Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06866-01 Demandante: JUAN CARLOS BERNAL CABRERA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial – revoca sentencia que negó las pretensiones – declara improcedente por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida en primera instancia el 4 de diciembre de 2023, por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. En esta providencia se negó el amparo del derecho fundamental invocado, por no encontrar configurado el defecto alegado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El señor Juan Carlos Bernal Cabrera, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Con su solicitud de amparo pretende la protección del derecho fundamental al debido proceso. 2. La anterior garantía, a su juicio, fue vulnerada con los autos proferidos el 11 de julio1 y 9 de octubre de 20232, al interior del proceso de nulidad con radicado 11001-03-25-000-2018-01138-00, promovido por la señora Leidy Johanna Erazo Cruz. 1 El cual revocó el auto del 7 de julio de 2021, que decretó la suspensión provisional de los efectos del Acta del 22 de abril de 2014 «Por medio de la cual se decide sobre el pago de la mesada 14 a los pensionados del Ministerio de Defensa -Secretaría General - Dirección Administrativa - Grupo de Prestaciones Sociales (…)». 2 Respecto del rechazo por improcedente del recurso de súplica impetrado contra el auto anterior por la parte demandante y la negativa de una solicitud de nulidad.
Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones 3. La parte actora solicitó lo siguiente: PRIMERA: Que se AMPARE los derechos Fundamentales al DEBIDO PROCESO, por violación por VIA DE HECHO POR DEFECTO SUSTANTIVO, y en consecuencia se evite un perjuicio irremediable a los sujetos procesales entre los que me encuentro.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTO, las decisiones tomadas en los autos cuestionados del 11 de julio de 2023 y 9 de octubre de 2023 dentro del medio de control de simple nulidad promovido por Leidy Johanna Erazo Cruz, Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, TERCERO: Ordenar a los Magistrados de la Sección SEGUNDA SUBSECCIÓN B MAGISTRADOS: CÉSAR PALOMINO CORTÉS y CARMELO PERDOMO CUATER que en un término prudencial, se sirvan terminar el trámite del recurso de súplica de la medida cautelar y en consecuencia se sirvan resolver la “aclaración” solicitada por el apoderado del ministerio de defensa.
CUARTO: Ordenar al Magistrado JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR que en caso de que decida levantar nuevamente la medida cautelar, se sirva cumplir los requisitos legales que exige la norma para ello. Esto es “cuando el Juez o Magistrado advierta que no se cumplieron los requisitos para su otorgamiento o que estos ya no se presentan o fueron superados”, para lo cual deberá usar un lenguaje pulcro, claro y preciso, concretando los hechos que respaldan el levantamiento de la medida cautelar y las pruebas que lo respaldan controvirtiendo ampliamente las razones esgrimidas en el auto que decreto la medida cautelar y en el auto que la confirmo.
QUINTO: Ordenar al Magistrado ponente Dr. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR se sirva darle el trámite ordenado por la ley al incidente de desacato y al de reproducción de acto suspendido y en consecuencia se profieran sendas decisiones individuales al respecto. (Sic a toda la cita). 1.3. Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5.
La señora Leidy Johanna Erazo Cruz ejerció el medio de control de nulidad contra el Acta de 22 de abril de 2014 «por medio de la cual se decide sobre el pago de la mesada 14 a los pensionados del Ministerio de Defensa- Secretaría General-Dirección Administrativa-Grupo de Prestaciones Sociales (…)», con solicitud de suspensión provisional.
En consecuencia, mediante auto del 7 de julio de 2021, se accedió al decreto de la medida cautelar por parte del despacho sustanciador de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Estado. 6.
Contra la anterior decisión la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR -, el Ministerio de Defensa, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – CREMIL -, y algunos terceros interesados presentaron recurso de súplica. Lo anterior fue resuelto en el sentido de confirmar el decreto de la medida cautelar, en ponencia del 28 de julio de 2022. 7.
El Ministerio de Defensa solicitó la aclaración del auto del 28 de julio de 2022, con el fin de que se precisara si «las pensiones del régimen especial de la Fuerza Pública no se circunscriben a los beneficios que contempla la expresión “sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública”, contenida en el inciso 7 y la expresión“ sin perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública”, contenida en el parágrafo transitorio 2° del Acto Legislativo 1 de 2005». 8.
Posteriormente, por auto del 11 de julio de 2023, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado revocó la medida cautelar decretada el 7 de julio de 2021. Consideró que, al momento de decretar la suspensión provisional del Acta del 22 de abril de 2014, solamente se contaba con el informe de CASUR. Es decir que, no se conocían los argumentos de «las demás entidades, así como tampoco las coadyuvancias», pero «se han generado escenarios y contextos normativos, hermenéuticos y fácticos» que en un inicio se desconocían. 9.
Adicionalmente, dio por terminado el procedimiento de reproducción del acto suspendido previamente abierto, por sustracción de materia. 10. La señora Erazo Cruz presentó un recurso de súplica y una solicitud de nulidad, frente a la orden de revocar la medida cautelar, y uno de reposición contra la orden de dar por terminado el procedimiento de reproducción del acto suspendido.
Precisó que el juez carecía de competencia para revocar o pronunciarse sobre la medida cautelar, dado que estaba pendiente por resolverse una solicitud de aclaración. Añadió que no se explicó con suficiencia por qué no se cumplían los requisitos de la declaratoria de la medida, de conformidad con el artículo 235 del CPACA. 11. En providencia del 9 de octubre de 2023, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado rechazó por improcedente el recurso de súplica y negó la solicitud de nulidad, contra la revocatoria de la medida y no repuso lo relativo a la finalización del trámite de reproducción del acto suspendido. 12.
Sobre el recurso de súplica, indicó que, de conformidad con el artículo 243A del CPACA, el auto que revoca la medida cautelar no es susceptible de recursos ordinarios. Sobre la presunta nulidad, precisó que, de conformidad con el parágrafo 1.º del artículo 243 del CPACA, la apelación de la providencia que Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decreta una medida cautelar, en este caso, de la súplica, se surte en el efecto devolutivo.
En consecuencia, dispuso que tenía la competencia para ejecutar la medida cautelar, modificarla, levantarla o revocarla. 13. Sobre la presunta ausencia de los motivos que conllevaron a la revocatoria de la medida cautelar, expuso que en el párrafo 14 del auto del 11 de julio de 2023 se señaló que no se evaluó al momento de decretar la suspensión provisional del acto acusado «la determinación de la verdadera intención, propósito o finalidad del constituyente derivado al expedir el Acto Legislativo 01 de 2005, en punto a la exclusión del régimen de la Fuerza Pública, o el atinente a la definición de los destinatarios del acta demandada». 14.
Finalmente, insistió en que procedía finalizar el trámite de reproducción del acto suspendido por sustracción de materia, dado que se levantó el decreto de la suspensión del Acta de 22 de abril de 2014. 1.4. Sustento de la vulneración 15. En sentir de la parte tutelante las providencias cuestionadas adolecen de defecto sustantivo y resultan transgresoras de su derecho fundamental al debido proceso. 16.
Aseveró que para levantar la medida cautelar de suspensión del acto acusado es necesario estudiar las razones que conllevaron al decreto de la medida y si hay recursos pendientes. Precisó que los autos del 7 de julio de 2021 y 28 de julio de 2022 no fueron controvertidos y por ello no era viable revocar la cautela decretada. Asimismo que, de conformidad con el artículo 235 del CPACA, se debieron verificar una serie de requisitos para que procediera el levantamiento de la suspensión. 17.
Sostuvo que se encuentra pendiente por resolver una solicitud de aclaración contra el auto del 28 de julio de 2022 y ello implica que dicha providencia no se encuentre en firme. Señaló que era necesario, previo a levantar el decreto de la medida, resolver la aclaración y culminar «los trámites de desacato y de reproducción de acto suspendido».
En su sentir, «el despacho carecía de competencia funcional para decidir sobre el asunto que estaba en trámite de alzada». 18. Arguyó que, si bien es cierto que el recurso de súplica contra el auto que decretó la medida cautelar se concedió en el efecto devolutivo, «ello no implica que la competencia para resolver el asunto quede a la deriva e incluso se pueda revocar por quien en primera instancia ya se pronunció».
Aludió que el efecto devolutivo implica proseguir con el proceso, más no con el asunto apelado. 19. Agregó que, los argumentos expuestos en el recurso de súplica contra el auto de decreto de la medida cautelar fueron los que se tuvieron en cuenta para Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revocar la medida.
En ese sentido, no es de recibo afirmar que son supuestos nuevos con los que no se contaban al momento de decretar la cautela. 20. Respecto a la terminación «del incidente de desacato y el trámite de suspensión del acto suspendido» por sustracción de materia, precisó que se le vulnera su derecho al debido proceso. Lo anterior, pues «se abrió incidente de desacato y correspondía al magistrado determinar si mientras estaba vigente la medida cautelar, fue o no desobedecida la medida, ese es el objeto de esta figura procesal».
Adujo que no es cierto que se eliminaran por sustracción de materia los procesos mencionados, toda vez que «los efectos de la revocatoria posterior de la orden o medida cautelar no es retroactiva para poder excusar a los sujetos procesales rebeldes de su incumplimiento». 21. Precisó que lo que busca la reproducción de acto suspendido es que, mientras esté vigente una medida cautelar, la administración no la reproduzca por ningún medio. 22.
Afirmó que «actualmente en el congreso de la república cursan tres proyectos de acto legislativo, el 024 de 2023 cámara de representantes, el 08 y 03 de 2023 senado y 280 de 2024 cámara, los cuales buscan reformar la constitución para devolver la mesada 14 a los retirados de la fuerza pública». Señaló que se requiere una reforma constitucional para legalizar el pago de la mesada 14 y que la medida cautelar tenía como objeto evitar un perjuicio mayor a las finanzas del Estado. 23.
Discutió que en el 2023 se pagó «un billón de pesos» con ocasión del auto que levantó el decreto de la medida cautelar, lo cual coincidió con protestas «y la solicitud del presidente y de muchos congresistas de no perjudicar a los retirados militares». Concluyó que el proceso ordinario culminará por sustracción de materia, pues «en 2024 habrá una norma nueva que legaliza el desangre de las finanzas públicas que por 18 años ha hecho costumbre». 1.5.
Trámite de primera instancia 24. Por auto del 14 de noviembre de 2023, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió esta solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionado al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y fijar un aviso en la página web del Consejo de Estado con el escrito de tutela, con el fin de que los terceros interesados conocieran del asunto.
Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6. Informes 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B 25. Refirió que, de conformidad con el numeral 5.º y el parágrafo 1.º del artículo 243 del CPACA los recursos de apelación o queja contra el auto de decreto de medida cautelar se conceden en el efecto devolutivo.
Asimismo que, el artículo 323 del Código General del Proceso (en adelante CGP) prevé que el efecto devolutivo implica que no se suspende el cumplimiento de la providencia apelada ni el curso del proceso. 26. Añadió que el artículo 235 del CPACA dispuso que la medida cautelar puede ser modificada o revocada en cualquier estado del proceso.
Así las cosas, en su sentir, no era necesario esperar a que se resolviera la solicitud de aclaración a la que alude el señor Bernal Cabrera para levantar el decreto de la medida cautelar inicialmente decretada. Finalmente, refirió que en la providencia del 11 de julio de 2023 explicó las razones con base en las cuales tomó su decisión. 27.
A modo de conclusión, solicitó que se niegue el amparo deprecado. 1.6.2. CASUR 28. Solicitó que se le desvincule y se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.7. Sentencia de primera instancia 29. En providencia del 4 de diciembre de 2023, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado negó la protección del derecho fundamental invocado. 30.
Explicó que no se configuró el defecto sustantivo endilgado por la parte actora, pues la autoridad judicial accionada contaba con la capacidad de levantar, modificar o revocar la medida cautelar inclusive aunque se encontrara pendiente de resolver la solicitud de aclaración contra el auto que resolvió la súplica. Lo anterior, pues el citado recurso fue concedido en el efecto devolutivo, de conformidad con el parágrafo del artículo 243 y el artículo 246 del CPACA.
Por ende, no se suspendió el curso del proceso. 31. Aludió que la posibilidad de continuar el trámite implicaba que el magistrado ponente del proceso podía revocar la medida cautelar en cualquier estado del proceso, siempre que encontrara el incumplimiento de los requisitos para la concesión de la suspensión provisional. 32. Mencionó en particular que, la solicitud de aclaración y su resolución solo interesa al Ministerio de Defensa, que fue la autoridad que la propuso.
Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. Frente a la presunta falta de motivación del auto que revocó la suspensión provisional, mencionó el magistrado sustanciador sí refirió los motivos en los que sustentó su decisión. La parte actora aludió que los argumentos con base en los cuales se arribó levantar la medida cautelar fueron expuestos en el recurso de súplica y que en ese sentido ello ya había sido analizado por el juez de segundo grado.
Sin embargo, la autonomía e independencia judicial rigen las decisiones de los falladores y por ello el a quo pudo valorar lo que le fue expuesto al ad quem, válidamente en instancia de la súplica. 34. Finalmente, consideró que el accionante incurrió en una imprecisión, pues con la revocatoria de la medida cautelar se decidió dar por terminado el incidente para constatar la posible reproducción del acto suspendido, «pero no finalizó el incidente de desacato». 1.8.
Impugnación 35. La parte actora impugnó la decisión de primer grado. Insistió en que no existieron argumentos nuevos que no fueran conocidos por la autoridad judicial accionada al momento de decretar la medida cautelar, para revocarla con posterioridad. Asimismo que, era necesario que la providencia que resolvió el recurso de súplica debía estar en firme, esto es, sin solicitudes pendientes por resolver, para que el juez que avocó conocimiento del proceso pudiera pronunciarse nuevamente sobre la medida cautelar. 36.
Alegó que, si bien es viable revocar una suspensión provisional, se debe cumplir la ley y el procedimiento establecido para el efecto, lo cual implica que el asunto no esté en sede de apelación o súplica. De otro lado, precisó que no se demostró el incumplimiento de los requisitos para la imposición de la medida. 37. Señaló que no era cierto que los sujetos procesales no hubiesen tenido la posibilidad de exponer la verdadera intención del constituyente al expedir el Acto Legislativo 01 de 2005, como se estableció en la providencia del 11 de julio de 2023.
Agregó que en la exposición de motivos del acto legislativo mencionado no se avizora la intención de dejar que los miembros de la fuerza pública conserven la mesada 14. 38. Iteró que los requisitos para el levantamiento de la medida fueron estudiados «en autos anteriores». 39. Puso de presente que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó que «la suspensión de la mesada 14 cobijaba a toda la fuerza pública».
Sin embargo, el magistrado ponente de las decisiones cuestionadas no evidenció lo que ordenó el Acto Legislativo 01 de 2005 y confunde el régimen exceptuado con el derecho a la mesada 14. Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.
Manifestó que «el día de ayer se aprobó en cuarto debate en la cámara de representantes, el proyecto de acto legislativo 03/08 de 2023 senado, radicado 280 de 2023 cámara en el que se pretende devolver la mesada 14 a la fuerza pública. El único que duda que la mesada 14 se eliminó a todos los colombianos es el magistrado ponente» (Sic a toda la cita). 41.
Finalmente, sostuvo que todo lo que ocurre en el proceso es de interés de las partes, incluidos los coadyuvantes, no como lo concluyó el juez constitucional de primer grado respecto de la solicitud de aclaración que se encuentra pendiente por resolver. 1.9. Trámite de segunda instancia 42. Mediante auto del 25 de enero de 2024, el ponente de la segunda instancia vinculó en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso al Ministerio de Defensa, a las Cajas de Retiro de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Policía Nacional y al Ejército Nacional.
De igual forma, le ordenó a la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado la fijación de una anotación dentro del expediente de nulidad con radicado 11001-03-25-000-2018-01138-00, en el que informara a todos los sujetos e intervinientes de la litis sobre la existencia de esta tutela, con el fin de que, quienes lo consideraran pertinente, intervinieran en el presente trámite constitucional como terceros con interés3. 43.
Con ocasión de lo anterior, la señora Sandra Ramírez aportó un memorial en el que cuestionó la rapidez con la que se levantó la medida cautelar decretada. Aludió que la ley obliga al juez que revoca una suspensión provisional a sustentar debidamente su tesis, pues no bastan simples enunciaciones que no toquen de fondo el asunto. Agregó que la teoría jurídica con base en la cual se adoptó el auto del 11 de abril de 2023 es desproporcionada, y que, en efecto, cuando se profirió se encontraba pendiente por resolver la solicitud de aclaración del Ministerio de Defensa. 44.
El señor Henry Bustos Caicedo aportó un documento que dirigió al Senado de la República en el que puso de presente «las graves anomalías que se están presentando cobre el tema de la mesada 14 a la fuerza pública». Añadió que el país no tiene rubros para la salud, ni las clases menos favorecidas, e incluso se ha establecido la posibilidad de realizar una reforma tributaria.
En ese sentido, es inviable «regalar un billón de pesos anuales a un sector de prepensionados». 45. CREMIL4, por conducto de apoderada judicial, solicitó que se le desvincule del trámite tutelar y que no se acceda a las pretensiones. A su vez, 3 La anterior orden fue atendida el 1 de febrero de 2024, de conformidad con la anotación visible en el índice 854 del expediente electrónico dispuesto en la plataforma Samai. 4 Su intervención se aportó mediante memorial enviado por correo electrónico el 6 de marzo de 2024.
Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manifestó que el señor Bernal Cabrera carece de legitimación en la causa por activa porque, contrario a ser parte, actuó al interior del citado proceso como coadyuvante.
Finalmente, aludió que no hubo vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 46. Luego, por auto del 15 de febrero de 2024, se dispuso vincular como tercero con interés a la señora Leidy Johanna Erazo Cruz. Dentro de la oportunidad conferida, manifestó que, en efecto, en el curso del proceso ordinario se han vulnerado los derechos fundamentales de las partes y los terceros.
Incluso, que ha sido víctima de amenazas por incoar la demanda de nulidad referida en el presente mecanismo constitucional. 47. Aludió que la medida cautelar fue levantada gracias a una página de Facebook que se denomina «la voz de la reserva» y no «como resultado de un estudio juicioso del caso expresado en una providencia judicial, sino debido a injerencias externas que exigen aún más que se revise el debido proceso».
En ese sentido, agregó que comparte la falta de motivación de la que adolece la providencia censurada. 48. Compartió el argumento consistente en que no se respetó el principio de la doble instancia, pues era necesario esperar a que el juez que tenía en su despacho la solicitud de aclaración contra el auto que resolvió la súplica la resolviera previo a que el ponente del proceso lo retomara, y en particular, se pronunciara sobre la medida cautelar.
Indicó como un imposible el que el cuaderno de la suspensión provisional pudiese estar a la vez en dos despachos. 49. Discutió que el auto que levantó la medida cautelar no mencionara los requisitos que no se cumplieron para el decreto, de qué forma fueron superados o ya no se presentaban, comparado con el momento para el cual fue decretada la suspensión provisional. 50.
Finalmente, solicitó que se ampare el derecho fundamental al debido proceso invocado en la acción constitucional y que se ordene la culminación del trámite del recurso de súplica, en el sentido de que se resuelva la solicitud de aclaración que se encuentra pendiente. Asimismo que, en caso de que el ponente del proceso ordinario considere nuevamente pertinente el levantamiento de la medida cautelar, cumpla con los requisitos del artículo 235 de la Ley 1437 de 2011.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 51. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 4 de diciembre de 2023. Lo Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anterior, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Cuestión previa 52. CASUR solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva y dado que este planteamiento no fue resuelto por el a quo, habrá pronunciamiento en esta oportunidad. Sin embargo, se negará su solicitud porque la vinculación se ordenó en calidad de tercero con interés, por conformar el extremo pasivo del proceso cuyas providencias se cuestionan. 53.
Por otro lado, CREMIL solicitó también su desvinculación del presente trámite en el curso de la segunda instancia. Por las mismas razones expuestas en el párrafo anterior, se denegará lo pedido. 2.3. Legitimación en la causa 54. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 55.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala advierte que el señor Juan Carlos Bernal Cabrera está legitimado en la causa por activa para reclamar la protección de su derecho fundamental al debido proceso. Lo anterior, en primera medida, porque fue reconocido como coadyuvante dentro del proceso de nulidad 2018-01138-00 mediante auto del 9 de octubre de 2023, adicionalmente porque, de conformidad con el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 «toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general». 56.
Así las cosas, al ser el Acta 22 de abril de 2014 un acto administrativo general, su eventual ilegalidad o defensa de legalidad, interesa al conglomerado nacional. En ese sentido, el tutelante ostenta legitimidad en la causa por activa para reclamar la protección de sus derechos fundamentales si considera que fueron transgredidos con ocasión de providencias dictadas en el curso del proceso mencionado. 57.
Por otro lado, la Sala evidencia que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B está legitimado en la causa por pasiva, por ser la autoridad judicial que profirió los autos del 11 de julio y 9 de octubre de 2023, a los cuales se les adjudica la vulneración del derecho fundamental al debido proceso. Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Problemas jurídicos 58. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las pruebas incorporadas al expediente, la intervención allegada en el trámite del proceso y el escrito de impugnación; corresponde a esta Sala decidir si confirma, modifica o revoca el fallo de 4 de diciembre de 2023 de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. • ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? 59.
De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B vulneró el derecho fundamental al debido proceso del señor Juan Carlos Bernal Cabrera al proferir los autos del 11 de julio y 9 de octubre de 2023, por incurrir en defecto sustantivo? 60.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto, (iii) requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela respecto a la providencia controvertida, y finalmente, (iv) el caso concreto. 2.5.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 61. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20125. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema6.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales7. 62. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20148.
En esta 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 7 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia se establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia9 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial10. 63.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y examinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 64.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, 9 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i).
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 10 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 65.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 66. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad.
En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6. Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 67. Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional11. 68.
De esta manera, en esa oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta Corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 69.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”. 70.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 71.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para «lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución». 72. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta corporación. 2.6.1.
Relevancia constitucional en el caso concreto 73. Como se expuso en los antecedentes de este proveído, a juicio de la parte tutelante, los autos del 11 de julio y 9 de octubre de 2023 adolecen de defecto sustantivo y conllevan a la vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 74. En sentir del tutelante, la configuración del defecto sustantivo recae en las siguientes afirmaciones: 1.
No se estudiaron las razones que conllevaron al decreto de la medida, ni se cumplió con lo dispuesto en el artículo 235 del CPACA para la revocatoria de la suspensión. 2. No se tuvo en cuenta la existencia de una solicitud de aclaración contra el auto de 28 de julio de 2022, en el que se resolvió un recurso de súplica, de forma negativa, contra el auto que decretó la medida cautelar. 3.
Carencia de competencia del despacho ponente para pronunciarse sobre la medida, teniendo en cuenta la solicitud de aclaración pendiente de resolver. Aunado a que, el efecto devolutivo en el que fue concedido el recurso de súplica, no permitía que el ponente pudiera pronunciarse sobre la medida cautelar, sino sobre los demás asuntos del proceso.
Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Inconformidad con que se haya decretado la terminación del incidente de desacato y el trámite de reproducción del acto suspendido, puesto que el magistrado sustanciador debió verificar si se incurrió en la irregularidad del artículo 238 del CPACA, durante el término en el que estuvo vigente la medida suspensoria. 75.
Para la Sala, en el presente asunto no se supera el presupuesto en cuestión, por las razones que pasan a explicarse. 76. En las providencias objeto de censura se explicó con suficiencia y con base en los artículos 231, 235, 237, 238 y 243 del CPACA, así como en el 323 del CGP, las razones por las que el juez tenía la facultad de revocar la medida cautelar decretada el 7 de julio de 2021.
Así mismo, en los múltiples recursos presentados contra el auto del 11 de julio de 2023, se presentaron idénticos argumentos a los traídos en sede de tutela, los cuales fueron resueltos conforme a las normas y jurisprudencia aplicables, en el auto del 9 de octubre de 2023. 77. Ahora bien, frente al trámite de reproducción del acto suspendido, se advierte que la parte actora presenta una confusión, pues en las providencias objetadas no se hizo referencia al incidente de desacato del artículo 241 del CPACA, que es en el que se evalúa si hubo incumplimiento de lo fijado en la medida cautelar durante el término en el que estuvo vigente. 78.
Sumado a lo anterior, si bien el tutelante trae a colación que se le vulneró su derecho fundamental al debido proceso, de su escrito tutelar desprende una inconformidad frente a la revocatoria de la medida cautelar, sin que se advierta que para definir el asunto se hayan desconocido las normas relativas a las medidas cautelares y sus efectos en el procedimiento contencioso administrativo, sino que fue con base en estas que el juez conservó la competencia para pronunciarse sobre el asunto. 79.
Así las cosas, de la anterior exposición se extrae que lo que persigue la parte actora es que se reabra el debate jurídico zanjado por el juez natural de la causa, de tal forma que se deje sin efectos el auto que revocó la medida cautelar dictada el 7 de julio de 2021. Lo anterior, se itera, pese a que para el efecto, el juez aplicó las normas sustanciales y procedimentales propias del asunto, y el tutelante simplemente refiere desde su subjetividad, la razón en la que, en su sentir, el juez no debió levantar la suspensión decretada. 80.
En otras palabras, contrario a la proposición de cargos constitucionales contra la providencia objeto de reproche, se evidencia que la parte actora no está conforme con que la autoridad judicial tutelada haya revocado la medida cautelar. Sin embargo, no se advierte un enfoque constitucional o que posiblemente transgreda el derecho al debido proceso de la parte actora, pues sus consideraciones, junto con las de la actora del medio de control, fueron estudiadas por el juez ponente del proceso en las providencias reprochadas.
Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 81. Cabe desatacar que cuando se cuestionan por vía de tutela providencias expedidas por las respectivas salas del órgano de cierre, se exige una mayor carga argumentativa a la hora de proponer defectos y alegar la vulneración de derechos fundamentales, sin que baste con la mera mención de que ocurrió la transgresión. 82.
Con base en lo anterior, para la Sala lo que pretende la parte accionante es reabrir el debate jurídico zanjado al interior del proceso mencionado, con el fin de que se dejen sin efectos los autos del 11 de julio y 9 de octubre de 2023 y se reanude el decreto de la suspensión de los efectos del Acta de 22 de abril de 2014. Desde otra perspectiva, pretende utilizar este mecanismo constitucional como una instancia procesal adicional en la que se determine lo que solicita en el mecanismo constitucional. 83.
En vista de lo esbozado, corresponde revocar la decisión de primer grado del 4 de diciembre de 2023, que negó la petición de amparo. En su lugar, declarar que este mecanismo judicial es improcedente porque no reviste relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación de CASUR y CREMIL.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del 4 de diciembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. En su lugar, declarar improcedente la solicitud de amparo.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Demandante: Juan Carlos Bernal Cabrera Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-06866-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”