Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: presidente de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00091-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Paipa (Boyacá), catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000- 2025-00091-00 Demandante: LINA MARÍA GARRIDO MARTÍN Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Tema: Resuelve solicitud de medida cautelar.

AUTO La Sala se pronuncia sobre la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora en contra del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 a través del cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, convocó una consulta popular y se dictaron otras disposiciones I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda La ciudadana Lina María Garrido Martín, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, formula la siguiente pretensión: Sírvase a declarar la NULIDAD absoluta del DECRETO 0639 de 2025 de la Presidencia de la República por ser expedido con infracción de las normas en que deberían fundarse. 1.2.

Los hechos La demandante sustenta sus pretensiones en los siguientes supuestos fácticos: Indicó que el 13 de mayo de 2025, durante la sesión plenaria del Senado de la República, el secretario general leyó el tercer punto del orden del día a las 4:37:19 p. m., en el cual se anunció la discusión de la propuesta de Consulta Popular presentada por el Gobierno Nacional.

Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: presidente de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00091-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Expresó que, en el transcurso de dicha sesión, el presidente del Senado, doctor Efraín Cepeda, manifestó de manera clara y enfática: «vamos a hacer con tranquilidad el debate que habíamos acordado… y habíamos acordado que hoy tuviésemos frente al tema de la consulta popular las intervenciones de los diferentes partidos políticos.

Hoy se debate, mañana se vota», siendo las 4:50:43 p. m. Relató que, en esa misma sesión, el señor Armando Benedetti –ministro del interior–, intervino para exponer los argumentos del gobierno respecto a la consulta, ocupando un espacio de 20 minutos. Aunque inicialmente había solicitado solo 10 minutos y trasladado los otros 10 al ministro del trabajo, doctor Antonio Sanguino Páez, utilizó la totalidad del tiempo sin ceder la palabra.

Posteriormente, el presidente del Senado otorgó un espacio adicional de 10 minutos al ministro del trabajo, con el fin de garantizar una exposición completa de la iniciativa. Precisó que la sesión del 13 de mayo de 2025 concluyó a las 9:30 p. m., por falta de quórum, y se convocó para continuar el debate el 14 de mayo a las 9:00 a. m. Adujo que, el 14 de mayo de 2025, la plenaria del Senado alcanzó el quórum decisorio a las 10:48:03 a. m., razón por la cual el presidente de esa corporación ordenó dar lectura al orden del día. Dicha sesión se inició con una proposición presentada por la senadora Paloma Valencia, quien solicitó mantener el orden del día previamente establecido; propuesta que fue sometida a votación y aprobada por la plenaria.

Señaló que, dentro del orden del día aprobado, en el punto tercero, se incluyó expresamente el proyecto relativo a la Consulta Popular. Indicó que, una vez finalizada la votación de los informes positivos y negativos sobre la apelación de la reforma laboral, el presidente del Senado ordenó continuar con el siguiente punto de la agenda, a las 3:57:29 p. m. Expresó que, a las 3:57:34 p. m., el secretario del Senado leyó el punto correspondiente a la Consulta Popular, señalando expresamente que la misma sería sometida a votación, teniendo en cuenta que ya había sido debatida el día anterior.

El presidente del Senado respondió: «Señor secretario, abra registro para votar. Hicimos debate ayer de nueve horas». Resaltó que, a las 3:58:08 p. m., se abrió el sistema de votación electrónica en el que se registró la participación de 93 senadores: 47 votos por el «no» y 45 por el «sí». Aquel se cerró a las 4:00:20 p. m. Informó que, posteriormente, el secretario contó manualmente los votos y reportó lo siguiente: un voto manual del senador Iván Cepeda por el «sí», uno de la senadora Sonia Bernal por el «sí», uno del senador Guerra por el «no» y uno del senador Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: presidente de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00091-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Édgar Díaz, quien inicialmente anunció su voto como «sí», pero manifestó que se equivocó en su respuesta y corrigió de inmediato su decisión, estableciéndose su voto como «no».

