Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., seis (06) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04502-00 Accionante: Sindy Katerine Joven Duero Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por Sindy Katerine Joven Duero en contra del Tribunal Administrativo del Huila.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Sindy Katerine Joven Duero interpuso acción de tutela, a través de apoderado judicial, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, y de los principios de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica y favorabilidad, que consideró vulnerados con el fallo emitido el 14 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Huila, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 41001333300220220002601. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Sindy Katerine Joven Duero se vinculó con el municipio de Neiva como docente con posterioridad al 1° de enero de 1990. 1.1.2.- El 27 de julio de 2021 solicitó, ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación de Neiva, el pago de las cesantías y de la sanción por mora contenida en la Ley 50 de 1990 con ocasión de la consignación extemporánea de esta prestación. 1.1.3.- El 4 de agosto de 2021 la Secretaría de Educación de Neiva le contestó que no tenía la competencia para girar ningún tipo de recursos al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y que había realizado el correspondiente reporte anual de cesantías para su liquidación de manera oportuna. 1.1.4.- Como consecuencia de lo expuesto, Joven Duero presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del municipio de Neiva en la que pretendió que se condenara al pago de la sanción moratoria contenida en la Ley 50 de 1990, equivalente a un día de salario por cada día de retardo a partir del 15 de febrero de 2021, fecha en la que se debió consignar el valor de las cesantías del año 2020 en el respectivo fondo prestacional, así como el reconocimiento de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías prevista en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto 1176 de 1991. 1.1.5.- En primera instancia el asunto fue conocido por el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva, que el 13 de septiembre de 2022 profirió sentencia en la que negó las pretensiones debido a que la existencia del régimen especial de reconocimiento de cesantías y sus intereses para los docentes oficiales excluye la aplicación de la figura de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, además la sentencia SU-098 de 2018 corresponde a un criterio aislado de la Corte Constitucional, por lo que no resulta aplicable al caso examinado. 1.1.6.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Huila mediante sentencia del 14 de marzo de 2023, en el sentido de confirmar la decisión del a-quo.
Indicó que la docente accionante no tiene sus cesantías consignadas en una cuenta individual y no satisface los supuestos consagrados en artículo 99-3º de la Ley 50 de 1990 para que opere la sanción moratoria. En lo referente a la aplicación del principio de favorabilidad, del cual se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018, advirtió que no era posible recurrir a él para resolver el asunto ya que no se estaba en presencia de dos normas que regulen la misma situación, como quiera que la Ley 50 de 1990 estableció una sanción moratoria a favor de los trabajadores particulares y luego la Ley 344 de 1996 la extendió a los servidores públicos, excluyendo a los docentes.
Por su parte, la Ley 91 de 1989 guardó silencio frente a ese específico tema. Además señaló que los pronunciamientos del Consejo de Estado aportados con la demanda no pueden aplicarse al presente caso por cuanto no guardan identidad fáctica, toda vez que en ellos se ventilaron asuntos como el pago de cesantías retroactivas, omisión en la afiliación al Fomag o sanción por no consignación de las cesantías respecto de docentes pertenecientes a la planta del ente territorial.
