CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá D. C., Trece (13) de Noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-25-000-2019-00194-00 (1288-2019)1. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Demandada: Henry López López. Medio de control: Revisión de la sentencia proferida el 14 de enero de 2016, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Tema: Reliquidación pensión de jubilación. Decisión: Sentencia de única instancia. La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra la sentencia del Catorce (14) de Enero de Dos Mil Dieciséis (2016), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A; a través de la cual, se confirmó la sentencia del Cinco (5) de Junio de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Bogotá; providencias judiciales que, accedieron parcialmente a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por el señor Henry López López.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda de acción especial de revisión2. La UGPP formuló la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende, se infirme la sentencia del Catorce (14) de Enero de Dos Mil Dieciséis (2016), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A; a través de la cual, se confirmó la sentencia del Cinco (5) de 1 Expediente híbrido. 2 Folios 1 a 15 del expediente físico.
Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 2 Junio de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Bogotá, dentro del proceso identificado con radicado No. 11001-33-35- 018-2013-00449-01 y, en su lugar, se declare que el señor Henry López López, con relación a la liquidación de la pensión, no es acreedor de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana, adicionalmente, que se ordene la reliquidación de la pensión que percibe, conforme a las directrices fijadas por el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores de salario enlistados en el Decreto 1158 de 1994, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018.
Como sustento fáctico de sus pretensiones refiere que, el señor Henry López López, nació el Dieciséis (16) de Marzo de Mil Novecientos Cincuenta y Uno (1951), adquirió el estatus jurídico de pensionado el Dieciséis (16) de Marzo de Dos Mil Seis (2006), y prestó sus servicios para el Ministerio de la Protección Social, desde el Veinte (20) de Agosto de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979) hasta el Treinta (30) de Enero de Dos Mil Siete (2007), ocupando como último cargo, el de inspector del trabajo.
Asimismo, expresó que, fue retirado del servicio, mediante Resolución 119 del Veintidós (22) de Enero de Dos Mil Siete (2007), a partir de 31 de la misma calenda3. A través de Resolución No. 55181 del Veinticuatro (24) de Octubre de Dos Mil Seis (2006)4, la entonces Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal -, le reconoció una pensión de jubilación al señor Henry López López, liquidada con el 75% del promedio de lo cotizado en los últimos 10 años de servicios, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en cuantía de Un Millón Ciento Cincuenta Mil Ciento Sesenta y Nueve Pesos con Setenta y Dos Centavos ($1.150.169,72), condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio, para disfrutar de la pensión. Señaló que, mediante Resolución 5350 del Catorce (14) de Febrero de Dos Mil Ocho (2008)5, la extinta Cajanal, negó una solicitud de reliquidación de la pensión de vejez presentada por el demandado.
Inconforme con tal decisión, el demandado interpuso recursos de reposición y apelación en contra de este acto administrativo. 3 Folio 65, expediente físico. 4 Folios 43 a 45, expediente físico. 5 Folios 68 a 70, expediente físico. Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 3 Por Resolución No. 3684 del Veintinueve (29) de Enero de Dos Mil Nueve (2009)6, se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el demandado, en contra de la Resolución 5350, reliquidando la pensión de vejez, con el 75% del promedio de lo cotizado en los últimos 10 años de servicios, entre el Primero (1º) de Febrero de Mil Novecientos Noventa y Siete (1997) y el Treinta (30) de Enero de Dos Mil Siete (2007), en cuantía de Un Millón Doscientos Quince Mil Ochocientos Sesenta y Siete Pesos con Treinta y Un Centavos ($1.215.867,31), efectiva a partir del Primero (1º) de Febrero de Dos Mil Siete (2007).
La entidad actora, a través de las Resoluciones RDP 3455 del Cuatro (4) de Junio de Dos Mil Doce (2012)7 y RDP 13515 del Veintinueve (29) de Octubre de Dos Mil Doce (2012)8, negó una solicitud de reajuste pensional que presentó el señor López López y confirmó su decisión ante un recurso de apelación interpuesto por el interesado, al considerar improcedente la reliquidación de la pensión, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, la indexación de la mesada pensional y el pago de intereses moratorios, porque los factores computables para la liquidación de la pensión, son los enlistados en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, además que, al estar correctamente liquidada la mesada no procede indexación ni intereses.