Con ello, se consolidó el resultado definitivo: 47 votos por el “sí” y 49 por el «no». Finalmente, precisó que, pese a lo anterior, el 11 de junio de 2025, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 0639 de 2025, mediante el cual convocó a Consulta Popular de carácter nacional, sin contar con el concepto previo favorable del Senado de la República lo que contraviene el marco constitucional y legal vigente. 1.3.

Las normas violadas y el concepto de la violación La parte actora alegó que el acto acusado se encuentra incurso en el vicio de infracción a norma superior, por cuanto desconoció los artículos 29, 104 y 113 de la Constitución Política; 31 (literal b) y 32 de la Ley 1757 de 2015; 3 y 88 de la Ley 1437 de 2011. Precisó que el trámite legislativo correspondiente al concepto solicitado por el Gobierno Nacional fue agotado en los términos previstos en la Ley 5ª de 1992, durante las sesiones plenarias del Senado de los días 13 y 14 de mayo de 2025, tal como consta en las actas y los registros audiovisuales, en las que se advierte que la plenaria del Senado negó el concepto favorable requerido, con una votación final de 49 votos en contra y 47 a favor.

Resaltó que, pese a lo anterior, el gobierno expidió el Decreto 0639 de 2025 en clara transgresión del principio de legalidad de la actuación administrativa y del derecho fundamental al debido proceso, en su dimensión administrativa, toda vez que dicho acto fue expedido sin el cumplimiento de uno de los presupuestos constitucionales habilitantes.

Trajo a colación los argumentos expuestos en el acto acusado, en el cual, se aduce que la votación no produce efectos jurídicos válidos y, en consecuencia, el ejecutivo se encontraba habilitado para prescindir de la misma y expedir directamente el acto de convocatoria. Frente a esto, dijo que esa tesis desconoce de forma manifiesta y preocupante los principios estructurales del Estado Constitucional de Derecho, en particular: (i) La presunción de legalidad de los actos administrativos y legislativos;

(ii) La función exclusiva del Consejo de Estado para ejercer el control de legalidad de los actos del Congreso de la República y, (iii) El principio de división de poderes consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política. Adujo que si lo que se sostiene en el acto censurado es que en la sesión parlamentaria hubo ciertas irregularidades que devienen en la inconstitucionalidad «manifiesta» de la sesión, ello debió ser objeto de un estudio jurisdiccional previo, con el fin de determinar si constituyen verdaderos vicios que afecten la validez del Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: presidente de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00091-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 acto, o si, por el contrario, se trata de irregularidades subsanables que no afectan su validez.

En este sentido, correspondía al Ejecutivo acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa para demandar la nulidad del acto legislativo que aprobó la convocatoria a consulta popular, y no desconocer su validez mediante una invocación unilateral de la excepción de inconstitucionalidad. Sostuvo que la omisión de la lectura completa del texto de la consulta popular antes de la votación no afectó sustancialmente el resultado del proceso legislativo, por tanto, no puede afirmarse que esa lectura habría alterado el sentido de la votación, especialmente si se tiene en cuenta que más del 90% (votación 49 por el NO, 47 por el SÍ) de los senadores presentes votaron afirmativamente, lo que refuerza la presunción de validez del acto y desvirtúa la alegación de un vicio sustancial.

En cuanto a la duración de la votación, afirmó que tampoco es viable sostener que no fue el suficiente para determinar el sentido del resultado, en tanto que 6 de los senadores restantes tenían que votar negativo, lo cual sirve para determinar que esta duración no afectó sustancialmente el resultado de la votación, máxime si se considera que no hay un tiempo mínimo establecido por la ley para tener abierto el registro.

Por tanto, ante la pregunta: ¿se afectó la voluntad democrática del senado? La respuesta es no, en tanto más del 90% del senado votó en el tiempo en que se abrió registro y ninguno de los que no votó se opuso o se ha manifestado en contra de la votación para presumir o generar indicios de que se haya afectado la voluntad democrática de la votación. Agregó que el ordenamiento jurídico prevé fuentes legales específicas que desarrollan el artículo 104 superior, en particular, los artículos 31 literal b) y 32 de la Ley 1757 de 2015, que reiteran la exigencia de dicho concepto como condición previa para la expedición del decreto presidencial que convoca la consulta.

