Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta y un (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Blanca Luz Palacio de Pérez Tema: Subrogación pensional.
Decisión: Revocar la sentencia que declaró probada la excepción de caducidad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1. La Sala decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 7 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se declaró la caducidad del medio de control.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 2.1.1. Las pretensiones 2. La Universidad de Antioquia, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA -, solicitó la nulidad de la Resolución 078 del 16 de marzo de 2006 que ordenó pagarle a la señora Blanca Luz Palacio de Pérez en calidad de sustituta del señor Jairo Augusto Pérez Álvarez «[…] el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 […]». 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la señora Blanca Luz Palacio de Pérez a restituir las sumas a esta pagadas desde el 6 de agosto de 2004 hasta el 31 de octubre de 2021, por valor de $223.100.228, más los valores que se generen con posterioridad y hasta que la sentencia se encuentre en firme. 4. Finalmente solicitó que se condene en costas al accionado. 1 Archivo “DEMANDA” del expediente digitalizado contenido en el índice 2 de Samai.
Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.2. Hechos 5. Señaló que antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la Universidad de Antioquia reconocía las pensiones de sus empleados con base en todo lo devengado sin efectuar deducción alguna, lo anterior, de conformidad con las Leyes 6ª de 1945 y 4ª de 1966 y los Decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969 6.
Al entrar en vigor del sistema general de pensiones la Universidad de Antioquia afilió a todos sus empleados al Instituto de Seguros Sociales, y realizó los aportes correspondientes ante esa entidad. En virtud del Decreto 2337 de 1996, la Universidad perdió competencia para continuar asumiendo el pago de las pensiones. 7. El Instituto de Seguros Sociales con ocasión al fallecimiento del señor Jairo Augusto Pérez Álvarez, reconoció a la señora Blanca Luz Palacio de Pérez la sustitución de una pensión de vejez a través de la Resolución 016468 de 2005, en cuantía mensual de $2.711.753, a partir del 5 de agosto de 2004, sin tener en cuenta en su liquidación las primas de navidad, servicios y vacaciones. 8.
A efectos de participar en la financiación de la pensión de vejez del señor Pérez Álvarez (sustituida a la señora Palacio de Pérez) a cargo del Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, la Universidad de Antioquia, mediante la Resolución 171 de 19 de abril de 2007 emitió el bono pensional y consignó la suma de $372.961.000 al Instituto de Seguros Sociales. 9.
La Universidad de Antioquia expidió la Resolución Rectoral 12094 de 1999 en la que se «subroga» la parte de la obligación no reconocida por el Seguro Social con los servidores de la Universidad. 10. Atendiendo a lo anterior, la Universidad emitió la Resolución Administrativa 078 de 16 de marzo de 2006, en la que ordenó pagar temporalmente a la señora Blanca Luz Palacio de Pérez el valor que resulta de la aplicación del ingreso base de liquidación que consagra el inciso 3. ° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no reconocido por el Seguro Social. 11.
La Universidad de Antioquia ha adelantado trámites ante el Seguro Social, y posteriormente a Colpensiones, tendientes a que la administradora de pensiones incluyera las primas de navidad, servicios y vacaciones para liquidar la pensión de los servidores universitarios, con resultado desfavorable. 12. Mediante Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012, fue derogada la Resolución 12094 de 1999, ordenando a la Vicerrectoría resolver las situaciones de carácter individual y concreto, conforme a los principios, normas jurídicas y jurisprudencia vigente en la materia.
Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13. La Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012 fue demandada por la Asociación de Profesores de la Universidad de Antioquia, proceso que fue conocido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, corporación judicial que en sentencia del 17 de octubre de 2013 negó las pretensiones de la demanda, argumentando que el ente universitario actuó con mera liberalidad al subrogarse en un deber que no le correspondía, por lo que no estaba obligada a mantener en el tiempo el acto administrativo derogado. 14.
La Universidad de Antioquia interpuso diversas demandas contra los actos administrativos que reconocieron el pago temporal que consagró la Resolución Rectoral 12094 de 1999, las cuales han generado que el Consejo de Estado se pronuncie en el sentido de reconocer que el ente educativo no era la autoridad competente para pronunciarse acerca de la adjudicación del derecho pensional, por cuanto era obligación del ISS como entidad previsional. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 15. En la demanda se señalaron como disposiciones vulneradas los artículos 48 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, 10 de la Ley 4ª de 1992, 1. ° del Decreto 1158 de 1994, 18 inciso 3. °, 131 y 151 de la Ley 100 de 1993, el artículo 5. ° del Decreto 1068 de 1995 y 4. ° del Decreto 2337 de 1996. 16.
En el concepto de violación explicó, en síntesis, que, si bien al momento de expedirse la Resolución Rectoral 12094 de 1999 y su reglamentaria 16628 de 1999, no se encontraba vigente el Acto Legislativo 01 de 2005, éstas adolecen de inconstitucionalidad sobreviniente por transgredir el contenido del artículo 1.° inciso 6.° de tal reforma constitucional que dispone que para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones. 17.
