CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá D.C. veinte (20) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala resuelve la demanda en ejercicio de acción de tutela interpuesta por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda contra la sentencia proferida el 24 de julio de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado.
SÍNTESIS1 La parte actora cuestiona la sentencia de segunda instancia que le impuso unas obligaciones de financiación de obras de mantenimiento y reconstrucción de la infraestructura de servicios acueducto y alcantarillado que presta la empresa Empocabal y el Municipio de Santa Rosa de Cabal, las cuales son completamente ajenas a su competencia. A su juicio, la providencia incurrió en los defectos procedimental, sustantivo y fáctico.
Se niega el amparo porque no se configuraron los defectos alegados. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 4. El 11 de septiembre de 2025 la Corporación Autónoma Regional de Risaralda presentó una demanda en ejercicio de acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia. Según la accionante, esas garantías constitucionales fueron vulneradas por la sentencia proferida el 24 de julio de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado 66001-23-33-000-2022-00168-00/01, adelantado por la Personería Municipal de Santa Rosa de Cabal contra la Empresa de Obras Sanitarias de Santa Rosa de Cabal (en adelante, Empocabal), el Municipio de Santa Rosa de Cabal y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (en adelante, CARDER). 1 Temas: Demanda de tutela contra providencia judicial / Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos / Defecto procedimental / Defecto sustantivo / Defecto fáctico / Se niega el amparo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 2 5. La accionante formuló las pretensiones que se transcriben a continuación:
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al Debido Proceso (Art. 29 C.P.) y al Acceso a la Administración de Justicia (Art. 229 C.P.) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, los cuales fueron vulnerados por la Sección Primera del Honorable Consejo de Estado con la expedición de la sentencia proferida el veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025), dentro de la Acción Popular con radicado No. 66001-23-33- 000-2022-00168-01 SEGUNDO: ORDENAR a la Sección Primera del Honorable Consejo de Estado que profiera una sentencia de reemplazo dentro del proceso de Acción Popular radicado bajo el número 66001-23-33-000-2022-00168-01, en la cual se resuelva el recurso de apelación interpuesto por EMPOCABAL sin agravar la situación jurídica de la CARDER, absteniéndose de imponerle obligaciones de financiación completamente ajenas a su competencia y que no fueron objeto de debate y prueba durante el trámite de las instancias2.
B. Hechos 6. La Personería Municipal de Santa Rosa de Cabal presentó una demanda en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra el Municipio de Santa Rosa de Cabal, Empocabal y la CARDER con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos establecidos en los literales a); c); g) y h) del artículo 4º de la Ley 472 de 19983. 6.1.
En la demanda, la Personería Municipal pretendió que se ordenara (i) al Municipio de Santa Rosa de Cabal y a “sus entes” realizar las acciones pertinentes para la recuperación total del Río San Roque, así como ordenar a Empocabal que atendiera el concepto emitido de forma oportuna por CARDER; (ii) al Municipio de Santa Rosa de Cabal “hacer cotejo de daños y perjuicios ocasionados por el deterioro del río San Roque” y (iii) al Municipio de Santa Rosa de Cabal o a la autoridad competente, iniciar las acciones administrativas contra las entidades responsables del daño, así como adelantar las investigaciones sobre los responsables del mismo. 6.2.
Afirmó que desde el 2019 adelanta seguimiento y acción preventiva respecto del estado de la quebrada San Roque, en el cual se acordó (i) que Empocabal 2 Índice 2 del expediente digital en Samai. 3 ARTICULO 4o. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias (…) c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente (…) g) La seguridad y salubridad públicas (…) h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 3 realizaría mantenimiento del colector y remitiría informe técnico sobre la visita realizada; (ii) que la CARDER verificaría el estado del expediente jurídico adelantado en el 2014 y el cumplimiento de las medidas preventivas ordenadas;
(iii) que Gestión de Riesgo, la CARDER y la Secretaría Ambiental realizarían un informe sobre el estado del cauce de la quebrada San Roque en relación a su cauce original; (iv) que Control Físico verificaría la construcción que se encuentra en el predio colindante al parque recreacional La Hermosa y (v) se requeriría a SMURFIT KAPPA en relación al terreno donde efectúa el depósito de especies. 6.3.