Estas disposiciones legales, en conjunto con el texto constitucional, conforman un bloque normativo de validez que delimita de forma expresa el procedimiento habilitante para activar este mecanismo de participación ciudadana; no obstante, el gobierno nacional transgredió estos postulados superiores. Hizo referencia al principio de economía contemplado en el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, el cual exige que las autoridades procedan con austeridad, eficiencia y racionalidad en el uso de los recursos públicos, procurando optimizar el tiempo y minimizar los costos de sus actuaciones, en garantía del interés general.

Dicho postulado se ve comprometido gravemente con la expedición del Decreto 0639 de 2025, pues esa decisión no solo carece del requisito constitucional de habilitación (concepto favorable del Senado), sino que además conllevaría un alto impacto fiscal para el erario. Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: presidente de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00091-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.4.

Solicitud de suspensión provisional La parte actora, en un acápite de la demanda, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, conforme a los mismos fundamentos expuestos en dicho escrito inicial. 1.5 Traslado de la medida cautelar Mediante providencia del 24 de junio de 20251, el magistrado ponente admitió la demanda, y en auto separado2 de la misma fecha, dispuso correr traslado de la solicitud de suspensión provisional i) al presidente de la República y, ii) a la agente del Ministerio Público, por el término de cinco (5) días. 1.6 Intervenciones 1.6.1.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público3 Por conducto de apoderada, la cartera ministerial solicitó que no se decrete la medida cautelar pedida por la parte actora, por cuanto, en su criterio no se cumplen los requisitos consagrados en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el efecto.

Adujo que la solicitud de suspensión presenta unas cargas de legalidad del acto demandado, lo cual corresponde al estudio de fondo que se debe realizar en el transcurso del proceso de nulidad el cual debe ser resuelto a través de una sentencia, en lugar de un auto de trámite como lo pretende la parte demandante. Además, pidió que se declarara la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer de la controversia y la carencia actual de objeto, por cuanto el decreto demandado ya fue derogado4. 1.6.2.

Ministerio de Educación Nacional5 A través de apoderado, el referido ministerio solicitó no decretar la medida cautelar bajo estudio por carencia actual de objeto por sustracción de materia. 1 Anotación 5 del expediente visible en Samai. 2 Anotación 6 del expediente visible en Samai. 3 Anotación 18 del expediente visible en Samai. 4 Dichas solicitudes fueron negadas previamente a través de auto del 24 de julio de 2025, comoquiera que en estricto sentido no controvertían la medida cautelar solicitada sino el trámite general del proceso. 5 Anotación 20 del expediente visible en Samai.

Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: presidente de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00091-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Con base en lo anterior, pidió adoptar las medidas procesales pertinentes con el fin de terminar la actuación6. 1.6.3.

Presidente de la República7 El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por conducto de su apoderado, solicitó remitir por competencia el presente asunto a la Corte Constitucional en virtud de lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 241 de la Constitución Política, y que el caso se sometiera a consideración de la Sala Plena de esta corporación, dada la existencia de criterios disímiles sobre la competencia del alto tribunal contencioso administrativo8.

De otra parte, precisó que el decreto demandado había cumplido con todos los presupuestos formales y sustanciales para su expedición, pues si bien, en principio, el Senado de la República emitió un concepto desfavorable que no permitía seguir adelante con la consulta popular, dicha decisión violó de manera manifiesta, reiterada y con efectos sustanciales varias disposiciones del texto orgánico en comento y la Constitución Política de 1991. 1.6.4.

Ministerio Público9 La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado puso de presente que los efectos del acto acusado ya fueron suspendidos por la Sección Quinta, mediante auto del 18 de junio de 2025, expedido dentro del radicado 11001-03-28-000-2025- 00086-00. Proceso en el que igualmente se pretende la nulidad del decreto impugnado en esta demanda.

Adujo que, en consecuencia, las circunstancias que fundamentaban la adopción de una medida cautelar desaparecieron, resultando en vano emitir cualquier tipo de pronunciamiento frente a un acto que actualmente no está surtiendo efectos con ocasión de la suspensión provisional que sobre él recayó. Por lo tanto, solicitó estar a lo resuelto por la Sección Quinta en el auto del 18 de junio de 2025 al que se hizo alusión en líneas anteriores, pues el acto acusado no está produciendo efectos actualmente, comoquiera que los mismos fueron suspendidos. 1.7 Otras solicitudes 6 Dichas solicitudes fueron negadas previamente a través de auto del 24 de julio de 2025, comoquiera que en estricto sentido no controvertían la medida cautelar solicitada sino el trámite general del proceso. 7 Anotación 21 del expediente visible en Samai 8 Dichas solicitudes fueron negadas previamente a través de auto del 24 de julio de 2025, comoquiera que en estricto sentido no controvertían la medida cautelar solicitada sino el trámite general del proceso. 9 Anotación 22 del expediente visible en Samai.

Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: presidente de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00091-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.7.1 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio10 Surtido el traslado de la medida cautelar, la referida cartera ministerial, a través de apoderado, solicitó declarar la terminación del proceso dada la carencia actual de objeto por sustracción de materia.

Indicó que, al haberse derogado el acto acusado no hay objeto sobre el cual pronunciarse en este asunto, por lo que se impone darlo por terminado. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver sobre la solicitud de suspensión provisional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 12511, numeral 2°, literal f) del CPACA, en concordancia con el 13 del Acuerdo 080 de 2019 –reglamento interno del Consejo de Estado–, modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2.2.

La suspensión provisional de los efectos del acto administrativo El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, admitiendo en esta tipología cualquier clase de mecanismo que el juez encuentre necesario para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad.

En este amplio catálogo, se contempló en el artículo 3º12 la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura, como la única cautela posible. Así las cosas, al coexistir en la actualidad diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia debe hacerse a la luz de la tutela judicial efectiva, que parte de reconocer que las personas no solo tienen el derecho de acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino también a que el objeto del litigio se les 10 Anotación 33 del expediente visible en Samai 11 De la expedición de providencias.

La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) f) En las demandas contra los actos (…) de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala. 12Contenido y alcance de las medidas cautelares.

Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…).

Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: presidente de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00091-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 proteja desde el inicio del trámite, a fin de asegurar la justicia material y que la sentencia cumpla su cometido.

Según el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el solicitante debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero de dicha norma, que dispone: Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares.

Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

(…). Sobre el particular, esta Corporación ha destacado que la actual regulación de esta herramienta procesal no exige la «manifiesta infracción» de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su prosperidad. En efecto, en el antiguo régimen, para el decreto de la suspensión provisional del acto acusado la jurisprudencia de esta alta corte exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior debía ser ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y el derecho a la tutela judicial efectiva.

Esta Sala, en providencia de 12 de diciembre de 201913, indicó lo siguiente: Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.

Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata.

En la actualidad, según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la ley y la jurisprudencia y el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que implica hacer un análisis profundo, detallado y razonado para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, radicación: 05001-23-33-000- 2019-02852-01, MP.

Rocío Araújo Oñate. Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: presidente de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00091-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 que, en todo caso, se trata de una decisión provisional, que no implica prejuzgamiento, según las voces del artículo 229 ibidem14.

Por lo anterior, aunque este presupuesto puede coincidir con el examen del fondo de la litis, debe precisarse que, por tratarse de un juicio preliminar, no tiene un carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 ídem, existe la posibilidad de modificar o revocar la medida y aún de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones.

De otro lado, para que proceda la medida de suspensión provisional, debe constatarse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se consideran infringidas en la demanda o en el acápite correspondiente del escrito introductorio, según lo dispone el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En este punto, la Sala recuerda que en decisión de 12 de marzo de 202015 se dio claridad en que, para los casos donde el solicitante focalizara la medida en solo una o algunas de las censuras de la demanda, se imponía al operador judicial analizar únicamente ese planteamiento. Contrario sensu16, en aquellos eventos en que el argumento sea abierto y sin limitante en la remisión a la demanda (cuando se encuentre contenido en el escrito de demanda), la medida cautelar se analizará con base en las censuras y concepto de la violación del escrito inicial (art. 231 del CPACA).

Este aspecto es relevante, ya que la solicitud cautelar puede proponer que el análisis se haga solo contra la normativa superior de la cual se acusa su vulneración, pero como bien se sabe, el juez conforme a las pruebas aportadas debe revisar qué otros condicionamientos jurídicos subyacen al acto administrativo enjuiciado, como pueden ser, los pronunciamientos proferidos por una corte de cierre, por ejemplo, de la Corte Constitucional.

Al respecto, si bien el peticionario de una medida cautelar, como puede ser la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, solicita que el juicio se haga contra el ordenamiento jurídico superior, no es menos cierto que el juez pueda advertir, conforme a los elementos suasorios que tiene en esta temprana etapa del proceso, la existencia de otras consideraciones que condicionan la 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03-27-000-2013-00014-00 (20066). 15 Se indicó en auto de la Sección Quinta de 12 de marzo de 2020, dictado dentro del proceso de nulidad electoral 11001032800020200004500, lo siguiente: «En este punto se precisa, que cuando la medida cautelar esté debidamente fundamentada en alguno o algunos cargos de la demanda –como ocurre en este caso- el estudio se hará conforme a la misma, y en aquellos eventos en que no se refiera a algún cargo concreto, se analizará con base en la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 que dispone “la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado”».

MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. 16 «En sentido contrario» Diccionario RAE. Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: presidente de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00091-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 existencia del acto administrativo, como lo puede ser una decisión de unificación proferida por la Corte Constitucional17.

Así las cosas, el análisis que se haga sobre la petición, la cual enmarca el campo de acción que analizará el juez, tendrá que valorar los razonamientos vertidos en las providencias judiciales que tengan incidencia en el acto administrativo que se pide sea suspendido, pues el juez para decretar o no la medida cautelar, debe tener en cuenta el marco que le propone el solicitante para derivar el éxito o no de la solicitud.

Por ello, resulta claro que la decisión administrativa que se somete a escrutinio temprano en sede judicial puede no solo circunscribirse a una mera confrontación normativa que proponga el solicitante, pues, si bien puede tener un apoyo en disposiciones constitucionales y legales, también pueden advertirse interpretaciones mucho más amplias, que en principio no podría generar en el juez de la nulidad el convencimiento para proceder a suspender los efectos del acto demandado, al pervivir pilares y fundamentos que sostienen la legalidad de la decisión administrativa electoral. 2.3.

La eficacia como presupuesto básico para ordenar la suspensión provisional de las consecuencias del acto demandado. En el marco del Estado Social de Derecho adoptado en la Carta de 1991 se reconoció, el derecho de acción, en el artículo 229 superior, según el cual, toda persona tiene el derecho a demandar de las autoridades judiciales la preservación del orden jurídico, o la efectividad o reconocimiento de un derecho o interés jurídicamente protegido, conculcado por la actividad de la administración o de los particulares en ejercicio de funciones públicas que torna nugatorio su goce efectivo, a través de diferentes mecanismos judiciales previstos para tal efecto.

En este orden, el ejercicio del derecho de acción, al momento de su activación ante el juez, tiene por objeto que, a través de la decisión de este último, se logre garantizar la protección del ordenamiento jurídico y de los derechos subjetivos del demandante. Sin embargo, existen casos en que los supuestos de hecho que dieron origen a la formulación de la medida cautelar desaparecen a causa de una situación sobreviniente y que conlleva a que el propósito preventivo se haya desvanecido.

Es aquí cuando surge la figura jurídica de allanarse o estarse a lo resuelto en la decisión que precede en el tiempo y que suprimió temporalmente los efectos del acto enjuiciado, comoquiera que el propósito de la suspensión provisional es 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, MP Luis Alberto Álvarez Parra, auto del 30 de agosto de 2023, radicación 11001-03-28-000-2023-00046-00.

Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: presidente de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00091-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 detener los efectos del acto que, en principio, se advierte violatorio de mandatos superiores, a fin de que no siga causando perjuicio y de evitar que esperar al fallo termine haciendo inane la decisión, cuyas consecuencias pudieron haberse detenido previamente con la medida cautelar.

Al respecto, esta Sección, por auto del 4 de abril de 2019, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-28-000-2018-00625-00, indicó en el marco de una medida cautelar de suspensión provisional sobre los efectos ya neutralizados, lo siguiente: 3.2.2. (…) el objetivo de la suspensión provisional es que cesen temporalmente los efectos de la norma (en sentido amplio) acusada, que no puedan predicarse respecto de la misma su fuerza ejecutoria mientras se analiza su legalidad18, de manera tal que si para el momento en que debe resolverse dicha medida cautelar la disposición censurada carece de efectos, resulta improcedente y/o sin objeto pronunciarse sobre la petición de suspensión. Sobre el particular por ejemplo, el Consejo de Estado ha determinado que carece de objeto, esto es, que no hay lugar a pronunciarse de fondo sobre la referida cautelar o que la misma debe negarse, cuando la prescripción acusada fue derogada19 o revocada20, cuando el objetivo para el cual fue expedida se cumplió plenamente21, cuando desaparecieron sus fundamentos de hecho o derecho22, o se encuentra suspendida provisionalmente por decisión judicial23 como ocurre en esta oportunidad, en suma, cuando no hay lugar pronunciarse sobre la cesación de los efectos de un acto que dejó de producirlos.

(Subrayado fuera del original). Acorde con lo anterior, la Sección Quinta hará uso de tal hermenéutica, comoquiera que no se puede suspender los efectos de lo que ya es ineficaz por pronunciamiento judicial precedente, sin que ello afecte, como es claro la competencia del juez de la nulidad para proferir el fallo que decida de manera definitiva sobre la presunción de legalidad del acto, cuyas consecuencias fueron retiradas temporalmente del ordenamiento jurídico. 18 “Sobre el particular vale la pena reiterar que «(…) la figura de la suspensión provisional de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 229 y siguientes del CPACA se caracteriza por su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, que pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida, con el fin de proteger los intereses generales dentro de un Estado Social de Derecho».” La anterior consideración es tomada de: Consejo de Estado, Sección Primera.

Auto del 8 de octubre de 2018. Radicación No. 11001-03-24-000-2015-00412-00, M.P. Oswaldo Giraldo López. 19 “Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 5 de junio de 2018. Radicación No. 11001-03-24-000-2015- 00395-00, M.P. Oswaldo Giraldo López, y ii) Consejo de Estado: Sección Segunda. Subsección A. Auto del 5 de abril de 2018. Radicación No. 11001-03-24-000-2013-00554-00 (1492-17), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.”. 20 “Consejo de Estado.

Sección Quinta. Auto del 1º de febrero de 2018. Radicación No. 47001-23-33-000-2017- 00191-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro.”. 21 “Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 31 de octubre de 2018. Radicación No. 11001-03-28-000-2018- 00111-00, M.P. Rocío Araújo Oñate.”. 22 “Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 15 de diciembre 2017.

Radicación No. 11001-03-24-000- 2015-00163-00, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.”. 23 “Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 13 de octubre de 2017. Radicación No. 11001-03-24-000- 2015-00128-00, M.P. María Elizabeth García González.”. Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: presidente de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00091-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Así entonces, la decisión de estarse a lo resuelto a la suspensión de los efectos del acto, se configura cuando: (i) los supuestos de hecho o normas que motivaron la interposición, en este caso de la medida cautelar cambian sustancialmente o desaparecen;

(ii) la relación jurídico sustantiva que sustenta el uso del mecanismo judicial de que se trate cambia de sentido o se extingue; o (iii) cuando los efectos del acto demandado se han cumplido plenamente o se encuentran suspendidos, por lo que resulta inane cualquier pronunciamiento de la autoridad judicial al respecto. Todo ello devenido de la previsión normativa que se contiene en el artículo 91 del CPACA, que dispone que los actos administrativos pierden su eficacia, su obligatoriedad y no podrán ser ejecutados, entre otros eventos: 1.

Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello por cuanto, resulta pertinente recordar que la medida cautelar de suspensión tiene como propósito garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, conforme lo dispone el artículo 229 del CPACA.

Por ello, la doctrina destaca que las cautelas más que juzgar, lo que buscan es precaver, anticipar o proteger24. Así las cosas, si ya se logró el propósito de la medida, cual es, suspender los efectos jurídicos del acto cuya nulidad se depreca, el juez debe estarse a lo resuelto, pues, no es dable ordenar la suspensión dos veces del mismo acto.