Debe tenerse en cuenta el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, según el cual todo régimen salarial y prestacional que se establezca en contravención de dicha norma o los decretos que dicte el Gobierno Nacional carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Además, el Decreto 1158 de 1994 en su artículo 1. °, señala taxativamente los factores salariales que deben tenerse en cuenta dentro del IBL, sin que se incluyan primas de navidad, servicios y vacaciones. 18.
Asimismo, en sentencia de 28 de agosto de 2018, el Consejo de Estado rectificó la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de indicar que el IBL no es un asunto sometido a transición, razón por la que sostiene que el acto administrativo enjuiciado partió de una premisa equivocada cual era el derecho a que los empleados de la Universidad adquirieran su derecho pensional tomando como base todos los factores devengados en servicio.
Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19. Explicó que el régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993 no incluye el ingreso base de liquidación, razón por la cual a efectos de liquidar la pensión de la demandada, beneficiaria de la citada transición, debía efectuarse conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993- o, excepcionalmente y de cumplirse con los supuestos allí establecidos, el inciso tercero del artículo 36 de la misma Ley 100 de 1993-, en virtud del cual tal liquidación se efectúa teniendo como base el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiese cotizado el afiliado en los últimos diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión; teniéndose entonces que el acto cuya nulidad se demanda no se ajusta a la interpretación que actualmente rige respecto las normas superiores en que debían fundarse. 20.
Finalmente insistió en que, en caso de considerarse que los beneficiarios del régimen de transición sí tienen derecho a que su liquidación pensional incluya todos los factores, la competencia para su reconocimiento recae en la administradora de pensiones a que se haya afiliado el empleado. 2.2. Contestación de la demanda 21. La señora Blanca Luz Palacio de Pérez2, se opuso a las pretensiones de la demanda. 22.
Según lo indicó, la Universidad de Antioquia comenzó a efectuar cotizaciones con las respectivas deducciones antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, pues a pesar que éste entró a regir el 30 de junio de 1995, para las entidades territoriales, el Consejo Superior Universitario expidió la Resolución Superior 2035 de enero 26 de 1994, obligando a todos sus servidores, entre los cuales se encontraba el señor Jairo Augusto Pérez Álvarez, cónyuge de la señora Blanca Luz Palacios, a realizar aportes al Sistema General de Seguridad Social Integral. 23.
Sostuvo que la Universidad no trasladó efectivamente estos aportes al ISS como administradora de pensiones elegida el 30 de junio de 1995, aportes que fueron realizados por el señor Jairo Augusto Pérez Álvarez desde el 1. ° de enero de 1994, sobre la base de todo lo devengado, incluyendo las prestaciones sociales, tal como lo estableció el artículo 2. ° de la Resolución Superior 2035 de enero 26 de 1994.
Al contrario, la Universidad conservó este dinero en sus arcas, para sustentar el encargo fiduciario, con base en el cual se ha venido pagando la subrogación a los pensionados. 24. Adicional a lo anterior explicó que la Universidad de Antioquia siempre tuvo la convicción que las pensiones deberían liquidarse teniendo en cuenta todo lo devengado con base en el inciso 3. ° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con base en la postura anterior del Consejo de Estado, por lo que profirió la Resolución 12094 2 Archivo “17.
Contestación” del expediente contenido en el índice 2 de Samai. Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 4 de mayo de 1999, soporte del acto demandado Resolución 340 del 23 de julio de 2004. 25.
Para el abogado, debe mantenerse la legalidad del acto demandado comoquiera que plasma derechos de carácter prestacional, se encuentra ajustado a la ley y la Constitución Política, por lo que se presume su legalidad, está en firme y produce efectos jurídicos referidos a un derecho de carácter prestacional para el pensionado demandado, quien goza de protección especial constitucional toda vez que cuenta con más de 70 años y lleva percibiendo esa mesada pensional, por más de 16 años, con lo cual, de accederse a las pretensiones de la demanda se estaría afectando el ingreso que le permite garantizar su mínimo vital móvil, que lleva percibiendo de buena fe. 26.
Finalmente propuso las excepciones de: indebida integración del litisconsorcio, temeridad, justo título y buena fe por parte de la demandada, «actuación de funcionario conforme a las exigencias de ley», «firmeza, ejecutoriedad y obligatoriedad de la Resolución Administrativa 078 del 21 de octubre de 2006 », «inexistencia de fundamentos jurídicos que soporten la nulidad del acto administrativo demandado», «presunción de legalidad del acto administrativo demandado», «incumplimiento del procedimiento señalado por la demandante en el acto administrativo demandado», prescripción e «imposibilidad de condena en costas». 2.3.