Finalmente encontró probado que el pago de intereses a las cesantías de la docente se hizo oportunamente para el mes de marzo de 2021. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante invocó los siguientes argumentos: 1.2.1.- Trajo a colación más de 26 sentencias proferidas por el Consejo de Estado en trámites ordinarios y de tutela durante los años 2019 a 2023 en las que se indicó que docentes como la accionante tenían derecho a obtener el pago de la sanción por mora de que tratan las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, pronunciamientos que crearon en la tutelante una confianza legítima de que su caso sería resuelto favorablemente, puesto que la postura del Alto Tribunal Contencioso Administrativo ha sido pacífica al respecto. 1.2.2.- Agregó que el criterio adoptado por el Tribunal Administrativo del Huila generaba una situación más gravosa para los docentes afiliados al Fomag frente a otro tipo de trabajadores y empleados públicos, pues al no estar garantizado el pago de sus cesantías no tenían certeza frente al cumplimiento de esta prestación, lo cual, a su vez, desconocía el precedente fijado por la sentencia SU-098 de 2018; así como se confundió el principio de unidad de caja con la obligación de consignar las cesantías oportunamente. 1.2.3.- También consideró configurado un defecto sustantivo y una violación directa a la Constitución puesto que se había dado aplicación a una interpretación restrictiva frente al artículo 53 superior, que vulneraba los principios de favorabilidad en la aplicación de la ley y de in dubio pro operario y que era obligación de las autoridades judiciales mantener la progresividad en el reconocimiento de derechos. 1.2.4.- Luego, procedió a transcribir apartes de las sentencias SU-098 de 2018, SU-332 de 2019 y SU-041 de 2020 emitidas por la Corte Constitucional, mediante las que se ampararon los derechos de docentes, en virtud del principio de favorabilidad, a quienes no les fue aplicado el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 con fundamento en que ellos gozan de un régimen especial que no contempla la sanción moratoria en cuestión. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La interesada solicitó lo siguiente: “1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DEL HUILA en la sentencia proferida el día 3/14/2023, en el expediente rad. No. 41001333300220220002601, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, del accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales por parte del accionado. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes;(…)”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 28 de agosto de 2023 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó su notificación. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- La Fiduprevisora S.A. aseguró que la acción de tutela es improcedente puesto que las autoridades judiciales actuaron conforme a la normativa establecida, durante el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho se respetaron las garantías constitucionales de la demandante y aclaró que el régimen especial de cesantías para los docentes, en virtud del principio de unidad de caja, no contempla la existencia de cuentas individuales, por lo que la prestación no se consigna sino que desde el primer mes de cada vigencia está presupuestada y se traslada al Fondo. 2.1.2.- El Tribunal Administrativo del Huila solicitó negar el amparo deprecado en razón a que la decisión que se cuestiona analizó los argumentos de defensa expuestos en el recurso de apelación y se fundamentó en la regulación especial del personal docente relacionado con el pago de las cesantías y sus intereses. 2.1.3.- El Juzgado Segundo Administrativo de Neiva adujo que los fallos proferidos por diferentes Despachos Administrativos que trajo a colación la accionante no constituyen precedente judicial en los términos del artículo 230 de la Constitución Política de Colombia. 2.1.4.- El municipio de Neiva, luego de explicar que los entes territoriales no son los administradores de los recursos correspondientes a las cesantías de los docentes, afirmó que remitió el reporte anual de cesantías para su liquidación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, además de considerar que la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. 2.1.5.- La Secretaría de Educación de Neiva explicó que no realiza ningún tipo de giro de prestaciones sociales al Fomag por cuanto no es administradora de sus recursos económicos.
De igual manera indicó que actuó con diligencia y eficiencia en el trámite del reporte anual de cesantías y de sus intereses, por lo tanto, no existe responsabilidad a su cargo en la generación de mora, por la presunta consignación tardía de la prestación referida. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Sindy Katerine Joven Duero en contra del Tribunal Administrativo del Huila de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 2022, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.- Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por el Tribunal Administrativo del Huila dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 41001333300220220002601, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- Sindy Katerine Joven Duero alegó, en esencia, que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta una gran cantidad de pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado entre los años 2019 y 2023 en los que se estableció que docentes como ella tenían derecho a obtener el pago de la sanción por mora de la que tratan las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, además de que la sentencia atacada no fue debidamente motivada ya que el Tribunal no puso de presente razones suficientes para apartarse del precedente constitucional aplicable.
