Demandantes: Augusto Gutiérrez Arias y otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 25000-23-41-000-2024-01041-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2024-01041-01 Demandantes: AUGUSTO GUTIERREZ ARIAS Y OTRO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Conoce la Sala de la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia del 20 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C que declaró improcedente la acción al considerar que la norma demandada no establece una obligación de imperativo cumplimiento e implica gasto.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda Los señores Guillermo Alberto Baquero Guzmán y Augusto Gutiérrez Arias actuando a nombre propio, ejercieron acción de cumplimiento contra el Ministerio de Educación Nacional para reclamar el acatamiento del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. En consecuencia, los actores solicitaron: (…) que se ordene dar cumplimiento efectivo al artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, a cargo del Ministerio de Educación Nacional, en su deber legal de validar la liquidación presentada por el Municipio de Neiva, contenida incluso en ACTO ADMINISTRATIVO (Resolución N° 0950 de 2023) que goza de la presunción de ejecutividad, tal como lo prescribe el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011. 2.

Solicitamos al Tribunal Contencioso Administrativo en consecuencia de lo anterior, establecer un plazo razonable para que la Entidad accionada cumpla con el DEBER OMITIDO, sin más excusas, ni dilaciones absurdas, que han conducido al desconocimiento en la práctica del deber legal asignado al MEN. 1.1. Fundamentos fácticos y jurídicos Los accionantes expusieron que en el año 2013 el municipio de Neiva efectuó proceso de corrección de la homologación y nivelación salarial beneficiando a 430 trabajadores administrativos del sector de educación. Demandantes: Augusto Gutiérrez Arias y otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 25000-23-41-000-2024-01041-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El municipio de Neiva expidió los Decretos N° 00131 y 00142 de 2014 en los que niveló los cargos y salarios de los empleados que fueron transferidos al municipio, liquidando una deuda por motivo de la diferencia salarial entre el año 2003 y el 2013.

Para el efecto, la Secretaría de Educación de Neiva profirió la liquidación del retroactivo de la nivelación salarial. El 01 de abril de 2016 el Ministerio de Educación Nacional solicitó al municipio de Neiva la actualización de la liquidación del retroactivo presentada con posterioridad en los años 2017 y 2019, la Cartera accionada realizó observaciones a la liquidación, aspectos que fueron subsanados por el municipio de Neiva.

Por oficios 2497 del 24 de agosto de 2021 y 3603 del 04 de octubre de 2021, la Secretaría de Educación del municipio de Neiva le solicitó al Ministerio de Educación Nacional la continuidad del trámite para la validación de la deuda del retroactivo señalado. Indicó que, con posterioridad al trámite adelantado por el municipio de Neiva, el 30 de noviembre de 2023 el Ministerio de Educación Nacional suscribió acuerdo con la organización sindical SINTRENAL en el que señaló que respecto de las entidades territoriales de Córdoba y Neiva certificaría y validaría la deuda del retroactivo a más tardar el 29 de febrero de 2024.

Con fundamento en estos hechos y consideraciones, los accionantes interpusieron la acción de la referencia. 3. Actuaciones procesales relevantes 2.1 Admisión de la demanda Por auto del 14 de junio de 2024, se avocó el conocimiento de la acción de cumplimiento del asunto y ordenó la notificación del Ministerio de Educación Nacional como autoridad demandada. 3.1.

Contestación de la demanda 3.1.1. Ministerio de Educación Nacional El accionando señaló que las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que se ha desarrollado el estudio y la revisión del retroactivo por modificación a la 1 Por medio de la cual se homologan y se nivelan salarialmente los empleos administrativos de las instituciones educativas y de la planta central de la secretaría de educación del municipio de Neiva, financiados con recursos del sistema general de participaciones, a los empleados de la planta central de la alcaldía de Neiva. 2 Por el cual se asigna la correspondiente denominación, código, grado y asignación mensual, determinado en la planta de cargos homologada, al personal administrativo del sector educativo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones en el Municipio de Neiva.

Demandantes: Augusto Gutiérrez Arias y otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 25000-23-41-000-2024-01041-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación de Neiva, requieren definir factores determinantes sin los que no se puede establecer la validación y certificación de la deuda solicitada y por su complejidad no ha sido posible definirlo.

Resaltó que, el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo implicó la elaboración de un estudio técnico que sirvió de justificación para la incorporación del personal proveniente de la nación o los departamentos conforme al Concepto No. 1607 del 9 de diciembre de 2004 expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la Directiva Ministerial No. 10 expedida por el Ministerio de Educación. En cumplimiento de los conceptos antes relacionados concluyo qué: Por tanto, ¡se debe entender que la homologación inicial (i) es definitiva; y (ii) que solo se podría modificar excepcionalmente para garantizar los derechos de los servidores incorporados a las plantas territoriales, cuando exista evidencia técnica de que no fue realizada adecuadamente.

Además, (iii) una vez hecha la revisión de la homologación inicial y corregidos los defectos técnicos de los que podía adolecer, no deberían existir razones para volver nuevamente sobre la misma. Como excepciones propuso (i) presunción de legalidad de los actos administrativos al no observar en el caso concreto la existencia de hechos o fundamentos de derechos que desvirtúen la presunción de legalidad, (ii) ausencia de elementos que configuran la responsabilidad: ruptura del nexo de causalidad Finalmente, concluyó que, a la fecha no se ha tomado decisión favorable o desfavorable respecto de la solicitud de la deuda, ya que la misma se encuentra en proceso de revisión de los antecedentes y soportes documentales por la ETC Neiva, compromisos adquiridos en mesa técnica realizada el 11 de junio de 2024, como se indicó. Por lo anterior, solicitó se declaren probadas las excepciones propuestas y, en consecuencia, ase denieguen las pretensiones de la presente acción. 4.

Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, mediante sentencia del 20 de agosto de 2024, declaró improcedente la acción de cumplimiento. Sostuvo que, el Ministerio de Educación Nacional revisa las liquidaciones y vela porque estas se ajusten al ordenamiento jurídico en cumplimiento del artículo 148 de la ley 1450 de 2011, que fija la competencia y la obligación de aprobarlos Demandantes: Augusto Gutiérrez Arias y otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 25000-23-41-000-2024-01041-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 siempre que tengan amparo constitucional y legal.

Por lo anterior, concluyó que el inciso 2º del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 no contiene un mandato claro, imperativo e inobjetable que obligue al Ministerio de Educación Nacional a aceptar las liquidaciones que le fueron presentadas. De igual forma resaltó que, se exige el cumplimiento de una norma que establece gastos, pues para disponer de los recursos del presupuesto general de la nación se establece un proyecto anual de presupuesto que incluye las apropiaciones de los ministerios, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, esta acción constitucional no faculta al juez para que incorpore un gasto no previsto en una ley de presupuesto. 5.

Impugnación El accionante impugnó la decisión del tribunal y señaló que, el inciso segundo del artículo 148 de la ley 1458 de 2011 si establece un mandato imperativo, pues dispone que el Ministerio de Educación Nacional es el encargado de ejecutar la disposición normativa frente a la validación y certificación de las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales- Destacó que ha realizado múltiples requerimientos sobre una deuda validada en el año 2015, sin que a la fecha tenga una postura definitiva que permita a la cartera ministerial dar cumplimiento a su deber legal, ya que han transcurrido 8 años en señalar, estudiar y determinar de forma precisas los requisitos que deben cumplir dichas liquidaciones.

Finalmente, señaló que el inciso 2º del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 no implica un gasto pues «certificar» implica conformar o dar fe de autenticidad mientras que validar se refiere a aceptar oficialmente la validez de determinado asunto, pues no se puede desconocer que dicha certificación y validación implica que a los beneficiarios se le paguen sus derechos laborales pero será con los excedentes de los recursos del Sistema General de Participaciones, los cuales las entidades territoriales tienen en su poder con la finalidad de realizar dichos pagos.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del 20 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, de conformidad con lo Demandantes: Augusto Gutiérrez Arias y otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 25000-23-41-000-2024-01041-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 dispuesto en los artículos 125 3, 150 4 y 243 5 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- Ley 1437 de 20116, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia proferida el 20 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C que declaró improcedente la solicitud de cumplimiento. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia al Ministerio de Educación Nacional de lo previsto en el inciso segundo del artículo 148 de la de la Ley 1450 de 2011? (ii) ¿Se encuentran acreditados los presupuestos de procedencia de la acción de cumplimiento? De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si: (iii) ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada el cumplimiento del inciso segundo del artículo 148 de la de la Ley 1450 de 2011, bajo el entendido que el Ministerio de Educación Nacional se encuentra en la obligación de validar la liquidación presentada por el municipio de Neiva? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) requisito de procedencia; y, (iii) análisis del caso concreto. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 4 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 5 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 6 “Artículo 150.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código.

(…)”. Demandantes: Augusto Gutiérrez Arias y otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 25000-23-41-000-2024-01041-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo» 7. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes 7 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Demandantes: Augusto Gutiérrez Arias y otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 25000-23-41-000-2024-01041-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (Art. 1º)8. b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. e) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3.

De la renuencia La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste9 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una 8 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 9 Sobre el particular esta Sección ha dicho: «La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia».

(Negrita fuera de texto). Demandantes: Augusto Gutiérrez Arias y otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 25000-23-41-000-2024-01041-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»10.

Sobre este tema, esta Sección11 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos12.

(Negrillas fuera de texto). En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo 11 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. 12 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. Demandantes: Augusto Gutiérrez Arias y otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 25000-23-41-000-2024-01041-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»13.

En este caso concreto, la parte actora mediante solicitud del 12 de abril de 2024, se requirió al Ministerio de Educación Nacional el acatamiento del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, así: Observa la Sala que, en el expediente, se encuentra la respuesta de la entidad a la petición referida por oficio radicado 2024-ER-0210256 del 08 de mayo de 2024, en la que indicó que el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 no establece plazos para la validación y certificación de las deudas.

Así mismo, advirtió que la celeridad de estos trámites depende de que las entidades territoriales remitan los ajustes solicitados por el Ministerio de Educación Nacional garantizando el debido proceso. Destacó que, a la fecha, se está definiendo el término de prescripción atendiendo las mesas de trabajo realizadas entre las Organizaciones Sindicales CUT y SINTRENAL y el Ministerio de Educación Nacional, en las cuales los actores han participado.

Así las cosas, no hay duda de que previo a ejercer la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia. 2.5. De la procedencia de la acción de cumplimiento Según lo previsto en la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no 13 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp.

ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. Demandantes: Augusto Gutiérrez Arias y otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 25000-23-41-000-2024-01041-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

La parte actora pretende el cumplimiento del inciso segundo artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, que dispone:

ARTÍCULO 148. Saneamiento de deudas. Con cargo a las apropiaciones y excedentes de los recursos del Sistema General de Participaciones, se pagarán las deudas que resulten del reconocimiento de los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley, dejados de pagar o no reconocidos por el Situado Fiscal o el Sistema General de Participaciones al personal Docente y Administrativo, como costos acumulados en el Escalafón Nacional Docente, incentivos regulados en los Decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, homologaciones de cargos administrativos del sector, primas y otros derechos laborales, deudas que se pagarán siempre que tengan amparo constitucional y legal.

El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación Nacional validará las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales y certificará los montos a reconocer y pagar. Cuando no exista suficiente apropiación o excedentes para cubrir los costos establecidos en el presente artículo, la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público- concurrirá subsidiariamente con recursos del Presupuesto General de la Nación para cubrir el pago de las deudas certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la suscripción de acuerdos de pago, previa la celebración por parte de las entidades territoriales correspondientes de un encargo fiduciario a través del cual se efectúen los pagos.

Previo a la celebración de los acuerdos de pago, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará los cruces de cuentas que sean necesarios entre las deudas del sector educativo de las entidades territoriales y la Nación. (…) En relación con lo anterior, la Sala no advierte que la parte actora cuente con otro medio de defensa judicial para procurar por el acatamiento del precepto que se pide atender.

Además, la disposición es actualmente exigible porque no está derogada ni suspendida y su cumplimiento no implica directamente un gasto, en la medida que involucra validar y certificar las liquidaciones presentadas por el ente territorial y avalarlas. De igual manera, tampoco se evidencia que lo pretendido por los accionantes involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 2.6.

Del caso concreto La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o Demandantes: Augusto Gutiérrez Arias y otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 25000-23-41-000-2024-01041-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.

No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”.

Al respecto, resulta importante recordar que esta sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables. Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera14: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable.

Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento. Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»15.

Con base en las anteriores consideraciones y el material obrante en el proceso, la Sala anticipa que revocará la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, negar las pretensiones de la acción. Sea lo primero indicar que el acatamiento del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 involucra una obligación en cabeza del Ministerio de Educación Nacional de validar las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales y certificar los montos a reconocer y pagar sobre los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley, dejados de pagar o no reconocidos por el Situado Fiscal o el Sistema General de Participaciones al personal Docente y Administrativo. 14Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23- 41-000-2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 15 Ramelli Arteaga, A. 2000.

La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandantes: Augusto Gutiérrez Arias y otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 25000-23-41-000-2024-01041-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Así, el cumplimiento de la obligación está supeditada a la remisión del ente territorial de la liquidación que realice y las demás condiciones establecidas en la disposición. Siendo ello así, se advierte que el juez de cumplimiento no puede invadir la órbita de las competencias propias de la autoridad administrativa, en el sentido de verificar si efectivamente tales requisitos se encuentran satisfechos.

Aún si en gracia de discusión se avalase dicha tesis, ésta tampoco tendría la virtualidad de ordenar el acatamiento de la disposición legal, pues de los anexos de la demanda se evidencia que el Ministerio de Educación Nacional ha realizado diversos requerimientos a la Secretaría de Educación de Neiva en pro de consolidar la información y culminar el proceso de validación de la deuda que permite liquidar en debida forma el valor del retroactivo causado, como última constancia de lo anterior se levantó acta de reunión del 11 de junio de 2024 en el que se establecieron compromisos para remitir en debida forma la liquidación, así: Lo anterior pone en evidencia que el Ministerio de Educación Nacional no puede certificar y validar la liquidación y el monto a pagar, sin antes verificar el correcto cumplimiento de los requisitos y el acatamiento de los compromisos adquiridos por la Secretaría de Educación de Neiva que actualmente se encuentra en trámite.

Siendo ello así, no resulta procedente exigir el cumplimiento del mandato establecido en la norma, dado que éste se encuentra sujeto a una condición suspensiva, traducido en que la Secretaría de Educación de Neiva aporte las liquidaciones pertinentes sobre los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley, dejados de pagar o no reconocidos por el Situado Fiscal o el Sistema General de Participaciones al personal Docente y Administrativo.

Demandantes: Augusto Gutiérrez Arias y otro Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicación: 25000-23-41-000-2024-01041-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Así las cosas, lo que corresponde en este caso es negar la prosperidad de la acción en la medida que no establece un mandato inobjetable e imperativo pues está sujeto a una condición suspensiva consistente en que el ente territorial aporte en debida forma las liquidaciones para que la demandada proceda con su validación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 20 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, y, como consecuencia de lo anterior, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”