Medida cautelar 27. La entidad demandante solicitó como medida cautelar, la suspensión de la Resolución demandada 078 del 16 de marzo de 2006, que fue decretada por el Tribunal Administrativo de Antioquia a través de providencia de 12 de abril de 20233. 28. Al resolver el recurso de apelación formulado por la entidad demandante, esta Subsección, a través de proveído de 23 de mayo de 2024 4 resolvió confirmar el auto de 12 de abril de 2023 y decretar la medida cautelar consistente en la «[…] suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. 078 del 16 de marzo de 2006, expedida por la Universidad de Antioquia, que ordenó pagarle a la señora Blanca Luz Palacio de Pérez en calidad se sustituta del señor Jairo Augusto Pérez Álvarez, el valor que resulta de la aplicación del ingreso base de liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 […]». 2.4.
Sentencia de primera instancia 29. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión en sentencia proferida el 7 de noviembre de 2024 declaró probada la excepción de caducidad del medio de control. 3 Archivo “02AutoResuelveMedidaCautelar” del expediente contenido en el índice 2 de Samai. 4 Archivo “10AutoResuelveMedidaCautela” del expediente contenido en el índice 2 de Samai.
Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30. Señaló que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones” dispuso que las acciones administrativas y contencioso administrativas encaminadas a controvertir las pensiones reconocidas deberán ser ejercidas dentro de los 5 años de haberse efectuado su reconocimiento, so pena de que se les aplique la caducidad a partir de la vigencia de la citada ley, incluso para aquellas demandas que se encuentren en curso. 31.
Indicó que Mediante Resolución 016463 del 21 de septiembre de 2005, el entonces Seguro Social, le reconoció a Blanca Luz Palacio de Pérez, la pensión sustitutiva de vejez y que posteriormente, a través de Resolución 078 del 16 de marzo de 200621, resolvió pagar temporalmente a Blanca Luz Palacio de Pérez, el valor que resulta de la aplicación del IBL que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no reconocido por el Seguro Social. 32.
En ese sentido argumentó que, como el reconocimiento pensional de la demandada se efectuó el 21 de septiembre de 2005, la parte actora tenía hasta el 22 de septiembre de 2010, para presentar la demanda, y esta fue radicada en la Corporación el 14 de diciembre de 2021, es decir más de 5 años después del reconocimiento de la prestación, por lo que operó la caducidad del medio de control. 2.5.
Recurso de apelación. 33. El apoderado de la parte demandante5 recurrió la decisión de primera instancia y como fundamento de inconformidad señaló que el A quo se limitó a indicar que operó el término de caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, sin embargo, no precisó si en el caso concreto se configuran o no los supuestos de los que trata el artículo en cita. 34.
Señaló que, la falta de motivación de la decisión constituye un motivo para revocar e incluso anular el fallo y que, además, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 no es aplicable al caso concreto, ya que la resolución acusada no reconoció la pensión de vejez, sino que subrogó el pago de un mayor valor de la asignación, que no es un reconocimiento en sí mismo. 35.
En ese sentido, solicitó a la Sala que revocara la decisión de primera instancia y en su lugar que estudiara de fondo las pretensiones formuladas. 5 Archivo “32RecursoApelacionSentencia” del expediente contenido en el índice 2 de Samai. Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.
Trámite en segunda instancia 36. A través de auto de 25 de abril de 2025,6 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y se ordenó correr traslado al agente del Ministerio Público para emitir concepto en segunda instancia. 37. Las partes demandante y demandada no presentaron escrito de alegatos. 38. El apoderado del Ministerio Público rindió concepto a través de memorial radicado el 6 de junio de 2025, 7en el que solicitó a la Sala confirmar la decisión de primera instancia. 39.
Como fundamento de lo anterior señaló que, en virtud del principio In dubio pro operario la interpretación que debía acogerse en relación a la aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es que frente todas aquellas acciones y medios de control en lesividad para controvertir reconocimientos pensionales, iniciados con posterioridad a 2019, es decir en los últimos 5 años, debía declararse la caducidad, salvo que el ad que o su sala de decisión de unificación establezca que la disposición no debería aplicarse a controversias iniciadas con anterioridad a la nueva legislación pensional de 2024. 40.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala de Subsección a decidir previas las siguientes III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. 41. Es competente esta Subsección para decidir el recurso de apelación interpuesto por las partes en contra de la sentencia de 18 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, dentro del proceso del epígrafe, conforme con lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 3.2.
Problemas Jurídicos. 42. Debe determinar esta Sala de Subsección si ¿en este caso, al tenor del artículo 187 del CPACA, debe declararse la caducidad al tenor de lo dispuesto por la Ley 2381 de 2024, «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones»? 43.
Si no hay lugar a declarar la caducidad, la Sala verificará si ¿en este caso, frente al reconocimiento de la pensión otorgada por el ISS a la señora Blanca Luz Palacio de 6 Índice 4 de Samai 7 Índice 10 de Samai Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pérez en calidad de sustituta del señor Jairo Augusto Pérez Álvarez, servidor de la Universidad de Antioquia, ésta última era competente para pagar la diferencia por los factores no incorporados por el ente de previsión al determinar el IBL pensional respectivo? 44.
Si la respuesta al anterior interrogante es negativa, deberá analizarse si es procedente acceder al reembolso de las sumas pagadas a la señora Palacio de Pérez en virtud del acto administrativo demandado 3.3. Primer problema jurídico. ¿En este caso, al tenor del artículo 187 del CPACA, debe declararse la caducidad al tenor de lo dispuesto por la Ley 2381 de 2024, «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones»? 3.3.1.
Del fenómeno de la caducidad en asuntos pensionales y las modificaciones introducidas con la Ley 2381 de 16 de julio de 2024. 45. Esta Corporación ha señalado que la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.
De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para su reclamación judicial, en desarrollo del principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. 46. Así, la obligación de presentar la demanda dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda. 47.
De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164 numeral 1 literal c), la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; empero, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 48.
Ahora, la Ley 2381 de 16 de julio de 2024, por la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, en el artículo 86 dispone el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que han sido reconocidas; se destaca: «Artículo 86.
Término para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» (Subrayas fuera del texto) 49.
A partir de lo anterior se puede concluir entonces que: a- Las acciones administrativas y contencioso administrativas, se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. b- La única excepción a la anterior regla, es frente a las pensiones reconocidas con fraude o con ocurrencia de algún delito. c- En los casos de reconocimiento pensional respecto a los que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, y que se encuentren en curso, se les aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. d- Finalmente, en relación con los casos en los que ya se hayan decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, se dispone que podrá interponerse el Recurso Extraordinario de Revisión, dentro del término de 5 años contados a partir de la vigencia de dicha ley. 50.
El legislador dentro de los considerandos del proyecto de ley 8, optó por acoger un término similar al que es aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sustentando esta decisión en la sentencia C-835 de 2003, por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de establecer un límite temporal para que la administración solicite la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales.
Sobre el particular destacó que reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que establecer un límite al tiempo en el que se puede acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue 8 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República Nos. 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024.
Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co negligente y no lo hizo» y que con ella se busca garantizar los principios de seguridad y certeza jurídica. 9 51. De igual forma, revisada la exposición de motivos, se advierte también que la finalidad de la norma es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite, a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados. 52.
De otro lado, en torno a la vigencia del artículo 86 en estudio, se tiene que en la Ley 2381 de 2024, se dispuso lo siguiente: 53. Al tenor de las anteriores disposiciones, estima la Sala que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha ley, esto es 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.819 10, pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, a partir del 1.° de julio de 2025.11 3.3.2.
Caso concreto 54. En este caso la Universidad de Antioquia demanda la Resolución 078 de 16 de marzo de 2006 que ordenó pagarle a la señora Blanca Luz Palacio Álvarez en calidad de sustituta del señor Jairo Augusto Pérez Álvarez «[…] el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, […]». 55.
Al respecto estima la Sala que pese a que la demanda fue interpuesta el 14 de diciembre de 2021, el supuesto normativo establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 no es aplicable en este caso, comoquiera que no versa sobre un acto derivado de un reconocimiento pensional proveniente de una entidad competente para ello, como tampoco se discute alguna de las aristas del mismo, como fuese la reliquidación pensional, la compatibilidad pensional, la compartibilidad pensional, entre otros. 56.
Al contrario, el reconocimiento pensional fue efectuado por parte del Instituto de Seguros Sociales mediante la Resolución 016468 de 2005, efectiva desde el 5 de agosto de 2004. 9 Corte Constitucional. Sentencia C – 418 de 1994. 10 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 11 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.
Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57.
Sin embargo, lo que se discute en este caso es la obligación que se atribuyó la Universidad de Antioquia a través de la Resolución 078 del 16 de marzo de 2006, donde ella misma afirma que se «subrogó» en el pago de una diferencia dineraria correspondiente a un mayor valor pensional que le correspondería a la señora Palacio de Pérez de haberse incluido en la pensión las primas de navidad, de servicios y de vacaciones. 58.
Como se verá más adelante, el acto administrativo de la Universidad de Antioquia constituye una mera liberalidad del ente universitario para reconocer un mayor valor al que considera tiene derecho la señora Palacio de Pérez, acto que, en modo alguno encierra en sí mismo un aspecto derivado de un reconocimiento pensional dado que el deber frente a la pensión de jubilación de la parte demandada recae en Colpensiones. 59.
Nótese que el mismo acto se basa en la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, en la que se dispuso: «Subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad, en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello […]».
Con base en la misma es que la Resolución 078 del 16 de marzo de 2006 ordenó pagarle temporalmente a la señora Blanca Luz Palacio de Pérez «[…] el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, […]». 60. Como se aprecia de todo lo anterior no puede darse aplicación a la previsión del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, comoquiera que en este caso no se configura el supuesto de hecho que consagra la norma, dado que el acto administrativo cuestionado constituyó una liberalidad de la Universidad de Antioquia que no versa sobre un derecho pensional ni fue proferido por la entidad competente para ello. 3.4.
Segundo problema jurídico. ¿En este caso, frente al reconocimiento de la pensión otorgada por el ISS a la señora, servidor de la Universidad de Antioquia, ésta última era competente para pagar la diferencia por los factores no incorporados por el ente de previsión al determinar el IBL pensional respectivo? 3.4.1. Del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de los servidores públicos bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993.
Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61. De conformidad con lo señalado por el artículo 7512 del Decreto 1848 de 196913, previo a la vigencia de la Ley 100 de 1993 quien tenía la obligación de reconocer y de pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos era la entidad de previsión a la que estaba afiliado el servidor o en su defecto, la última entidad pública empleadora. 62.
A través de la expedición de la Ley 100 de 199314 se creó el Sistema General de Seguridad Social, estableciéndose en la misma la obligatoriedad de afiliar al sistema a todas las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos.15 63. Para la incorporación de los servidores públicos al sistema general de pensiones, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 691 de marzo 29 de 1994 16, mediante el cual se integró al referido sistema a los siguientes servidores: a) Los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o Distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y b) Los servidores públicos del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República.17 64.
A su vez el Decreto 692 del 29 de marzo de 199418 al reglamentar los temas relacionados con afiliaciones, cotizaciones, administradoras de pensiones del Sistema General de Pensiones, definió la entidad competente para el reconocimiento y pago de las pensiones o demás prestaciones a que hubiere lugar al señalar lo siguiente: «Artículo 14.
Efectos de la afiliación. La afiliación surtirá efectos a partir del primer día del mes siguiente a aquel en el cual se efectuó el diligenciamiento del respectivo formulario. Será responsable del pago de las pensiones o prestaciones económicas a que haya lugar, la administradora que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la pensión o prestación correspondiente». 12 Artículo 75º.- Efectividad de la pensión. 1.
La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión…» 13 Mediante el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968. 14 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 15 Artículo 15.- Serán afiliados al sistema general de pensiones: 1.
En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, salvo las excepciones previstas en esta ley. Así mismo, los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegibles para ser beneficiarios de subsidios a través del fondo de solidaridad pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales…» 16 Por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones. 17 Ver artículo 1 del decreto citado. 18 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993.
Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65. Luego, con la expedición del Decreto 1068 del 23 de junio de 1995 19 se estableció el límite temporal para que los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital seleccionaran el régimen al cual se afiliaran para los efectos de cotizaciones en pensión, señalando el parágrafo 2.º de su artículo 2.º, que la afiliación a cualquiera de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 debía hacerse a más tardar el 30 de junio de 1995.
Señaló la referida norma lo que sigue: «Artículo 2º.- Selección de régimen pensional. Una vez entre a regir el sistema general de pensiones en el orden departamental, municipal y distrital, los servidores públicos deberán seleccionar entre el régimen solidario de prima media con prestación definida, administrado por el Instituto de Seguros Sociales, ISS, y el régimen de ahorro individual con solidaridad, administrado por las sociedades administradoras de fondos de pensiones, AFP, autorizadas por la Superintendencia Bancaria.
Los servidores públicos que elijan afiliarse o trasladarse al Instituto de Seguros Sociales o al régimen de ahorro individual con solidaridad, deberán proceder de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de este Decreto. Parágrafo 1º.- Los servidores públicos que ingresen al servicio con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones y elijan el régimen solidario de prima media con prestación definida, deben afiliarse al Instituto de Seguros Sociales.
Parágrafo 2º.- Los funcionarios públicos cuyas pensiones eran reconocidas y pagadas por las entidades empleadoras, deberán afiliarse a cualquiera de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 a más tardar el 30 de junio de 1995». 66. Ahora bien, es de recodar que el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 estableció la creación de los fondos para pagar el pasivo pensional universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial.
Esto en los siguientes términos: «ARTICULO 131.Fondo para pagar el pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial. Cada una de las instituciones de educación superior oficiales, del nivel territorial, departamental, distrital, municipal, constituirá un fondo para el pago del pasivo pensional contraído a la fecha en la cual esta Ley entre en vigencia, hasta por un monto igual al valor de dicho pasivo que no esté constituido en reservas en las cajas de previsión, o fondos autorizados, descontando el valor actuarial de las futuras cotizaciones que las instituciones como empleadores y los empleados deban efectuar según lo previsto en la presente Ley, en aquella parte que corresponda a funcionarios, empleados o trabajadores vinculados hasta la fecha de iniciación de la vigencia de la presente Ley.
Dicho fondo se manejará como una subcuenta en el presupuesto de cada institución. Será financiado por la nación, los departamentos, los distritos y los municipios, que aportarán en 19 Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial.
Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la misma proporción en que hayan contribuido al presupuesto de la respectiva universidad o institución de educación superior, teniendo en cuenta el promedio de los 5 últimos presupuestos anuales, anteriores al años de iniciación de la vigencia de la presente Ley.
Los aportes constarán en bonos de valor constante de las respectivas entidades que se redimirán a medida que se haga exigible el pago de las obligaciones pensionales de acuerdo con las proyecciones presupuestales y los cálculos actuariales, y de conformidad con la reglamentación que para el efecto establezca el Gobierno Nacional. Dentro del años siguiente a la iniciación de la vigencia de la presente Ley, las universidades y las instituciones de educación superior referidas en este artículo, elaborarán o actualizarán los estudios actuariales con el visto bueno del Ministerio de Hacienda.
