Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) Demandante: María Eugenia Chaparro Fonseca Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos como docente en plazas del orden nacionalizado y territorial con contratos de prestación de servicio.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. Rechaza recurso de reposición contra auto que no avoca conocimiento para unificar. Improcedencia de intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el once (11) de junio de dos mil quince (2015) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora MARÍA EUGENIA CHAPARRO FONSECA instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución UGM 008260 del 15 de septiembre de 1 Folios 6 a 7. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) 2011, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante.

Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913 con los correspondientes reajustes anuales, así como el retroactivo debidamente indexado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde el 17 de septiembre de 2008.

Que se ordene el pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 192 y 195 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera.

Que la demandante nació el 14 de julio de 1955. Que durante su vida laboral se desempeñó como docente en el departamento de Boyacá desde el 25 de abril de 1975 hasta el 2 de mayo de 1978, esto en virtud del nombramiento efectuado por la misma autoridad territorial. Posteriormente, la actora detentó una vinculación como educadora del municipio de Tunja a partir del 18 de enero de 1991 y hasta el 18 de enero de 1993 y posteriormente lo fue a través de contratos de prestación de servicio celebrados entre el 21 de abril y el 30 de noviembre de 1993 y del 14 de febrero al 4 de diciembre de 1994.

Que mediante el Decreto 080 del 24 de febrero de 1995, el alcalde del municipio de Tunja nombró en propiedad a la reclamante como maestra de la Concentración Escolar Centenario de dicha entidad territorial, ello desde el 13 de febrero de 1995 y al menos hasta la fecha de presentación de la demanda cuando aún laboraba (16 de diciembre de 2013).

Que el 12 de abril de 2011, la señora Chaparro Fonseca radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución UGM 008260 del 15 de septiembre de 2011, al asegurar que la docente detentó una vinculación del orden nacional que no puede ser tenida en cuenta para consolidar el derecho pensional. 2 Folios 2 a 6. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 13 de marzo de 2014,3 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el cual manifestó que se negó el reconocimiento prestacional solicitado por cuanto se pudo comprobar mediante el certificado de tiempos de servicio, que la demandante no se encontraba vinculada al servicio oficial en calidad de docente de orden distrital, departamental, municipal o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Que adicionalmente, los sucesivos contratos de prestación de servicios no deben ser tenidos en cuenta, toda vez que no generan vinculación directa para con la entidad, por lo cual no se puede establecer el régimen prestacional con el cual se vinculó en desempeño de sus funciones como docente, es decir, que no se trató de una vinculación legal y reglamentaria.

Que además, los tiempos de labor oficial desde 1991 corresponden a una vinculación de tipo nacional, por lo que no es posible tenerlos en cuenta para acceder a la prerrogativa bajo estudio. Propuso las excepciones que denominó, (i) inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, (ii) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (iii) prescripción de mesadas y (iv) genérica o innominada.

En la audiencia inicial6 se definió que las excepciones propuestas eran de mérito y por lo tanto serían resueltas en la sentencia. Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.

En la audiencia de pruebas7 se recaudaron los medios de convicción decretados y se corrió traslado para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Boyacá dictó sentencia escrita el 11 de junio de 2015, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte activa en aplicación del artículo 188 del CPACA, fijando como agencias en derecho el 1% del valor de la cuantía del litigio.

Para ello se refirió al régimen especial de la pensión gracia de los docentes oficiales dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para posteriormente analizar la aplicación de los requisitos previstos en estas normas en el caso específico de la accionante. 3 Folios 101 a 102. 4 Folios 111 y 115. 5 Folios 145 a 156. 6 Folios 179 a 183. 7 Folios 196 a 198. 8 Folios 227 a 234, C2. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) Sobre el caso particular aseguró que para acreditar el tiempo de servicio de 20 años, la parte activa relacionó cuatro periodos diferentes en los que desempeñó sus funciones vinculada con el municipio de Tunja, el primero con nombramiento en provisionalidad de 16 de abril de 1991 hasta el 18 de enero de 1993, el segundo y el tercero con dos contratos de prestación de servicios desde el 22 de abril de 1993 hasta el 30 de noviembre del mismo año y del 14 de febrero de 1994 hasta el 4 de diciembre de igual anualidad, y el cuarto por nombramiento en provisionalidad desde el 24 de enero de 1995 hasta la fecha de expedición de la certificación. Que los anteriores lapsos fueron cumplidos en razón de sendas vinculaciones nacionales de acuerdo con el certificado de tiempo de servicio del 17 de abril de 2013, el cual fue ratificado según el Oficio 0167 del 19 de septiembre de 2014 expedidos por la Alcaldía de Tunja.

Que si bien es cierto los actos administrativos de nombramiento de la actora en los años 1991 y 1995 no fueron expedidos por el Ministerio de Educación, estos sí se dictaron por un ente territorial en uso de las facultades conferidas por la Ley 29 de 1989 y de conformidad con los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, normativa que otorga la facultad a los alcaldes para realizar nombramientos de personal docente de carácter nacional.

Que lo anterior se verifica ante la intervención del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Boyacá, quien certificó la existencia de disponibilidad presupuestal y la vacancia del cargo, con lo que queda establecido que dicho funcionario en el caso que se analiza no realizó un nombramiento de carácter municipal.

Que frente a los contratos de prestación de servicios con los que la accionante ejerció labores de educadora para los años 1993 y 1994, debe mencionarse que un estudio sobre el tipo de vinculación que estos conllevarían resulta de plano innecesario, por cuanto el tiempo laborado en el año 1991 y el realizado desde el año 1995 como docente en provisionalidad, no es computable para efectos de cumplir con el tiempo de años de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, y sin el mismo no alcanza a satisfacer el requisito.

Que aunado a ello, en el trámite de audiencia inicial se señaló que los periodos laborados bajo aquella modalidad, solo podían tenerse en cuenta si existía decisión judicial reconociendo la relación laboral, lo cual no ocurrió. Que la demandante al tener la connotación de docente nacional para el año 1991 y desde el año 1995 hasta la fecha, su salario debe entenderse que es sufragado con dineros de la Nación, por lo que, en el caso de reconocérsele el derecho a percibir pensión de jubilación gracia estaría recibiendo doble recompensa del tesoro público. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que como los nombramientos de la reclamante después del año de 1991 y hasta el año de 1994, los hizo el alcalde municipal de Tunja al tenor del artículo 1º de la Ley 91 de 1989, no podría considerarse que sus vinculaciones fueron del orden nacional, sino nacionalizado y/o territorial, por lo que tales períodos sí deberían tenerse en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia. Que el procedimiento regulado por las Leyes 24 y 29 de 1989, así como por el Decreto 1706 del mismo año, es aplicable para todos los docentes, por lo que el hecho de que el delegado permanente del Ministerio de Educación ante el Fondo Educativo Regional de Boyacá certifique la disponibilidad presupuestal, no quiere decir que la naturaleza del nombramiento del educador sea nacional, pues dicha certificación lo que le garantizaba al alcalde municipal era que tendría garantizados los recursos en el presupuesto para el pago de sus salarios y prestaciones sociales.

Que el referido proceso de descentralización educativa se formalizo aún más con la expedición de la Ley 60 de 1993 para concluir con la Ley 115 de 1994, normas que en forma categórica dispusieron que toda vinculación de personal docente, directivo docente y administrativo al servicio público estatal, solo podría efectuarse dentro de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial, para cuyo ingreso el maestro debía superar el respectivo concurso de méritos.

No obstante, el artículo 106 de la misma normativa establece que los actos administrativos de nombramiento, traslado, permutas y demás novedades de personal docente se harán por los gobernadores y alcaldes que administren la educación regional. Que en tal sentido, si el nombramiento que se le hizo a la señora Chaparro Fonseca fue después de la entrada en vigencia la Ley 115 de 1994 y por decisión de una autoridad municipal, debía entenderse entonces que el tipo de relación legal y reglamentaria era territorial y/o nacionalizada, al punto de que ese período del 24 de enero de 1995 a la fecha de hoy sí es computable para consolidar el derecho a la pensión gracia. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes demandante y demandada presentaron alegaciones finales con las que reiteraron sus argumentos expuestos en la demanda, su contestación y en el recurso de apelación.10 9 Folios 230 a 241. 10 Folios 267 y 270 a 274. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO11 El Ministerio Público emitió concepto en el presente caso en el sentido de solicitar que se revoque la sentencia apelada y en su lugar se acceda a las pretensiones de la parte actora.