Indicó que el 9 de marzo de 2022 solicitó a la CARDER y a la Secretaría de Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Bienestar Animal de Santa Rosa de Cabal información sobre las actuaciones adelantadas para la mitigación del daño sufrido en el río San Roque y la población. 6.4. Señaló que el 26 de abril de 2022 la CARDER allegó el acta de visita realizada, en la cual evidenció los daños presentados, además de una socavación en el cauce del río y se señaló a Empocabal como la responsable de realizar las acciones tendientes a reparar el daño, pues se observó el manejo inadecuado de aguas de escorrentía, no se evidenció demarcación del suelo, ni protección de redes de alcantarillados colectores, por lo cual la comunidad del barrio Villa Diana se encuentra vulnerada. 7.
Mediante sentencia del 4 de julio de 2024 la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, existencia del equilibrio ecológico, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, preservación del medio ambiente, la seguridad y salubridad pública.
En consecuencia, entre otras disposiciones, ordenó a la CARDER: 6. Ordenar a la Carder, para que, en el término de 6 meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, realice la demarcación de la zona protectora de la quebrada San Roque y su respectiva reforestación. 9. La Carder debe hacer acompañamiento y servir como apoyo a la entidad territorial, prestando la debida asesoría técnica, con la finalidad de que ejecuten un trabajo coordinado y armónico para la implementación de procesos de conocimiento, reducción, prevención y gestión del riesgo de desastres en el sector del rio o quebrada San Roque, para salvaguardar, conservar y recuperar el medio ambiente afectado. 10.
La Carder debe implementar las medidas administrativas necesarias correspondientes frente a las afectaciones realizadas al sector y dar trámite a los permisos que se presenten frente a esta Corporación para que los vertimientos cumplan con la disposición final adecuada cumpliendo con la normatividad técnica vigente. 11. Se designan al personero municipal de Santa Rosa de Cabal, al alcalde del municipio de Santa Rosa de Cabal, un delegado de la Carder, al director de Empocabal ESP EICE, al señor agente del Ministerio Público asignado al despacho 04 de esta Corporación y al magistrado ponente, para que conformen el comité de verificación del cumplimiento de la presente sentencia, para lo cual por Secretaría se les enviará la Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 4 respectiva comunicación, quienes rendirán en el término de 20 meses, un informe único detallado e ilustrado sobre las soluciones adoptadas en pro del cumplimiento efectivo de esta providencia, se designa como coordinador del comité al personero municipal de Santa Rosa de Cabal. 7.1.
El Tribunal expuso que se encontraba acreditado que (i) el sector de la quebrada San Roque colindante con el barrio Villa Diana en el Municipio de Santa Rosa de Cabal está siendo contaminado por los vertimientos de aguas residuales y de escorrentía; (ii) se presenta socavación de la margen derecha de la quebrada, debido al lleno irregular construido por un particular en la margen izquierda del afluente hídrico;
(iii) existe alteración en el cauce natural de la quebrada por el mal uso de los suelos de la zona forestal protectora del afluente por disposición de material removido y (iv) en el sector de la quebrada San Roque colapsó el sistema de alcantarillado por acumulación de material de arrastre, por falta de pavimentación en las vías. 7.2.
Frente a la CARDER, señaló que le correspondía demarcar la zona protectora del río y/o quebrada San Roque y reforestar la zona afectada aledaña a dicho afluente hídrico. Afirmó que, si bien no se desconocía el actuar adelantado por dicha autoridad, no culminó las acciones realizadas; a su vez, expuso que tenía el deber legal de hacer acompañamiento y servir como apoyo a la entidad territorial, prestando la debida asesoría técnica al Municipio de Santa Rosa de Cabal, con el fin de ejecutar un trabajo coordinado y armónico para la implementación de procesos de conocimiento, reducción, prevención y gestión del riesgo de desastres en el sector. 7.3.
Añadió que debía implementar las medidas correspondientes frente a las afectaciones realizadas al sector y dar trámite a los permisos que se presenten ante la Corporación. 7.4. De otro lado, encontró probada la responsabilidad de la empresa Empocabal, pues el sector de la urbanización Villa Diana etapas II y III, colindante con la quebrada San Roque, cuenta con sistema de alcantarillado de propiedad de dicha empresa, de manera que la regulación y manejo de los vertimientos de aguas residuales y de escorrentía que provienen o se vierten al afluente hídrico del barrio o urbanización Villa Diana está a cargo de la empresa, la cual ha realizado acciones intermedias e incompletas que no han sido suficientes para mitigar o cesar la contaminación de la quebrada San Roque. 8.