Afirmó que, el demandado interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con miras a obtener la reliquidación de su pensión, la cual le correspondió por reparto, al Juzgado Noveno (09) Administrativo del Circuito de Bogotá, siendo radicada bajo el No. 11001-33-35-0018-2013-00449-00. En el precitado proceso judicial, se dictó sentencia el Cinco (5) de Junio de Dos Mil Catorce (2014)9, accediendo parcialmente a las pretensiones y, ordenó la reliquidación de la prestación pensional, teniendo en cuenta el 75% del promedio del salario devengado en el último año de servicios, comprendido entre el Primero (1º) de Febrero de Dos Mil Seis (2006) y el Treinta y Uno (31) de Enero de Dos Mil Cinco (2005), que lo integran, además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, las doceavas partes de las primas de servicios, de navidad y vacaciones; previo descuento de los valores correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión, en la proporción correspondiente al trabajador. 6 Folios 80 reverso a 83, expediente físico. 7 Folios 397 a 400, expediente físico. 8 Folios 161 a 164, expediente físico. 9 Folios 104 reverso a 116, expediente físico.
Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 4 Contra la anterior sentencia, se presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del Veintitrés (23) de Julio de Dos Mil Quince (2015)10, en la que se revocó la decisión de primera instancia, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
En contra de la anterior sentencia, se interpuso una acción de tutela, la cual, fue tramitada ante esta Corporación y, en la que se ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dictar una sentencia de reemplazo, teniendo en cuenta la postura jurisprudencial de la Sección Segunda, sobre la cuantificación de las pensiones del régimen de transición. Ante la orden de amparo constitucional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dictó sentencia del Catorce (14) de Enero de Dos Mil Dieciséis (2016) 11, por medio de la cual, se confirmó la sentencia del Cinco (5) de Junio de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo de Bogotá. 1.2.
Sentencia objeto de revisión. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia de Catorce (14) de Enero de Dos Mil Dieciséis (2016) 12, confirmó la sentencia de primer grado, sin condena en costas. Como sustento de la decisión, el Tribunal precisó que, el demandante percibió durante el último año de servicios, además de la asignación básica y la bonificación por servicios, las primas de vacaciones y navidad, y estuvo cobijado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo anterior, conllevó a aplicar integralmente la normativa anterior a la Ley 100 de 1993, esto es, la Ley 33 de 1985, producto de lo cual, correspondía liquidar la mesada del señor López, con el promedio de todos los ingresos laborales que percibió durante el último año de servicios.
En tal sentido indicó que, no compartía los planteamientos de la entidad entonces demandada, relativos a la aplicación de las reglas de liquidación de la pensión previstas en la Ley 100 de 1993, y a que la sentencia del Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010), no tiene la naturaleza de sentencia de unificación jurisprudencial, pues, con ella, 10 Folios 135 reverso a 143, expediente físico. 11 Folios 92 a 97, expediente físico. 12 Folios 92 a 97, expediente físico.
Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 5 se cumplió el propósito de unificar la jurisprudencia, con respecto a los factores a tener en cuenta en la base de la liquidación pensional, de los reconocimientos efectuados al amparo de la Ley 33 de 1985, conforme establece el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011.
Finalmente cerró la argumentación señalando que, no se aplicó el criterio de la Corte Constitucional sobre el particular, por cuanto, esta Corporación en fallo de tutela del Doce (12) de Noviembre de Dos Mil Quince (2015), ordenó el reajuste pensional con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios. 1.3.
Causales de revisión invocadas. Si bien, en las pretensiones de la demanda, se invocó únicamente la causal señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para sustentar la pretensión de la acción especial de revisión, en el acápite denominado «CONCEPTO DE VIOLACIÓN – DEMOSTRACIÓN DE LA CAUSAL DE REVISIÓN-», la UGPP invocó las causales de revisión establecidas en los literales: a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispuso, «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso»; y b) del mismo precepto, según la cual, procede la revisión de pensiones «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
En cuanto a la violación al debido proceso, aduce la parte actora que, la sentencia recurrida ordenó un ajuste pensional que excede lo establecido por la ley; desconoce el sometimiento a la Ley y constituye un irrespeto al interés general, ordenando el aumento de una mesada pensional injustificadamente. También se vulnera el componente del debido proceso, referido al respeto por las formas propias de cada juicio, junto con las normas que regulan el cálculo de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, así como, la interpretación sistemática que sobre tales normas ha fijado la Corte Constitucional13 y el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Respecto a la causal consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, adujo que, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hizo una diferenciación entre los conceptos «Ingreso Base de Liquidación» y «Monto», siendo el primero, el periodo sobre el cual debe liquidarse la prestación sujeta al régimen de transición, mientras que, el segundo, se refiere a la tasa de reemplazo que rige y que debe tomarse del régimen anterior, con 13 Reglas de interpretación jurisprudencial fijadas por la Corte Constitucional, en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018; en virtud de las cuales el IBL debe ser el establecido en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21, ambos, de la Ley 100 de 1993; así como, los factores salariales son los consagrados en el Decreto 1158 de 1994.
Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 6 la finalidad de señalar que, las pensiones de los beneficiarios de régimen de transición deben liquidarse con las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto del régimen anterior, pero con los factores salariales descritos en el Decreto 1158 de 1994.
Sostuvo que, la postura reiterada de la Corte Constitucional fue acogida, mediante sentencia de unificación, por esta Corporación en sentencia del Veintiocho (28) de Agosto de Dos Mil Dieciocho (2018), con lo cual, en la actualidad, tanto la Corte Constitucional, como el Consejo de Estado, se han decantado por una postura en la que, la cuantificación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición pensional, se debe realizar conforme a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y las normas concordantes, de tal modo que, la liquidación de la mesada del demandado con la inclusión del 75% de todo lo devengado durante el último año de servicios, comporta una afectación grave a la sostenibilidad financiera del sistema, puesto que, se incrementa el valor de la mesada pensional en un 14.81% de manera injustificada. 1.4.
Auto admisorio. Por medio de providencia del Once (11) de julio de Dos Mil Veinticuatro (2024), se admitió la acción especial de revisión14. 1.5. Contestación de la demanda de revisión. El auto que admitió la acción especial, fue notificada a la parte demandada el 9 de agosto de 202415, quien, dentro del término otorgado, guardó silencio16. 1.6.
Concepto del Ministerio Público. El agente del Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES. 2.1. Competencia. 14 Expediente digital, Samai, índice 00021. 15 Samai, índice 27. 16 Constancia de ello se dejó en el auto que decretó pruebas, sin manifestación alguna, como se observa en el expediente digital índice 00032 de Samai.
Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 7 La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA17 y 20 de la Ley 797 de 200318, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación contenido en el Acuerdo 80 del Doce (12) de Marzo de Dos Mil Diecinueve (2019)19. 2.2.
Oportunidad. La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que, la sentencia del Catorce (14) de Enero de Dos Mil Dieciséis (2016), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, quedó ejecutoriada el Tres (3) de Febrero de Dos Mil Dieciséis (2016), conforme certificó el secretario del Juzgado (18) Dieciocho Administrativo de Bogotá20, la demanda fue presentada el Veintiocho (28) de Febrero de Dos Mil Diecinueve (2019)21, esto es, dentro del término establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3.
Problema Jurídico. Corresponde a la Sala de Subsección establecer, si la sentencia del Catorce (14) de Enero de Dos Mil Dieciséis (2016), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, está incursa en las causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si el beneficio pensional del demandado, fue obtenido con violación del debido proceso, y/o si la cuantía de la pensión reconocida excedió lo preceptuado por la ley. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que hayan 17 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 18 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 19 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 20 Folio 143 reverso, expediente físico. 21 Folio 15, expediente físico.
Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 8 decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material22 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»23.
Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo, so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello, desnaturalizaría la función de esta clase de 22 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 9 instrumentos extraordinarios24. Finalmente, resulta necesario aclarar que, la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite25 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis26, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia27», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial28. 2.4.2.
Sobre la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. - Debido proceso - Reconocimiento pensional obtenido con violación del debido proceso. Conforme al contenido del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimientos, que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, podrán ser revisadas por esta Corporación, en los casos que sean de su competencia, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso.
Así, en asuntos de similares contornos fácticos, en cuanto a los elementos esenciales que integran el derecho fundamental al debido proceso, la Sala 22 Especial de Revisión de esta Colegiatura ha señalado29: «Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 25 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 26 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 27 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25- 000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 28 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión; sentencia de 5 de febrero de 2019; expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00; consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro.
Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 10 el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Igualmente, sobre el contenido y alcance de la aludida causal de revisión, esta Sección ha sostenido que «es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen»30 y «la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición»31. 2.4.3.
Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993. La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, a partir de las cuales se advierte que, el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de dicha norma, pues, aquel no hace parte de los beneficios que este otorga. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B; sentencia de 30 de mayo de 2024; expediente: 11001-03-25-000-2019- 00728-00 (5558-2019); consejero ponente Juan Enrique Bedoya Escobar. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A; sentencia de 8 de agosto de 2024; expediente: Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 11 No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, revela que, la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que impone un análisis más detallado y cuidadoso.
En efecto, se tiene que, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los requisitos y condiciones generales para acceder a la pensión de jubilación por parte de los servidores públicos, se encontraban contenidas en la Ley 33 de 1985, norma que tenía previsto que, todo «empleado oficial» que acumulara 20 años de servicio y llegara a los 55 años de edad, tendría derecho al reconocimiento y pago de «una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».
Así, aunque la citada Ley 100 de 1993, supuso el establecimiento de unas nuevas reglas, con arreglo a las cuales, resulta posible causar el derecho a devengar una pensión, el Legislador dispuso la posibilidad de acceder a un régimen de transición, en los términos señalados en el artículo 36 de la norma en cuestión32, aludiendo a los componentes de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, a efectos de proteger las expectativas legítimas de las personas próximas a pensionarse.
Dicho articulado no siempre fue interpretado de manera uniforme, motivo por el cual, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación proferida el Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010)33, acogió el principio de inescindibilidad, conforme al cual, dispuso que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, les debía ser aplicada, en su totalidad, la normativa de la cual eran destinatarios al momento en que esta entró en vigor, y concluyó que «la Ley 33 de 1985 no indic[ó] en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios». 32 «ARTICULO. 36.- Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. […]» 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 4 de agosto de 2010, Expediente 2006-7509-01.
Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 12 Tal interpretación permaneció invariable hasta la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, en la cual, la Corte Constitucional modificó el sentido de su jurisprudencia, referente al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que, el ingreso base de liquidación, no es un elemento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por tal razón, dichas pensiones deben ser liquidadas con el porcentaje previsto a manera de monto por el régimen anterior, calculado sobre el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, generó una divergencia interpretativa que, sólo fue superada hasta la emisión de la sentencia de unificación jurisprudencial de Veintiocho (28) de Agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)34, en la cual, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura, modificó la postura que sostenía la Sección Segunda, en los siguientes términos: «92.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 13 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». En consecuencia, si bien es cierto que, la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, prevé que el ingreso base de liquidación no es un elemento integrante del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, no es menos cierto que, con antelación a la emisión del citado fallo de Veintiocho (28) de Agosto de Dos Mil Dieciocho (2018), la posición unificada del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y tribunales administrativos del país, a la hora de proferir sus sentencias.
Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación aludida, y con el objeto de aclarar los efectos de ese fallo, estableció lo siguiente: «115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».
Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en aquellos casos en los que, en el marco de interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se acusa una determinada providencia judicial, de ordenar la liquidación de una pensión, en una cuantía Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 14 que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: a. El cambio de tesis adoptado con la sentencia de unificación jurisprudencial de Veintiocho (28) de Agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)35 no estructura, por sí solo, mérito para la revisión de sentencias consistente en la infracción de las normas que fijan el ingreso base de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201836 en las que se hubiere preferido dar aplicación a la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 201037, y no así a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015, no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 2.5.
Caso concreto. La Sala recuerda, como se precisó en párrafos anteriores en esta providencia, que en el acápite titulado «CONCEPTO DE VIOLACIÓN – DEMOSTRACIÓN DE LA CAUSAL DE REVISIÓN-», del libelo introductorio, se aludió a las dos causales de revisión establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pero respecto de la causal fijada en el literal a) sus argumentos no son claros, no se explicaron los motivos por los cuales se pregona que hubo la violación al debido proceso, por oposición, la recurrente se enfocó en indicar que, se liquidó indebidamente la pensión de vejez reconocida al señor Henrry López López.
En la demanda no se argumentó que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, no contara con competencia para resolver el recurso 35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23- 25-000-2006-07509-01(0112-09), demandante: Luis Mario Velandia.
Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 15 de apelación y con ello proferir la sentencia de segundo grado, la desatención a las reglas procesales que orientan el procedimiento contencioso administrativo, la pretermisión de algún término u otra falencia procedimental, con trascendencia sustancial.