Este requisito es necesario para la suscripción de los bonos que representen los aportes de la Nación. Esta suscripción deberá hacerse dentro de los 2 primeros años de la vigencia de la presente Ley. […]». 67. Posteriormente, el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 que tuvo por objeto establecer el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial, fue específico en atender lo dispuesto en el Decreto 1068 de 1995, ya citado, respecto del marco temporal con que contaban los servidores públicos en afiliarse a uno de los dos regímenes pensionales contemplados en la Ley 100 de 1993, al consagrar lo siguiente en el parágrafo 1.º del artículo 2.º del referido decreto: «Parágrafo 1º.
De conformidad con la Ley 100 de 1993, para los servidores públicos, trabajadores oficiales y personal docente de aquellas instituciones que reconocían y pagaban directamente las pensiones, la afiliación a uno de los dos regímenes del Sistema General de Pensiones, debe haberse efectuado a más tardar el 30 de junio de 1995, fecha en la cual, vencía el plazo para la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para las entidades territoriales, sin perjuicio de lo dispuesto en el Decreto 1642 de 1995».
(Negrillas fuera de texto). 68. El citado decreto estableció en su artículo 4. ° algunos eventos en que los fondos de pasivo pensional, constituidos como una cuenta especial de las universidades oficiales e instituciones de educación superior de carácter oficial y naturaleza territorial, debían asumir el pago de las prestaciones allí descritas.
Estos son: «1. El pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución de los pensionados que estas entidades tenían a su cargo, y el reconocimiento y pago de quienes tenían cumplidos los requisitos para tener derecho a la pensión de vejez o jubilación, invalidez y sobrevivencia de acuerdo con el régimen pensional vigente, antes del 23 de diciembre de 1993. 2.
El reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución de quienes cumplieron los requisitos entre el 23 de diciembre de 1993 y el 30 de junio de 1995 o la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en el orden territorial o en la respectiva institución, según sea el caso, o entre esta última fecha y el 31 de diciembre de 1996. 3.
El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellos empleados públicos, trabajadores oficiales y personal docente que han cumplido con el tiempo de servicios al 31 de diciembre de 1996 y no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensión, de acuerdo con el régimen que los venía rigiendo, siempre y cuando no se encuentren afiliados a algunas de las Administradoras del Sistema General de Pensiones. 4.
El pago de los bonos pensionales de los empleados públicos, personal docente y trabajadores oficiales, que se afiliaron al régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el ISS o al régimen de ahorro individual con solidaridad administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones, de conformidad con los artículos 118 y 119 de la Ley 100 de 1993, los Decretos-ley 1299 y 1314 de 1994 y sus decretos reglamentarios.
La expedición de los bonos pensionales se hará de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 119 de la Ley 100 de 1993. En el evento de que el servidor público, trabajador oficial y personal docente, únicamente haya tenido vinculación contractual, legal y reglamentaria con la respectiva universidad o institución, tendrá derecho a que dicha institución efectúe la emisión del bono pensional, de acuerdo con la reglamentación para el efecto. 5.
El pago de la cuota parte correspondiente de conformidad con lo establecido en los Decretos 1299 y 1314 de 1994 de las universidades e instituciones de educación superior a la cual hubiese prestado servicios el beneficiario del bono pensional, para contribuir a la entidad emisora del bono. 6. El pago de las obligaciones pensionales extralegales, válidamente definidas o pactadas por la respectiva institución, con posterioridad al 23 de diciembre de 1993, así como el pago de las obligaciones correspondientes a la pensión compartida con el ISS cuando a ella haya lugar. […]».
(Negrilla de la Sala). 69. En este orden de ideas, después de la entrada en vigencia de los regímenes pensionales consagrados en la Ley 100 de 1993, los entes universitarios de carácter oficial perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores y, por virtud de la afiliación obligatoria de los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y de acuerdo con lo consagrado en el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 1994, quien debe efectuar el reconocimiento respectivo es la administradora de pensiones que hubiere recibido o le correspondiese recibir las cotizaciones del período en el cual ocurriere el siniestro o hecho que diera lugar al pago de la prestación correspondiente, esto es, sin perjuicio de los escenarios descritos en el artículo 4.° del Decreto 2337 de 24 de diciembre de 1996, norma que sólo en los casos allí descritos impone la obligación a cargo del fondo pensional. 70.
En ese orden, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control. 3.4.2. Caso concreto 71. En este caso se encuentra demostrado lo siguiente: • A través de la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, la Universidad de Antioquia decidió «[s]ubrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad, en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de dicha Ley, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, bien motu proprio, o por orden judicial, asuma la misma».