Empocabal4 y el Municipio de Santa Rosa de Cabal5 apelaron la anterior decisión y, mediante sentencia del 24 de julio de 2025 la Sección Primera del Consejo de Estado modificó los ordinales 3º, 4º, 5º y 11º, los cuales quedaron así: 4 Afirmó que las afectaciones de la red de alcantarillado obedecen a alteraciones de terceros y que las autoridades competentes no realizaron actuación alguna al respecto; en su concepto la causa de la transgresión de los derechos colectivos no es el funcionamiento del sistema de alcantarillado, sino las intervenciones realizadas por particulares en los predios aledaños al afluente.
Solicitó que la CARDER y el Municipio de Santa Rosa de Cabal destinaran recursos que permitieran la construcción, ampliación, rehabilitación y/o mejoramiento de la infraestructura del servicio público de alcantarillado del barrio Villa Diana Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 5 3.
ORDENA R al municipio de Santa Rosa de Cabal, a la Empresa de Obras Sanitarias de Santa Rosa de Cabal ESP EICE y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, realicen un diagnóstico actual de la problemática, y definan las medidas estructurales y no estructurales más idóneas para su corrección y mitigación. 4.
ORDENA R al municipio de Santa Rosa de Cabal, a la Empresa de Obras Sanitarias de Santa Rosa de Cabal ESP EICE y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda que elaboren, en el término de quince (15) días contados a partir de la presentación del diagnóstico, un plan de acción para la materialización de los programas, estrategias y acciones definidas en ese estudio (…) 5.
ORDENA R al municipio de Santa Rosa de Cabal y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda que, a partir de los resultados del diagnóstico referido en el ordinal 3.° de esta providencia, apoyen a la Empresa de Obras Sanitarias de Santa Rosa de Cabal ESP EICE en el financiamiento de las obras de mantenimiento y reconstrucción de la infraestructura de servicios a su cargo, solo si se demuestra que es necesario aplicar los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiaridad, debido a la magnitud, a los costos y a la deficiencia de las estrategias de financiación con las que ya cuenta dicha empresa. […]. 11.
CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-, por la Personería Municipal de Santa Rosa de Cabal, por el municipio de Santa Rosa de Cabal, por la Empresa de Obras Sanitarias de Santa Rosa de Cabal ESP EICE, por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y por el agente del Ministerio Público, quienes deberán hacer seguimiento a lo ordenado en la presente decisión. 8.1.
Afirmó que la quebrada San Roque, en el sector de Villa Diana, presenta un proceso de erosión causado por los llenos e intervenciones inadecuadas de las márgenes del cauce, la condición de la infraestructura vial, la disposición inadecuada de residuos y escombros, la apertura de una carretera sin autorización, la fragmentación de la franja forestal protectora, la construcción inadecuada de zanjas de desagüe, el vertimiento de aguas residuales y el manejo inadecuado de aguas lluvias y de escorrentía. 8.2.
Expuso que le asistía razón a la empresa Empocabal, pues el factor principal de deterioro del ecosistema son las actividades desarrolladas por los vecinos del sector, cuyos predios lindan con el cuerpo de agua, no obstante, el estado del sistema de alcantarillado demostró tener un impacto significativo en la alteración de la quebrada San Roque, la erosión de los taludes y la estabilidad del terreno. etapa III e indicó que CARDER debe ejecutar obras de infraestructura para la defensa, protección, descontaminación y recuperación del medio ambiente y que el Consejo de Estado ha establecido que las Corporaciones Autónomas Regionales pueden invertir en obras de infraestructura que garanticen el saneamiento básico. 5 Cuestionó la orden respecto de la pavimentación de las vías, pues a su juicio, el deterioro del colector de aguas del sistema de alcantarillado no se evita con la pavimentación de las calles.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 6 8.3. Señaló que los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia, complementariedad, subsidiariedad y armonía regional guían el régimen de los servicios públicos domiciliarios y el funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental y permiten la articulación de las entidades pertenecientes al extremo pasivo en el ejercicio de sus competencias propias, pues todas ellas interactúan en la prestación del servicio cuestionado y en la conservación del entorno natural. 8.4.
En consecuencia, afirmó que las Corporaciones Autónomas Regionales podrán financiar obras de saneamiento básico de acueducto y alcantarillado “en concurrencia con la competencia de los Municipios de adelantar obras necesarias para el progreso municipal y la solución de saneamiento ambiental y garantía de prestación de servicios públicos”.