Para el efecto adujo que al revisar la naturaleza de las instituciones donde ha prestado sus servicios la accionante, se encuentra que estas no son nacionales, sino territoriales, y por lo tanto de igual forma lo serían sus plazas. Que tal afirmación tiene sustento en los argumentos esgrimidos por el apoderado de la demandante y la revisión e interpretación sistemática de la Ley 29 de 1989, el Decreto 1706 del mismo año, la Ley 60 de 1993, el Decreto 2886 de 1994 y la Ley 115 de 1994.

Que en el presente caso es muy importante precisar el concepto de descentralización de la educación desde el año 1998 y la incidencia de los Fondos Educativos Regionales, pues la motivación que tuvo el legislador fue trasladar esta competencia de la Nación a los diversos entes territoriales, sin que ello cambie la calidad del nombramiento del personal docente nacionalizado.

Que teniendo en cuenta que la reclamante acreditó haber sido educadora territorial, contrario a lo sostenido por el a quo y la entidad demandada, al cumplir los demás requisitos, esto es tener 50 años de edad y 20 años de servicios, las súplicas de la demanda están llamadas a prosperar. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio.

Cuestión previa - Sobre el recurso de reposición contra el auto que no avocó conocimiento para unificación de jurisprudencia Antes de abordar el caso concreto, la Sala observa que mediante memorial que obra en la plataforma SAMAI,12 la UGPP interpuso recurso de reposición contra el auto del 26 de octubre de 2022,13 por medio del cual la Sección Segunda en pleno decidió no avocar el conocimiento de la solicitud de unificación de jurisprudencia elevada por dicha entidad, tendiente a que se defina qué es lo que debe entenderse como plaza docente. 11 Folios 275 a 284. 12 Índice 31 de la plataforma SAMAI. 13 Índice 25 de la plataforma SAMAI. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) Al respecto, resalta la Subsección que el artículo 271 del CPACA14 prevé en su inciso sexto que el auto que decide si avoca o no conocimiento, no es susceptible de recursos, razón por la cual en el presente asunto resulta improcedente la reposición formulada por la parte accionada, al punto de tener que ser rechazada por esa misma razón sin más consideraciones sobre el particular.

En consecuencia, se abordará seguidamente la apelación de la sentencia objeto de análisis en esta instancia. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden. 14 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»15. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, 15 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199716 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201817 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 17 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,18 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. 18 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la naturaleza jurídica de las vinculaciones de la demandante como docente oficial, fueron del orden territorial o nacionalizado que le permitan acumular los 20 años de servicio necesarios para consolidar el derecho pensional en litigio.

Pues bien, frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que la señora María Eugenia Chaparro Fonseca nació el 4 de julio de 195519, de modo que cumplió los 50 años el 4 de julio de 2005. Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se advierte en primer lugar que conforme al certificado de tiempo de servicio emitido el 2 de mayo de 2013 por la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá,20 efectivamente la demandante laboró en la Escuela Florida del municipio de Duitama desde el 25 de abril de 1975 hasta el 1 de mayo de 1978, ello bajo una vinculación que según dicho documento, se asegura que fue nacionalizada.

Sobre el punto se destaca que en el expediente reposa el Decreto 269 del 7 de mayo de 1975,21 por medio del cual el gobernador del departamento de Boyacá nombró a la accionante en el cargo de directora de la referida institución educativa, previsto para su propia planta de personal, tal como se aprecia de las siguientes imágenes. 19 De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía visible a folio 56. 20 Folios 65 a 66. 21 Folios 58 a 61. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) Frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, así como en la C-085 de 2002, precisó que, «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) «[…] los docentes nacionalizados son los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales. […]».

Del mismo modo, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1º consagró lo siguiente. «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales).

