11001031500020230035500 — Consejo de Estado

Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00355-00 Demandante: LUZ ELENA PULGARIN DE ESCUDERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Tutela contra providencia judicial – incumplimiento del requisito de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la acción de tutela presentada por la señora Luz Elena Pulgarín de Escudero contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado en la ventanilla virtual del Consejo de Estado el 26 de enero de 2023, la señora Luz Elena Pulgarín de Escudero, actuando a través de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, a la seguridad social y a la protección a las personas de la tercera edad en estado de vulnerabilidad por su situación económica. 2.

La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia del 31 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se revocó la decisión del 8 de febrero de 2017 del Juzgado 25 Oral de Medellín, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por la señora Luz Elena Pulgarín de Escudero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, identificado con el número 05001-33-33-025-2014-00671-00, para en su lugar negar lo pedido. 1.2.

Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “PRIMERA: La nulidad de la sentencia judicial Nro.

SA-166 AP, por haber incurrido en una vía de hecho, por defecto sustantivo, al apartarse de los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, sin motivación clara y congruente a la decisión. SEGUNDA: Consecuencialmente, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, Sala Cuarta de Decisión Laboral, M.P. GONZALO ZAMBRANO VELANDIA, o quien haga sus veces, emitir nuevamente sentencia que CONFIRME la decisión de Primera Instancia, contenida en la sentencia del 8 de febrero de 2017 proferida por el Juzgado 25 Administrativo Oral de Medellín, en la que se declaró el derecho a la sustitución pensional a la señora LUZ ELENA PULGARIN DE ESCUDERO por el fallecimiento de su cónyuge, señor ALDEMAR ESCUDERO ESCUDERO.” (Sic a lo transcrito) 1.3.

Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora Luz Elena Pulgarín de Escudero presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. RDP del 5 de febrero de 2013 y se le ordenara reconocer y pagar a su favor la pensión de sobrevivientes, a partir del 9 de octubre de 2012, por ser beneficiaria de su cónyuge fallecido, quien para el momento del deceso se encontraba disfrutando de una pensión de vejez. 5.

El proceso le correspondió por reparto al Juzgado 25 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, autoridad que en sentencia del 8 de febrero de 2017 accedió a las súplicas de la demanda. 6. Inconforme con dicha decisión, la UGPP la apeló, recurso que fue desatado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, que en sentencia del 31 de agosto de 2022 revocó la providencia de primera instancia, para en su lugar negar las pretensiones. 7.

Como sustento de su resolutiva, en primer lugar, encontró acreditado que el 16 de marzo de 2009 se celebró audiencia de conciliación en el Juzgado Cuarto de Familia del Circuito Judicial de Medellín, en el proceso de aumento de cuota alimentaria instaurado por la señora Luz Elena Pulgarín en contra del señor Aldemar Escudero. 8. En segundo lugar, expuso que al momento del fallecimiento del cónyuge -9 de octubre de 2012- se encontraba vigente la Ley 100 de 1993, cuyo artículo 47, literal b, inciso 31, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que le brindó la 1 En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo.

Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oportunidad a la cónyuge supérstite de ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, únicamente cuando se ha mantenido la sociedad conyugal vigente. 9.

Afirmó que la Corte Constitucional, en la sentencia C-336 de 2014, al declarar exequible la expresión “la otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente” contenida en el inciso final del literal b del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, sostuvo que la separación de hecho suspende los efectos de la convivencia y apoyo mutuo, más no los de la sociedad patrimonial conformada entre los cónyuges. 10.

Teniendo en cuenta lo anterior, puso de presente que la actora debía acreditar que tenía sociedad conyugal vigente al momento del fallecimiento de su cónyuge y convivencia de más de 5 años, en cualquier tiempo, o que, de no tener la sociedad conyugal vigente, probara la convivencia por los últimos 5 años. Lo anterior, para ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, pues el aparte final del literal b) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 (modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003), también comprende la situación en la cual no hay conflicto con un compañero o compañera permanente, pero el cónyuge tenía un vínculo matrimonial, aunque no hubiere convivencia durante los últimos 5 años anteriores al fallecimiento del causante. 11.

Al analizar las pruebas allegadas al expediente, advirtió: “Se deduce que del matrimonio que contrajo la demandante con el señor Aldemar Escudero Escudero el 13 de febrero de 1961 convivieron en condiciones de estabilidad y permanencia durante 23 años aproximadamente, esto es, entre 1961 y 1984-1985, pero por sentencia del Juzgado Civil del Circuito de Sopetrán se decretó la separación de bienes.

(…) En el interrogatorio de parte rendido por la demandante y la declaración de la señora Ana Carlina Escudero Pulgarín también se indicó que el señor Aldemar Escudero vivía con sus hermanas. En ese orden de ideas, está probado que durante los últimos 5 años anteriores al deceso del señor Escudero Escudero no existió una convivencia plena y efectiva que le permita a la señora Luz Elena Pulgarín de Escudero el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, de conformidad al literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993.

Ahora, el inciso 3° del literal b) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 brindó la oportunidad a la cónyuge supérstite de ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, pero solo cuando se ha mantenido sociedad conyugal vigente, requisito que en el presente asunto no se cumple, conforme con la nota del Registro de Matrimonio allegado por la parte demandante a folio 17 vto donde se indica que "por sentencia del Juzgado Civil del Circuito de Sopetrán se decretó la separación de bienes de los señores Aldemar Escudero Escudero y la señora Luz Elena Pulgarín de Escudero”.

(…) En el caso de marras, se evidencia que la sociedad conyugal entre los señores Luz Elena Pulgarín de Escudero y Aldemar Escudero Escudero fue disuelta mediante sentencia del correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.

La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional C-1035 de 2008, en el entendido de que además de la esposa o esposo, serán también beneficiarios, la compañera o compañero permanente y que dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.

Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Juzgado Civil del Circuito de Sopetrán se decretó la separación de bienes, con lo cual se puede afirmar, que la demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por cuanto los efectos patrimoniales cesaron una vez se liquidó la sociedad conyugal.

(…) Así las cosas, siendo claro en esta oportunidad que la sociedad conyugal del señor Aldemar Escudero Escudero con la señora Luz Elena Pulgarín De Escudero se encontraba disuelta por sentencia de separación de bienes (Art. 1820 del C.C.), y que no hubo convivencia durante los últimos 5 años anteriores a la muerte del pensionado como lo ha indicado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en los casos en que, como el presente, no exista sociedad conyugal vigente; lo procedente es negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.” 1.4.

Sustento de la vulneración 12. La parte actora manifestó que se vulneró su derecho fundamental a la igualdad, en la medida en que, en casos similares al suyo, las autoridades judiciales han resuelto de forma favorable a las pretensiones. 13. En concreto, citó las siguientes providencias de la Corte Suprema de Justicia: “SL 1399 DE 2018, M.P. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO en el proceso radicado 45779, el anterior criterio se reivindicó en las sentencias SL7299-2015, SL6519-2017, SL16419-2017, SL6519-2017, entre otras.” 14.

Afirmó que se desconoció el precedente de la “Corte Suprema de Justicia Sala Laboral en Sentencia de Unificación SL 1399 de 2018, M.P. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO, en el proceso radicado 45779, sin motivación alguna frente al caso en concreto, pues en esta sentencia es claro y contundente el pronunciamiento frente al derecho pensional que le asiste a la cónyuge supérstite que se encuentra separada hecho con vínculo matrimonial vigente y en este se analizan todas las figuras que pueden afectar dicho vinculo, como son, entre otras, la separación de bienes o la disolución y liquidación de la sociedad conyugal, concluyendo: “Por otra parte, la Corte ha clarificado que el referente que le permite al cónyuge separado de hecho o de cuerpos acceder a la pensión de sobrevivientes es la vigencia o subsistencia del vínculo matrimonial.

Por lo tanto, otras figuras del derecho de familia, tales como la separación de bienes o la disolución y liquidación de la sociedad conyugal no son relevantes en clave a la adquisición del derecho». Resaltado fuera de texto.” 15. Arguyó que se aplicó de manera indebida la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 30 de enero de 2020 radicado 13001-23-33-000-2014- 00028-02, pues sí se demostró que convivió por mas 5 años con el fallecido, por lo que tenía derecho a la pensión de sobrevivientes, así no existiera sociedad conyugal vigente. 16.

Indicó que se desconocieron las pruebas allegadas al proceso que acreditaban que dependía económicamente de su cónyuge “con el embargo de alimentos que pesaba sobre la pensión” y que se encontraba afiliada a su EPS, “pues se aportó la conciliación de alimentos y el mandamiento de pago emitido por el Juzgado 10 de familia (sic) de Medellín, el 29 de abril de 2003 y certificación de la EPS SALUD TOTAL donde se demuestra que la señora LUZ ELENA PULGARIN DE ESCUDERO pertenecía al grupo familiar de su cónyuge.” Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.

Expuso que “tiene 77 años de edad, es decir, sobre ella recae la condición de sujeto de especial protección y por su situación económica se encuentra en estado de vulnerabilidad, situación que se probó en el proceso mediante certificación expedida por la Oficina del Sisbén de Sopetrán, en el cual por sus condiciones económicas le asignan un puntaje de 35.96 y actualmente en el Grupo A4 clasificado en pobreza extrema.” 1.5.

Trámite de la acción de tutela 18. En auto del 30 de enero de 2023, la magistrada ponente admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a la parte actora, así como a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, en calidad de autoridades judiciales accionadas. Igualmente, vinculó como terceros con interés, de conformidad con el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- y al Juzgado 25 Administrativo Oral de Medellín, que conformaron el extremo pasivo y la autoridad judicial de primer grado, que resolvió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado N. º 05001-33-33-025-2014-00671-00. 1.6.

Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital del expediente de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín 19. Mediante correo electrónico enviado el 1 de febrero de 2023, el referido despacho judicial remitió el link del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de esta tutela e indicó: “En cumplimiento a lo dispuesto en el auto del 30 de enero de 2023, en el que se dispuso la vinculación del Juzgado a la acción de tutela y se requirió la remisión del expediente en formato digital, la suscrita considera que al no dirigirse los reproches de la parte accionante contra el trámite y decisión de primera instancia, sino frente a la providencia adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no corresponde hacer pronunciamiento alguno sobre las pretensiones de la acción de tutela.” 1.6.2.

Tribunal Administrativo de Antioquia 20. Con correo electrónico enviado el 2 de febrero de 2023, remitió el link del expediente identificado con el radicado 05001-33-33-025-2014-00671-01. 21. Luego de exponer los hechos que dieron origen al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, trascribió las consideraciones de la sentencia del 31 de agosto de 2022 y manifestó: “En este orden de ideas, la providencia de la cual hoy se alega una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, vida digna, mínimo vital, seguridad Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co social y la protección a las personas de la tercera edad en estado de vulnerabilidad por su situación económica, se profirió con el debido fundamento normativo y jurisprudencial sobre el reconocimiento pensional cuando no hay sociedad conyugal vigente al momento de la muerte del causante, realizando un análisis del material probatorio allegado al plenario, la entonces Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia no encontró probado el requisito exigido en el inciso 3º del literal b) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, pues “(…) conforme con la nota del Registro de Matrimonio allegado por la parte demandante a folio 17 vto donde se indica que “Por sentencia del Juzgado Civil del Circuito de Sopetrán se decretó la separación de bienes de los señores Adelmar Escudero Escudero y la señora Luz Elena Pulgarín de Escudero”, se concluyó “(…) que la demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por cuanto los efectos patrimoniales cesaron una vez se liquidó la sociedad conyugal”, ello conforme a lo establecido en el numeral 3 del artículo 1820 del Código Civil, dispone: “ARTICULO 1820.

La sociedad conyugal se disuelve: (…) 3.) Por la sentencia de separación de bienes. Además se encontró probado que durante los últimos 5 años anteriores al deceso del señor Escudero Escudero no existió una convivencia plena y efectiva que le permitiera a la señora Luz Elena Pulgarín de Escudero el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, de conformidad al literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, sin que en ningún momento se haya desconocido por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, como lo afirma la parte actora el precedente jurisprudencial sobre el reconocimiento pensional cuando existe separación de hecho, pues en el presente asunto se probó la disolución de la sociedad conyugal por sentencia de separación de bienes, causal suficiente para perder aquél derecho que le otorga la Ley 100 de 1993 en cuanto al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes se refiere, conforme con lo que ha indicado el Consejo de Estado.” 1.6.3.

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- 22. Solicitó se declarara la improcedencia del amparo deprecado, al considerar que no se incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, sino que, al contrario, la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia se ajustó a derecho y al precedente judicial. 23.