C. Fundamentos de la vulneración 9. La parte actora señala que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos procedimental absoluto, sustantivo y fáctico. 9.1. Frente al defecto procedimental absoluto, expone que se desnaturalizó la finalidad del recurso de apelación al acceder a la pretensión presentada por Empocabal, encaminada a que la CARDER brinde apoyo financiero en la construcción de las obras de alcantarillado, pues dicha pretensión no fue solicitada en la oportunidad debida. 9.2.
Afirma que se transgredió el principio de congruencia, pues el juez de segunda instancia no puede decidir sobre pretensiones que no se formularon en la demanda o en la contestación, teniendo en cuenta que CARDER no apeló la decisión de primera instancia y se le agravó su situación. 10. Por otro lado, respecto del defecto sustantivo, señala que en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 se establecieron las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, las cuales se circunscriben a la administración de los recursos naturales, la planificación ambiental, la imposición, evaluación, control y seguimiento de medidas preventivas y sancionatorias.
No obstante, no se les atribuyó competencia alguna para la construcción, financiación o ejecución directa de obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios, función que recae sobre los Municipios. 10.1. Indica que el artículo 3 de la Ley 136 de 1994 dispone que corresponde a los Municipios “ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal” y el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 establece que es competencia de los municipios “realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos (…) la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos”. 10.2.
Expone que el Consejo de Estado revocó una condena impuesta a CARDER, y estableció que no ejecuta obras civiles ni de infraestructura, pues su rol se limita Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 7 a la asesoría y asistencia técnica; además, la Sección Primera de esta Corporación reiteró que dicha autoridad no es competente para realizar la adecuación de la infraestructura del alcantarillado. 10.3.
Sostiene que se aplicaron irrazonablemente los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad pues, aunque establece que dichos principios solo operan cuando se demuestra que las estrategias de financiamiento del obligado principal son insuficientes, impone la obligación a la CARDER, sin que tal insuficiencia se hubiese demostrado. 11.
Finalmente, en cuanto al defecto fáctico, señala que no existen elementos de prueba que respalden la orden impuesta, frente al apoyo financiero a Empocabal en la construcción de las obras de mantenimiento y reconstrucción de la infraestructura de servicios a su cargo y afirma que, para aplicar los referidos principios, debía evidenciarse la incapacidad financiera de la empresa, lo cual no ocurrió. 11.1.
Indica que, no resultaba viable condenar con base en una prueba que “existirá eventualmente”, pues la orden está supeditada a que en el diagnóstico realizado por Empocabal se determine la necesidad del apoyo financiero. D. Trámite procesal 12. Mediante auto del 16 de septiembre de 2025 se admitió la demanda de tutela y se notificó a la autoridad judicial accionada6 y a los terceros con interés7.
E. Oposiciones e intervenciones 13. La Personería Municipal de Santa Rosa de Cabal8 señaló que por tratarse de daños ocasionados a fuentes hídricas y debido a que su impacto ambiental permea intereses de rango constitucional, según el principio de corresponsabilidad, todas las autoridades que tengan incidencia en el asunto, deben intervenir para la respectiva solución. 14.
La Secretaría del Tribunal Administrativo de Risaralda9 (tercero con interés) remitió el expediente digital del medio de control de reparación directa. 15. La Empresa de Obras Sanitarias de Santa Rosa de Cabal Empocabal E.S.P. E.I.C.E10 afirmó que era viable que la CARDER destinara recursos presupuestales, administrativos y técnicos para la construcción, ampliación, 6 La Sección Primera del Consejo de Estado. 7 La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, la Personería Municipal de Santa Rosa de Cabal, el Municipio de Santa Rosa de Cabal, la Empresa de Obras Sanitarias de Santa Rosa de Cabal ESP EICE, la señora Cotty Morales Caamaño y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 8 Índice 14 del expediente digital en Samai. 9 Índice 11 del expediente digital en Samai. 10 Índice 17 del expediente digital en Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 8 rehabilitación y/o mejoramiento de la infraestructura del servicio público y colector del barrio Villa Diana etapa III, pues el Consejo de Estado ha reiterado que las Corporaciones Autónomas Regionales tienen competencia para ejecutar e invertir en obras de saneamiento básico que sean necesarias para la defensa, protección o recuperación del medio ambiente. 15.1.