Por lo tanto, al observar que la primera vinculación de la accionante tuvo lugar a partir del 25 de abril de 1975, esto es, antes del 1º de enero de 1976 e incluso previo al 31 de diciembre de 1980, aunado al hecho de que la autoridad nominadora fue una entidad territorial (puntualmente el departamento de Boyacá), resulta acertado asegurar que el período en mención (25 de abril de 1975 al 1º de mayo de 1978 – 3 años y 6 días), efectivamente fue laborado como docente nacionalizada y por lo tanto debe ser computado a efectos de acumular tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia, tanto así que la misma entidad demandada no pone en duda este lapso en la Resolución UGM 008260 del 15 de septiembre de 2011.22 De hecho, la naturaleza nacionalizada de la vinculación de la demandante se ratifica no solo por el referido planteamiento, sino porque frente a dicho tiempo de servicio no existe discusión en vía administrativa ni judicial por parte de la entidad demandada, y en todo caso se aportó la certificación de información laboral del 2 de mayo de 2013 que indica exactamente que esa fue la calidad del vínculo sostenido durante los mencionados extremos temporales, ello incluso al margen de que no se haya aportado alguna prueba en la que se hubiese formalizado expresamente la nacionalización del nombramiento que inicialmente había hecho la entidad territorial de manera autónoma, pues aquel cumpliría las condiciones legales para haber sido objeto del proceso consagrado en la Ley 43 de 1975. 22 Folios 83 a 87. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) No obstante, de aquel período deberá descontarse el comprendido entre el 27 de febrero y el 7 de abril de 1978, durante el cual la recurrente detentó una licencia ordinaria que implicó la falta de prestación del servicio.

Seguidamente, se tiene como prueba el certificado de tiempo de servicio emitido el 17 de abril de 2013 por el área de Recursos Humanos y Físicos de la Alcaldía de Tunja,23 en el que se precisa que la apelante se desempeñó como docente nacional al servicio de dicha entidad territorial en los siguientes lapsos que son los de debate en esta oportunidad, (i) del 18 de enero de 1991 al 18 de enero de 1993 por nombramiento en provisionalidad, (ii) del 21 de abril al 30 de noviembre de 1993 y del 14 de febrero al 4 de diciembre de 1994, ello a través de contratos de prestación de servicios, y finalmente por nombramiento en propiedad (iii) del 13 de febrero de 1995, al menos hasta el 17 de abril de 2013 cuando se expidió el referido documento en el que se precisa que aún se encontraba laborando para esta última fecha.

Ahora bien, en oposición a lo manifestado en el referido documento en lo que respecta al primer período de labor en comento, lo cierto es que del Decreto 199 del 16 de abril de 199124 no se encuentra intervención directa del Ministerio de Educación en la decisión de nombramiento, o indirecta con una autorización de este para que la entidad territorial tomara la decisión en su nombre y representación, ello en la medida en que tampoco se afirma ni se infiere de la parte considerativa del acto que la plaza ocupada por la accionante fuese propia de la planta de personal de dicha cartera gubernamental.

Por el contrario, a partir del mencionado acto administrativo está demostrado el hecho de que si bien figura una participación del delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el departamento de Boyacá o del representante del Fondo Educativo Regional de la misma entidad territorial, ello tuvo lugar solo a efectos de certificar la disponibilidad presupuestal y vacancia del cargo a ocupar, lo que permite inferir que la plaza en cuestión fue creada en virtud de los presupuestos de los artículos 6 y 10 de la Ley 43 de 1975, más aún cuando tal situación se ajustaría a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 acerca de los docentes nacionalizados, según la cual sus acreencias laborales serían asumidas a través del FER, es decir, de manera cofinanciada y no únicamente por la autoridad departamental o municipal, tal como se muestra en la siguiente imagen. 23 Folio 67. 24 Folio 68. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) Incluso, del enunciado de competencias normativas del decreto en mención, se observa con claridad que el alcalde del Tunja actuó en aplicación de la Ley 29 de 1989 y el Decreto 1706 del mismo año. Pues bien, el artículo 9° de la primera norma en comento consagra que, «[…] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» (Negrilla y subrayado fuera de texto).

Adicionalmente, a partir del aludido acto de nombramiento también se concluye que la vinculación de la reclamante tuvo lugar con el fin de dar cumplimiento al Decreto 1706 de 1989 «Por el cual se reglamentan los artículos 7º, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) y se dictan otras disposiciones», que en su parte considerativa señala de forma breve los antecedentes y las necesidades que justificaban la expedición del acto, así, «Que el Congreso de la República, mediante el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, modificó el artículo 54 la Ley 24 de 1988, asignándole al Alcalde Mayor de Bogotá, D.E., a los demás alcaldes del país y al Intendente de la Isla de San Andrés, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los institutos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados y jornadas adicionales.

Que mediante el artículo 10 de la mencionada ley, se asigna temporalmente a los Gobernadores, Intendencias y Comisarios, las atribuciones establecidas en el considerando anterior, cuando financiera y/o administrativamente el municipio no pueda asumir tal responsabilidad. (…) Que según esa norma, las facultades asignadas deben ejercerse teniendo en cuantas el Estatuto Docente y la Carrera Administrativa, vigentes.

Que en consecuencia, se requiere desarrollar una reglamentación que se adecue a la administración comprometidos en la prestación del servicio educativo, con el fin de racionalizarlos y asegura su correcta aplicación.» (Negrillas, subrayas y cursivas fuera del texto original) De ahí que deba arribarse a la conclusión de que el procedimiento que se reguló en la norma antes transcrita hace referencia a la designación tanto de docentes nacionales como nacionalizados, en la medida que la creación de esta obedeció a la facultad asignada por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y, por tanto, se tiene que hacer remisión al contenido en ella dispuesto para complementar el supuesto de hecho de la misma norma.

Recordemos que el alcance de dicho precepto es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, razón por la cual no se puede concluir automáticamente que un nombramiento efectuado con sustento en aquel postulado tiene alguna de esas dos connotaciones, por lo menos hasta tanto no se verifiquen las demás causas y contextos de la vinculación. En tal sentido, al descartar en este caso que el vínculo de la accionante respecto al período bajo estudio fuera nacional, resulta dable arribar a la conclusión de que por contraste, tal relación legal y reglamentaria fue nacionalizada al haberse proferido la decisión en virtud del artículo 9º de la Ley 29 de 1989, con el fin de ocupar una plaza prevista conforme a los parámetros de la Ley 43 de 1975 para el Instituto Integrado “Silvino Rodríguez”, propio del municipio de Tunja, esto es, financiada con recursos administrados por el FER de Boyacá. 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la actora como educadora estatal del orden nacionalizado comprendido entre el 18 de enero de 1991 y el 18 de enero de 1993 (2 años), efectivamente puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada.

Por otro lado, respecto del segundo período certificado en el que la señora Chaparro Fonseca laboró a través de contratos de prestación de servicios en los años 1993 y 1994, debe plantearse que contrario a lo señalado por el tribunal de primera instancia, este sí constituye servicio efectivo en calidad de docente que puede ser computable para el reconocimiento pensional en litigio si se determina igualmente la naturaleza territorial o nacionalizada de la plaza ocupada.

Acerca de este planteamiento es adecuado recordar que el Consejo de Estado25 ha manifestado lo siguiente sobre las vinculaciones mediante la aludida modalidad contractual. «[…] Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»26. […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala, contrario lo dispuesto por el a quo, valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia.27 […]» 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de marzo de 2019, radicado: 70001-23-33-000-2013-00205-01(3183-14).

En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda de esta corporación: a. del 19 de julio de 2018, radicado: 17001-23-33-000-2013-00457-01 (3598-14); b. del 22 de octubre de 2018, radicado: 20001-23-39- 000-2015-00529-01 (3878-17); c. del 12 de junio de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2015-05142-01 (4512- 17) 26 Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. 27 En ese sentido se ha pronunciado esta subsección en sentencias de 19 de enero de 2017, expediente: 54001- 23-33-000-2012-00180-01 (1706-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, y 14 de junio de 2018, expediente: 17001-23-33-000-2013-00374-01 (4791-2014), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) Esta postura jurisprudencial obedece al hecho de que debe garantizarse el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral, básicamente en la medida en que debido a que el desarrollo de la función docente implica necesariamente un elemento de subordinación intrínseco derivado de la regulación y control de las actividades educativas por parte de las autoridades, así como la prestación personal del servicio y el cumplimiento de condiciones de formación y experiencia, lo que realmente se genera es un vínculo laboral entre la administración y los educadores contratados, el cual puede deducirse en casos particulares como el que es objeto de discusión, sin que deba exigirse el pronunciamiento judicial previo que así lo declare.

Pues bien, al observar el contenido de los contratos de prestación de servicios 0098 de 199328 y 0050 de 199429, para la Sala es claro que la demandante se desempeñó materialmente como docente al servicio directo del municipio de Tunja, esto inicialmente en el Colegio Los Muiscas “Antonio José Sandoval Gómez” desde el 21 de abril hasta el 30 de noviembre de 1993, y finalmente en el Centro Educativo Concentración Centenario del 14 de febrero al 4 de diciembre de 1994, respectivamente.

Lo anterior es indicativo de que los contratos en mención fueron celebrados con la referida entidad a fin de que se desarrollara el correspondiente objeto en instituciones educativas propias de esta autoridad local, y por lo tanto, con pagos directos a cargo de sus propios recursos como se señaló cuando se indicaba que el valor del acto jurídico sería cancelado con el presupuesto de la respectiva vigencia. En consecuencia, es adecuado acudir a la tesis que esta Corporación ha sostenido en casos similares al presente, cuando se ha precisado que la normativa especial de la pensión gracia no excluyó tal forma de labor oficial contractual para consolidar aquel derecho, toda vez que lo esencial para adquirirlo es que el reclamante compruebe que ejerció funciones como educador oficial en plazas del orden territorial o nacionalizado, lo cual ocurre en el asunto bajo examen si se tiene en cuenta que la actora fue contratada para desempeñarse como profesora del propio municipio de Tunja, es decir, con una vinculación de naturaleza territorial.

Conforme a lo expuesto, estos lapsos comprendidos entre el 21 de abril y el 30 de noviembre de 1993 (7 meses, 9 días), y del 14 de febrero al 4 de diciembre de 1994 (9 meses, 20 días), por corresponder a vinculaciones territoriales de la demandante, válidas para efectos del reconocimiento pensional pretendido, deberán computarse al momento de calcular los 20 años de servicio exigidos para ello. 28 Junto con el otro si que prorroga el término del contrato hasta el 30 de noviembre de 1993.

Ver folios 70 a 71 del expediente. 29 Folio 72. 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) Por último, en lo atinente al tercer período certificado (13 de febrero de 1995 a 17 de abril de 2013), el cual es objeto de debate al señalarse que se concretó bajo una relación legal y reglamentaria del orden nacional, la Subsección estima que aquella no debe entenderse como tal, sino como nacionalizada, pues lo propio se desprende del análisis del acto administrativo de nombramiento en propiedad de la señora Chaparro Fonseca como docente, esto es, del Decreto 0080 del 24 de enero de 1995,30 cuya imagen se coloca de presente a continuación. Al respecto, se observa que tal como se evidenció al analizar el primer período referido anteriormente, el alcalde del municipio de Tunja acudió como fundamento jurídico al artículo 9º de la Ley 29 de 1989, así como a los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, al igual que las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, en orden de nombrar a la reclamante en el cargo de docente en propiedad de la Concentración Escolar Centenario de dicha entidad territorial, ello con la respectiva aprobación por parte del delegado permanente del Ministerio de Educación ante el FER de Boyacá a fin de cofinanciar la plaza bajo el rubro presupuestal «UNIDAD 13 ARTÍCULO 1 INCORPORACIÓN LEY 60/93».

Pues bien, con base en este contexto, es dable concluir que la plaza y el nombramiento efectuados para el lapso bajo estudio, son de naturaleza 30 Folios 73 a 74 del expediente. En la fecha se indica que es del 24 de enero de 1994, pero mediante Decreto 00336 del 26 de septiembre de 1997 se aclara dicho acto en el sentido de precisar que el año no era 1994, sino 1995.

Ver folio 75. 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) nacionalizada y no nacional como se señaló en la certificación laboral tenida en cuenta por el tribunal de origen, habida cuenta de que esta descripción se ajusta perfectamente a los postulados de los artículos 6 y 10 de la Ley 43 de 1975, según los cuales las vinculaciones de docentes efectuadas por entidades territoriales para ocupar vacantes de sus propias plantas de personal financiadas con recursos administrados por el FER y en cumplimiento del proceso de desconcentración previsto en el artículo 9º de la Ley 29 de 1989, son efectivamente nacionalizadas.

De hecho, en el presente caso se observa que además de lo expuesto previamente, otro de los fundamentos del acto en mención fue la Ley 60 de 1993 que en su artículo 6º, parágrafo 1º permitía la incorporación de los educadores que habían laborado como tal mediante contratos de prestación de servicio antes del 30 de junio del mismo año, tal como lo acreditó la demandante.

Ahora, debe destacarse que dicho precepto normativo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-555 del 6 de diciembre de 1994, es decir, antes de que se profiriera el Decreto 0080 del 24 de enero de 1995 que ordenó incorporar a la actora en el referido cargo permanente. No obstante, en el plenario no se encuentra acreditado que el mentado acto no fue demandado ni declarado nulo, este debe conservar su presunción de legalidad, y por lo tanto, mantener los efectos que materialmente se consolidaron y que no pueden ser desconocidos en esta oportunidad, los cuales para el litigio en concreto equivalen técnicamente a un nombramiento en virtud de un proceso de incorporación que, aun en el entendido de que implicaba la inmutabilidad de la naturaleza jurídica del vínculo contractual inicial que se adujo territorial anteriormente, para la situación de la señora María Eugenia Chaparro evidentemente cambió a nacionalizada si se observa que la decisión fue proferida por el alcalde del municipio de Tunja con fundamento en el artículo 9º de la Ley 29 de 1989, respecto de una plaza que si bien en la época de los contratos de prestación de servicio era financiada por la misma entidad territorial, ahora lo sería mediante el FER con recursos del SGP, tal como lo consagra la Ley 43 de 1975.

Por consiguiente, el tiempo de labor oficial de la apelante como educadora estatal del orden nacionalizado comprendido entre el 13 de febrero de 1995 y el 17 de abril de 2013 (18 años, 2 meses y 4 días), efectivamente puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada.

Con base en el referido recuento fáctico, se estima que los tiempos de labor oficial de la señora Chaparro Fonseca en plazas como docente nacionalizada y territorial, se acreditaron de la siguiente forma. 22 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO ENTIDAD QUE EXPIDE EL ACTO Y POSESIONA TIPO DE PLAZA 25/04/1975 26/02/1978 2 10 1 Decreto 269 del 7 de mayo de 1975 Departamento de Boyacá Nacionalizada 8/04/1978 1/05/1978 0 0 23 18/01/1991 18/01/1993 2 0 0 Decreto 199 del 16 de abril de 1991 Municipio de Tunja Nacionalizada 21/04/1993 30/11/1993 0 7 9 Contrato de Prestación de Servicios 0098 de 1993 Municipio de Tunja Territorial 14/02/1994 4/12/1994 0 9 20 Contrato de Prestación de Servicios 0050 de 1994 Municipio de Tunja Territorial 13/02/1995 17/04/2013 18 2 4 Decreto 0080 del 24 de enero de 1995 Municipio de Tunja Nacionalizada TOTAL 22 28 (2 AÑOS Y 4 MESES) 57 (1 MES Y 27 DÍAS) TOTAL DE TIEMPO DE SERVICIO = 24 AÑOS, 5 MESES Y 27 DÍAS En suma, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como maestra oficial durante el lapso transcurrido desde el 18 de enero de 1991 hasta el 18 de enero de 1993, del 21 de abril al 30 de noviembre de 1993, del 14 de febrero al 4 de diciembre de 1994 y del 13 de febrero de 1995 al 17 de abril de 2013, observa la Sala que aquella satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educadora del orden nacionalizado y territorial.

Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento de Boyacá, nombrada mediante el Decreto 269 del 7 de mayo de 1975, bajo una relación y reglamentaria del orden nacionalizado desde el 25 de abril de 1975 hasta el 1º de mayo de 1978, es decir, en un período anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la apelante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no fue objeto de discusión en sede administrativa, así como tampoco en la primera instancia y mucho menos a través del recurso de apelación objeto de análisis en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

De hecho, tal supuesto también se extrae a partir de la declaración extraprocesal rendida por la misma demandante ante la Notaría Tercera del Círculo de Tunja el 9 de mayo de 2011,31 al igual que del certificado de antecedentes disciplinarios emitido por la Procuraduría General de la Nación en la misma fecha,32 toda vez que estas son pruebas que no fueron tachadas ni refutadas por la parte demandada en ninguna etapa de la presente actuación, y por lo tanto permiten corroborar la presunción de buena fe aludida previamente, que se reitera, tampoco fue desvirtuada. 31 Folio 81. 32 Folio 82. 23 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) Con base en lo expuesto previamente, se estima que no resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de primera instancia en el fallo apelado para denegar el reconocimiento de la prestación solicitada por la actora, de suerte que habrá de revocarse dicha providencia para en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda.

Por lo mismo, también se hace necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas. Análisis de la prescripción Sobre el particular, el Consejo de Estado33 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados.

Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso. Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 20 de octubre de 2008 cuando la actora acreditó los 20 años de servicio,34 esto es, posterior al cumplimiento de los 50 años de edad (4 de julio de 2005), pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.

Ahora bien, tal como se verifica de la parte considerativa de la Resolución UGM 008260 del 15 de septiembre de 2011,35 la señora María Eugenia Chaparro Fonseca reclamó por única vez el 12 de abril de 2011 ante la parte demandada el derecho prestacional en mención, y a su vez, radicó la demanda el 16 de diciembre de 2013,36 esto es, dentro del término de los 3 años siguientes a la fecha de causación de la prestación solicitada y de su interrupción, por lo que en el presente caso es claro que no se configuró la excepción bajo estudio y en consecuencia deberá reconocerse la prestación desde su misma fecha de efectividad. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 34 Según el siguiente cálculo.

DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 25/04/1975 26/02/1978 2 10 1 8/04/1978 1/05/1978 0 0 23 18/01/1991 18/01/1993 2 0 0 21/04/1993 30/11/1993 0 7 9 14/02/1994 4/12/1994 0 9 20 13/02/1995 20/10/2008 13 8 7 TOTAL 17 + 3 AÑOS = 20 AÑOS 34 (2 AÑOS + 10 MESES) + 2 MESES = 3 AÑOS 60 (2 MESES) 35 Folios 83 a 87. 36 Ver sello de radicación a folio 55. 24 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) Sobre los intereses moratorios solicitados por la parte activa Al respecto, el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 consagró el reconocimiento de intereses en caso de mora en el pago de las pensiones de la siguiente forma.

Artículo 141. Intereses de mora. A partir del 1o. de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago.

Por su parte, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-601 del 24 de mayo de 2000 declaró la exequibilidad de esta norma, y a la vez señaló que tal indemnización se debe cancelar incluso cuando se trata de las pensiones que se encuentren en las excepciones previstas en el artículo 279 de la ley en cita. Por consiguiente, el mandato constitucional del artículo 48 superior atinente a garantizar «el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales», no distingue entre los diferentes tipos de pensiones legales.

El artículo 53 de la Constitución Política obliga al Estado y a las entidades de previsión social a garantizar «el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales», premisa que no distingue la fuente legal o el tipo de prestación. De hecho, la Sección Segunda del Consejo de Estado37 ha considerado en otros asuntos que, «el reconocimiento de los intereses de mora tiene aplicación en los casos en los que el pago de las mesadas pensionales no se discute porque está en firme el reconocimiento de la prestación a quien ostenta la calidad de pensionado y lo que se presenta es una negativa de la entidad a efectuar el pago».38 Bajo aquel contexto, es claro que los intereses moratorios no proceden en relación con las mesadas causadas con anterioridad al reconocimiento de la prestación, es decir, sobre el retroactivo pensional generado entre la fecha en que se adquirió el estatus jurídico respectivo y la de ejecutoria del acto que reconoció el derecho, así como tampoco cuando la prerrogativa se encuentra en discusión.39 Por lo tanto, dado que precisamente lo que será objeto de condena es el reconocimiento de la pensión que estaba en litigio y su retroactivo, en la medida en que no se había determinado de manera definitiva el derecho a favor de la 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de agosto de 2018.

Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Exp: 50001-23-33-000-2014-00523-01(1543-16) y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 2 de mayo de 2018. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05069-01(0505-17); entre otras. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de agosto de 2018, expediente: 05001- 23-33-000-2014-00523-01 (1543-16). 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de diciembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-04672-01(3170-2019) y del 6 de mayo de 2021, radicado: 17001-23-33-000-2015- 00014-01 (1599-2018). 25 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) demandante, tampoco resulta procedente ordenar el pago de los intereses moratorios reclamados por esta, de suerte que se denegará lo propio.

Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad del acto acusado para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de octubre de 2007 y el 19 de octubre de 2008, con efectividad desde el 20 de octubre de 2008.

La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».40 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho 40 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 26 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015) criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por las partes no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución UGM 008260 del 15 de septiembre de 2011, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora María Eugenia Chaparro Fonseca, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de octubre de 2007 y el 19 de octubre de 2008, con efectividad desde el 20 de octubre de 2008.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo.

CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la parte activa. 27 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00904-01 (3643-2015)

QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

SEXTO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 37 de la plataforma SAMAI.

SÉPTIMO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