Consideró que la parte actora no podía utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, para revisar las decisiones del juez competente, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para el efecto. 24. Afirmó que no existe violación al debido proceso, en razón a que, de la revisión del proceso laboral que culminó con el fallo cuestionado, se advierte que se garantizó a la tutelante el ejercicio de la defensa. 25.

Adujo que en el caso concreto existe cosa juzgada, la cual es desconocida por la parte accionante, “pasando por alto que en la actuación hoy cuestionada ya se resolvió y se discutió el tema de la petición pensional de sobrevivientes frente al cual la parte tutelante pretende desconocer, como así se derivó de las pruebas allí allegadas y que culminó con la negativa de lo pretendido por no tener derecho a ello.” 26.

Finalmente, consideró que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues la tutelante no agotó el recurso extraordinario de revisión para cuestionar la sentencia de segunda instancia. Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 27. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Luz Elena Pulgarín de Escudero, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problemas jurídicos 28. Le corresponde a la resolver los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, en especial el relacionado con la relevancia constitucional? 29. De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema: • ¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Antioquia los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y a la protección de las personas de la tercera edad de la señora Luz Elena Pulgarín de Escudero al revocar y negar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, por presuntamente incurrir en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente? 30.

Para resolver los interrogantes planteados, se estudiarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y (iii) el análisis del caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 31.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20122 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema3 y declaró su procedencia.4 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 4 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 33. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 34.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.

Relevancia constitucional 35. Para el caso concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia del amparo solicitado, por no superarse el requisito de relevancia constitucional, por cuanto no se cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 20225. 2.4.2. Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 36.

A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, respectivamente, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre. 37. La acción constitucional reprochó las sentencias dictadas dentro de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra las liquidaciones oficiales de revisión expedidas por la DIAN, en las que se incluyó como ingresos gravados la tarifa del IVA por los servicios de producción prestados por RTI S.A.S. y se le sancionó por inexactitud frente a las declaraciones sobre el impuesto sobre las ventas que presentó por el año gravable 2010. 5 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-215 del 16.06.22., M.P. Natalia Ángel Cabo.

Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38. En el proceso de tutela llevado a cabo por el Consejo de Estado, la Sección Quinta definió en primera instancia declarar la improcedencia por no encontrar satisfecho el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad, y negó otros cargos de la acción constitucional.

En segunda instancia, la Sección Primera confirmó integralmente la decisión de esta Corporación. 39. Se resalta que, al momento de estudiar los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sección Quinta se limitó a examinar la inmediatez, que no se tratara de una acción de tutela contra una decisión de la misma naturaleza y la subsidiariedad.

En cuanto a la Sección Primera, estudió los 6 requisitos fijados por la Corte Constitucional. Pese a que los encontró satisfechos todos, salvo el de la subsidiariedad frente a uno de los cargos, sobre la relevancia constitucional determinó que “se invocaron los derechos fundamentales presuntamente vulnerados”. 40. La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 41.

En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.” 42.

Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Lo anterior como un eje fundamental para: “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 43. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal6” 44.

De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: “En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico7; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”8 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.

(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”9 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”10 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.

(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto11, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal12.” 45.

Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 6 Ob. Cit. “Sentencia SU-573 de 2019.” 7 Ob. Cit. “Sentencia SU-103 de 2022.” 8 Ob.

Cit. “Sentencia SU-103 de 2022.” 9 Ob. Cit. “Sentencia SU-103 de 2022.” 10 Ob. Cit. “Sentencia SU-128 de 2021.” 11 Ob. Cit. “Sentencia SU-573 de 2019.” 12 Ob. Cit. “Ibid.” Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.3.

Análisis de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 46. La señora Luz Elena Pulgarín de Escudero aseguró que el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, a la seguridad social y a la protección a las personas de la tercera edad en estado de vulnerabilidad por su situación económica al proferir la sentencia del 31 de agosto de 2022, mediante la cual revocó la decisión del 8 de febrero de 2017 del Juzgado 25 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, identificado con el número 05001-33-33-025-2014-00671-00, para en su lugar negar lo pedido. 47.

Lo anterior, debido a que la parte demandante si bien, al momento del fallecimiento de su cónyuge, tenía un vínculo matrimonial vigente con aquel, lo cierto es que no sucedía lo mismo en relación con la sociedad conyugal, por cuanto la misma se había disuelto y, además, no acreditó haber convivido con el causante, los últimos 5 años anteriores a su muerte. 48.

En la referida providencia el Tribunal Administrativo de Antioquia encontró probado, entre otras cosas lo siguiente: “Que la señora LUZ ELENA PULGARÍN GUTIÉRREZ contrajo matrimonio con el señor ALDEMAR ESCUDERO ESCUDERO el día 13 de febrero de 1961 conforme con el Registro de Matrimonio visible a folio 17, con nota al reverso “Por sentencia del Juzgado Civil del Circuito de Sopetrán se decretó la separación de bienes de los señores Adelmar Escudero Escudero y la señora Luz Elena Pulgarín de Escudero”.

Que el 16 de marzo de 2009 se celebró audiencia de conciliación en el Juzgado Cuarto de Familia, en el proceso de aumento de cuota alimentaria instaurado por la señora LUZ ELENA PULGARÍN GUTIÉRREZ en contra del señor ALDEMAR ESCUDERO ESCUDERO -folio 35 -. (…) Que conforme con el certificado expedido por Salud Total EPS el 28 de marzo de 2014, el señor ALDEMAR ESCUDERO ESCUDERO afilió a la demandante como cónyuge el 27 de julio de 2009 -folio 34-.

Que en audiencia celebrada el 28 de septiembre de 2016, la A Quo recibió interrogatorio de parte de la señora Luz Elena Pulgarín de Escudero solicitado por la parte demandada y los testimonios de las señoras Teresita de Jesús Carrillo Crespo y Ana Carlina Escudero Pulgarín, quienes fueron coincidentes en afirmar que la demandante y el señor Aldemar Escudero Escudero convivieron en Sopetrán por más de 20 años hasta que el señor Escudero viajó a Medellín, así mismo, que tuvieron 9 hijos, uno de los cuales falleció. Tanto la señora Luz Elena Pulgarín De Escudero como su hija Ana Carlina Escudero Pulgarín sostuvieron que el demandante daba una cuota alimentaria producto de una conciliación extrajudicial, sin que hubiere disolución del vínculo matrimonial también que el señor Aldemar Escudero Escudero vivió con sus hermanas durante los últimos años.” Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.

Adicionalmente, la autoridad judicial accionada aclaró que de conformidad con el literal b del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, “cuando no existe convivencia simultánea con la compañera permanente y la cónyuge y se mantiene vigente la unión conyugal con separación de hecho, la compañera permanente podrá reclamar el porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante, siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante y la cónyuge tendrá derecho a la cuota parte restante, circunstancia esta última que también comprende la situación en la cual no hay conflicto con un compañero o compañera permanente, conforme con la precisión realizada por la Corte Suprema de Justicia en sentencias CSJ SL, 24 ene. 2012, Rad. 41637 y CSJ SL, 13 mar. 2012, Rad. 45038.” 50.

Igualmente, el Tribunal Administrativo de Antioquia citó la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 30 de enero de 2020, dictada en el radicado 13001-23-33-000-2014-00028-01, en la cual se expuso: “(…) Así pues, el hecho de que las personas que conforman un matrimonio se separen de hecho y además liquiden su sociedad conyugal, a pesar de que no terminen los demás efectos civiles del matrimonio católico como lo es el estado civil de la persona, son causales suficientes para perder aquél derecho que le otorga la Ley 100 de 1993 en cuanto al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes se refiere, por cuanto, los haberes del pensionado o del afiliado dejan de ser parte de la masa patrimonial que alguna vez conformaron.

No obstante, el cónyuge supérstite si puede tener derecho al reconocimiento de la mencionada prestación, si demuestra el apoyo mutuo, la convivencia efectiva, la comprensión y la vida en común durante los últimos 5 años a la muerte del pensionado o afiliado, o en su defecto, que pruebe que la sociedad conyugal que conformó producto del matrimonio no ha perdido los efectos patrimoniales.

(…)” 51. De lo anterior concluyó que, “siendo claro en esta oportunidad que la sociedad conyugal del señor Aldemar Escudero Escudero con la señora Luz Elena Pulgarín De Escudero se encontraba disuelta por sentencia de separación de bienes (Art. 1820 del C.C.), y que no hubo convivencia durante los últimos 5 años anteriores a la muerte del pensionado como lo ha indicado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en los casos en que, como el presente, no exista sociedad conyugal vigente; lo procedente es negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.” 52.

Desde este panorama, la Sala advierte que la acción de tutela no cumple con el requisito de procedibilidad de la relevancia constitucional, por cuanto (i) el debate planteado no está relacionado con la afectación de un derecho fundamental; (ii) la solicitud de amparo se pretende utilizar como una instancia adicional del proceso ordinario; y (iii) la decisión del tribunal fue consecuencia de lo probado en el expediente. 53.

En efecto, se observa que lo que pretende la accionante no es que se proteja uno de sus derechos fundamentales, sino que se modifique la interpretación y aplicación de las normas que reconocen la pensión de sobrevivientes, para que, se accediera al reconocimiento y pago de la prestación en comento, únicamente con la acreditación de haber convivido por más de 5 años con el causante, en cualquier tiempo, sin que fuera importante que la sociedad conyugal se hubiere disuelto, 54.

Interpretación que, si bien le favorece a la tutelante, no encuentra sustento en lo establecido por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.

Es decir, en realidad lo que se persigue es que se le sustraiga del deber legal de acreditar los requisitos que el ordenamiento jurídico ha establecido, para que, a pesar de haber liquidado la sociedad conyugal y no tener una convivencia con su cónyuge por los últimos 5 años anteriores al fallecimiento, se le permita ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes. 56.

Esto significa que el mecanismo de protección constitucional se está utilizando para beneficiar el interés privado y particular de la tutelante, lo que no tiene importancia para la interpretación y aplicación de la Constitución. 57. Se precisa que la Corte Constitucional ha insistido que uno de los objetivos del requisito de relevancia constitucional es que la acción de tutela no se convierta en una “tercera instancia” en la que se vuelvan a debatir los asuntos ya resueltos por los jueces ordinarios. 58.

Lo anterior, con el fin de preservar la competencia y autonomía del juez natural y, además, porque la solicitud de amparo no puede ser utilizada para suplir las falencias probatorias que se presentaron en el proceso ordinario, sino para proteger derechos fundamentales. 59. En el caso que ocupa a la Sala, es evidente que la demanda de tutela se erige sobre los mismos argumentos elevados en el proceso ordinario que dio origen a los cuestionamientos que fueron objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, en la medida en que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Pulgarín Escudero adujo que los actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, infringieron los artículos 13, de la Constitución Política y el 13 de la Ley 797 de 2003 literal b) último inciso que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 y el 1º de la Ley 717 de 2001. 60.

Esto en la medida en que aseguró que la decisión de la UGPP de negar la pensión de sobrevivientes a la demandante desconoció el precedente judicial de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral, sentencia del 5 de junio de 2012 M.P. Carlos Ernesto Molina Monsalve, en la que se revisó el caso de un cónyuge con vinculo marital vigente, quien tenía dependencia económica del causante y estaban separados de hecho sin que exista convivencia de los 5 años anteriores al fallecimiento, como en el presente caso.

Es decir, los mismos argumentos expuestos en el escrito de tutela. 61. En este punto, conviene precisar que la competencia para valorar las pruebas e interpretar la normativa aplicable al caso, le corresponde al juez ordinario y no al constitucional, a menos de que se logre argumentar razonablemente que, en realidad, se lesionó una garantía de orden superior. 62.

En esta controversia no se entiende cómo, la sentencia del Tribunal lesiona o amenaza alguno de los derechos fundamentales de la señora Pulgarín de Escudero, en Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la medida en que la decisión de la autoridad judicial accionada tuvo sustento en el criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el cual no podía ser modificado por el hecho de que la tutelante recibiera una cuota alimentaria, ya que, como se ha expuesto en precedencia, no tenía sociedad conyugal vigente y tampoco convivía con el causante. 63.

Lo que se observa es que la inconformidad de la accionante que busca obtener un nuevo pronunciamiento que sea favorable a sus intereses, pero no logra explicar cómo sus cuestionamientos trascienden al plano constitucional. 64. Por último, se advierte que el simple alegato de una vulneración al debido proceso y al principio de igualdad, como en el caso en cuestión, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en la demanda medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.

Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 65. Así las cosas, la acción de tutela que ejerció la señora Luz Elena Pulgarín de Escudero no cumple con el requisito de relevancia constitucional y, por ello, habrá que declararse su improcedencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA del mecanismo de amparo interpuesto por la señora Luz Elena Pulgarín de Escudero.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En el evento de no ser impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Demandante: Luz Elena Pulgarín de Escudero Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00355-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.