Expuso que la Sección Primera del Consejo de Estado tenía potestad para ordenar medidas adicionales que no fueron contempladas en la decisión de primera instancia, por lo que no se transgredieron los derechos fundamentales de la accionante. 16. La Sección Primera del Consejo de Estado11 (accionada) solicitó que se declarara la improcedencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional o, en caso de realizarse un análisis de fondo, se negara el amparo, pues la demanda de tutela gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y no se configuraron los defectos alegados. 14.
El Municipio de Santa Rosa de Cabal, la señora Cotty Morales Caamaño y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a que fueron debidamente notificados guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES F. Competencia 15. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. G. Sentido de la decisión 16.
La Sala negará el amparo de los derechos fundamentales de la accionante porque no encuentra configurados los defectos procedimental, sustantivo y fáctico en la sentencia proferida el 24 de julio de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado. H. Requisitos generales de procedibilidad 17. La Sala observa que se encuentran satisfechos los requisitos que habilitan la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por cuanto: (i) la accionante identificó los hechos y las razones en que se fundamenta la demanda, 11 Índice 18 del expediente digital en Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 9 así como los derechos fundamentales que considera vulnerados; (ii) la accionante utilizó los mecanismos judiciales a su alcance y contra la sentencia cuestionada no procede ningún recurso ordinario; (iii) la demanda se presentó dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la sentencia cuestionada12;
(iv) el asunto es relevante constitucionalmente porque se discute una vulneración a derechos fundamentales por presuntos defectos en una providencia judicial, los cuales no pudieron ser propuestos en el curso del proceso ordinario debido a que la sentencia cuestionada modificó la decisión proferida en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.
I. Requisitos específicos de procedibilidad invocados en la demanda de tutela 18. En el caso objeto de estudio la accionante presentó una demanda en ejercicio de acción de tutela contra la sentencia proferida el 24 de julio de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado. En su concepto, esa decisión vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia y alegó que se incurrió en los defectos procedimental, sustantivo y fáctico, por lo que la Sala procederá a realizar la identificación de aquellos: (i) Defecto procedimental: la Corte Constitucional13 estableció que se manifiesta como (i) defecto procedimental absoluto, cuando el operador judicial desconoce o se aparta del procedimiento legalmente establecido y (ii) el exceso ritual manifiesto, que se presenta cuando “el goce efectivo de los derechos de los individuos se obstaculiza por un extremo rigor en la aplicación de normas procesales”.
Además, expuso que la demanda de acción de tutela en los casos en los cuales se alega la configuración de un defecto procedimental se sujeta a la concurrencia de los siguientes elementos: (i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio irremediable;
(ii) que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada en el proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las especificidades del caso concreto; (iv) que la situación irregular no sea atribuible al afectado; y finalmente, (v) que, como consecuencia de lo anterior, se presente una vulneración a los derechos fundamentales.
(ii) Defecto sustantivo: la Corte Constitucional dispuso que “si un operador judicial desconoce la Constitución o la ley, incurre en un defecto sustantivo, 12 La providencia se notificó por correo electrónico del 6 de agosto de 2025 y la solicitud de amparo se presentó el 11 de septiembre de 2025. 10 de julio de 2025 y la solicitud de amparo se presentó el 15 de agosto de 2025. 13 Corte Constitucional, sentencia T-166 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 10 haciendo procedente la demanda de acción de tutela para que se corrija el error judicial14”. Señaló que “este se configura cuando el juez en ejercicio de su autonomía e independencia desborda la Constitución o la ley en desconocimiento de los principios, derechos y deberes superiores.
Lo cual puede ocurrir, entre otros, por la errónea interpretación o aplicación de la norma15” y expuso que el error judicial “debe ser ostentoso, arbitrario y caprichoso, en desconocimiento de lineamientos constitucionales y legales pertinentes”, pues el juez constitucional no puede inmiscuirse ni “definir la forma en que el juez ordinario tiene que decidir”.
(iii) Defecto fáctico: la Corte Constitucional ha establecido que este “se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio para la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la decisión cuestionada, o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada16”. Dicho defecto se presenta en dimensión negativa y una dimensión positiva17.
La primera, surge de la omisión de los jueces en las etapas probatorias y se genera cuando (i) no se valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; (ii) se resuelve el caso sin contar con pruebas suficientes que sustenten la decisión o (iii) no se ejerce de oficio la actividad probatoria cuando ello es procedente.