Dicho de otro modo, no se puede suprimir la eficacia de lo que ya fue suspendido. 2.4. Caso concreto En el presente caso, la parte actora solicita la suspensión de los efectos del Decreto 0639 de 2025 a través del cual el presidente de la República con firma de todos los ministros convocó una consulta popular y se dictaron otras disposiciones.

Sería del caso abordar el mérito de la medida cautelar si no fuera porque los efectos del acto acusado ya fueron suspendidos por esta Sección25, mediante auto del 18 de junio de 2025, que dispuso la suspensión de los efectos jurídicos del Decreto 0639 de 2025 al encontrar acreditada, preliminarmente, la vulneración de los artículos 104 de la Constitución Política y 50 y 31 b) de las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, respectivamente. 24 Sobre el punto puede consultarse ALTERINI, Atilio Aníbal.

Contratos: civiles-comerciales-de consumo - Teoría general. Abeledo Perrot. 1998. WARD, O. Teoría General del Proceso - Temas Introductorios para Auxiliares Judiciales. San José de Costa Rica. Corte Suprema de Justicia, Escuela Judicial, 2000. Pág. 146. 25 En el proceso con radicado 11001-03-28-000-2025-00086-00. Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: presidente de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00091-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Al respecto, debe resaltarse que, el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 dispone que los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por esta jurisdicción, pero perderán obligatoriedad y, por tanto, no podrán ser ejecutados, entre otros casos, «cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo»26.

En tales condiciones, se impone para la Sala estarse a lo resuelto en el citado auto del 18 de junio de 2025, proferido por esta misma Sección, toda vez que resulta inocuo emitir cualquier tipo de pronunciamiento frente a un acto que actualmente no está surtiendo efectos, con ocasión de la suspensión provisional que sobre aquel recayó. 2.5.

Otras decisiones Tal como se advirtió en los antecedentes de esta providencia, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio reiteró la solicitud del Ministerio de Educación Nacional de terminar el presente proceso por carencia actual de objeto debido a la derogatoria del acto acusado. Dicha petición fue abordada y resuelta negativamente a través de auto del 24 de julio de 2025 dentro del presente proceso por parte del ponente.

Al compartir la Sala mayoritaria27 íntegramente dichos argumentos habrá de estarse a lo allí resuelto, sin que sea necesario emitir pronunciamiento adicional sobre el punto. Al margen de lo anterior, se advierte que fue aportado poder otorgado al abogado Miguel Ángel Santiago Celis Valbuena identificado con cédula de ciudadanía 1.020. 832.059 y tarjeta profesional 398.593 del Consejo Superior de la Judicatura28, por lo que, al reunir el mandato los requisitos de ley, habrá de reconocérsele personería para actuar en representación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

En mérito de lo expuesto, la Sala III.

RESUELVE

PRIMERO: ESTAR A LO RESUELTO en auto del 18 de junio del año en curso, radicado 11001-03-28-000-2025-00086-00, en el cual, se decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0639 de 2025. 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001-03-28-000- 2025-00110-00. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 27 En este punto se deja claro que la magistrada Gloria María Gómez Montoya plantea disidencia para indicar que, a su juicio, se debe declarar la carencia actual de objeto por sustracción de materia.

Al respecto, véase el salvamento de voto manifestado dentro del radicado 11001-03-28-000-2025-00110-00. 28 Anotación 32 del expediente visible en Samai. Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: presidente de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00091-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 SEGUNDO: ESTAR A LO RESUELTO en auto del 24 de julio de 2025 dentro del presente asunto a través del cual se negó la solicitud de terminación del proceso por carencia actual de objeto.

TERCERO: Reconocer personería al abogado Wilmar David Chaves Ramos, identificado con cédula de ciudadanía 1.070.706.140 y tarjeta profesional 243.817 del C. S. de la J., para actuar como apoderado de la Presidencia de la República, conforme al poder que obra en el expediente digital.

CUARTO: Reconocer personería al abogado Miguel Ángel Santiago Celis Valbuena identificado con cédula de ciudadanía 1.020. 832.059 y tarjeta profesional 398.593 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

QUINTO: En firme esta decisión, vuelva el expediente al despacho para lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Ausente con permiso GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»