08001233300020240023701 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES TESIS: SE CONFIRMA EL AUTO RECURRIDO.

LA PARTE ACTORA NO EXPUSO ARGUMENTOS DE INCONFORMIDAD RELACIONADOS CON EL PROVEÍDO RECURRIDO, SINO QUE SUSTENTÓ LOS CARGOS FORMULADOS EN FUNDAMENTOS JURÍDICOS DISTINTOS Y NUEVOS A LOS INVOCADOS EN EL ESCRITO INICIAL DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ACUSADOS. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 8 de septiembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico1, que denegó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados en el proceso de la referencia. I-.

ANTECEDENTES La ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE 1 En adelante, el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES2, actuando a través de apoderada judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA-3, presentó demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones núms.

RCG0981-20220425 de 25 de abril de 2022, “Por medio de la cual se determina la exclusión de la masa de la liquidación de una suma o bien objeto de reclamación oportunamente presentada al proceso de liquidación de la Asociación mutual barrios unidos de Quibdó – AMBUQ EPS-S-ESS – en Liquidación”; y RRR0784-20220822 de 22 de agosto de 2022, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición presentado oportunamente contra la resolución no. RCG0981-20220425 de 4/25/2022”, expedidas por la ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ – AMBUQ EPS -ESS4.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la demandada aplicar el procedimiento establecido en el artículo 12 de la Ley 1797 de 13 de julio de 20165 y la Resolución núm. 574 de 3 2 En adelante ADRESS 3 En adelante CPACA. 4 En adelante la Asociación. 5 “Por la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 3 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de marzo de 20176; y reintegrar la suma de $126.067.160.582,01 por conceptos de recobros, reintegro de recursos del aseguramiento, proceso de liquidación mensual de afiliados y de régimen contributivo; asimismo, pidió condenar al pago de la actualización del IPC y de las costas y gastos del proceso.

II.- SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La parte actora, en un acápite de la demanda, solicitó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones núms. RCG0981- 20220425 de 25 de abril de 2022, “Por medio de la cual se determina la exclusión de la masa de la liquidación de una suma o bien objeto de reclamación oportunamente presentada al proceso de liquidación de la Asociación mutual barrios unidos de Quibdó – AMBUQ EPS-S-ESS – en Liquidación”; y RRR0784-20220822 de 22 de agosto de 2022, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición presentado oportunamente contra la resolución no. RCG0981-20220425 de 4/25/2022”, expedidas por la Asociación. 6 “Por la cual se establecen las condiciones que las Entidades Promotoras de Salud — EPS, las Entidades Obligadas a Compensar — EOC y las Cajas de Compensación Familiar — CCF que administran el Régimen Subsidiado, e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud — IPS que se encuentren en proceso de liquidación, deben cumplir para adelantar y culminar los asuntos pendientes ante el FOSYGA o quien haga sus veces”. 4 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que los actos en mención trasgredieron las garantías sustanciales y procesales de la entidad, establecidas en los artículos 29 de la Constitución Política y 12 de la Ley 1797, al no reconocer en su totalidad a la ADRES los recursos pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud antes de iniciar el proceso de determinación y conformación de acreedores.

Indicó que el agente liquidador incumplió las obligaciones establecidas en los artículos 2º, 3º y 6º de la Resolución núm. 574 de 2017, concernientes al reconocimiento y restitución o constitución de reservas para reintegrar los recursos del sistema. III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La Asociación y su agente liquidador no se pronunciaron sobre la solicitud de medida cautelar, pese a haber sido notificados7 de los autos de 5 de agosto de 20258, admisorio de la demanda y que corrió traslado de la solicitud.

IV-.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante auto de 8 de septiembre de 2025, denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de las 7 Índices 6 y 7 del expediente digital de primera instancia. 8 Índices 3 y 4 idem. 5 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resoluciones núms.