De otro lado, la dimensión positiva ocurre cuando (i) el caso se evalúa y resuelve con base en pruebas ilícitas, siempre y cuando estas sean el fundamento de la providencia; (ii) se decide con base en pruebas que, por disposición legal, no son demostrativas del hecho objeto de la decisión o (iii) se efectúa una valoración probatoria completamente equivocada o la decisión se fundamenta en una prueba no apta.
No obstante, según la Corte Constitucional, la configuración de ese defecto solo procede cuando el error es “ostensible, flagrante y manifiesto y tiene una incidencia directa en la decisión”. J. El caso concreto 19. La Sala no encuentra configurados los defectos procedimental, sustantivo y fáctico, por cuanto la autoridad judicial accionada dio aplicación adecuada al procedimiento legalmente establecido, así como a la normatividad aplicable en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos.
A su vez, 14 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 16 Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, SU-195 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-222 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa, SU-632 de 2017, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-448 de 2016, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 11 realizó una valoración razonable e integral de los elementos de prueba obrantes en el proceso ordinario. K. No se configura el defecto procedimental en tanto no se desconoció el principio de congruencia 20. La Corte Constitucional ha determinado que el principio de congruencia –o de consonancia– es uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental del debido proceso, toda vez que garantiza a las partes que el juez sólo se pronunciará respecto de lo que se pidió, se debatió y se probó a lo largo del trámite judicial18. 21.
La accionante afirma que se transgredió el referido principio, por cuanto, a su juicio, en el recurso de apelación presentado por Empocabal se introdujo una nueva pretensión que no fue presentada en la demanda, encaminada a que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda le brindara apoyo financiero en la construcción, ampliación, rehabilitación y/o mejoramiento de la infraestructura del servicio público de alcantarillado de los habitantes del barrio Villa Diana etapa III. 22.
No obstante, la Sala evidencia, en primer lugar, que en la demanda presentada en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos se pretendió la protección de los derechos colectivos establecidos en los literales a), c), g) y h) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y se solicitó, entre otras pretensiones, que se ordenara al Municipio de Santa Rosa de Cabal y “a sus entes”, realizar las acciones tendientes a la recuperación total del río San Roque. 23.
En el recurso de apelación, la empresa Empocabal solicitó que se modificara la decisión de primera instancia y expuso que tanto al Municipio de Santa Rosa de Cabal como a CARDER les correspondía destinar recursos presupuestales, administrativos y técnicos para la construcción, ampliación, rehabilitación y/o mejoramiento de la infraestructura del servicio público de alcantarillado de los habitantes del barrio Villa Diana etapa III, con el fin de evitar el vertimiento directo de aguas residuales a la quebrada San Roque.
Expuso que el Tribunal no tuvo en cuenta en la sentencia de primera instancia las competencias asignadas por la ley a las autoridades demandadas, máxime cuando las afectaciones de la red de alcantarillado obedecieron a alteraciones de terceros. 24. Además, afirmó que se encontraba justificada la intervención de la CARDER, pues según el numeral 20 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, dicha autoridad tiene la función de ejecutar obras en la red de alcantarillado, en concurrencia con la competencia del Municipio de Santa Rosa de Cabal. 25.
De conformidad con lo planteado en el recurso de apelación, la Sección Primera del Consejo de Estado ordenó al Municipio de Santa Rosa de Cabal, a la 18 Corte Constitucional, sentencia T-455 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 12 empresa Empocabal y a la CADER que (i) realizaran un diagnóstico actual de la problemática, definieran las medidas estructurales y no estructurales idóneas para su corrección y mitigación;
(ii) elaboraran un plan de acción para la materialización de los programas, estrategias y acciones definidas en ese estudio. Además, ordenó al Municipio de Santa Rosa de Cabal y a la CARDER que, a partir de los resultados del diagnóstico, apoyaran a la empresa Empocabal en el financiamiento de las obras de mantenimiento y reconstrucción de la infraestructura de servicios a su cargo, únicamente si se demuestra la necesidad de aplicar los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad. 26.
Lo anterior no constituye un desconocimiento al principio de congruencia pues, tal y como lo indicó la Sección Primera del Consejo de Estado, la problemática fue planteada en la demanda y en el recurso de apelación. El artículo 34 de la Ley 472 de 1998 establece que, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos la sentencia “podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo (…) y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo”.