Adicionalmente, argumentó que fue desconocido el principio de favorabilidad, pues la Corte Constitucional, en distintas sentencias de unificación, afirmó que los docentes también tendrían derecho a obtener el pago de la sanción por mora prevista en la Ley 50 de 1990. 4.4.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 14 de marzo de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo del Huila, se dilucidan las siguientes consideraciones: “Descendiendo al sub lite, no estamos en presencia de dos normas que regulen la misma situación; como quiera que la Ley 50 de 1990 estableció una sanción moratoria a favor de los trabajadores particulares y luego la Ley 344 de 1996 la extendió a los servidores públicos; excluyendo a los docentes.
Por su parte, la Ley 91 de 1989 guardó silencio frente a ese específico tema. ii).- De acuerdo con el principio de inescindibilidad, una normatividad se debe aplicar “… de manera íntegra en su relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea admisible escisiones o fragmentaciones, tomando lo más favorable de las disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en un régimen normativo distinto al elegido …”.
Teniendo en cuenta que la Ley 91 de 1989 reguló integralmente las prestaciones sociales de los docentes (incluyendo las cesantías), no es de recibo aplicar por extensión el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 (aplicable al sector privado), y aunque la sanción moratoria posteriormente se extendió a los servidores públicos (Ley 344 de 1996); expresamente excluyó a los educadores. iii).- En la sentencia SU-098 de 2018, la H. Corte Constitucional abordó el análisis de una docente que no fue afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; por lo tanto, no guarda similitud fáctica con el presente asunto.
Siendo pertinente recordar, que de acuerdo con los artículos 4º y 5º de la Ley 91 de 1989, dicho fondo es una cuenta especial de la Nación, a quien le corresponde manejar las prestaciones sociales de los docentes (a través de una fiducia), y no se contempla la posibilidad de que cada afiliado tenga una cuenta individual, como ocurre en las sociedades administradoras de fondos privados de cesantías (artículo 99-6º la Ley 50 de 1990 y artículo 2 del Decreto 1582 de 1998).
Dado que la docente accionante no tiene sus cesantías consignadas en una cuenta individual, no satisface los supuestos consagrados en artículo 99-3º de la Ley 50 de 1990 para que opere la sanción moratoria. e.- De otro lado, el pago de los intereses de las cesantías de los docentes está regulado por el artículo 15-3º de la Ley 91 de 1989, en armonía con lo dispuesto en el artículo 4º del Acuerdo 39 de 1998, expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; que establece que los intereses de las cesantías se sufragarán en los meses de marzo o mayo del año siguiente a su causación, según la fecha en que se remita la información a la Fiduprevisora.
Teniendo en cuenta que el 2 de febrero de 2021 la Secretaría de Educación de Neiva le remitió a la Fiduprevisora el reporte de cesantías de la anualidad de 2020; en el cual, aparece relacionada la demandante y que sus intereses fueron cancelados el 31 de marzo de 2021 (pdf 030. cuad. prim. inst. exp. digital); es menester concluir que no se soslayó la normatividad superior, y no existe fundamento jurídico para acceder al reconocimiento de la sanción moratoria que reclama la demandante”. 4.5.- Luego de lo relatado, se observa que en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados en el asunto ordinario y resueltos por la autoridad judicial accionada en la sentencia censurada, con el objetivo de que le sea reconocido el pago de la sanción en virtud de la Ley 50 de 1990.
Se advierte que en sede ordinaria el Tribunal accionado explicó los motivos por los que de conformidad con la Ley 91 de 1989 no era posible conceder la sanción por mora en el pago de las cesantías de que trata la Ley 50 de 1990 porque esta figura no está contemplada dentro del régimen especial de cesantías aplicable a los docentes ni existe un precedente que establezca que en la situación en la que se encuentra la demandante resulte procedente acudir a este último cuerpo normativo. 4.6.- Resulta claro que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la parte tutelante sobre la acogida por el Tribunal Administrativo del Huila, así el asunto sale de la competencia del juez constitucional. 4.7.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Sindy Katerine Joven Duero, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala