CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 05001-23-31-000-2011-01752-01 (61416) Demandante: Telval S.A. Demandados: Municipio de Medellín y Empresa de Desarrollo Urbano —EDU—.
Referencia: Acción de controversias contractuales. Tema: Caducidad de la acción de controversias contractuales respecto de una controversia surgida en un negocio jurídico que requiere liquidación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, el veintidós (22) de noviembre de dos mil diecisiete (2017), que declaró la caducidad de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Medellín suscribió con la Empresa de Desarrollo Urbano (en adelante, “EDU”) un convenio interadministrativo para que esta última ejecutara la administración delegada del “proyecto de mejoramiento de la infraestructura de instituciones educativas oficiales”.
En este contexto, la EDU suscribió un contrato de obra con Telval S.A., cuyo objeto consistía en la ejecución de “obras de adecuación, ampliación, mantenimiento, construcción y complementarias del Colegio Barrio Olaya Herrera y la Institución Educativa Barrio Villa Turbay”. Durante la ejecución del contrato de obra, las partes suscribieron cuatro otrosíes, con los cuales ampliaron el plazo y adicionaron el precio.
Una vez culminado el plazo y entregada la obra, el contratista presentó reclamación por rompimiento del equilibrio económico del contrato, el cual fue resuelto desfavorablemente por la EDU; decisión que fue recurrida y confirmada íntegramente. Telval S.A. pretende, en este contencioso, la declaración del rompimiento del equilibrio económico del contrato de obra referido y su consecuente restablecimiento, así como la anulación de las resoluciones que negaron la reclamación administrativa en tal sentido.
El Tribunal declaró la caducidad de la acción y la parte actora recurrió esta decisión, al considerar que aquel erró en la definición del hito inicial del plazo preclusivo, pues, aun cuando no desconoce que el negocio jurídico celebrado requería liquidación, la decisión que negó la reclamación de ruptura del equilibrio económico del contrato habría originado este contencioso, por tanto, sería a partir de ese momento que se debería contarse el término de caducidad de la acción. II.
ANTECEDENTES 2 Radicado: 05001-23-31-000-2011-01752-01 (61416) Partes: Telval S.A. contra el municipio de Medellín y la EDU 2.1. El Treinta y uno (31) de octubre de dos mil once (2011)1, Telval S.A.2 presentó, con fundamento en los hechos relatados en el acápite anterior, demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales, contra el municipio de Medellín y la EDU, con la cual, en síntesis, pretende que: (i) se declare el rompimiento del equilibrio de la ecuación financiera del contrato de obra pública núm. 25 de 2008;
(ii) se declare que los demandados deben restablecer el equilibrio de la ecuación financiera del contrato, “de tal forma que se lleve a Telval a un punto de no pérdida y de recuperación de la utilidad estimada”; (iii) como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad de las Resoluciones 203 de 2009 y 403 de 2010, por las cuales la EDU negó la solicitud de restablecimiento del equilibrio financiero presentada;
(iv) se condene a los accionados a pagar a Telval $615.548.882, por los sobrecostos en los que habría incurrido; (v) se indexen las sumas que resulten probadas en este proceso; (vi) se reconozcan intereses moratorios; y (vi) se conde en costas a los demandados. 2.2. El quince (15) de agosto de dos mil doce (2012)3, el municipio de Medellín contestó la demanda, con oposición a todas las pretensiones en ella formuladas.
Al punto, manifestó que el desequilibrio económico alegado “no es imputable a la EDU y menos al municipio de Medellín, por el contrario, el soporte documental demuestra grandes deficiencias en la administración de las obras por parte del contratista”. Con fundamento en lo expuesto, propuso como excepción la “falta de causa para pedir”. 2.3.
El quince (15) de agosto de dos mil doce (2012)4, la EDU contestó la demanda, con oposición a las pretensiones en ella formuladas. Como argumentos defensivos, adujo —en sentido similar al municipio— que en el sub lite no se acreditaría que el desequilibrio económico del contrato “haya sido el resultado de situaciones imprevisibles e imputables a la entidad contratante, por el contrario, lo que se tiene comprobado es que la alta desorganización administrativa de Telval durante gran parte del plazo contractual, conllevó a situaciones que incidieron en el cumplimiento del principio de eficiencia para la entrega oportuna de las obras”.
En consonancia con lo expuesto, formuló las siguientes excepciones: (i) “falta de causa para pedir”; (ii) “inexistencia de responsabilidad por la EDU”; (iii) “presunción de legalidad de los actos administrativos”; (vi) “inepta demanda al no aportar los actos administrativos atacados”; (v) “detrimento del patrimonio público”; (vi) “inexistencia de la ruptura de la ecuación económica”; y (vii) “buena fe de la EDU”. 2.4.
Dentro del término de traslado, la EDU5, el municipio de Medellín6 y la sociedad actora7 alegaron de conclusión, con reiteración de algunos argumentos expuestos en las oportunidades anteriores. 1 Folios 1 a 15 del cuaderno 1. 2 Folios 40 a 42 del cuaderno 1. Certificado de existencia y representación de la Cámara de Comercio de Bogotá número 80RU20418352 del 18 de abril de 2011. 3 Folios 121 a 129 del cuaderno 1. 4 Folios 153 a 179 del cuaderno 1. 5 Folios 495 a 502 del cuaderno 1. 6 Folio 503 del cuaderno 1. 7 Folios 504 a 518 del cuaderno 1. 3 Radicado: 05001-23-31-000-2011-01752-01 (61416) Partes: Telval S.A. contra el municipio de Medellín y la EDU 2.5.
El veintidós (22) de octubre de dos mil diecisiete (2017)8, el Tribunal Administrativo de Antioquia dictó sentencia de primera instancia, en la que declaró la caducidad de la acción. Como fundamento de lo resuelto, la autoridad judicial consideró: 2.5.1. Que el contrato de obra pública núm. 25 de 2008 debía ser liquidado. Por lo tanto, le eran aplicables los artículos 136.10 del Código Contencioso Administrativo (“CCA”), 60 de la Ley 80 de 1993 y 11 de la Ley 1150 de 2007.
Así, pues, como el plazo de ejecución contractual culminó el trece (13) de enero de dos mil nueve (2009), sin que durante los seis (6) meses posteriores se hubiere efectuado su liquidación bilateral o unilateral, el término de caducidad empezó a correr el trece (13) de julio de dos mil nueve (2009) y, en principio, este vencía el trece (13) de julio de dos mil once (2011).
Empero, dicho término “se suspendió el 28 de abril de 2011, con la solicitud de conciliación extrajudicial, y se reanudo el 19 de julio del mismo año, cuando se llevó a cabo la audiencia sin lograr acuerdo […], luego los 2 meses y 15 días que faltaban para cumplirse los 2 años, se cumplieron el 5 de octubre de 2011, fecha límite para instaurar la acción de controversias contractuales”.
Por lo tanto, concluyó que, como la demanda fue formulada el treinta y uno (31) de octubre de dos mil once (2011), en el sub examine operó la caducidad de la acción. 2.5.2. Que no desconoce que el otrora contratista presentó “reclamación administrativa” por rompimiento de equilibrio financiero, el diez (10) de junio de dos mil nueve (2009), es decir, aproximadamente seis (6) meses después del finiquito de la relación contractual, y que esa petición fue resuelta de manera desfavorable por la EDU, mediante la Resolución 203 de 2009 y confirmada a través de la Resolución 403 de 2010.
Sin embargó, el cómputo de la caducidad a partir de la notificación del ese último “acto administrativo” no resulta procedente9, por cuanto “el término respectivo comenzó a correr desde el vencimiento de los plazos para efectuar la liquidación del contrato, sin que pueda admitirse que el mismo se suspendió por la presentación de la solicitud […], ya que los términos para que opere la caducidad están señalados en la ley, las normas que los contiene son de orden público, por ende, no son modificables por el querer de las partes”. 2.6.
El trece (13) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)10, la parte actora recurrió la providencia antedicha con el propósito que fuera revocada y, en su lugar, fueran estimadas las pretensiones de la demanda. Como argumentos de inconformidad, expresó que «la caducidad para cuestionar los actos administrativos que negaron el restablecimiento del equilibrio económico […], debe contabilizarse no a partir del [momento establecido en el] literal d) del numeral 10 del artículo 136 del CCA, sino [desde el momento referido en el inciso 1º del numeral 10 del artículo 136 del CCA], esto es, “a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho y derecho que les sirve de fundamento”»11.
Por tanto, en el presente asunto, el término bienal fijado para 8 Folios 526 a 533 del cuaderno principal. 9 Como fundamento de esa afirmación citó la siguiente providencia: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 16 de marzo de 2015, exp 32797. 10 Folios 536 a 545 del cuaderno principal. 11 Como fundamento de esa afirmación citó la siguiente providencia: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2007, exp 16370. 4 Radicado: 05001-23-31-000-2011-01752-01 (61416) Partes: Telval S.A. contra el municipio de Medellín y la EDU la presentación de la demanda en tiempo, debe contarse a partir de la notificación y ejecutoria de la Resolución 403 del veintitrés (23) de abril de dos mil diez (2010), por la cual se confirmó la Resolución 203 de 2009, toda vez que son estos actos administrativos los que sirvieron de fundamento a la acción contractual incoada. 2.7.
Dentro del término de traslado, la parte accionante12, el municipio de Medellín13 y la EDU14 alegaron de conclusión. La primera repitió lo expuesto a modo de fundamento del recurso de alzada, concerniente a la inoperancia de la caducidad de la acción, e insistió en la prosperidad de las súplicas de la demanda. Las otras dos partes, que constituyen el extremo pasivo, transcribieron en su integridad los escritos de alegatos presentados en primera instancia. El Ministerio Público, por intermedio del ahora magistrado de esta Sala Nicolás Yepes Corrales, rindió concepto15, con solicitud de confirmación del fallo apelado, al considerar que, en efecto, la acción de controversias contractuales incoada había caducado.
En suma, manifestó que “si bien no admite discusión que los actos administrativos de naturaleza contractual, como lo son las Resoluciones 203 de 2009 y 403 de 2010, pueden ser cuestionados en su legalidad […] lo cierto es, que el término de caducidad de dos años que aplica para acudir a la jurisdicción en procura de sacar avante tales pretensiones, se encuentra regulado de manera expresa por el legislador, y que para el caso concreto, por tratarse de un contrato que requería liquidación, dicho término se contabiliza a partir de la finalización del plazo que tenía la entidad contratante para hacerlo de manera unilateral, y no a partir de la notificación o ejecutoria de los acto administrativos cuestionados, como lo reclama el recurrente”. 2.8.
El veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019)16, el magistrado Nicolás Yepes Corrales manifestó estar impedido para conocer el presente asunto, por haber emitido el concepto expuesto en el numeral inmediatamente anterior. El nueve (9) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)17, el consejero sustanciador de esta providencia declaró fundado el impedimento y avocó conocimiento del asunto.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Validada la competencia que le asiste para conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 12918 y 132.519 del CCA20, la Sala procederá a resolver el siguiente problema jurídico, que surge a partir de los cargos de alzada formulados21, de acuerdo con lo establecido por 12 Folios 556 a 574 del cuaderno principal. 13 Folio 575 del cuaderno principal. 14 Folios 576 a 583 del cuaderno principal. 15 Folios 584 a 594 del cuaderno principal. 16 Folio 596 del cuaderno principal. 17 Folios 598 a 599 del cuaderno principal. 18 CCA.
“Artículo 119. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos”. 19 CCA. “Artículo 132. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5. De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes […], cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. 20 La demanda fue presentada en el 2011, época para la cual el salario mínimo era de $535.600, por lo tanto, los 500 salarios mínimos equivalían a $267.800.000, lo cual supone que la cuantía estimada en dicho escrito, que ascendía a $615.548.882, excede el monto legalmente exigido. 21 Apartado 2.6. 5 Radicado: 05001-23-31-000-2011-01752-01 (61416) Partes: Telval S.A. contra el municipio de Medellín y la EDU los artículos 35022 y 32823 del Código de Procedimiento Civil (“CPC”), en línea con la jurisprudencia constitucional24 y la jurisprudencia administrativa unificada25.
¿Erró el a quo al tomar como hito inicial del plazo para la incoación del medio de control de solución de controversias contractuales, la fecha en que vencieron los plazos para la liquidación del contrato, y no la fecha de notificación de la Resolución 403 de 2010, por la cual la EDU confirmó la denegación de la reclamación de restablecimiento del equilibrio económico del contrato de obra pública núm. 25 de 2008 presentada por el otrora contratista? 3.2.
Para resolver el cuestionamiento anterior, debe tenerse en cuenta que el régimen jurídico aplicable al contrato de obra pública núm. 25 de 2008 es el contenido en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007), dado que se trató de un negocio jurídico cuyo parte contratante, EDU26, es una empresa industrial y comercial del Estado que, al obrar como contratante ―no como contratista― de una obra pública, no actuó en un ámbito abierto a la competencia con el sector privado27.
Análisis del problema jurídico 3.3. De antaño28, la Sección Tercera precisó que los hechos que daban origen a las controversias contractuales no podían ser valorados separadamente y puntualizó, en relación con los contratos que requerían ser liquidados, que el cómputo del plazo fijado por el legislador para el ejercicio oportuno de la acción inicia a partir de la suscripción del acta bilateral, la ejecutoria del acto administrativo de liquidación unilateral o, en defecto de las dos modalidades anteriores, desde el vencimiento del plazo para efectuarla29.
Esta postura, surgida bajo la vigencia del texto inicial del artículo 136 del 22 CPC. “Artículo 350. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme. // Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia […]”. 23 CPC.
“Artículo 357. “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]. || Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”. 24 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia SU-327 de 1995, criterio reiterado en la sentencia C-583 de 1997. 25 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia de unificación de 6 de abril de 2018, exp. 46005. 26 DECRETO 158 del 20 de febrero de 2002 expedido por el alcalde de Medellín. “Artículo 2º.
Naturaleza jurídica. La empresa Industrial y Comercial del Estado Empresa de Desarrollo Urbano “EDU”, es una persona jurídica del orden municipal, dotada de autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio […]. 27 LEY 1150 DE 2007. Artículo 14. “Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que se encuentren en competencia con el sector privado nacional o internacional o desarrollen su actividad en mercados monopolísticos o mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley.
Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes. || El régimen contractual de las empresas que no se encuentren exceptuadas en los términos señalados en el inciso anterior, será el previsto en el literal g) del numeral 2 del artículo 2° de la presente ley”. 28 Para ahondar en el tema ver la siguiente providencia: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Auto de unificación del 1º de agosto de 2019, exp 62009 (numeral 2.4.1.). 29 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 1º de agosto de 2000, exp 11816.
“El Tribunal equivocadamente declaro probada la caducidad de la acción al considerar, que el término para que ésta opere 6 Radicado: 05001-23-31-000-2011-01752-01 (61416) Partes: Telval S.A. contra el municipio de Medellín y la EDU CCA30, fue positivizada con la expedición de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo precitado con la adición de un listado de eventos específicos sobre la forma de contabilizar dicho plazo31.
Agregó esta Sección que, al estar comprometido el orden público en el conteo de la caducidad, a las partes les estaba vedada toda decisión o acuerdo encaminado a alterar el término de ejercicio oportuno de la acción una vez este hubiera comenzado a correr32. Más recientemente, la jurisprudencia unificada de esta Sección33 precisó que, al permitirse ―con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007― que la liquidación fuera practicada dentro del bienio siguiente al vencimiento del término para la liquidación unilateral, el legislador siguió un criterio que privilegia la resolución directa de conflictos por las partes contratantes, de forma tal que el ejercicio de una facultad consentida por la legislación no puede dar cabida a una restricción procesal.
No ocurre lo mismo, sin embargo, cuando no ha sido ejercida dicha facultad tendiente a la solución directa de conflictos y, consecuentemente, el contrato no ha sido liquidado dentro del plazo establecido, pues, en tal caso, las partes en conflicto están ante el supuesto fáctico previsto en el literal d) del artículo 136.10 literal d) del CCA, sin que se haya ejercido una facultad permitida por el ordenamiento que, con el ánimo de conseguir una resolución directa del conflicto, enerve la caducidad de la acción. 3.4.
Esclarecido lo anterior, la Sala comparte la posición del Tribunal de primer grado de acuerdo con la cual el término bienal de caducidad de la presente acción debe contabilizarse a partir de la fecha en que se venció el plazo para realizar la liquidación debe empezar a correr a partir de que se produce el hecho generador del perjuicio y no, como debe ser, desde que es suscrita el acta de liquidación, bien que esta sea el fruto del mutuo acuerdo de las partes o de la declaración unilateral por la entidad estatal. || Para la Sala es claro que no pueden valorarse de manera separada los hechos que susciten controversia en el desarrollo del objeto contractual para contar el término de la caducidad, ya que el contrato conforma una unidad y como tal debe analizarse; porque de lo contrario se caería en el error de iniciar un pleito en contra de la entidad por el sin número de diferencias que puedan sobrevenir en la ejecución del contrato, evento que iría en contra del principio de la economía procesal. || A partir de la liquidación del contrato, o al vencimiento del plazo para que las partes la realicen, comienza a computarse el término de caducidad de la acción, pues en aquel momento es posible determinar el estado de las obligaciones a cargo de cada una de las partes”. 30 CCA.
“Artículo 136. Caducidad de las acciones. […] Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”. 31 CCA. “Artículo 136, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 […], 10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. // En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: // a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; // b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa; // c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta; // d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.
Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar […]”. 32 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2006.
Exp. 14056. “Efectivamente, se observa que el término de caducidad es perentorio, se surte aún en contra de la voluntad de las partes, no se interrumpe, y se cumple por el solo transcurso del tiempo sin que haya sido ejercida la respectiva acción; en tales condiciones, su contabilización no puede depender de la voluntad o de las acciones u omisiones de alguna de las partes, y por ello no es de recibo el argumento esgrimido por la demandante […], quien aseguró que sólo podía empezar a correr el término de caducidad de la acción contractual, una vez finalizadas las investigaciones administrativas en las que se determinó la responsabilidad del contratista por la pérdida de elementos de la entidad; ello no es así, puesto que el plazo legal para intentar la acción, se inició una vez terminado el contrato, independientemente de las actuaciones de las partes, que debían tener en cuenta esta circunstancia para las posibles reclamaciones judiciales que pretendieran efectuar”. 33 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, auto de 1 de agosto de 2019, exp. 62009. 7 Radicado: 05001-23-31-000-2011-01752-01 (61416) Partes: Telval S.A. contra el municipio de Medellín y la EDU del contrato, pues aun cuando, con posterioridad al término mencionado, se presentó reclamación de ruptura del equilibrio económico del contrato34, esta sola situación no lleva a que se modifique el supuesto legal por el que se debe computar la caducidad de la acción, dado que pervive en el supuesto de caducidad fijado para los contratos que requieren liquidación y esta no se practica, esto es el contenido en el artículo 136.10 literal d) del CCA. 3.5.
En el sub examine, se encuentra acreditado que el veintidós (22) de enero de dos mil ocho (2008), el EDU celebró con Telval S.A. el contrato 2535, cuyo objeto consistía en la ejecución de obras de adecuación, ampliación, mantenimiento, construcción y obras complementarias de dos instituciones educativas, con un plazo de ejecución36, incluidas las cuatro (4) adiciones pactadas37, de doscientos sesenta y ocho (268) días calendario, contado a partir de la suscripción del acta de inicio, la cual fue firmada el veintiuno (21) de abril de dos mil ocho (2008).
Así las cosas, el plazo de ejecución del contrato culminó el catorce (14) de enero de dos mil nueve (2009). En este orden de ideas y de conformidad con lo pactado en el contrato38, el plazo de cuatro (4) meses para liquidarlo de manera bilateral se cumplió el catorce (14) de mayo de dos mil nueve (2009); mientras que el término de dos (2) meses para liquidarlo de manera unilateral acaeció el catorce (14) de julio de la misma anualidad, sin que se hubiera aportado prueba que permita establecer que se efectuó la liquidación del contrato en alguna de las dos modalidades referidas Sobre esta base, se colige que el término para ejercer de manera oportuna la acción de controversias contractuales comenzó a correr el quince (15) de julio de dos mil nueve (2009) y, en principio, se vencía el quince (15) de julio de dos mil once (2011).
No obstante, la parte actora presentó solicitud de conciliación prejudicial el veintiocho (28) de abril de dos mil once (2011)39, es decir, a falta de setenta y ocho (78) días para 34 El diez (10) de junio de dos mil nueve (2009), Telval S.A. presentó ante la EDU reclamación por rompimiento del equilibrio económico del contrato de obra pública 25 de 2008, por un monto que calculó en $615.544.882 (Folios 94 a 112 del cuaderno 1).
El tres (3) de octubre de dos mil nueve (2009), la EDU expidió la Resolución 203, por la cual negó la reclamación por desequilibrio económico presentada por el contratista (Folios 60 a 75 del cuaderno 1). El veinte (20) de noviembre de dos mil nueve (2009), Telval S.A. formuló recurso de reposición contra la decisión antedicha, con la intención que se proceda al reconocimiento por rompimiento del equilibrio económico del contrato (folios 76 a 86 del cuaderno 1).
El veintitrés (23) de abril de dos mil diez (2010), la EDU profirió la Resolución 403, por medio de la cual confirmó en todas sus partes la Resolución 203 de 2009 (folios 87 a 93 del cuaderno 1). 35 Folios 54 a 59 del cuaderno 1. 36 “CLÁUSULA QUINTA. El plazo del presente contrato será de noventa (90) días calendario, contados a partir de la suscripción del acta de inicio […]”. 37 El dieciséis (16) de julio de dos mil ocho (2008), las partes contractuales suscribieron el adicional 01, por el cual adicionaron el plazo en sesenta y tres días (63) días calendario (folios 293 a 294 del cuaderno 1).
El dieciséis (16) septiembre de dos mil ocho (2008), las partes contractuales suscribieron el adicional 02, por el cual adicionaron el plazo en cuarenta y tres días (43) días calendario (folios 295 a 296 del cuaderno 1). El nueve (9) de octubre de dos mil ocho (2008), las partes contractuales suscribieron el adicional 03, por el cual adicionaron el plazo en veintisiete (27) días calendario (folios 297 a 298 del cuaderno 1).
El dieciséis (16) de julio de dos mil ocho (2008), las partes contractuales suscribieron el adicional 04, por el cual adicionaron el plazo en cuarenta y cinco (45) días calendario (folios 302 a 303 del cuaderno 1) 38 “CLÁUSULA VIGÉSIMA SÉPTIMA. La liquidación del contrato se hará de común acuerdo entre el contratista y el contratante dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de terminación del mismo.
Dentro de este plazo, las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar, de los cuales quedará constancia en el acta de liquidación, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y demás normas que la modifiquen o adicionen […]. Si el contratista no concurre a la liquidación del contrato, o las partes no llegan a un acuerdo sobre el contenido de la misma, la contratante lo liquidará unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento de los cuatro (4) meses previstos para la liquidación bilateral, según el artículo 44, literal d) de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo”. 39 Folio 17 del cuaderno 1. 8 Radicado: 05001-23-31-000-2011-01752-01 (61416) Partes: Telval S.A. contra el municipio de Medellín y la EDU vencerse el término preclusivo.
En atención a que la diligencia se declaró fallida el diecinueve (19) de julio de dos mil once (2011)40 y que el tiempo que restaba volvió a correr desde el día siguiente a esa fecha41, el término para la presentación oportuna de la demanda se extendió hasta el cinco (5) de octubre de la misma anualidad. Por consiguiente, como la demanda contencioso-administrativa fue presentada el treinta y uno (31) de octubre de dos mil once (2011), la acción fue ejercida fuera del término bienal previsto por la ley. 3.6.
En definitiva, la Subsección confirmará el fallo apelado, que declaró la caducidad de la acción de controversias contractuales. IV. COSTAS No hay lugar a la imposición de costas debido a que en el presente asunto no se evidenció actuación temeraria de las partes, condición exigida por el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para proceder de esta forma.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, el veintidós (22) de noviembre de dos mil diecisiete (2017), que declaró la caducidad de la acción.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme este fallo, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente VF 40 Ibídem 41 Ley 640 de 2001. “Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”.