(negrillas de la Sala) 27. Cabe agregar que, en sentencia del 26 de enero de 202119, la Sala Especial de Decisión No. 7 del Consejo de Estado indicó que, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional, en el referido medio de control el juez tiene la posibilidad de fallar fuera de lo pedido, encontrándose limitado en los hechos que dieron lugar a la presunta vulneración de los derechos colectivos, así como en las personas a las cuales se imparten las órdenes respectivas –que deben estar vinculadas al proceso para la adecuada defensa de sus intereses–. 28.
En dicha providencia se estableció que cuando el juez encuentra acreditada una amenaza contra un interés colectivo, debe imponer a la entidad demandada obligaciones de hacer o de no hacer dirigidas a garantizarlo, así estas no hayan sido objeto de las peticiones de los accionantes y/o el derecho colectivo invocado hubiese sido otro. Por esto, consideró que aun cuando lo solicitado por el demandante no sea apropiado para proteger el derecho colectivo vulnerado, el juez puede imponer a la autoridad demandada obligaciones de hacer o no hacer dirigidas a protegerlo. 29.
De conformidad con lo expuesto, la Sala no advierte una disparidad protuberante entre lo pedido, lo probado y lo decidido, pues el juez de segunda instancia resolvió los reparos presentados por la empresa Empocabal en el recurso de apelación y, en todo caso, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, el juez tiene la posibilidad de imponer obligaciones que no fueron solicitadas, con el objeto de proteger el interés colectivo transgredido. 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 17, sentencia del 26 de enero de 2021, radicado 54518- 33-31-001-2007-00013-01, C.P. Martín Bermúdez Muñoz.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 13 L. La autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, pues sustentó su decisión en la normatividad y jurisprudencia aplicable 30. La accionante alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, en tanto se aplicó inadecuadamente el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, que establece las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales y las limita a la administración de los recursos naturales, la planificación ambiental, la evaluación, el control y seguimiento y la imposición de medidas preventivas y sancionatorias, y argumentó que dicha autoridad no tiene competencia para la construcción, financiación o ejecución directa de obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios, responsabilidad que recae principalmente sobre los Municipios. 31.
Adicionalmente, afirmó que, en otro proceso20, el Consejo de Estado revocó una condena impuesta a la CARDER y estableció que a dicha autoridad no le corresponde la ejecución de obras civiles ni de infraestructura, pues su rol se limita a la asesoría y asistencia técnica y que la Sección Primera del Consejo de Estado dispuso que dicha autoridad no es competente para realizar la adecuación de la infraestructura del alcantarillado. 32.
Agregó que se aplicaron inadecuadamente los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, pues se requiere que se demuestre que las estrategias de financiamiento del obligado principal –Empocabal– resultan insuficientes; no obstante, se impuso una obligación patrimonial a la CARDER sin que dicha insuficiencia se hubiese demostrado. 33.
En el mismo sentido, expuso que se incurrió en un defecto fáctico, por cuanto la Sección Primera del Consejo de Estado le impuso una obligación sin demostrarse la incapacidad financiera de Empocabal, y se supeditó a una prueba que “eventualmente existirá” (el diagnóstico actual de la problemática y las medidas idóneas para su corrección y mitigación). 34.
La Sala no encuentra configurados los mencionados defectos. Por un lado, la autoridad judicial accionada estableció que el factor principal de deterioro del ecosistema fueron las actividades desarrolladas por los vecinos del sector, cuyos cuerpos lindan con el cuerpo de agua, pues algunos particulares impactaron de manera indebida los recursos naturales de la zona y degradaron la cuenca e igualmente, se ocasionó un daño en la infraestructura del sistema de alcantarillado que se encuentra a cargo de Empocabal. 20 Hizo referencia a las siguientes providencias “Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 7 de marzo de 2013, radicación 2010-00233-00 y Sección Primera, sentencia del 20 de junio de 2013, radicación 2010- 00304-01”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 14 35. Frente a la responsabilidad de las demandadas en la financiación de obras de saneamiento básico, expuso que los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia, complementariedad, subsidiariedad y armonía regional guían el régimen de servicios públicos y permiten la articulación de las autoridades en el ejercicio de sus competencias propias, pues interactúan en la prestación del servicio y en la conservación del medio ambiente. 36.
Indicó que, según el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, las Corporaciones autónomas Regionales, se encargan de (i) evaluar, controlar y supervisar los usos de agua; (ii) imponer y ejecutar medidas de policía y sanciones por violaciones a normas ambientales; (iii) exigir la reparación de los daños ambientales y (iv) coordinar con las entidades territoriales la realización de proyectos y obras de infraestructura para proteger y recuperar el ambiente y los recursos naturales renovables.