En su artículo segundo el citado acto dispuso: «En consecuencia, se reajustarán las pensiones que ha reconocido el Instituto de Seguros Sociales a los servidores referidos y a los que a partir de la fecha les reconozca la pensión, en el porcentaje que dicha Entidad no cancela conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, sobre el derecho que tienen, con base en las primas de navidad, de vacaciones y semestral, que constituyen factor salarial.»20. • Por medio de la Resolución Administrativa 16628 del 11 de julio de 1999,21 se reglamentó la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo del mismo año. • El señor Jairo Augusto Pérez Álvarez nació el 12 de junio de 1948 según da cuenta la copia de la cédula de ciudadanía aportada a al proceso22. • De igual manera laboró en la Universidad de Antioquia como docente desde el 4 de marzo de 1975 hasta el 30 de junio de 1995 según la Resolución administrativa “por la cual se emite y autoriza el pago de un bono pensional. 23. • Mediante Resolución 016469 de 2005 24 el Instituto de Seguro Social concedió una pensión de vejez al señor Jairo Augusto Pérez Álvarez, en cuantía de $2.711.753 a partir de agosto de 2004, acto en el que se indicó que era beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. • En la misma resolución, el fondo sustituyó la pensión a la señora Blanca Palacio de Pérez, en calidad de beneficiaria del señor Jairo Augusto Pérez a partir del 5 de agosto de 2004. • De igual manera se advierte que la Universidad de Antioquia mediante la Resolución 078 de del 16 de marzo de 2006 25 ordenó pagarle temporalmente a la señora Blanca Luz Palacio de Pérez el valor que resulta de la aplicación del ingreso 20 Archivo “5.
ResoluciónRectoral12094” del expediente administrativo contenido en el índice 2 de Samai. 21 Archivo “6. ResoluciónRectoral16628” del expediente administrativo contenido en el índice 2 de Samai. 22 Folio 1 del archivo “4. Aparte hoja de vida” del expediente administrativo contenido en el índice 2 de Samai. 23 Folio 18 del archivo “4. Aparte hoja de vida” del expediente administrativo contenido en el índice 2 de Samai. 24 Folio 6 del archivo “4.
Aparte hoja de vida” del expediente administrativo contenido en el índice 2 de Samai. 25 Archivo “01 Resolución Administrativa” del expediente administrativo contenido en el índice 2 de Samai. Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co base de liquidación del inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que dijo, no reconoció el ISS, por la no inclusión de las primas de navidad, vacaciones y servicios; esto en cumplimiento de la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999, proferida por el ente educativo, a través de la cual se subrogó en parte de dicha obligación: «ARTÍCULO PRIMERO: Pagar temporalmente el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, a la señora BLANCA LUZ PALACIO DE PÉREZ, identificada con cédula de ciudadanía 32.332316, a partir del 05 de agosto de 2004 por valor de SEISCIENTOS VEINTIDOS MIL QUINIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($622.537) a partir del 01 de enero de 2005, la suma de SEISIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS ($656.777) y a partir del 1.° de enero de 2006 por valor de SETECIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($688.637) mensuales hasta que el Seguro Social lo reconozca bien motu proprio o por orden judicial, valor que se incrementara anualmente según lo establecido en los Arts. 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
No obstante lo anterior, su inclusión en nómina se realizará a partir del 06 de agosto de 2004. […]». • Finalmente, a través de la Resolución Rectoral 35823 de 17 de octubre de 201226, la Universidad de Antioquia decidió derogar la Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999 y ordenó a la Vicerrectoría Administrativa resolver las situaciones jurídicas de carácter individual y concreto creadas a partir de la expedición de la Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999. 72.
Las pruebas allegadas demuestran que el señor Pérez Álvarez cumplió la edad pensional (55 años exigidos en la Ley 33 de 1985) el 12 de junio de 2003 y a 31 de diciembre de 1996 contaba con 48 años. 73. Ahora bien, el numeral 3.° del artículo 4.° del Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 señala que el fondo de pasivo pensional cuenta con la obligación de reconocimiento y pago de las pensiones de aquellos empleados públicos, trabajadores oficiales y personal docente que han cumplido con el tiempo de servicios al 31 de diciembre de 1996 y no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, de acuerdo con el régimen que los venía rigiendo, escenario en el cual se encontraría el señor pues cumplió 20 años de servicios el 4 de marzo de 1995.
Sin embargo, la norma exige al docente no estar afiliado a alguna de las Administradoras del Sistema General de Pensiones, evento que no se cumple en el sub lite comoquiera que fue afiliado al Instituto de Seguros Sociales desde junio de 1995, como se aprecia en la resolución administrativa “por la cual se ordena un pago” 27, fecha desde que empezó a realizar sus aportes pensionales. 74.
Las pruebas allegadas demuestran que la Universidad de Antioquia no tenía competencia para reconocer a favor de la señora Blanca Luz Palacio de Pérez un mayor valor en su ingreso base de liquidación, como lo hizo a través de la Resolución 078 de del 16 de marzo de 2006, al ser obligación del ISS, asumir dicho reconocimiento, como entidad administradora de las cotizaciones realizadas por el 26 Archivo “7.
