1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad Radicación 17001-23-33-000-2025-00048-01 (30351) Demandante GENERADORA DE ENERGÍA CAUYA S.A.S. Demandada MUNICIPIO DE ANSERMA Temas Medida cautelar.

Suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Requisitos especiales de procedibilidad. Impuesto de alumbrado público. Estudio técnico de referencia AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación1 interpuesto por la demandante contra el auto del 11 de abril de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los artículos 170, 171 y 172 del acuerdo 007 del 15 de julio de 2017, acto expedido por el Concejo de Anserma (Caldas); disposiciones que regulan el impuesto de alumbrado público.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El Concejo de Anserma expidió el acuerdo 007 del 15 de julio de 2017, cuyos artículos 170 a 172 establecen lo siguiente2:

ARTÍCULO 170. VALOR DEL IMPUESTO. Repartición del costo mensual de la prestación del servicio de Alumbrado Público entre los sujetos Pasivos, teniendo en cuenta sus características y condiciones socioeconómicas. El valor del impuesto solo podrá modificarse durante el año proporcionalmente con la variación del índice de Precios al Productor (IPP) establecido por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), la variación de la infraestructura de Alumbrado Público y la variación del valor del consumo de energía de alumbrado público, debidamente avalada por el municipio y las entidades que éste determine para el efecto.

ARTÍCULO 171. VALOR A DISTRIBUIR. El valor a distribuir deberá cubrir todos los costos inherentes a la prestación del servicio de alumbrado público.

ARTÍCULO 172. Fíjense las siguientes Tarifas del impuesto de alumbrado público en el municipio así: TARIFAS AÑO 2017 SUJETO PASIVO TARIFA RANGO DE CONSUMO URBANA RESIDENCIAL 1 $2.000 $ - RESIDENCIAL 2 $4.000 $2.000 RESIDENCIAL 3 $8.000 $6.000 RESIDENCIAL 4 $10.500 $9.500 RESIDENCIAL 5 $11.000 $10.000 RESIDENCIAL 6 $13.000 $10.000 1 Ingresó al despacho por primera vez el 11 de julio de 2025.

Cfr. Samai, índice 3. 2 Samai del tribunal, índice 3, PDF de la demanda y anexos, páginas 18 a 22. Radicado: 17001-23-33-000-2025-00048-01 (30351) Demandante: Generadora de Energía Cauya S.A.S. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TARIFAS AÑO 2017 SUJETO PASIVO TARIFA RANGO DE CONSUMO URBANA VIVIENDAS EN PARCELACIONES $15.000 $15.000 ACTIVIDAD COMERCIAL, BOMBEO, PROVISIONAL 0-50 $6.500 $6.500 51-400 $20.000 $10.000 401-800 $29.000 $29.000 801-2000 $57.000 $40.000 2001-3000 $100.500 $50.000 3001-4000 $147.000 $80.000 4001-6000 5% SE APLICARÁ SOBRE EL CONSUMO DE ENERGÍA CONSUMOS MAYORES A 6001 KW/h 8% SE APLICARÁ SOBRE EL CONSUMO DE ENERGÍA GRAN INDUSTRIA E INDUSTRIAL 0-50 $9.547 $8.353 51-400 $9.547 $9.547 401-800 $18.138 $18.138 CONSUMO>801 KW/h SE APLICARÁ 8% SOBRE EL CONSUMO DE ENERGÍA OFICIAL, ASISTENCIAL EDUCATIVO 0-50 $5.967 $ - 51-400 $11.337 $ - >401 $21.539 $ - CONSUMO>801 KW/h SE APLICARÁ 5% SOBRE EL CONSUMO DE ENERGÍA CONDOMINIO Y ÁREAS COMUNES 0-50 $ - $8.500 51-400 $ - $12.500 >401 $ - $13.000 TARIFAS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO PARA EMPRESAS QUE REALIZAN ACTIVIDADES ECONÓMICAS ESPECÍFICAS (AEE): Aquellas empresas que realicen actividades económicas descritas a continuación dentro de la jurisdicción del municipio de Anserma Caldas sean o no suscriptores del servicio de energía eléctrica, se les cobrará una tarifa mensual especial relacionada en Salario Mínimos Mensuales Legales Vigentes (S.M.M.L.V) así: GENERADORES Y DISTRIBUIDORES, SUBESTACIONES DE ENERGÍA ELÉCTRICA 5 SMMLV SERVICIO DE TELEFONÍA LOCAL Y/O LARGA DISTANCIA, POR REDES O INALÁMBRICA ANTENAS DE TELEFONÍA 3 SMMLV ENTIDADES FINANCIERAS 3 SMMLV ACTIVIDADES DE APUESTAS PERMANENTES, GIROS Y ENVÍOS 2 SMMLV PRODUCCIÓN, DISTRIBUCIÓN O COMERCIALIZACIÓN DE SEÑAL DE TV 1 SMMLV DISTRIBUCIÓN O COMERCIALIZACIÓN DE GAS NATURAL POR REDES 2 SMMLV ESTACIONES DE SERVICIO DE ABASTECIMIENTO DE COMBUSTIBLE 0.5 SMMLV PRESTADORES DE SERVICIO DE ASEO (EMAS) 1 SMMLV PRESTADORA DEL SERVICIO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO (EMPOCALDAS) 1 SMMLV ACTIVIDADES DE MINERÍA EN FASE INDUSTRIAL, COMERCIAL, PARA PROCESAMIENTO O TRANSFORMACIÓN EN OTROS PRODUCTOS DEL SECTOR INDUSTRIAL Y/O COMERCIAL 3 SMMLV CASINOS 1 SMMLV PARÁGRAFO 1.