A su vez, señaló que el artículo 22 de la Ley 1450 de 2011 establece que las autoridades ambientales deben realizar inversiones en el sector de agua potable. 37. Hizo referencia a la sentencia del 21 de mayo de 202121 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la cual se estableció que: Si bien la competencia señalada en el numeral 20 del artículo 31 de la Ley 99, incluye obras de saneamiento básico, entre ellas, las de acueducto y alcantarillado, en concurrencia con la competencia de los municipios de adelantar obras necesarias para el progreso municipal y la solución de saneamiento ambiental y garantía de prestación de servicios públicos, esta se encuentra limitada por la legislación especial de servicios públicas, lo que significa que la intervención de las corporaciones autónomas regionales se justifica en tanto sea para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
(negrillas de la Sala) 38. Así las cosas, la autoridad judicial accionada concluyó que la CARDER y el Municipio de Santa Rosa de Cabal pueden apoyar el financiamiento de las obras de saneamiento básico requeridas por las empresas de servicios públicos domiciliarios, sin que ello implique que la empresa pierda sus funciones principales de mantenimiento y reposición de sus redes. 39.
Por lo anterior, indicó: En el caso concreto, hasta que las entidades demandadas no elaboren el diagnóstico actualizado que se ordenará en la parte resolutiva de esta sentencia, no es posible impartir una orden de esta naturaleza al municipio y a la autoridad ambiental, máxime cuando la empresa no acreditó que sea insuficiente el esquema de financiamiento enunciado en el PSMV, el cual incluye partidas presupuestales del municipio. 21 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 21 de mayo de 2021, radicado 76001-23-33-000-2016- 01827-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 15 Por lo tanto, únicamente se modificará el ordinal 5.° de la parte resolutiva de la sentencia de 4 de julio de 2024 en el sentido de precisar que, a partir de los resultados del diagnóstico, el municipio de Santa Rosa de Cabal y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda apoyarán a la empresa de servicios públicos en el financiamiento de las obras de mantenimiento y reconstrucción de las redes del caso concreto a su cargo, si se demuestra que es necesario aplicar los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiaridad, debido a la magnitud, a los costos y a la deficiencia de las estrategias de financiación existentes.
(negrillas de la Sala) 40. De conformidad con lo anterior, no se incurrió en los defectos sustantivo y fáctico alegados en la demanda de tutela, por cuanto se dio aplicación a las normas y jurisprudencia correspondientes. Particularmente, aplicó el numeral 20 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, en el cual se estableció que las Corporaciones Autónomas Regionales ejecutan, administran, operan y mantienen en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación del medio ambiente y los recursos naturales renovables. 41.
La Sala considera pertinente precisar que, aunque en la demanda de tutela la accionante afirmó que la autoridad judicial accionada se apartó de su propio precedente, no fue posible tener acceso a las sentencias que invocó como desconocidas, por lo que no cumpliría con la carga mínima argumentativa y con ello la ausencia de relevancia constitucional.
No obstante, y en gracia de discusión según los apartados transcritos en la demanda por la actora, esta Sala observó que en aquellas se estableció que la CARDER no es la entidad competente para realizar la adecuación de la infraestructura del alcantarillado o la ejecución de las obras necesarias por lo que, según lo indicado por la misma accionante, nada se dijo frente al apoyo en la financiación, junto con el ente territorial, en obras de mantenimiento y reconstrucción. 42.
Finalmente, la Sala evidencia que no se incurrió en el defecto fáctico alegado, pues precisamente, la Sección Primera del Consejo de Estado afirmó que la empresa Empocabal no acreditó que su esquema de financiamiento sea insuficiente, por lo cual ordenó que se realizara el diagnóstico mencionado en precedencia y, a partir de los resultados de este, se apoye a la empresa de servicios públicos en el financiamiento de las obras, en caso de que se demuestre que es necesario aplicar los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad, debido a la magnitud, los costos y la deficiencia de las estrategias de financiación existentes. 43.
Por ello, se advierte que la autoridad judicial accionada reconoció que en el proceso no se probó la insuficiencia de las estrategias de financiamiento y, en consecuencia, ordenó desarrollar el diagnóstico de la problemática y las medidas idóneas para su corrección y mitigación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05689-00 Accionante: Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se niega el amparo 16 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NIÉGASE el amparo de los derechos fundamentales invocados por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Una vez notificada, y si no fuera impugnada ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con salvamento de voto