RCG0981-20220425 de 25 de abril de 2022 y RRR0784-20220822 de 22 de agosto de 2022. Fundamentó la decisión en que efectuada la confrontación las resoluciones y las normas superiores invocadas como violadas no se dilucidaba prima facie una vulneración del régimen tenido en cuenta para efectuar el proceso de liquidación llevado a cabo por la entidad demandada.

Indicó que para hacer tal estudio se requería verificar no solo las disposiciones jurídicas en las que se fundaron los actos acusados sino, además, las normas y regímenes aplicables para los procesos liquidatorios de las entidades promotoras de salud e instituciones prestadoras de servicios de salud, el desarrollo del propio proceso liquidatorio de AMBUQ EPS ESS y las pruebas aportadas al respectivo cobro.

V-.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO V.1.- La parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio de apelación contra el auto de 8 de septiembre de 2025, con el propósito de que se revoque el proveído recurrido y, en su lugar, se decrete la suspensión provisional de los efectos de los actos 6 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusados, por indebida aplicación de las normas que rigen los procesos liquidatorios de las EPS y de la Resolución núm. 574 de 2017.

En cuanto a las normas que regulan los procesos liquidatorios, indicó que la demandada no las siguió toda vez que el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 establece que el procedimiento aplicable es el establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y artículo 3º del Decreto 1080 de 2021 prevé que la Superintendencia Nacional de Salud tiene a su cargo el sistema integrado de inspección, vigilancia y control y le corresponde ejercer tales facultades respecto de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud enunciados, entre otros, en los artículos 155 de la Ley 100 de 1993; 121 y 130A de la Ley 1438 de 2011; y 2º de la Ley 1966 de 2019.

Sostuvo que según lo previsto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud ejercer la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar a las entidades que vigila, incluidas las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de servicios de salud de cualquier naturaleza, procesos que tiene una regulación especial, pues para las entidades públicas del orden nacional se aplica el 7 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006, mientras que para las demás EPS de naturaleza privada se emplea el procedimiento previsto en el Decreto 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por la Ley 510 de 1999.

Mencionó que el artículo 2.5.5.1.1. del Decreto 780 de 2016 establece que los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar a las EPS se someten a las normas del procedimiento de que trata el artículo 116 del Decreto Ley 663 de 1993, la Ley 510 y demás disposiciones. Precisó que en los procesos de liquidación de la EPS se aplica la prelación de créditos establecida en el artículo 12 de la Ley 1769, previo al cubrimiento de los recursos adeudados al entonces Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA o la entidad que haga sus veces, actualmente la ADRES, así como los mecanismos de redistribución de riesgo.

En relación de la indebida aplicación de la Resolución núm. 574 de 2017, aseveró que el agente liquidador: i) omitió identificar los recursos que hacen parte del entonces FOSYGA, hoy ADRES, que se encuentren en las cuentas maestras de recaudo de cotización en salud; ii) no constituyó las respectivas reservas de recursos 8 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co financieros a la vista, frente a los procedimientos de reintegro; iii) no identificó en sus estados financieros los registros contables por concepto de giro previo al aseguramiento en salud, por procesos del régimen contributivo y subsidiado, conforme lo establece el artículo 2º de esa norma, vigente para el momento en el que se inició el proceso de liquidación de la demandada; y iv) no ejecutó las acciones previas al cierre definitivo de dicho proceso, como lo señala el artículo 3º idem, así como tampoco los procesos de reintegro previstos en el artículo 6º.

Sostuvo que según el concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado9 frente a la reclamación de los recursos adeudados por parte de las entidades promotoras de salud –EPS- o instituciones prestadoras de servicios de salud -IPS-, en el marco de los procesos liquidatorios, cuando una EPS está en proceso de liquidación el liquidador tiene un plazo máximo de seis meses contados desde el acto administrativo que ordena la liquidación para identificar las deudas con la ADRES, antes de aplicar la prelación de créditos a otros acreedores.