No se evidencia la violación a los derechos de audiencia, defensa o contradicción de la entidad, la ausencia de motivación de la decisión u otra circunstancia, que permita evidenciar una lesión al núcleo esencial del debido proceso. Contrario a lo anterior, se evidenció que, la UGPP fue notificada personalmente del auto admisorio de la demanda en cuestión38, estuvo representada por un apoderado judicial que contestó la demanda39, participó en la audiencia inicial40 e inclusive interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, cuyos argumentos fueron acogidos inicialmente en la sentencia proferida el Veintitrés (23) de Julio de Dos Mil Quince (2015)41, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero que fue sustituida por la sentencia objeto de revisión, dictada en cumplimiento de un fallo de tutela, de manera que, de lo probado, no se advierte violación alguna de las garantías al debido proceso.
Sobre el particular, esta Subsección42, en caso de contornos fácticos similares al presente proceso, sostuvo que, cuando se incumple con el deber procesal de motivar la solicitud y desarrollar en debida forma la configuración de la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no es procedente acceder a la causal de revisión. Decantado este punto, es menester concentrarse en determinar si se materializa la causal b) del artículo Ley 797 de 2003, como se argumenta en la demanda.
En ese sentido, está demostrado que, por medio de la sentencia del Catorce (14) de Enero de Dos Mil Dieciséis (2016) 43, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, confirmó parcialmente la sentencia de primer grado44, en la cual, se ordenó la reliquidación de la pensión del señor Henry López López, con base en el 75% del salario devengado en el último año de servicios; esto es, del Primero 38 Expediente digital – índice 00013 de Samai – archivo PDF mediante el cual se compartió el enlace OneDrive contentivo del expediente digital – ff. 90 a 95 archivo PDF 2013-449CuadernoPrincipal. 39 Expediente digital – índice 00013 de Samai – archivo PDF mediante el cual se compartió el enlace OneDrive contentivo del expediente digital – ff. 144 a 151 archivo PDF 2013-449CuadernoPrincipal. 40 Expediente digital – índice 00013 de Samai – archivo PDF mediante el cual se compartió el enlace OneDrive contentivo del expediente digital – ff. 168 a 173 archivo PDF 2013-449CuadernoPrincipal. 41 Expediente digital – índice 00013 de Samai – archivo PDF mediante el cual se compartió el enlace OneDrive contentivo del expediente digital – ff. 228 a 243 archivo PDF 2013-449CuadernoPrincipal. 42 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 25 de octubre de 2025. Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Expediente: 11001-03-25-000-2020-00043-00 (0044-2020). 43 Folios 92 a 97, expediente físico. 44 Folios 104 reverso a 116, expediente físico. Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 16 (1º) de Febrero de Dos Mil Seis (2006) al Treinta y Uno (31) de Enero de Dos Mil Diecisiete (2007); que lo integran además de la asignación básica y la bonificación por servicio prestados, las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y navidad, previo descuento, de los valores correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión, en la proporción correspondiente al trabajador.
Como sustento de la decisión, el aludido Tribunal expuso que, el señor López López era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, siendo su régimen pensional, el establecido en la Ley 33 de 1985; asimismo, estableció que, los factores a tener en cuenta en la reliquidación, son todos los devengados de manera habitual y periódica, como contraprestación directa de sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, salvo que, se haya determinado expresamente que no constituye factor salarial.
Dentro de las consideraciones de la providencia aquí recurrida, el Tribunal mencionó la sentencia de unificación del Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010), proferida por esta Corporación, precisando que, lo allí dispuesto, era la tesis que operaba en la jurisdicción contenciosa administrativa en ese momento, y resultaba aplicable al caso en estudio y, por tanto, era acogida por la citada colegiatura.
De la misma manera, se argumentó que, la sentencia SU-230 de 2015 no era aplicable al caso en concreto, por cuanto, esta Subsección en sentencia de tutela así lo determinó, al ordenar que, la pensión de vejez del señor Henry López, debía liquidarse con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
Para la Sala es importante poner de presente que, en el sub examine, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dictó sentencia de segunda instancia en el proceso identificado con radicado 11001-33-35-018-2013-00449-01, el Veintitrés (23) de Julio de Dos Mil Quince (2015), cuya parte resolutiva revocó la sentencia del del Cinco (5) de Junio de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo de Bogotá45, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
En contra de la sentencia referida en el párrafo anterior, el señor López interpuso una acción de tutela, la cual fue conocida en primera instancia por esta Subsección, que en 45 Folios 123 a 137, expediente físico. Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 17 sentencia del Doce (12) de Noviembre de Dos Mil Quince (2015)46, amparó los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, igualdad entre otros, en cabeza del señor Henry López López, y ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dictar una sentencia de reemplazo, atendiendo los criterios fijados por la jurisprudencia de esta Sección, que coinciden con lo expuesto en la sentencia de primera instancia del proceso ordinario.
La sentencia de primera instancia dictada en el curso de la acción de tutela, fue confirmada por la Sección Cuarta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura, en sentencia del Veinticinco (25) de Abril de Dos Mil Dieciséis (2016)47, sustentado en que, la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no sólo desconoció el criterio interpretativo fijado por la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010), sino que, desconoció el principio de inescindibilidad de la Ley.
Por su parte, la entidad aquí demandante solicitó que se infirme la aludida providencia del Tribunal afirmando que, aquella es contraria a lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995; C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU- 427 de 2016; SU- 210 de 2017; SU-395 de 2017 y SU -631 de 2017; ante lo cual, depreca se ordene la reliquidación pensional, teniendo como ingreso base de liquidación (IBL), lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y como factores salariales los consagrados en el Decreto 1158 de 1994.
Frente al fundamento de esta acción especial, debe la Sala precisar inicialmente que, conforme lo concluyó el Tribunal, con las pruebas allegadas al proceso ordinario se logró acreditar que: El señor Henry López López, nació el Dieciséis (16) de Marzo de Mil Novecientos Cincuenta y Uno (1951)48; por tanto, al Primero (1) de abril de Mil Novecientos Noventa y Cuatro (1994), en que entró en vigor la Ley 100 de 1993, contaba con más de 40 años, lo que lo hace beneficiario del régimen de transición allí consagrado.
Igualmente, se encuentra demostrado lo siguiente respecto de la situación pensional del demandado: 46 Expediente digital – índice 00013 de Samai – archivo PDF mediante el cual se compartió el enlace OneDrive contentivo del expediente digital – ff. 259 a 75 archivo PDF 2013-449CuadernoPrincipal. 47 Folios 332 a 340, expediente físico. 48 Ello se corrobora con copia del respectivo Registro Civil de Nacimiento, visible a folio 51 reverso y en la cédula de ciudadanía 58 reverso del expediente físico.
Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 18 (i) Adquirió el estatus jurídico de pensionado el Dieciséis (16) de Marzo de Dos Mil Seis (2006)49. (ii) Prestó sus servicios en el Ministerio del Trabajo y la Protección Social desde el Veinte (20) de Agosto de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979) hasta el Treinta y Uno (31) de Enero de Dos Mil Siete (2007), ocupando como último cargo, el de inspector del trabajo y seguridad social, código 2003, grado 0950;
(iii) Los factores cuya inclusión fue ordenada por el Tribunal, no exceden la tesis expuesta en la sentencia de unificación dictada por esta Corporación, el Cuatro (4) de agosto de Dos Mil Diez (2010), puesto que, ninguno de ellos corresponde a algún emolumento que no esté destinado a retribuir directamente la prestación del servicio, ni esté excluido o desprovisto de carácter salarial expresamente por alguna norma; encontrando además que, aquellos fueron percibidos durante su último año de prestación de servicios, de acuerdo con la certificación que obra en el expediente51.
Analizado el caso, tenemos que, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal, no constituye un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional, por lo que, no se advierte la existencia de un abuso del derecho, como tampoco que, se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la Ley. Es necesario aquí precisar que, la sentencia materia de censura, atendió la posición jurisprudencial de esta Corporación, que se encontraba en vigor al momento en que se profirió, esto es, la establecida en la sentencia de unificación proferida el Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010), según la cual, en esta clase de pensiones, de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y que se les aplicara la Ley 33 de 1985, el IBL estaría conformado por todo lo devengado durante el último año de servicios; al haberse aplicado dicho precedente, vigente para ese momento en la jurisdicción contencioso administrativa, no se configura una trasgresión normativa directa, ni es, por sí sola, contraria al régimen legal.
Debe precisarse además que, tal como se dijo en precedencia, la forma de calcular el IBL varió en esta jurisdicción, a partir de la sentencia de unificación del Veintiocho (28) de Agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)52; en la cual, justamente se aclaró que, las sentencias 49 Toda vez que, en esa fecha cumplió la edad de 55 años, exigida por el artículo 1 de la Ley 33 de 1985. 50 Folio 71 reverso a 72, expediente físico. 51 Folios 75 a 78, expediente físico. 52 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 19 proferidas con antelación a la ejecutoria de ese pronunciamiento de unificación jurisprudencial, en las que no se hubiere dado aplicación a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015, no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones, al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que, se basaran en la posición de unificación definida por esta Corporación, con fallo de Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010).
El Tribunal en la sentencia objeto de reproche, acogió justamente el citado fallo de unificación, además que, profirió la sentencia en cumplimiento a una orden de tutela; por tanto, su decisión se basó en un precedente jurisprudencial unificado, que resultaba aplicable al caso en concreto. Además, el señor López López era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional el establecido en la Ley 33 de 1985, que fue la norma que aplicó el Tribunal.
Asimismo, debe indicarse que, la reliquidación pensional que se otorgó al demandado, producto de la sentencia objeto de reproche, no atenta contra el interés general, ni constituye detrimento de los recursos estatales, como tampoco genera un desequilibrio a la sostenibilidad fiscal del sistema pensional; lo anterior dado que, no es una pensión excesiva ni desproporcionada, aquella se fundamentó en lo devengado por su beneficiario durante el último año de servicios y se dispuso que, en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, sobre los factores que se ordenó su inclusión, la entidad pagadora de la pensión, debía realizar los descuentos correspondientes, en aras de garantizar justamente la sostenibilidad financiera del sistema.
El respeto por el precedente unificado de esta Corporación, en cabeza de los tribunales de instancia, ha sido un criterio que esta Sala ha tomado en cuenta, en sentencias que deciden acciones especiales de revisión, cuyos fundamentos fácticos y jurídicos son similares a los del sub judice53, de modo que, se reitera, no se estructuran los elementos 53 «[…] 42.
En el presente asunto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia el 31 de agosto de 2017, en la que destacó el desarrollo jurisprudencial del IBL en la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, e hizo énfasis en que compartía la posición del órgano de cierre, expuesta en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, respecto a que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se les aplicaba en su integridad el régimen pensional anterior.
Ello, en cuanto a la edad, el tiempo de servicio, el monto de la pensión y los factores salariales percibidos por la actora de forma periódica y como retribución directa del servicio. 43. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca — que confirmó la decisión de incluir en la reliquidación pensional todos los factores salariales devengados en el último año de servicio— siguió la línea jurisprudencial vigente y aplicable para el asunto particular.
Así, en este caso, prevalece la fuerza de cosa juzgada44. Con todo, la Sala no pierde de vista que para el momento en que se dictó la sentencia objeto de revisión y con posterioridad, la Corte Constitucional defendía una tesis contraria a la entonces sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Sin embargo, tal y como se expuso, en el margen de la autonomía funcional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió acogerse a la postura del tribunal supremo de lo contencioso-administrativo (art. 237 de la C.P.); situación que resulta razonable y que no es constitutiva de una circunstancia que permita acreditar la configuración de la causal bajo estudio […]».
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del. Consejera Ponente: Elizabeth Becerra Cornejo. Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 20 para la procedencia de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia objeto de la acción especial, acató la postura unificada de su superior funcional, vigente para ese momento y el cambio posterior o la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional no habilitan la procedencia de la acción especial de revisión. En consecuencia, se insiste, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal, no constituye un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional, por lo que, no se advierte la existencia de un abuso del derecho, como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley; aquella fue, el resultado de la aplicación de la jurisprudencia vigente para el momento en que se ordenó la reliquidación. Vistas así las cosas, la Sala concluye que, tampoco se configuró en este asunto, la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; por lo tanto, se declarará infundada la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP. 2.6.
Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que, no se evidenció que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal. Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra la sentencia del Catorce (14) de Enero de Dos Mil Dieciséis (2016), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A; a través de la cual, se confirmó la sentencia del Cinco (5) de Número Interno: 1288-2019 Accionante: UGPP Accionado: Henry López López 21 Junio de Dos Mil Catorce (2014), del Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Bogotá; dictada respecto del proceso identificado con el radicado No. 11001-33-35- 018-2013-00449-01, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.