ResoluciónRectoral35823” del expediente administrativo contenido en el índice 2 de Samai. 27 Folio 18 del archivo «4. apartes hoja de vida» del expediente administrativo contenido en el índice 2 de Samai. Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causante y en atención a lo dispuesto en el parágrafo 2.° del artículo 2.º del Decreto 1068 de 1995, norma que exigía que el docente, en su condición de servidor público de la Universidad de Antioquia, fuese afiliado al Sistema General de Seguridad Social en junio de 1995. 75.
En este sentido a partir de tal fecha, la entidad competente para proceder al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación era el ISS, que finalmente, reconoció la pensión de jubilación a través de la Resolución 016469 de 2005, por lo que, era dicha entidad ante quien debió la pensionada reclamar eventuales reajustes pensionales conforme al régimen pensional aplicable, por lo que no era plausible que la Universidad de Antioquia asumiera los pagos señalados, ante el erróneo convencimiento de que asumía una obligación del ISS. 76.
De acuerdo con lo anterior, la Sala declarará la nulidad del acto demandado contenido en la Resolución 078 de del 16 de marzo de 2006. 3.5. Tercer problema jurídico. ¿Es procedente acceder al reembolso de las sumas pagadas al señor De la Torre Gómez en virtud del acto administrativo demandado? 77. Dado que en el escrito de la demanda, la parte demandante solicitó la devolución de las mesadas pagadas a la demandada, es necesario analizar la normativa relativa a esta pretensión. 78.
En el literal c, del numeral 1, del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció lo siguiente: «[…] c) (…) Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […]» 79. En relación con el principio de buena fe, es preciso tener en cuenta que fue consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, en los siguientes términos: «ARTICULO 83.
Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 80. En la ponencia relativa al principio de buena fe en la Asamblea Nacional Constituyente se señaló que este tiene dos elementos fundamentales: 81.
El primer elemento lo constituye el deber genérico de obrar de buena fe, lo que implica un límite a los derechos de los particulares, quienes no pueden abusar del Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio de las prerrogativas que el ordenamiento les reconoce, y además, sirve de barrera para evitar la desviación de poder de las autoridades. 82.
El segundo elemento, se encuentra en la presunción de buena fe en la actuación de los particulares, la cual se justificó en los siguientes términos: «Este principio que parecería ser de la esencia del derecho en Colombia ha sido sustituido por una general desconfianza hacia el particular. Esta concepción negativa ha permeado todo el sistema burocrático colombiano, el cual, so pretexto de defenderse del asalto siempre mal intencionado de los particulares, se ha convertido en una fortaleza inexpugnable ante la cual sucumben las pretensiones privadas, enredadas en una maraña de requisitos y procedimientos que terminan por aniquilar los derechos sustanciales que las autoridades están obligadas a proteger»28. 83.
En relación con este principio la Corte Constitucional ha señalado: «[…] bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que el margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y el principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos.
Por consiguiente, podría decirse entonces que la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administración hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos»29. 84. Esta Subsección considera que los argumentos de la entidad demandante no gozan de vocación de prosperidad ya que, se entiende que, para los efectos de la devolución de prestaciones pagadas de buena fe, no basta con que el particular haya recibido unas sumas que no encuentran fundamento en una norma jurídica, pues es necesario que haya acudido a una maniobra fraudulenta o deshonesta con la cual se haya inducido en error a la administración30. 28Cfr, Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia Nro. 24.
Título: Buena Fe. Autores: Alvaro Gómez Hurtado y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Gaceta Constitucional 19, marzo 11 de 1991. p. 3. 29 Corte Constitucional, sentencia C – 840 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Jaime Araújo Rentería. 30 En este sentido véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 14 de febrero de 2019, expediente 3096-16, magistrado ponente: William Hernández Gómez;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 2 de marzo de 2000, expediente 12.971, magistrado ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 85.
Significa lo anterior, conforme al desarrollo del principio de buena fe, no basta con que el pago no sea acorde con el ordenamiento jurídico, sino que es necesario que medie una maniobra deshonesta o con falta de lealtad respecto del Estado. 86. Dado que en este caso no se discute que la señora Palacio de Pérez actuó en los citados términos, sino la falta de competencia de la Universidad para asumir una obligación que no le correspondía, se estima que la demandada no debe hacer devolución de las sumas percibidas en virtud del acto demandado. 3.6.
De la condena en costas en segunda instancia 87. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos, de la revisión de los argumentos presentados por la entidad, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se argumentaron las razones jurídicas que sustentan los intereses de la parte apelante y, por ende, no se condenará en costas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Revocar la sentencia del 7 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control promovido por la Universidad de Antioquia en contra de la señora Blanca Luz Palacio de Pérez de conformidad con las razones señaladas en la parte motiva.
SEGUNDO: Declarar la nulidad de la Resolución 078 del 16 de marzo de 2006 a través de la cual se ordenó un pago en favor de la señora Blanca Luz Palacio de Pérez de acuerdo con las consideraciones de esta decisión.
TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas, según las consideraciones expresadas en este fallo. Radicado: 05-001-23-33-000-2021-02154-02 (0999-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI» y en esta providencia se decide el fondo del asunto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CON IMPEDIMENTO JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.