Concluyó que de conformidad con el artículo 12 de la Ley 1797, la 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto núm. 2461 de 20 de mayo de 2021, C.P. Édgar Gonzáles López, número de radicación 11001-03-06-000-2021-00019-00. 9 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligación impuesta al agente liquidador de las entidades promotoras de salud de cubrir los fondos adeudados al FOSYGA, hoy ADRES, antes de aplicar la prelación de créditos sobre la masa liquidatoria, encuentra su justificación en la naturaleza especial de dichos recursos, los cuales están destinados exclusivamente a garantizar la prestación del servicio de salud, razón por la cual su restitución al sistema debe realizarse con anterioridad a cualquier distribución de activos en dicho proceso a fin de evitar usos distintos a los establecidos en la Constitución y la ley.

V.2.- El Tribunal, mediante providencia de 7 de octubre de 2025, resolvió no reponer el auto recurrido y conceder el recurso de apelación ante el superior jerárquico. VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con el numeral 5 del artículo 243 del CPACA modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 202110, el recurso de apelación procede en primera instancia contra el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar.

Comoquiera 10 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 10 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que en el presente caso el recurso interpuesto por la parte actora versa sobre la providencia por medio de la cual se denegó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, corresponde a la Sala conocer el presente recurso de apelación. Problema jurídico En el marco de las argumentaciones expuestas por la recurrente, corresponde a la Sala resolver si es procedente la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las RCG0981-20220425 de 25 de abril de 2022 y RRR0784-20220822 de 22 de agosto de 2022, expedidas por la Asociación, para lo cual se abordarán los siguientes asuntos: i) la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos; ii) los requisitos de procedencia de la suspensión provisional de los efectos del acto acusado; y iii) el caso concreto.

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 11 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA11 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».12 11 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015- 00022-00. 12 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta Corporación13 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.

Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos14: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».

(Resaltado fuera del texto original).15 13 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp. Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014- 00101-00. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp.

Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 15 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. 13 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado.

A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 14 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original).

Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar,: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas 15 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co superiores invocadas.

Al respecto, en la providencia de 27 de mayo de 202116, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.

(Negrillas fuera del texto original).17 Caso concreto En el presente caso, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones núms. RCG0981- 20220425 de 25 de abril de 2022 y RRR0784-20220822 de 22 de agosto de 2022, expedidas por la Asociación, con fundamento en que i) se expidieron con desconocimiento de las garantías sustanciales y procesales establecidas en los artículos 29 de la 16 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33- 000-2018-00285-01, CP.

Oswaldo Giraldo López. 17 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 16 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución Política y 12 de la Ley 1797, al no reconocer en su totalidad a la ADRES los recursos pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud antes de iniciar el proceso de determinación y conformación de acreedores; y ii) no observaron las obligaciones del agente liquidador previstas en los artículos 2º, 3º y 6º de la Resolución núm. 574 de 2017, relativas al reconocimiento y restitución o constitución de reservas para reintegrar los recursos del sistema.

El Tribunal, por auto de 8 de septiembre de 2025, denegó la solicitud de la medida, bajo la consideración de que no se podía deducir a partir de la confrontación de los actos acusados con las normas invocadas como violadas, que se trasgrediera el régimen que rige el proceso de liquidación llevado a cabo por la entidad demandada, pues para ello debía realizarse un estudio de las disposiciones jurídicas aplicables a los procesos liquidatorios de las entidades promotoras de salud e instituciones prestadoras de servicios de salud, así como también un análisis minucioso del proceso liquidatorio de AMBUQ EPS ESS, impropio de la etapa inicial en la que se encuentra el proceso.

Inconforme con lo anterior, la parte actora indicó que la entidad demandada aplicó de manera indebida las normas que rigen los 17 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesos liquidatorios de las EPS y de la Resolución 574 de 2017, pues no siguió el procedimiento establecido en el Estatuto Orgánico Financiero y el artículo 3º del Decreto 1080 de 2021.

Agregó que a la Superintendencia Nacional de Salud le corresponde: i) ejercer la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar a las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de servicios de salud de cualquier naturaleza, procesos que tiene una regulación especial, pues para las entidades pública del orden nacional se aplica el Decreto Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006, mientras que para las demás EPS de naturaleza privada se emplea el procedimiento previsto en el Decreto 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por la Ley 510 de 1999; y ii) aplicar en los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar a las EPS, las normas del procedimiento de que trata el artículo 116 del Decreto Ley 663 de 1993, la Ley 510 y demás disposiciones.

Agregó que en los procesos de liquidación de la EPS se aplica la prelación de créditos establecida en el artículo 12 de la Ley 1797, así como los mecanismos de redistribución de riesgo. En relación con la indebida aplicación de la Resolución núm. 574 de 18 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2017, mencionó que el agente liquidador: i) omitió identificar los recursos que hacen parte del entonces FOSYGA; ii) no constituyó las respectivas reservas de recursos financieros a la lista; iii) no identificó en sus estados financieros los registros contables por concepto de giro previo al aseguramiento en salud, por procesos del régimen contributivo y subsidiado; y iv) no ejecutó las acciones previas al cierre definitivo de dicho proceso.

Finalmente, adujo que era obligación del agente liquidador de las entidades promotoras de salud cubrir los fondos adeudados al ADRES antes de aplicar la prelación de créditos sobre la masa liquidatoria. De los nuevos argumentos esgrimidos en el recurso de apelación La Sala advierte que la recurrente no cuestionó los fundamentos jurídicos que conllevaron que el Tribunal desestimara los argumentos específicos planteados en el escrito inicial de la solicitud de medida cautelar, y que se refieren a: i) la vulneración de las garantías establecidas en los artículos 29 de la Constitución Política y 12 de la Ley 1797, al no reconocer en su totalidad a la ADRES los recursos pertenecientes al Sistema General de Seguridad 19 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Social en Salud antes de iniciar el proceso de determinación y conformación de acreedores; y ii) el incumplimiento de las obligaciones concernientes al reconocimiento y restitución o constitución de reservas para reintegrar los recursos del sistema, establecidas en los artículos 2º, 3º y 6º de la Resolución núm. 574 de 2017.

Por el contrario, la ADRES orientó su escrito de impugnación hacia nuevos argumentos jurídicos respecto de los cargos planteados. En efecto, si bien los fundamentos expuestos en el escrito inicial de la medida cautelar y los del recurso son coincidentes en cuanto a la presunta infracción de las normas que rigen los procesos liquidatorios, verificados los argumentos que los sustentan la Sala advierte que difieren entre sí, toda vez que en la impugnación se agregó: la violación del procedimiento establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 1080 de 2021; la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud de: i) inspeccionar, vigilar y controlar a los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ii) ejercer la intervención forzosa administrativa de las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de servicios de salud de cualquier naturaleza y iii) aplicar en dichos procesos las normas del 20 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimiento de que trata el artículo 116 del Decreto Ley 663 de 1993 y la Ley 510; y la prelación de créditos en los procesos de liquidación de las EPS.

Significa lo anterior que no es posible emitir un pronunciamiento en sede de alzada respecto de argumentaciones que no fueron traídas a colación oportunamente, tal como lo establece el artículo 328 del Código General del Proceso, -norma aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA,- el cual establece que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley, sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la providencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Por consiguiente, la Sala no puede hacer pronunciamiento de fondo alguno sobre los referidos cargos, habida cuenta que solo fueron invocados como argumentos en el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. Proceder de manera contraria rompería el equilibrio procesal y la igualdad de las partes, pues la demandada no tendría la posibilidad de controvertir y desvirtuar los nuevos 21 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentos, en tanto no fueron planteados con el escrito inicial de solicitud de medidas18.

De la vulneración del artículo 2º de la Resolución núm. 574 de 2017 La demandante sostiene que hubo un incumplimiento por parte del agente liquidador de las obligaciones concernientes a: i) identificar los recursos que hacen parte del entonces FOSYGA, hoy ADRES, que se encuentren en las cuentas maestras de recaudo de cotización en salud; ii) constituir las respectivas reservas de recursos financieros a la vista, frente a los procedimientos de reintegro; iii) identificar en sus estados financieros los registros contables por concepto de giro previo al aseguramiento en salud, por procesos del régimen contributivo y subsidiado; y iv) ejecutar las acciones previas al cierre definitivo de dicho proceso.

En ese orden, corresponde a la Sala determinar si las resoluciones controvertidas, desconocieron o no la anterior disposición. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de marzo de 2017, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 23001-23-33-004- 2016-00143-01.

Tesis acogida por la Sección en los proveídos de 11 de mayo de 2023 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 11 de mayo de 2023, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 68001-23-33-000-2021-00820-01); 1o. de agosto de 2024 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 1o. de agosto de 2024, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 25000-23-41-000- 2019-00614-01) y 12 de diciembre de 2024 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 12 de diciembre de 2024, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 11001-03-24-000-2022-00019-00). 22 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Resolución núm. RCG0981-20220425 de 25 de abril de 202219.

“Por medio de la cual se determina la exclusión de la masa de la liquidación de una suma o bien objeto de reclamación oportunamente presentada al proceso de liquidación de la Asociacion Mutual Barrios Unidos de Quibdó – AMBUQ EPS-S- ESS – en liquidación”. (…)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: La acreencia presentada de manera OPORTUNA por la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES no fue presentada a través de apoderado judicial.

ARTÍCULO SEGUNDO: Determinar cómo EXCLUIDA de la masa de la liquidación de LA ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ AMBUQ EPS-S-ESS–EN LIQUIDACIÓN, la acreencia D22-000009, concerniente a deuda por Flujos de recursos, conforme a lo expresado en la parte motiva de esta resolución.

ARTÍCULO TERCERO: Rechazar la acreencia presentada de manera Oportuna por ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES con NIT 901037916, como acreencia excluida de la masa de la liquidación, así: Radicado Fecha Valor reclamado Valor aceptado Causales de rechazo D22- 000009 7/7/2021 $126.694.702.520 $0 2.5, 1.11, 1.12, 1.15, 1.29, 1.32, 1.26, 1.14 ARTÍCULO CUARTO: ÚNICA Y EXCLUSIVAMENTE en caso de ser RECONOCIDO DEDUCIR del valor reconocido, las sumas de dineros que acreedores de LA ASOCIACIÓN MUTUAL 19 Por la extensión del acto solo se transcribe la parte resolutiva. 23 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ AMBUQ EPS-S-ESS– EN LIQUIDACIÓN, hayan obtenido en calidad de anticipos o pagos parciales y otros hechos financieros que se encuentren contabilizados.

Igual procedimiento se aplicará al valor reconocido a favor de otros acreedores que a la fecha estén debidamente registradas contablemente por concepto de impuestos nacionales, territoriales, tasas, contribuciones, aportes parafiscales y demás descuentos de Ley al momento del pago de sus créditos válidamente reconocidos […]”. “[…] Resolución núm. RRR0784-20220822 de 22 de agosto de 202220 Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición presentado oportunamente contra la resolución no. RCG0981- 20220425 DE 4/25/2022 (…) El Agente Especial Liquidador de la ASOCIACION MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDO – AMBUQ EPS-S-E.S.S., EN LIQUIDACIÓN FORZOSA, entidad identificada con el NIT. 818.000.140-0, en ejercicio de sus facultades legales, especialmente las contenidas en la Resolución N.º 001214 de 8 de febrero de 2021 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, las normas que reglamenten y a las especiales relacionadas con la presente resolución y en lo no previsto por estas normas, se aplicará lo dispuesto en el Decreto Ley 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) modificado a su vez por la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2555 de 2010 y demás normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten, procede a decidir el Recurso de Reposición presentado oportunamente por ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES, con NIT No. 901037916, contra la Resolución RCG0981-20220425. […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar Totalmente la Resolución No. RCG0981-20220425, “POR LA CUAL SE DETERMINA LA EXCLUSIÓN DE LA MASA DE LA LIQUIDACIÓN DE UNA SUMA O BIEN OBJETO DE RECLAMACIÓN OPORTUNAMENTE 20 Por la extensión del acto solo se transcribe la parte resolutiva. 24 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRESENTADA AL PROCESO DE LIQUIDACIÓN DE LA ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDO – AMBUQ EPS-S-ESS – EN LIQUIDACIÓN.” y dentro de la cual se resolvió el crédito presentado de manera oportuna por ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES, identificado con NI No. 901037916 de la reclamación D22- 000009, por un valor reclamado de $ 126,694,702,520, como acreencia EXCLUIDA de la masa de la liquidación.

ARTICULO SEGUNDO. En virtud del artículo primero, el valor a reconocer por el recurso de reposición es de CERO PESOS M/CTE, así: Radicado Fecha Valor reclamado Valor aceptado Causales de rechazo D22- 000009 7/7/2021 $126.694.702.520 $0 2.5, 1.11, 1.12, 1.15, 1.29, 1.32, 1.26, 1.14 […]”. Por su parte, la disposición superior que se invoca como infringida, señala: Resolución núm. 574 de 3 de marzo de 2017: “[…]Por la cual se establecen las condiciones que las entidades promotoras de salud – EPS, las entidades obligadas a compensar – EOC y las Cajas de Compensación Familiar - CCF que administran el Régimen Subsidiado, e Instituciones Prestadores de Servicios de Salud – IPS que se encuentren en procesos de liquidación, deben cumplir para adelantar y culminar los asuntos pendientes ante el FOSYGA o quien haga sus veces” […] 25 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 2.

Obligaciones del Liquidador. El liquidador de la Entidades Promotoras de Salud — EPS de los Regímenes Contributivo y Subsidiado, de las Entidades Obligadas a Compensar — EOC, de las Cajas de Compensación Familiar — CCF que administran el Régimen Subsidiado e Instituciones Prestadoras de Salud IPS en lo aplicable, que se encuentren en proceso de liquidación, que se liquiden voluntariamente o sean sujeto de intervención forzosa administrativa para liquidar por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, deberá realizar las siguientes acciones y procesos en un término máximo de seis (6) meses contados a partir del acto administrativo que autorice u ordene la liquidación, salvo para las acciones previstas en el literal a) de los numerales 1 y 2 de este artículo y en todo caso, antes del establecimiento de la masa de liquidación, así: 1) Para las EPS del Régimen Contributivo y las Entidades Obligadas a Compensar - EOC a) Identificar los recursos que pertenecen al FOSYGA o quien haga sus veces, que se encuentren en las cuentas maestras de recaudo de cotizaciones en salud y reintegrarlos dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al inicio del proceso de liquidación. b) Identificar las obligaciones a favor del FOSYGA o quien haga sus veces, restituir y/o constituir las respectivas reservas de recursos financieros a la vista, frente a los procedimientos de reintegro que se encuentren en curso. c) Identificar en los estados financieros los registros contables por concepto de giro previo al proceso de auditoría integral de recobros y realizar las respectivas reservas de recursos financieros a la vista, hasta tanto se surta el proceso de auditoría integral; una vez culminado dicho proceso, se efectuará la compensación de los saldos que resultaren a favor de la entidad. d) Identificar y reintegrar al FOSYGA o quien haga sus veces, los demás recursos que pertenezcan al Sistema General de Seguridad Social en Salud así como aquellos correspondientes a compra de cartera. e) Identificar los recursos que se adeudan a la Cuenta de Alto Costo correspondientes a la aplicación del mecanismo de distribución establecido en el artículo 2.6.1.5.5 del Decreto 780 de 2016, y realizar el pago de los valores adeudados conforme al procedimiento determinado por dicha cuenta. 26 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f) Efectuar la conciliación y el giro de los recursos recaudados del situado fiscal y del Sistema General de Participaciones en Salud, acogiéndose a lo establecido en la Ley 1438 de 2011, en los artículos 2.2.1.2.2 al 2.2.1.2.14 del Decreto 780 de 2016, y las normas vigentes. g) Efectuar el análisis de la ejecución de los recursos destinados a actividades de Promoción y Prevención, de acuerdo con la normativa vigente, presentar las certificaciones trimestrales de gastos y efectuar los giros a que haya lugar al FOSYGA o quien haga sus veces. h) Reportar las novedades pertinentes en la Base de Datos Única de Afiliados — BDUA, conforme a las reglas y términos establecidos para cada uno de los regímenes, aclarando todos los asuntos que evidencien multiafiliación, inconsistencias o fallecidos, con el fin de actualizar el estado de afiliación de los usuarios que se encontraban a cargo de la entidad en liquidación. i) Presentar ante el FOSYGA o quien haga sus veces, un proyecto de cronograma en el que se determinen las fechas y las acciones para la presentación de reclamaciones por los derechos respecto de los cuales la entidad en liquidación pretenda su reconocimiento, sin que se extienda más allá de la terminación de la existencia legal de la entidad. j) Presentar ante el FOSYGA o quien haga sus veces un informe trimestral y uno final en el que se dé cuenta del cumplimiento de las obligaciones aquí establecidas.

Este último deberá presentarse una vez finalizados cada uno de los asuntos de que trata la presente resolución, para su respectiva aprobación y posterior envió a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia. k) Efectuar la gestión de cobro de las cotizaciones en salud de los aportantes que se encontraban en mora con anterioridad al inicio del proceso de traslado y asignación de los afiliados a otras EPS y celebrar los acuerdos de pago a que haya lugar, así como presentar las declaraciones de giro y compensación ante el FOSYGA o quien haga sus veces, de acuerdo con el marco legal vigente, o el giro de los recursos que correspondan a dicho Fondo cuando no proceda la compensación de los recursos recaudados.

I) Garantizar que los recursos correspondientes a intereses de mora recaudados y rendimientos financieros por concepto de 27 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cotizaciones, hayan sido consignados al FOSYGA o quien haga sus veces, a través de la Planilla Integral de Liquidación PILA. m) Solicitar ante el FOSYGA o quien haga sus veces, la devolución de cotizaciones que se encuentren en su poder y que deban reintegrarse a los aportantes por pagos erróneos. n) Verificar que todas las declaraciones de giro y compensación se encuentren certificadas por la revisoría fiscal o quien haga sus veces, en caso que existan declaraciones presentadas que no cuenten con la mencionada certificación, deberán presentarlas dentro del término de seis (6) meses previstos en el presente artículo. 2) Para las EPS del Régimen Subsidiado y Cajas de Compensación Familiar — CCF que administran el Régimen Subsidiado. a) Identificar los recursos que pertenecen al FOSYGA o quien haga sus veces y reintegrarlos dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al inicio del proceso de liquidación. b) Dar cumplimiento a lo señalado en las literales b) c), d), e), O, g), h), i) y j) del numeral 1 del presente artículo. c) Realizar las gestiones pertinentes ante las entidades territoriales que tengan pendiente el pago de los recursos de la fuente de financiación del esfuerzo propio sin situación de fondos, para que en su nombre sea girado el recurso correspondiente al FOSYGA o quien haga sus veces. 3) Para las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.

Dar cumplimiento a las obligaciones contenidas en los literales b), e), i) y j) del numeral 1 del presente artículo […]”. La norma transcrita establece una serie de obligaciones a los liquidadores de entidades promotoras de salud (EPS) en liquidación, relacionadas con el reintegro, restitución y giro a la ADRES de los recursos del sistema, así como la realización de las reservas de los recursos financieros, en los regímenes contributivo y subsidiado, antes de constituir la masa de liquidación, es decir, fijar reservas 28 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para atender las deudas derivadas de los procesos de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa.

Precisado lo anterior, la Sala advierte que dentro del trámite de intervención forzosa al que fue sometida AMBUQ ESS – EPS, el liquidador de la Asociación verificó el proceso de análisis y calificación individual de las reclamaciones presentadas a fin de establecer si se aceptaban o no para luego conformar la masa de la liquidación. En dicho trámite, la ADRES, a través de radicado D22-000009 de 7 de julio de 2021, solicitó el reconocimiento y pago de un crédito por valor $126.694.702.520, correspondiente al tipo de deuda D10 – deudas flujos de recursos.

La Asociación, en la Resolución núm. RCG0981-20220425 de 25 de abril de 2022, acto principal aquí demandado, precisó que “[…] con el fin de proteger los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y lograr la recuperación de los saldos adeudados por entidades que se encuentren en proceso de LIQUIDACION, se expidió la Resolución 574 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la cual se establecen las condiciones que las entidades promotoras de salud de los 29 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co regímenes contributivo y subsidiado, las entidades obligadas a compensar, las cajas de compensación familiar que administran programas del régimen subsidiado y las instituciones prestadoras de servicios de salud, deben cumplir antes del establecimiento de la MASA DE LIQUIDACION, para adelantar y culminar los asuntos pendientes con el FOSYGA o quien haga sus veces, en consecuencia de este mandato los dineros reclamados en la presente acreencia son NO MASA DE LA LIQUIDACIÓN […]”.

Asimismo, y en lo que tiene que ver con la reclamación presentada por la ADRES, sostuvo: “[…] se logra establecer que la acreencia que fue presentada por la entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social-ADRES corresponde a este tipo de deuda que son las obligaciones del Financiamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud ADRES, debido a que haciendo la revisión de los conceptos reclamados se logra establecer que la naturaleza de esta son RECOBROS Y COMPESACIONES.

Sin embargo, tenemos que aclarar que para que se despache favorable lo pedido por el aquí acreedor debe cumplir con requisitos exigidos por el legislador, toda vez que la entidad entró en LIQUIDACION. […] queda claro entonces que si bien es cierto los dineros reclamados en la presente acreencia son NO MASA, los mismos deben estar soportados por sus respectivas pruebas para su reconocimiento, esto es, prueba siquiera sumaria que disipe toda duda al Agente Especial Liquidador sobre la existencia de las obligaciones reclamadas. […] se concluye entonces de acuerdo con lo anterior, es del caso 30 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizar el análisis de la acreencia presentada cuyo resumen es el que se presenta a continuación y que recoge el discriminado de cada uno de los ítems reclamados por el acreedor en 43 líneas: […]”.

Inconforme con lo resuelto, ADRES interpuso recurso de reposición aduciendo que aportó de manera oportuna la documentación necesaria para que se aceptará su reclamación, planteamiento frente al cual la demandada, en la Resolución núm. RRR0784- 20220822 de 22 de agosto de 2022, indicó que de conformidad con lo establecido en el artículo 9.1.3.2.1 del Decreto 2555 de 2010, debía presentar prueba siquiera sumaria de sus créditos, siendo pertinente al acreedor llevar al proceso liquidatario las pruebas suficientes sobre la procedencia de la reclamación. Del anterior recuento, la Sala observa que, en principio, el liquidador de la Asociación sí cumplió con el deber establecido en el artículo 2º de la Resolución núm. 574 de 2017; no obstante, estimó que no se encontraba acreditada probatoriamente la reclamación presentada por la ADRES.

Ahora, la Sala también considera que, como lo afirmó el Tribunal, para resolver la controversia planteada en la solicitud de medida resulta necesario verificar las disposiciones jurídicas en las cuales se fundaron los actos acusados, las normas y demás regímenes 31 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicables a los procesos liquidatarios de entidades promotoras de salud e instituciones prestadoras de servicios de salud, y el proceso liquidatario de AMBUQ ESS – EPS, cuestión que es propia de la sentencia que ponga fin al proceso.

Por lo anterior, la Sala confirmará la decisión recurrida, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 8 de septiembre de 2025, proferido por la SALA “A” del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 32 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2024-00237-01 Actora: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de febrero de 2026.

PABLO ANDRES CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.