Los valores se incrementarán cada año de acuerdo al Índice de Precios al Productor (IPP) establecido por el DANE.

PARÁGRAFO 2. El municipio tendrá la obligación de liquidar y ajustar anualmente los valores de Radicado: 17001-23-33-000-2025-00048-01 (30351) Demandante: Generadora de Energía Cauya S.A.S. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la tarifa del impuesto de Alumbrado Público y remitirla a la entidad encargada de facturar y recaudar el impuesto.

La Generadora de Energía Cauya S.A.S. presentó la demanda de la referencia, que pretende la nulidad de las normas transcritas, en ejercicio del medio de control de simple nulidad del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La demanda fue repartida al Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, el cual remitió el asunto por competencia al Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto del 20 de noviembre de 2024.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Solicitud de medida cautelar La actora presentó la petición de suspensión provisional en el mismo escrito de la demanda, invocando los argumentos en que sustentó la demanda y algunos motivos específicos de la medida, los cuales se resumen a continuación: En el acápite de medidas cautelares, afirmó que está demostrada la violación de los artículos 2.2.3.6.1.3, 2.2.3.6.1.7 y 2.2.3.6.1.8 del Decreto 1073 de 2015 (subrogados por los artículos 5, 9 y del Decreto 943 de 2018), pues la entidad territorial adelanta el cobro del impuesto de alumbrado público sin realizar un estudio técnico de referencia que clasifique a los usuarios y determine los costos del servicio.

Dentro del concepto de la violación, explicó que la parte considerativa del acuerdo 007 de 2017 únicamente fundamentó las tarifas impuestas en las características y condiciones socioeconómicas de los sujetos pasivos, sin realizar el estudio técnico de referencia exigido en las normas superiores, el cual debería ser publicado en la página web de la demandada.

Manifestó que el artículo 171 acusado indicó que se distribuye el costo inherente del servicio prestado, pero la entidad territorial no realizó el estudio referido. Destacó que, de haberse cumplido el mandato superior, esta disposición no se habría limitado a dividir el valor del costo entre los sujetos pasivos, ni a fijar una tarifa en salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Aseguró que el parágrafo 1 del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 permite fijar el impuesto de alumbrado público mediante una sobretasa al impuesto predial para los inmuebles que no sean usuarios del servicio de energía eléctrica. Sin embargo, las disposiciones acusadas, al omitir la clasificación de los sujetos pasivos, impidió determinar la tarifa aplicable a predios rurales que no sean usuarios.

Señaló que la anterior norma fue ratificada por el artículo 273 de la Ley 2294 de 2023. Invocó como precedente la sentencia del 7 de mayo de 20143, que señaló que la facultad de las entidades territoriales para fijar los elementos del tributo no es ilimitada, pues deben acatar lo dispuesto en la ley. Oposición a la solicitud de medida cautelar El municipio de Anserma no controvirtió la petición de medidas cautelares. 3 Expediente 19928, y proceso «202014976001-23-31-000-2008-00869-02».

Radicado: 17001-23-33-000-2025-00048-01 (30351) Demandante: Generadora de Energía Cauya S.A.S. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Auto apelado El Tribunal Administrativo de Caldas, en auto del 11 de abril de 2025, negó la medida cautelar solicitada, por los siguientes motivos: Expuso consideraciones generales sobre la procedencia de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo.

Luego, relacionó las pruebas que obran en el expediente. Con base en lo anterior, sostuvo que del contenido de las disposiciones acusadas no se desprende el cumplimiento, pero tampoco la infracción, de los artículos 2.2.3.6.1.3 y 2.2.3.6.1.7 del Decreto 1073 de 2015. Además, señaló que para el momento de la expedición del acuerdo 007 de 2017 no existía obligación de efectuar el estudio técnico invocado por la demandante.

Para sustentar lo anterior, explicó que la versión original de los artículos 2.2.3.6.1.3 y 2.2.3.6.1.7 del Decreto 1073 de 2015 compilaron el Decreto 2424 de 2006, el cual no establecía la obligación de realizar ningún estudio técnico. Es más, dicha exigencia surgió con la expedición del Decreto 943 de 2018, acto posterior a las disposiciones acusada y que reglamentó la Ley 1819 de 2016.

Recurso interpuesto La demandante presentó recurso de súplica contra la anterior decisión, el cual fue interpretado por el Tribunal como recurso de apelación en el auto del 27 de mayo de 20254, el cual se sustentó en lo siguiente: Indicó que el a quo cometió un error al considerar que la obligación de realizar el estudio técnico surgió a partir de la vigencia del Decreto 943 de 2018, pues en realidad existe desde la expedición del Decreto 1073 de 2015.

Así, a juicio del apelante, el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 2018 ratificaron la necesidad de efectuar el referido estudio, tal como fue expuesto en la demanda. Reiteró que la obligación de realizar el estudio técnico estaba contemplada en el Decreto 1073 de 2015, por lo que el hecho de que no estuviera expreso en el Decreto 2024 de 2006 es insuficiente para justificar su incumplimiento.

Adujo que la carga de probar la realización del estudio técnico es del municipio de Anserma. Entonces, como dicha entidad territorial no se opuso a la petición de medida cautelar ni a la demanda, está acreditado su incumplimiento. Oposición al recurso La entidad demandada guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico De forma preliminar, la Sección advierte que la demandante, para sustentar la petición de medidas cautelares, argumentó que la demandada omitió clasificar a los sujetos pasivos para verificar a cuáles de ellos se les cobraría el impuesto de alumbrado público mediante una sobretasa al impuesto predial, conforme el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016.

El Tribunal no realizó ningún pronunciamiento sobre 4 Samai del tribunal, índice 31. Radicado: 17001-23-33-000-2025-00048-01 (30351) Demandante: Generadora de Energía Cauya S.A.S. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co este punto. Sin embargo, la apelante no formuló algún reparo al respecto, lo que impide su estudio en virtud del principio de congruencia (artículos 320 y 328 del Código General del Proceso).

Precisado lo anterior, corresponde a la Sección decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto del 11 de abril de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los artículos 170, 171 y 172 del acuerdo 007 de 2017. Para cumplir este propósito, se estudiará la procedencia del recurso y la competencia para decidirlo.

Luego, se verificará el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la suspensión provisional. Procedencia del recurso y competencia para su decisión El auto que decide sobre medidas cautelares, proferido en procesos de doble instancia como el de la referencia (numeral 1 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011), es susceptible del recurso de apelación por mandato del numeral 5 del artículo 243 ibidem.

Lo anterior, sumado a que el recurso fue interpuesto oportunamente5 y sustentado ante el a quo, hace procedente el análisis de los argumentos planteados. Además, se advierte que esta sección es la competente para proferir esta decisión, en aplicación del literal h) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Análisis del caso concreto La apelante afirmó que la obligación de realizar un estudio técnico de referencia para reglamentar el impuesto de alumbrado público estaba contenida en el Decreto 1073 de 2015, aun cuando no fue prevista en el Decreto 2024 de 2006. De esta forma, consideró que la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 2018 se limitaron a reiterar este deber de las entidades territoriales.

Además, sostuvo que la carga de probar que se realizó el estudio técnico es de la demandada, por lo que el hecho de que no se haya opuesto a la medida cautelar ni a la demanda demuestra su incumplimiento. Antes de estudiar estos argumentos, esta sala precisa que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de las medidas cautelares de los artículos 229 y 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Esto se comprueba en que la demandante sustentó su petición de suspensión provisional, explicando por qué considera que existió una infracción de normas superiores; la medida solicitada tiene el propósito de garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, ya que los actos acusados surten efectos jurídicos en la actualidad; y la suspensión provisional está directamente relacionada con las pretensiones de la demanda, pues recae sobre los mismos actos cuya nulidad fue solicitada.

Precisado lo anterior, se pone de presente que el artículo 231 ibidem, en el primer inciso, establece que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo procede por la violación de las normas superiores «invocadas en la demanda o en 5 El auto que negó la medida cautelar fue notificado mediante el lunes 21 de abril de 2025 (Cfr. Samai del tribunal, índice 18), mientras que el recurso se interpuso el jueves 24 de abril del mismo año (Samai del tribunal, índice 19), esto es, dentro del término del término de 3 días del numeral 3 del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011.

Radicado: 17001-23-33-000-2025-00048-01 (30351) Demandante: Generadora de Energía Cauya S.A.S. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la solicitud que se realice en escrito separado», siempre que se acredite por alguno de dos métodos especiales. Estos métodos son, por un lado, el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante; y, por el otro, el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el análisis de fondo del litigio está reservado para la sentencia6. De ahí que el legislador exija que la suspensión provisional sea decidida atendiendo alguno de los métodos expuestos. Por su parte, el inciso segundo de la norma referida también indica que, cuando además de la nulidad de un acto administrativo se pretenda un restablecimiento del derecho, el interesado debe demostrar al menos sumariamente la existencia del perjuicio.

Así las cosas, este requisito no es aplicable en este caso porque no se pretende la reparación ni el restablecimiento de ningún derecho particular. Con el fin de verificar si existe una infracción bajo el método de confrontación normativa (pues la demandante no aportó pruebas con esta finalidad), se evidencia que en la demanda se invocaron como violados los artículos 2.2.3.6.1.3, 2.2.3.6.1.7 y 2.2.3.6.1.8 del Decreto 1073 de 2015.

Para el momento de la expedición de dicho acto, estas normas recopilaban los artículos 5, 9 y 10 del Decreto 2424 de 2006, por lo que establecían lo siguiente: Artículo 2.2.3.6.1.3. Planes de servicio. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 143 de 1994, los municipios y distritos deben elaborar un plan anual del servicio de alumbrado público que contemple entre otros la expansión del mismo, a nivel de factibilidad e ingeniería de detalle, armonizado con el plan de ordenamiento territorial y con los planes de expansión de otros servicios públicos, cumpliendo con las normas técnicas y de uso eficiente de energía que para tal efecto expida el Ministerio de Minas y Energía. (…) Artículo 2.2.3.6.1.7.

Cobro del costo del servicio. Los municipios o distritos que hayan establecido el impuesto de alumbrado público podrán cobrarlo en las facturas de los servicios públicos, únicamente cuanto este equivalga al valor del costo en que incurre por la prestación del mismo. La remuneración de los prestadores del servicio de alumbrado público deberá estar basada en costos eficientes y podrá pagarse con cargo al impuesto sobre el servicio de alumbrado público que fijen los municipios o distritos.

Artículo 2.2.3.6.1.8. Metodología para la determinación de Costos Máximos. Con base en lo dispuesto en los Literales c) y e) del artículo 23 de la Ley 143 de 1994, la Comisión de Regulación de Energía y Gas establecerá una metodología para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público.

Parágrafo. Para el suministro de energía con destino al alumbrado público se podrá adoptar por la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG un régimen de libertad de precios o libertad regulada, de acuerdo con las reglas previstas en la Ley 142 de 1994, y demás normas que la modifiquen, adicionen o complementen. Como se observa, tal como lo señaló el Tribunal, estas normas no establecían la obligación de realizar algún estudio técnico de referencia como requisito para expedir la regulación del impuesto de alumbrado público.

Entonces, contrario a lo dicho en la apelación, esta obligación no se deriva de la versión original del Decreto 1073 de 2015. En realidad, el deber de realizar dicho estudio fue creado por el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, norma que establece lo siguiente: 6 Auto del 22 de junio de 2023, exp. 27668, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 17001-23-33-000-2025-00048-01 (30351) Demandante: Generadora de Energía Cauya S.A.S. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 351. Límite del impuesto sobre el servicio de alumbrado público. En la determinación del valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos deberán considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio.

Los [m]unicipios y [d]istritos deberán realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio [subraya la Sala]. De acuerdo con la norma transcrita, la obligación de efectuar el estudio técnico está sometida a una condición: la implementación de la metodología por parte del Ministerio de Minas y Energía o la entidad delegada por dicha autoridad.

Lo anterior solo fue cumplido con la expedición del Decreto 943 de 2018, cuyo artículo 9 modificó el artículo 2.2.3.6.1.7 del Decreto 1073 para fijar los «[criterios] técnicos para la determinación del impuesto de alumbrado público». Lo expuesto demuestra que le asiste la razón al Tribunal Administrativo de Caldas, que afirmó que para la expedición del acuerdo 007 de 2017 (acto que contiene las disposiciones acusadas) no era exigible la realización del estudio técnico de referencia para reglamentar el impuesto de alumbrado público, pues no había iniciado la vigencia del Decreto 943 de 2018, que cumplió la condición impuesta en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016.

En consecuencia, el estudio preliminar de legalidad mediante un ejercicio de confrontación no demuestra ninguna infracción. No prospera el recurso de apelación, por lo que será confirmada la decisión impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto apelado, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, del 11 de abril de 2025.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador