónico, incidente de desacato contra el Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por el aparente incumplimiento de la Sentencia de 25 de marzo de 2025. Adujo que dicha autoridad ha incumplido con la prestación de los servicios de salud y exámenes de extensión3 que requiere la señora Reyes de Aguirre, los cuales fueron solicitados por su hija. 4.
Con el incidente de desacato aportó (1) una orden de servicios médicos para control o seguimiento por especialista en medicina familiar por un diagnóstico de deficiencia de vitamina D, (2) una orden de servicios médicos para control o seguimiento por especialista en neumología, (3) una orden de servicios médicos para monitoreo electrográfico continuo holter (revisión (reprogramación) de marcapasos), y (4) una orden de servicios médicos para control o seguimiento por especialista en otorrinolaringología y un monitorio de prótesis y ayudas auditivas. 5.
Mediante Auto de 22 de abril de 20254, el despacho ponente ordenó correr traslado a la autoridad incidentada del desacato y los documentos aportados con este, con la finalidad de que rindiera informe y, en caso de existir cumplimiento, allegara los respectivos soportes. 3 Específicamente hizo referencia a que fueron requeridos los siguientes servicios de salud (se trascribe): “1- Prestación de servicios de salud y exámenes de extensión formulación medica por la comorbilidad que padece. 2- Médico General: seguimiento con el Dr., Jean Carlo Montenegro Cosmitet. 3- Neurología Clínica.
Dr. Gustavo Ramos Burbano Cosmitet IPS 4- Atención Fisiatra. Dr. Sebastián Yara Muñoz. Rehabilitación integral SAS. 5- Rehabilitación Cardiaca y Terapia física. Dra. Alejandra 6- Otorrinolaringólogo. 7- Oftalmología Dra. Adriana María Galvis Clínica Oftalmológica. 8- Cardiología Dr. Juan Santiago Villadiego Cosmitet IPS. 9- Electrofisiología Dr. Gustavo Montero Cosmitet. 10- Endocrinología Dra. Cindy Verónica Osorio Correa.
Clínica Imbanaco. 11- Nutrición Dra. Lucy León Muñoz.Cosmitet. 12- Psicología: Dr. David Tobar Nieves. Corposer.” 4 Notificado a través de mensaje de datos enviado el 25 de abril de 2025. Ver índice 8 de Samai del expediente del incidente de desacato No. 11001-03-15-000-2025-00149-01. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06584-01 Demandante: María Edith Reyes de Aguirre Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela.
Auto Decisión: Abre incidente de desacato _____________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 6. El 2 de mayo de 2025, el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia informó que, en cumplimiento de la Sentencia de tutela de 25 de marzo de 2025, María Edith Reyes de Aguirre fue reingresada como afiliada al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, pero advirtió que, dadas las condiciones particulares de la actora, debía adelantar un proceso de traslado a una Entidad Promotora de Salud – EPS del régimen contributivo, por lo que, a través del radicado No. 1202503200051591_00001, se le remitió una guía de afiliación a EPS, en la que se encontraba el procedimiento que debía adelantar. 7.
Adicional a lo anterior, remitió los soportes con el fin de demostrar que, a la demandante, en septiembre de 2023 se le hizo entrega de 2 dispositivos auditivos y en diciembre de 2024 se le entregó un dispositivo de asistencia para la marcha tipo caminador de 4 ruedas. 8. El 14 de mayo de 2025, el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia allegó un memorial a través del que indicó que era preocupante el hecho de (se trascribe) “sujetar a un beneficiario a una prestación indefinida en el tiempo, [respecto de la cual] no ostentaba las condiciones de Ley, [a pesar de la existencia] de un régimen que le entregaba todas las garantías y al que por mandato legal debía pertenecer”.
En esa medida solicitó que se ordenara a la demandante que realizara el traslado de EPS, pues el citado fondo prestó el servicio de salud, le otorgó una guía de afiliación y realizó las acciones tendientes al cumplimiento del fallo judicial.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial del incidente de desacato. 2.2. Apertura del incidente de desacato. 2.3. Conclusión. 2.1. Marco Normativo y jurisprudencial del incidente de desacato 9. El artículo 27 de Decreto 2591 de 1991 dispone que, proferido el fallo que concede la acción de tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora y que, en caso de incumplimiento, el juez que lo dictó puede sancionar por desacato tanto al responsable como a su superior hasta que lo cumplan5.
Igualmente, dispone que el juez mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza que originaron el amparo de los derechos fundamentales. 5 En los términos previstos en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06584-01 Demandante: María Edith Reyes de Aguirre Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela.
Auto Decisión: Abre incidente de desacato _____________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 10. Frente a la naturaleza del incidente de desacato, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-367 de 2012, que revisó la constitucionalidad del artículo 52 del Decreto 2591de 1991, sostuvo: "(i) El fundamento normativo del desacato se halla en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991;
(ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio. Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite especial. preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales;
(iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional; (iv) el juez que conoce el desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los alcances de la protección concedida, salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado, (v) por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta, con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada;
(vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento; (vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas;
(viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parle resolutiva del fallo correspondiente le obliga a verificar en el incidente de desacato: "(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla: (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)".
De existir el incumplimiento "debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada". 2.2. Apertura del incidente de desacato 11. Con el fin de resolver la discusión constitucional presentada, se analizará si existe mérito para abrir un incidente de desacato, a partir del estudio de lo expuesto por las partes. 12.
El despacho advierte que mediante Sentencia de 25 de marzo de 2025 se ordenó al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia que garantizara la prestación de los servicios de salud que requería la demandante hasta que culminara el tratamiento de las patologías que padecía. Además, se indicó que dicha autoridad no podía Radicación: 11001-03-15-000-2024-06584-01 Demandante: María Edith Reyes de Aguirre Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela.
Auto Decisión: Abre incidente de desacato _____________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 sustraerse de su obligación de garantizar los servicios de salud que requería la demandante hasta que culminara el o los tratamientos en curso. 13. Conforme con la orden dada en la sentencia, se recuerda que la demandante es un sujeto de especial protección constitucional, pues se trata de una adulta mayor, con padecimientos de salud que han sido expuestos en la acción de tutela y en el trámite del incidente de desacato, los cuales fueron conocidos por la autoridad objeto del desacato, pues se le ha corrido traslado de los escritos y soportes allegados al expediente. 14.
En esa medida, se ha expuesto que la señora Reyes de Aguirre tiene padecimientos tales como una “hipoacusia neurosensorial bilateral”, deficiencia de vitamina D y que requiere la revisión (reprogramación) de marcapasos. 15. En el informe rendido por el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia indicó que, en cumplimiento de la orden de tutela, la señora Reyes de Aguirre fue afiliada nuevamente a dicho Fondo y que se le entregaron unos dispositivos médicos, motivo por el que consideró que prestó los servicios de salud que requería la demandante.
No obstante, existen unas ordenes médicas relacionadas con padecimientos de salud de la señora Reyes de Aguirre respecto de las cuales no hubo pronunciamiento ni se acreditó, en esta etapa, que hayan sido atendidas. 16. En esa medida no se logra determinar, en esta instancia, que se haya dado un cabal cumplimiento de la orden de tutela, y, por ende, existe mérito para abrir en contra del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia el incidente de desacato propuesto. 17.
No sobra mencionar que la autoridad contra la que se propuso el desacato hizo referencia a que envió a la demandante una guía de afiliación a EPS, en la que se encontraba el procedimiento que debía adelantar, y solicitó que fuera requerida con el fin de que realizara el traslado de EPS. No obstante, se recuerda que en la Sentencia de 25 de marzo de 2025 se indicó que la obligación del Fondo no solo era de guía sino de acompañamiento en ese traslado de EPS, ese aspecto cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que, como se dijo líneas atrás, la señora Reyes de Aguirre es un sujeto de especial protección constitucional. 18.
En atención a lo expuesto se ordenará la apertura del incidente de desacato en contra del Grupo Interno de Trabajo Gestión Prestación de Servicios de Salud - División Pacífico, del Grupo Interno de Trabajo de Gestión Prestación de Servicios De Salud, de la Subdirección de Prestaciones Radicación: 11001-03-15-000-2024-06584-01 Demandante: María Edith Reyes de Aguirre Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela.
Auto Decisión: Abre incidente de desacato _____________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 Sociales y de la Dirección General del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. 19. Y se requerirá al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia con el fin de que, en caso de que las personas contra las que se dirige la apertura del desacato no sean las encargadas de cumplir la sentencia de tutela, informe detalladamente los nombres y correos electrónicos institucionales personales de quienes serían los responsables de cumplir la decisión de la que se alegó el desacato. 2.3.
Conclusión 20. Existe mérito para abrir un incidente de desacato en contra del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, concretamente de sus directivos, comoquiera que no fue posible verificar el cumplimiento de la Sentencia de tutela de 25 de marzo de 2025. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el despacho,
RESUELVE
PRIMERO: ABRIR el incidente de desacato en contra de Isabel Cristina Gallo Mejía como encargada del Grupo Interno de Trabajo Gestión Prestación de Servicios de Salud - División Pacífico; Luz Elena Gutiérrez Suarez Romero como encargada del Grupo Interno de Trabajo de Gestión Prestación de Servicios De Salud; Heidy Yuli Sánchez González en su calidad de Subdirectora de Prestaciones Sociales del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia; y Samira Julieth Eljach Durant en su calidad de Directora General del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por los motivos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a Isabel Cristina Gallo Mejía como encargada del Grupo Interno de Trabajo Gestión Prestación de Servicios de Salud - División Pacífico; Luz Elena Gutiérrez Suarez Romero como encargada del Grupo Interno de Trabajo de Gestión Prestación de Servicios De Salud; Heidy Yuli Sánchez González en su calidad de Subdirectora de Prestaciones Sociales del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia; y Samira Julieth Eljach Durant en su calidad de Directora General del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, que, en el término de 3 días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, ejerzan su derecho a la defensa en el presente trámite incidental, acrediten el cumplimiento de la orden de tutela, y aporten las pruebas que pretendan hacer valer.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-06584-01 Demandante: María Edith Reyes de Aguirre Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela. Auto Decisión: Abre incidente de desacato _____________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 TERCERO: REQUERIR al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia con el fin de que, en caso de que las personas contra las que se dirige la apertura del desacato no sean las encargadas de cumplir la sentencia de tutela, informe detalladamente los nombres y los correos electrónicos institucionales personales de quienes serían los responsables de cumplir la decisión de la que se alegó el desacato.
CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz (artículo 16 del Decreto 2591 de 1991). La notificación de las personas contra las que se dirige el desacato deberá realizarse a cada una de forma personal.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA