Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Actor: Carlos Armando González Gómez Demandada: San José Inversiones SAS Vinculados: Municipio de Marinilla y Corporación Autónoma Regional de los Ríos Negro y Nare - CORNARE1 Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la empresa SAN JOSÉ INVERSIONES SAS2 contra la sentencia proferida el 29 de noviembre de 20233 por la Sala Séptima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia4.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El señor CARLOS ARMANDO GONZÁLEZ GÓMEZ presentó demanda en ejercicio del respectivo medio de control contra la EMPRESA, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y 1 El Tribunal mediante auto de 20 de septiembre de 2021 vinculó al proceso al Municipio y a CORNARE.

Cfr. índice 3 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 82ED_017202100156ADMITEAC(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3 […]”. 2 En adelante la EMPRESA. 3 Cfr. índice 3 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 12ED_SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3 […]”. 4 En adelante el TRIBUNAL. 2 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; y iii) la seguridad y salubridad públicas.

Pretensiones 2. La parte actora solicitó que “[…] mediante orden judicial, provea tutela judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos vulnerados aquí ampliamente detallados, y cese la amenaza sobre ellos […]”5. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1.

Expuso que en la vía Marinilla – El Peñón, aproximadamente en el kilómetro 9 + 600 sobre el costado izquierdo, está ubicada la Granja San José, dedicada a la cría de cerdos a escala industrial. 3.2. Adujo que en la Granja San José se arroja estiércol producido por los animales a una quebrada que pasa por el predio y a potreros cercanos, situación que ha producido abortos en vacas lecheras que beben el agua contaminada, malos olores, plagas de moscas y degradación de la fuente hídrica. 3.3.

Señaló que la situación relacionada con los olores ofensivos en la zona fue puesta en conocimiento de la Corporación Autónoma Regional de los Ríos Negro y Nare - CORNARE6, la Secretaría de Planeación del Municipio de Marinilla7 y la Policía de Marinilla. 3.4. Afirmó que aún cuando en el artículo 13.2 del Acuerdo 13 de 2008 se regulan los asentamientos agroindustriales en el MUNICIPIO, la EMPRESA persiste en la práctica contaminante, causando olores ofensivos que se hacen más fuertes cuando llueve. 5 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2 […]”. 6 En adelante CORNARE. 7 En adelante el MUNICIPIO. 3 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestaciones de la demanda 4. El MUNICIPIO8 contestó la demanda y afirmó que en el año 2018 se expidió certificado de uso del suelo, precisando que la EMPRESA cumplía con las especificaciones técnicas. 4.1.

Adujo que la Secretaría de Agricultura y Medio Ambiente del MUNICIPIO ha adelantado diversas actuaciones en procura de garantizar los derechos colectivos y que, en todo caso, no es posible prohibir la actividad porcícola, toda vez que el PBOT previó los lugares viables y las condiciones para su ejercicio. 4.2. No obstante lo anterior, señaló que CORNARE ha recibido múltiples quejas relacionadas con malos olores, por lo que ha procedido contra los administradores de la granja. 5.

La empresa SAN JOSÉ INVERSIONES SAS9 allegó escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: 5.1. Señaló que no existe daño contingente o amenaza respecto a los derechos colectivos, toda vez que la actividad porcícola se hace en el marco de los permisos, autorizaciones y realizando los esfuerzos para que la producción sea ambientalmente sostenible. 5.2.

Manifestó que la fertilización se realiza de conformidad con lo indicado por el ICA y por la autoridad ambiental de acuerdo con el permiso de vertimientos; sin embargo, advirtió que se presentaron algunas contingencias de descarga de porcinaza en la quebrada pero que fueron mínimas y se ejecutó el plan de contingencia, por lo que no existe riesgo actual de que se pueda presentar una situación similar, en consecuencia, planteó la existencia de la carencia actual de objeto por hecho superado. 5.3.

Aseguró que no existe prueba de la generación de olores ofensivos ni que la actividad que realiza la EMPRESA produzca vectores, por lo que indicó que lo afirmado en la demanda corresponde a apreciaciones subjetivas que desconocen la realidad física y operativa desplegada en la granja. 8 Mediante apoderada judicial. Cfr. índice 3 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 99ED_034CONTESTACIONPRUEB(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3 […]”. 9 Mediante apoderado judicial. Cfr. Índice 37 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 13_ED_011CONTESTACIONDE(.pdf) NroActua 37 […]”. 4 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

CORNARE10 contestó la demanda en el sentido de oponerse a las pretensiones de conformidad con los siguientes argumentos: 6.1. Señaló que no se demostró la omisión en que supuestamente incurrió la entidad y, por el contrario, aseguró que como autoridad ambiental, ha realizado actividades de control y seguimiento respecto a las quejas presentadas por la generación de malos olores. 6.2.

Indicó que ha efectuado múltiples requerimientos a la EMPRESA con el objeto de que ajuste las actividades que realiza a la normativa ambiental y permita la sana convivencia con los vecinos. Otras actuaciones 7. El TRIBUNAL celebró la audiencia especial de pacto de cumplimiento el día 5 de julio de 202311, la cual se declaró fallida porque las partes no llegaron a ninguna fórmula de acuerdo. 8.

El TRIBUNAL profirió auto de 19 de octubre de 202312 mediante el cual corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. La parte actora, el MUNICIPIO, CORNARE y la EMPRESA presentaron escritos en los que reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en las contestaciones, respectivamente. 9. El Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto en esta etapa procesal.

Sentencia de primera instancia 10. El TRIBUNAL profirió sentencia el día 29 de noviembre de 2023, en la que resolvió lo siguiente13: “[…]

PRIMERO. Amparar los derechos colectivos al medio ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y, a la seguridad y salubridad públicas, vulnerados por San José Inversiones S.A.S., el municipio de Marinilla y la Corporación Autónoma Regional de los Ríos Negro y Nare-CORNARE. La principal autoridad ambiental llamada a cumplir con las órdenes que se emitirán en la presente sentencia es CORNARE, sin que ello obste para que la CAR como máxima autoridad ambiental le haga exigencias al municipio, de acuerdo con los principios de armonía regional y gradación normativa. 10 Cfr. índice 3 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 97ED_032RespuestaaccionPo(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3 [ ]”. 11 Cfr. índice 3 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 20ED_009ActaAudienciaCump(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3 […]”. 12 Cfr. índice 3 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 54ED_043AutoTrasladoAlega(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3 […]”. 13 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 8ED_SentenciaPrimeraInst(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2. 5 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Ordenar a CORNARE dar aplicación a la Resolución No. 1541 del 12 de noviembre de 2013 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible “Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones”.

Adicionalmente, realizará control y seguimiento y aplicará las medidas correspondientes a la sociedad San José Inversiones S.A.S. respecto de la actividad porcícola desarrollada en la granja Sandra Milena, ubicada en la vereda La Milagrosa del municipio de Marinilla. Para lo anterior, se concede a la entidad el término máximo de cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria de la presente sentencia. También ejercerá control, seguimiento y adoptará las medidas pertinentes respecto de la sociedad San José Inversiones S.A.S., en cuanto al cumplimiento de los permisos ambientales de vertimientos y concesión de aguas y, de manera especial, en cuanto a la fertilización con porcinaza y/o biol, así como cualquier otra acción ambiental correspondiente en relación con la actividad porcícola desarrollada en la granja Sandra Milena, ubicada en la vereda La Milagrosa del municipio de Marinilla.

En tal sentido, CORNARE realizará visita a la granja Sandra Milena y a la finca La Aldea (donde se fertiliza con porcinaza y/o biol proveniente de la granja Sandra Milena) dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la sentencia para verificar el cumplimiento de la normas ambientales, de los permisos ambientales concedidos y todo lo relacionado con el proceso de fertilización con porcinaza y/o biol y, dentro del mes siguiente a la visita adoptará las medidas pertinentes, en orden a proteger los derechos colectivos.

TERCERO: Ordenar a la sociedad San José Inversiones S.A.S., dar aplicación a la Resolución No. 1541 del 12 de noviembre de 2013 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible “Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones” e implementar dentro de su competencia lo ordenado en esta y deberá adoptar, realizar y ejecutar todas las acciones y medidas que ordene CORNARE y el municipio de Marinilla, en torno a la protección de los derechos colectivos que se protegen en la presente sentencia.

CUARTO: Ordenar al municipio de Marinilla, decidir respecto del plan de implantación previsto en el artículo 184 del PBOT (Acuerdo N° 7 de 2022), presentado por la sociedad en el término máximo de un (1) mes, término que se contabilizará una vez sean entregadas las respuestas al requerimiento que ya había efectuado el ente territorial.

En el caso de que la respuesta al requerimiento se hubiese efectuado el 25 de octubre de 2023 por la sociedad San José Inversiones S.A.S, tal y como se indicó en los alegatos de conclusión, ese término se contará a partir de la ejecutoria de la presente sentencia. En el evento de no aprobarse el plan de implantación a la sociedad San José Inversiones S.A.S., la entidad deberá adoptar de inmediato las medidas correspondientes, de conformidad con la Ley.

La sociedad San José Inversiones S.A.S. deberá atender a todos los requerimientos que efectúe el municipio de Marinilla en relación con el plan de implantación.

QUINTO: Ordenar a CORNARE efectuar visita a la granja Sandra Milena y a la finca La Aldea (donde se fertiliza con porcinaza y/o biol proveniente de la granja Sandra Milena) para que determine si la actividad porcícola y de fertilización con porcinaza y/o biol requiere permiso de emisión atmosférica de conformidad con el artículo 73 del Decreto 948 de 2005.

Lo anterior, deberá ser realizado en el término máximo de un (1) mes a partir de la ejecutoria de la sentencia. En caso de establecerse la necesidad del referido permiso, la sociedad San José Inversiones S.A.S. deberá efectuar las gestiones necesarias para dicho permiso en el término de un (1) mes, contado a partir de que CORNARE profiera dicho concepto.

Ante el incumplimiento del trámite del permiso dentro del tiempo indicado por parte de la sociedad, San José Inversiones S.A.S. deberá suspender sus actividades hasta que se conceda el permiso respectivo. 6 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEXTO: Ordenar la conformación de un comité de seguimiento para la verificación del cumplimiento de la sentencia integrado por el demandante, San José Inversiones S.A.S, el municipio de Marinilla, la Corporación Autónoma Regional de los Ríos Negro y Nare-CORNARE y el Ministerio Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes harán seguimiento a lo ordenado en el fallo e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten.

SÉPTIMO. Sin condena en costas, de conformidad con la parte motiva.

OCTAVO. De conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, una vez ejecutoriada la presente providencia, se remitirá copia de la misma a la Defensoría del Pueblo […]”. 11. El TRIBUNAL consideró que de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso debía concluirse que existía amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos objeto de protección. En concreto, señaló que había evidencia de múltiples y constantes quejas presentadas desde el año 2021 referidas al derrame de porcinaza, la contaminación de cuerpos de agua, la generación de olores ofensivos y la proliferación de vectores, afectaciones que han perdurado en el tiempo, tal como aconteció con un hecho presentado el día 13 de septiembre de 2023, cuando se produjo un nuevo evento de derrame de porcinaza sobre la fuente hídrica afluente de la “Quebrada El Chocho – Montañita”. 12.

El TRIBUNAL resaltó que de conformidad con el informe técnico elaborado por CORNARE en el mes de octubre de 2023, el biodigestor de la Granja Porcícola Sandra Milena no se encuentra en funcionamiento, por lo que la fertilización se está realizando con porcinaza y no con biol, incumpliéndose la autorización otorgada por la autoridad ambiental. 13.

De acuerdo con lo probado en el proceso, el TRIBUNAL concluyó que existía vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos deprecados por lo que los amparó. Recurso de apelación 14. La EMPRESA presentó escrito de 4 de diciembre de 2023 por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos: 14.1.

Afirmó que la sentencia incurre en un error inducido, toda vez que el ordinal tercero impone a la EMPRESA la aplicación de la Resolución 1541 de 2013, la cual no establece obligaciones que deba cumplir la EMPRESA. En otras palabras, señaló que únicamente sería sujeto pasivo de la resolución si media un 7 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requerimiento de la autoridad ambiental y se surten las diligencias previstas en la Resolución 2087 de 2014. 14.2.

Manifestó que la orden debe circunscribirse a que “[…] La sociedad San José Inversiones S.A.S. deberá adoptar, realizar y ejecutar todas las acciones y medidas que ordene CORNARE y el municipio de Marinilla, en torno a la protección de los derechos colectivos que se protegen en la presente sentencia […]”, esto es, sin incluir en la orden la implementación de lo ordenado en la Resolución 1541 de 2013. 14.3.

Por otro lado, sostuvo que era inocua la orden impartida en el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 29 de noviembre de 2023, en razón a que no es exigible el permiso de emisiones atmosféricas para la actividad porcícola y/o de fertilización de conformidad con lo previsto en el artículo 73 del Decreto 948 de 2005 (compilado en el artículo 2.2.5.1.7.2. del Decreto 1076 de 2015). 14.4.

Adujo que en lo relacionado con la obligación de obtener permiso de emisión atmosférica por actividades generadoras de olores ofensivos, el Ministerio de Ambiente expidió la Resolución 619 de 7 de julio de 1997, a través de la cual estableció los factores a partir de los cuales se requiere permiso de emisión atmosférica para fuentes fijas y que de la lectura del artículo 1.º de la Resolución 619 se concluye que no toda actividad que genere olores ofensivos requiere permiso de emisión atmosférica, lo cual, a juicio del apoderado de la EMPRESA, también fue advertido por el Consejo de Estado en la sentencia de 14 de septiembre de 2020.

Por lo que concluyó que como en las actividades enlistadas en el Resolución 619 de 1997 no estaba la porcícola ni la de fertilización de suelos con biol, estas actividades no requieren permiso de emisiones atmosféricas. 14.5. Afirmó que de ninguno de los pronunciamientos realizados por CORNARE se desprende la exigibilidad del permiso de emisiones atmosféricas, máxime cuando su exigibilidad es a priori, esto es, que requiere su obtención antes del inicio de la actividad. 14.6.

Sostuvo que con lo resuelto en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada es suficiente para proteger los derechos colectivos amparados. 14.7. Finalmente, solicitó la revocatoria de los ordinales tercero y quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 29 de noviembre de 2023. 8 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concesión del recurso de apelación 15.

La Magistrada Sustanciadora del TRIBUNAL profirió auto de 24 de enero de 202414, mediante el cual concedió el recurso de apelación presentado por la EMPRESA contra la sentencia proferida, en primera instancia. Actuaciones en segunda instancia 16. El Despacho sustanciador profirió auto de 7 de mayo de 202515 mediante el cual admitió el recurso de apelación interpuesto por la EMPRESA contra la sentencia proferida en primera instancia. Asimismo, se advirtió al procurador delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado que podía emitir concepto y a las partes procesales que podían solicitar el decreto de pruebas y pronunciarse en relación con el recurso de apelación interpuesto hasta la ejecutoria del auto admisorio. 17.

Las partes guardaron silencio en esta etapa procesal. 18. El Ministerio Público presentó escrito de 15 de mayo de 202516, mediante el cual emitió concepto en el sentido de solicitar que se confirme la sentencia proferida en primera instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 19. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las emisiones atmosféricas y de los olores ofensivos; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas; y vii) el análisis del caso concreto. 14 Cfr. índice 3 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 6ED_AutoConcede(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3 […]”. 15 Cfr. índice 8 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Aechivo denominado: “[…] 140Autoqueadmite_APa20230052201Carlos(.pdf) NroActua 8 […]”. 16 Cfr. índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] Memorial_JCU_146Concepto(.pdf) NroActua 15 […]”. 9 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia de la Sala 20.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; en el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201917, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y en el 15018 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, se precisa que esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 21.

Asimismo, de conformidad con los artículos 32019 y 32820 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201221, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por la EMPRESA. 22. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.

Problemas jurídicos 23. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación: 23.1. Si es cierto que la orden impartida en el ordinal tercero de la sentencia apelada contiene un error inducido consistente en que la norma cuya aplicación se impone a la EMPRESA no contiene obligaciones que deba cumplir sin que medie un requerimiento por parte de la autoridad ambiental y, en consecuencia, la orden resulta de imposible cumplimiento. 17 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado.

Modificado por el artículo 1.º del Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024 “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 18 Artículo modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 y por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. 19 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 20 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 21 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 10 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.2.

Si lo ordenado por el TRIBUNAL, en el ordinal quinto de la sentencia proferida en primera instancia, es inocuo, por cuanto la actividad porcícola y/o de fertilización con biol no requiere permiso de emisión atmosférica. 24. Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 29 de noviembre de 2023 proferida por el TRIBUNAL.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 25. De conformidad con el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 26.

El artículo 2.° de la Ley 472 define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 27.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 28. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 29.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la 11 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”22. 30.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el procurador general de la nación, el defensor del pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales 31. La Constitución Política de 1991 es una Constitución Ecológica comoquiera que más de 30 disposiciones Constitucionales desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 12 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 32.

El medio ambiente es entendido como un bien jurídico superior que se analiza desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas; ii) un servicio público; y iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 33.

El marco legal en materia ambiental encuentra sus inmediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197323 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197424, cuyos artículos 1.° y 2.°, establecen respectivamente que i) el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y ii) el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 34.

La Ley 99 prevé como principios que la política ambiental debe seguir haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. 35.

Acerca del medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional25 ha resaltado su importancia "[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos 23 Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. 24 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 25 H. Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.

Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. 13 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las emisiones atmosféricas y de los olores ofensivos 36. En referencia al control de emisiones atmosféricas y de olores ofensivos, es pertinente destacar lo previsto en: i) el artículo 2.º de la Constitución Política, sobre los fines esenciales del Estado, especialmente el relativo a servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes previstos en la Constitución; ii) los artículos 8.º y 73 del Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197426, sobre la contaminación del aire como factor que deteriora el medio ambiente y, sobre la obligación de mantener la atmósfera en condiciones que no causen molestias o daños, o interfieran en el desarrollo normal de la vida humana, animal o vegetal y de los recursos naturales renovables; y iii) el artículo 5.º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, sobre las funciones del Ministerio del Medio Ambiente, especialmente los numerales 11 y 25, sobre la función de dictar regulaciones de carácter general tendientes a controlar y reducir las contaminaciones atmosféricas, en todo el territorio nacional, y establecer los límites máximos permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que pueda afectar el medio ambiente y los recursos naturales renovables, respectivamente. 37.

De conformidad con lo previsto en el Decreto 1076 de 26 de mayo de 201527: i) el artículo 2.2.5.1.1.1, sobre el objeto del Reglamento de Protección y Control de la Calidad del Aire, especialmente, en lo relacionado con la fijación de normas básicas sobre la emisión de olores ofensivos; ii) el artículo 2.2.5.1.1.2. que define la sustancia de olor ofensivo como “[…] aquella que por sus propiedades organolépticas, composición y tiempo de exposición puede causar olores desagradables […]”; iii) el artículo 2.2.5.1.3.4. que prohíbe el funcionamiento de establecimientos generadores de olores ofensivos en zonas residenciales y asigna, entre otros, a las autoridades ambientales competentes y, en especial, a los 26 “[…] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente […]”. 27 Por medio del cual se expide el decreto único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible 14 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipios determinar las reglas y condiciones de aplicación de las prohibiciones y restricciones al funcionamiento, en zonas habitadas y áreas urbanas, de instalaciones y establecimientos industriales y comerciales generadores de olores ofensivos; y iv) el artículo 2.2.5.1.7.2., especialmente el literal m y el parágrafo 1.º, sobre el requisito de permiso de emisión atmosférica para las actividades generadoras de olores ofensivos y la competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para establecer los factores a partir de los cuales se requiere el precitado permiso, teniendo en consideración, entre otros criterios, el riesgo para la salud humana y el riesgo ambiental inherente. 38.

De acuerdo con lo previsto en las Resoluciones: i) 909 de 5 de junio de 200828; sobre estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas; ii) 1541 de 12 de noviembre de 201329, sobre las reglas para la recepción de quejas, los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión y la evaluación de las emisiones de olores ofensivos; iii) 2087 de 16 de diciembre de 201430, sobre el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos; y iv) 2254 de 1.º de noviembre de 201731, que establece la norma de calidad del aire o nivel de inmisión y adopta disposiciones para la gestión del recurso aire en el territorio nacional, expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 39.

La Resolución 1541 de 201332 define el olor ofensivo como aquel “generado por sustancias o actividades industriales, comerciales o de servicio, que produce fastidio, aunque no cause daño a la salud humana”. La misma norma detalla las etapas del procedimiento administrativo de evaluación de tales olores, así: “[…] Artículo 4. Recepción de quejas.

Para la recepción de quejas por olores ofensivos, se aplicará el siguiente procedimiento: 1. Una vez radicada la queja, la autoridad ambiental competente contará con treinta (30) días hábiles para la evaluación de la misma y dentro del mismo término podrá practicar una visita a la actividad. 2. Vencido el plazo anterior, la autoridad ambiental competente contará con treinta (30) días calendario para expedir el acto administrativo mediante el cual se pronunciará sobre la viabilidad o no de exigir a la actividad la presentación de un plan para la reducción del impacto por olores ofensivos (PRIO). 28 “[…] Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones […]”. 29 “[…] Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones […]”. 30 “[…] Por la cual se adopta el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos […]”. 31 “[…] Por la cual se adopta la norma de calidad del aire ambiente y se dictan otras disposiciones […]”. 32 “[…] Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión [y] el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos […]”. 15 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Dentro de los tres (3) meses siguientes a la firmeza del acto administrativo, el titular de la actividad deberá presentar un plan para la reducción del impacto por olores ofensivos, (PRIO), de conformidad con lo establecido en el capítulo V de la presente resolución. Parágrafo 1. Para la evaluación de la queja, la autoridad ambiental competente seguirá el procedimiento establecido en el protocolo para el monitoreo, control y vigilancia de olores ofensivos […]”. 40.

El protocolo para el monitoreo, control y vigilancia de olores ofensivos, aprobado mediante Resolución 2087 de 2014, en su capítulo introductorio, explica que la Resolución 1541 de 2013 debe aplicarse siguiendo esta secuencia: “[…] 1) Presentación de la queja como indicador de la existencia de una presunta problemática; 2) Evaluación de la queja a través de encuestas estandarizadas desarrolladas en la Norma Técnica Colombiana NTC 6012-1 “Efectos y evaluación de los olores.

Evaluación sicométrica de las molestias por olores. Cuestionarios”; 3) Requerimiento del plan para la reducción del impacto por olores ofensivos por la autoridad ambiental competente, a la actividad generadora; 4) Implementación del plan, evaluación y seguimiento permanente por parte de la autoridad ambiental competente y 5) Medición en caso de incumplimiento del Plan para la reducción del impacto por olores ofensivos […]”. 41.

En materia de contaminación ambiental por olores ofensivos, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 13 de junio de 201933, reiterada entre otras34, en las sentencias de 25 de agosto de 2023 y 25 de julio de 202435, ha venido fijando criterios hermenéuticos al momento de aplicar las Resoluciones 1541 de 2013 y 2087 de 2014, en los términos que se trascriben a continuación. “[…] [L]a Resolución 1541 de 2013, ‘por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión [y] el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos’, al igual que otras regulaciones indicadas en la sección X.7., define olor ofensivo como “el olor generado por sustancias o actividades industriales, comerciales o de servicio, que produce fastidio, aunque no cause daño a la salud humana”.

Resulta evidente que una interpretación literal y aislada de lo que la ley define como un olor ofensivo, no necesariamente conduce a verificar la vulneración de un derecho colectivo. Por el contrario, la idea de concederle prioridad, sin más, a las sensaciones 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de junio de 2019, CP.

Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 68012333000201500962-01. 34 Consejo de Estado, Sección Primera, 14 de septiembre de 2020, proferida en el expediente con número único de radicación 66001-23-33-000-2018-00079-01(AP) y sentencia de 13 de diciembre de 2023, proferida en el expediente con número único de radicación 68001233300020170144901, ambos con ponencia de la consejera Nubia Margoth Peña Garzón. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de agosto de 2023, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 660012333000201900551-01.

Asimismo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de julio de 2024, CP. Hernando Sánchez Sanchez, número único de radicación: 170012333000202200095-01. 16 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de ‘fastidio’, ‘molestia’ o ‘incomodidad’ generadas en un grupo de personas con ocasión del ejercicio de un derecho ajeno, sí entraña el peligro de adoptar medidas desproporcionadas en relación con la garantía de otros bienes jurídicos que también son importantes para el ordenamiento jurídico.

Así pues, a efectos de que el operador jurídico pueda constatar la perturbación de derechos colectivos por cuenta la emisión de sustancias constitutivas de olores ofensivos, la ley propuso dos normas o estándares de evaluación y emisión36 de ese tipo de olores. El primero de ellos consiste en la fijación de umbrales de tolerancia37 establecidos mediante pruebas estadísticas.

Y el segundo refiere a los niveles permisibles de calidad del aire. Valga precisar que este segundo criterio presta utilidad como parámetro de evaluación, tanto para los niveles de inmisión38 de sustancias y mezclas de sustancias de olores ofensivos39, como para las modelaciones de las mediciones directas de emisiones40. En conclusión, olor ofensivo no es solamente aquel que produce fastidio, sino el que, además, violenta las normas o estándares de evaluación y emisión correspondientes.

En este evento las autoridades y los particulares están avocados a adoptar las medidas necesarias para salvaguardar el recurso aire. Empero, la Sala aclara que esta tesis no es obstáculo para que tanto autoridades como particulares desplieguen las acciones adecuadas en caso de que se demuestre que los olores ofensivos representan una amenaza cierta contra la salud o la vida humana, animal o vegetal, los recursos naturales renovables, el patrimonio natural o la diversidad biológica.

La tesis anteriormente expuesta tampoco significa que se le esté dando prioridad al desarrollo por sobre la protección y conservación de la biodiversidad. Como se advirtió en el capítulo X.5., debe haber un equilibrio entre desarrollo y conservación, por ello la ley ha fijado unas normas o estándares, a partir de los cuales se puede determinar cuándo un olor ofensivo se torna insostenible por el uso irracional del recurso natural renovable – aire.

En efecto, una interpretación sistemática de la regulación de contaminación atmosférica por olores ofensivos conlleva a concluir que los olores ofensivos no se acreditan con meras manifestaciones de ‘fastidio’ realizadas por un colectivo de personas, toda vez que, en aras del respeto por el ejercicio de los derechos ajenos – en este caso, el de libertad de empresa- dicho concepto: olor ofensivo – fastidio, requiere ser demostrado mediante alguno de los estándares de carácter objetivo establecidos por la ley.

XI.3.2. La Resolución 2087 de 2014, por la cual se ‘adopta a nivel nacional el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos […]’, en su capítulo introductorio, indica que: ‘La aplicación de la Resolución 1541 de 2013 se realizará con base en la siguiente secuencia: 1) Presentación de la queja como indicador de la existencia de una presunta problemática; 36 “Emisión. Es la descarga de una sustancia o elemento al aire, en estado sólido, líquido o gaseoso, o en alguna combinación de estos, provenientes de una fuente fija o móvil”. 37 “[…] Umbral de tolerancia. Para efectos de la presente resolución, el umbral de tolerancia es el nivel permisible de calidad del aire o de inmisión de mezclas de sustancias de olores ofensivos […]”. 38 “[…] Inmisión. Transferencia de contaminantes de la atmósfera a un “receptor”.

Se entiende por inmisión a la acción opuesta a la emisión. Aire inmiscible es el aire respirable a nivel de la troposfera […]”. “[…] Límite de inmisión. Para efectos de la aplicación de la presente resolución, corresponde al valor de inmisión que se deberá alcanzar en las zonas residenciales del área de afectación como consecuencia de la emisión generada por la actividad generadora de olores ofensivos […]”. 39 “[…] Sustancia de olor ofensivo.

Es aquella que por sus propiedades organolépticas, composición y tiempo de exposición puede causar olores desagradables […]”. 40 Decreto 948 de 1995, artículos 5.º y 16. Resolución 1541 de 2013, artículos 1.º, 7.º y 16. 17 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2) Evaluación de la queja a través de encuestas estandarizadas desarrolladas en la Norma Técnica Colombiana NTC 6012-1 “Efectos y evaluación de los olores.

Evaluación sicométrica de las molestias por olores. Cuestionarios”; 3) Requerimiento del plan para la reducción del impacto por olores ofensivos por la autoridad ambiental competente, a la actividad generadora; 4) Implementación del plan, evaluación y seguimiento permanente por parte de la autoridad ambiental competente y 5) Medición en caso de incumplimiento del Plan para la reducción del impacto por olores ofensivos […]”.

(Subrayas fuera de texto). La Sala destaca que la aplicación excesivamente rigurosa de este instrumento normativo puede conllevar a que el derecho sustancial sea puesto en detrimento, so pretexto de la observancia de las reglas de carácter adjetivo. Sin duda, este proceder ha sido proscrito por el ordenamiento jurídico colombiano41. Con base en esta premisa, se proponen los siguientes criterios hermenéuticos para tener en cuenta a la hora de aplicar las resoluciones 1541 de 2013 y 2087 de 2014.

En primer lugar, es de anotar que las quejas por olores ofensivos no constituyen un parámetro objetivo de evaluación y emisión de ese tipo de olores, toda vez que las mismas corresponderían a la pura percepción sensorial puesta de manifiesto por cualquier ciudadano. Como pudo observarse en el acápite X.7., la queja por olores ofensivos está diseñada para que la autoridad ambiental la analice y, si hay lugar, disponga de sus poderes jurídicos en aras de verificar, técnicamente: los umbrales de tolerancia frente a olores ofensivos mediante el criterio estadístico; y/o los niveles permisibles de calidad del aire, mediante las evaluaciones de inmisión y/o de emisión de sustancias constitutivas de olores ofensivos.

Todo esto, se reitera, con el fin último de garantizar el debido ejercicio de los derechos de la colectividad. En la búsqueda del amparo de sus derechos, es muy probable que la colectividad se encuentre en una posición de desventaja en atención a las eventuales dificultades que le significaría valerse de los elementos técnicos requeridos por la ley para efectos de demostrar que su ‘fastidio’, ‘molestia’ o ‘incomodidad’ se traduce, objetivamente, en el desconocimiento de alguna de las normas o estándares de olores ofensivos.

De allí que la Sala destaque que la herramienta jurídica queja por olor ofensivo, no puede suponer la imposición de la carga a los ciudadanos de constituir la prueba técnica de contaminación, sea mediante el criterio estadístico o en la modalidad de desconocimiento de los niveles permisibles de calidad del aire. Por ello, es fundamental que las autoridades ambientales, ante las informaciones relativas a olores ofensivos, defina con prontitud y de conformidad con el ordenamiento, si los mismos se encuentran o no dentro de los límites permisibles.

En conclusión, la queja se constituye como el llamado de atención pronunciado por los ciudadanos con el fin de que la autoridad ambiental determine si las normas o estándares de evaluación y emisión de olores ofensivos están siendo o no desconocidos y, en consecuencia, precise si los derechos colectivos están siendo o no vulnerados. El estado de indeterminación o incertidumbre acerca de la magnitud de los olores ofensivos percibidos por la comunidad, propiciado por la autoridad ambiental so pretexto del cumplimiento litúrgico de la Resolución 2087 de 2014, sin duda lleva implícito la posibilidad de perturbación de, entre otros, el derecho a gozar de un ambiente sano. En ese caso, la acción popular se torna 41 Constitución Política de Colombia de 1991, artículo 228. 18 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedente en su modalidad de daño contingente, es decir que, ante aquella afectación respecto de la cual no se tiene certeza de su acaecimiento pasado o futuro, en relación con un hecho potencialmente perjudicial, es deber del juez de la acción popular adoptar las medidas adecuadas para eliminar el riesgo al que estarían sometidos los derechos colectivos (finalidad preventiva -apartado X.2.-)42.

En segundo lugar, la encuesta estandarizada no puede ser considerada como un presupuesto para convalidar las quejas por olores ofensivos, toda vez que, como se ha venido sosteniendo, el mismo Decreto 948 de 1995 dispuso que dicho instituto es un criterio objetivo para constatar el desconocimiento de las normas o estándares de evaluación y emisión de olores ofensivos.

En tal virtud, los resultados de la encuesta son determinantes para que la autoridad ambiental adopte medidas definitivas en torno a la mitigación de los olores ofensivos y, por supuesto, para el amparo de los derechos colectivos. Dichas medidas, pueden variar entre la evaluación de los niveles permisibles de calidad del aire, la exigencia del Plan para la Reducción del Impacto por Olores Ofensivos –PRIO-, o cualquiera otra contenida en el ordenamiento. […] Finalmente, debe destacarse que la aplicación de las medidas contempladas en la Resolución 1541 de 2013 o cualquiera otra, tampoco puede estar condicionada al nivel de abstracción referido en la Resolución 2087 de 2014.

Es deber de la autoridad ambiental analizar el caso concreto de contaminación atmosférica por olores ofensivos, y de acuerdo a los niveles de afectación que arroje la encuesta o la evaluación, adoptar todas las medidas (ordenación del PRIO o su modificación, evaluación de niveles permisibles de calidad del aire u otras), en simultánea o en el orden y los tiempos que se considere más adecuado, para efectos de conjurar la situación de perturbación de derechos por olores ofensivos […]”.

(Destacado fuera de texto). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas La seguridad pública 42. De conformidad con el Preámbulo y los artículos 2.° y 88 de la Constitución Política, sobre el derecho a la seguridad pública; se tiene, por un lado, que el Preámbulo de la Constitución Política establece que el Pueblo de Colombia, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, en ejercicio de su poder soberano, con el fin de asegurar la vida, la convivencia y la paz, entre otros valores constitucionales, promulgó la Constitución. Y, por el otro, el artículo 2.° ibidem dispone como fines esenciales del Estado “[…] defender la 42 Ley 472 de 1998, artículos 2.°, 9.° y 14.

La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).

De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restitutiva). 19 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo […]”. 43.

Sobre el derecho a la seguridad, la Corte Constitucional43 ha considerado que tiene tres connotaciones jurídicas relevantes: (i) es un valor constitucional, (ii) es un derecho colectivo, y (iii) es un derecho fundamental. 44. En relación con su connotación de derecho colectivo, la Corte Constitucional ha definido que se trata de “[…] un derecho que le asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social, como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.) […]”. 45.

La Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que el derecho a la seguridad es “[…] uno de los elementos que tradicionalmente se identifican como constitutivo del orden público y, por tanto, como uno de los objetos a proteger por parte del poder de policía. En la doctrina, se le delimita como la ausencia de riesgos de accidentes, como la prevención de accidentes de diversos tipos y de flagelos humanos y naturales, v.g. incendios, inundaciones, accidentes de tránsito, etc., lo mismo que como la prevención de atentados contra la seguridad del Estado44 […]”.

La salubridad pública 46. Según lo previsto en el artículo 49 de la Constitución Política referente a la atención de la salud y el saneamiento ambiental como servicios públicos a cargo del Estado; y, los artículos 46 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200145, 32 de la Ley 1222 de 9 de enero de 200746 y 6.°, numeral 4.º de la Ley 1801 de 29 de julio de 201647, relativos a la salud pública. 47.

El artículo 49 de la Constitución Política ordena que la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado, que se rigen de conformidad con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. En tal 43 Corte Constitucional, sentencia T-123/2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 44 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 1.° de febrero de 2007, radicado número: 54001-23-31- 000-2004-00385-01(AP).

Reiterada en sentencias de 1.° de marzo de 2007, radicado número: 73001-23-31- 000-2003-01236-01(AP), y de 28 de febrero de 2008, radicado número: 19001-23-31-000-2005-00988-01(AP). 45 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros […]”. 46 “[…] Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones […]”. 47 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana […]”. 20 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentido, garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. 48.

El artículo 46 de la Ley 715 dispone que la gestión en salud pública es una “[…] función esencial del Estado y para tal fin la Nación y las entidades territoriales concurrirán en su ejecución […]. Las entidades territoriales tendrán a su cargo la ejecución de las acciones de salud pública en la promoción y prevención dirigidas a la población de su jurisdicción […]”. 49.

El artículo 32 de la Ley 1222 señala que la salud pública está “constituida” por “[…] el conjunto de políticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la población por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del país. Dichas acciones se realizarán bajo la rectoría del Estado y deberán promover la participación responsable de todos los sectores de la comunidad […]”. 50.

De conformidad con el numeral 4.º del artículo 6.º de la Ley 1801 de 2016, la salud pública es una categoría jurídica de convivencia que implica la responsabilidad que le asiste al Estado, así como a la ciudadanía como un derecho de diferentes connotaciones48. 51. La Corte Constitucional, en sentencia C-225 de 2017, analizó la constitucionalidad de la Ley 1801, que incluye el concepto de salud pública, la cual exige un conjunto de condiciones sanitarias necesarias para la protección de la vida, salud e integridad física del ser humano, de las especies animales y vegetales presentes en el ecosistema.

En esta decisión, la Corte mencionó que el concepto de salubridad y/o salud pública son entendidas como expresiones sinónimas. 52. La Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia proferida el 6 de julio de 2018, indicó que “[…] i) no existe distinción entre los conceptos de ´salud pública´ y ´salubridad pública´ de hecho se han entendido como sinónimos; ii) este derecho colectivo se encuentra íntimamente relacionado con la conservación del orden público y la garantía del bienestar de la comunidad; iii) esto mediante la adopción de medidas tendientes a evitar su alteración […]”49. 48 Corte Constitucional, Sentencia C-225/17.

Referencia: Expediente D-11648. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 220 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. Actores: Francisco de Paula Santander Ruiz y Yamile Vega Parra. Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo, 20 de abril de 2017. 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; sentencia de 6 de julio de 2018; núm. único de radicación: 680012333000201500848-01(AP). 21 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53. Adicionalmente, la Sección Primera se ha pronunciado sobre la trascendencia social y el alcance de los conceptos de seguridad y salubridad pública, al respecto ha indicado lo siguiente: “[…] [C]onstituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.

Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria50 […]”. 54.

Asimismo, esta Sección ha considerado que la salubridad pública alude a las condiciones sanitarias necesarias para la protección de la vida, de la salud e integridad del ser humano y de su entorno. Al respecto, se ha referido en los siguientes términos: “[…] La salubridad pública puede ser definida como una serie de condiciones sanitarias, tanto químicas, como relativas a la organización y disposición del espacio, necesarias para la protección de la vida, salud e integridad física del ser humano, así como de las especies animales y vegetales presentes en el ecosistema.

Esta definición parte de entender que los problemas de salubridad pública no sólo afectan al ser humano directamente, sino que la afectación que genera en especies animales y vegetales, en sí misma problemática, también conduce indirectamente a la afectación del ser humano por vía alimentaria o cualquier otra forma de transmisión, al reconocer la interdependencia mutua. […] Así, la protección de la salubridad o salud públicas implica la prohibición y sanción de ciertos comportamientos, pero también una actividad prestacional por parte del Estado, por ejemplo, en cuanto a la disposición de la infraestructura y servicio público necesarios para crear condiciones adecuadas de sanidad […]51”. 55.

De acuerdo con lo anterior, es dable concluir que la salud y la salubridad pública son conceptos que se han entendido como sinónimos por la jurisprudencia. El derecho colectivo a la salubridad pública constituye una garantía relacionada con el control y manejo de las situaciones sanitarias “[…] para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de octubre de 2009, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 190012331000200500067-01.

Cita reiterada en sentencia de 5 de octubre de 2023, radicación número: 130012333000201701043-01. 51 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2018, radicación número: 68001-23-31- 000-2012-00485-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 22 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salud y la tranquilidad de la comunidad […]52”.

Esto, debido a que, su finalidad es evitar circunstancias que afecten el estado de sanidad de la comunidad. Análisis del caso concreto 56. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 57.

El TRIBUNAL profirió sentencia de 29 de noviembre de 2023 en la que resolvió amparar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y la seguridad y salubridad públicas, vulnerados por la EMPRESA, el MUNICIPIO y CORNARE. Asimismo, impartió ordenes a las entidades accionadas con el objeto de garantizar los derechos colectivos vulnerados. 58.

La EMPRESA interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que expuso los siguientes argumentos: 58.1. Afirmó que la sentencia incurrió en un error inducido, toda vez que el ordinal tercero impone a la EMPRESA la obligación de aplicar la Resolución 1541 de 2013, la cual no establece obligaciones que la EMPRESA deba cumplir, sin que medie un requerimiento por parte de la autoridad ambiental. 58.2.

Sostuvo que era inocua la orden impartida en el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en razón a que no es exigible el permiso de emisiones atmosféricas para la actividad porcícola y/o de fertilización con biol, lo que fundamentó en lo previsto en el artículo 73 del Decreto 948 de 2005 (compilado en el artículo 2.2.5.1.7.2. del Decreto 1076 de 2015). 59.

Por lo anterior, solicitó la revocatoria de los ordinales tercero y quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 29 de noviembre de 2023. 60. La Sala precisa que en el recurso de apelación no se cuestiona la vulneración de los derechos e intereses colectivos amparados, por lo que el análisis de la Sala se concretará en estudiar los argumentos expuestos por la EMPRESA y que giran en torno a la imposibilidad de cumplir la orden judicial impartida en el ordinal tercero de la sentencia apelada y a que no es necesaria la obtención del permiso de 52 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de julio de 2004, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, radicación número AP 1834.

Reiterado por la Sección Primera, en sentencia de 6 de julio de 2018, radicación número: 68001-23-33-000-2015-00848-01(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 23 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co emisiones atmosféricas para el ejercicio de la actividad porcícola y de fertilización, en relación con lo resuelto en el ordinal quinto de la sentencia de 29 de noviembre de 2023. 61.

La Sala procederá a resolver los problemas jurídicos formulados supra, teniendo en cuenta los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 anteriormente indicados y los límites de los recursos de apelación. Solución a los problemas jurídicos Sobre la imposibilidad de cumplir el ordinal tercero de la sentencia apelada 62. La EMPRESA en el recurso de apelación afirmó que la sentencia proferida, en primera instancia, incurrió en un error inducido, toda vez que el ordinal tercero le impone la obligación de aplicar la Resolución 1541 de 2013, la cual, a juicio del apoderado judicial, no establece obligaciones específicas que deba cumplir la EMPRESA.

En otras palabras, señaló que únicamente sería sujeto pasivo de la resolución si media un requerimiento de la autoridad ambiental y se surten las diligencias previstas en la Resolución 2087 de 2014. 63. Asimismo, manifestó que la orden debe circunscribirse a que “[…] [L]a sociedad San José Inversiones S.A.S. deberá adoptar, realizar y ejecutar todas las acciones y medidas que ordene CORNARE y el municipio de Marinilla, en torno a la protección de los derechos colectivos que se protegen en la presente sentencia […]”, esto es, sin incluir en la orden la implementación de lo ordenado en la Resolución 1541 de 2013. 64.

En este específico punto, la Sala destaca las siguientes consideraciones realizadas por el TRIBUNAL53: “[…] En desarrollo de las facultades previstas en el Decreto 948 de 1995, entre otras normas, el Ministerio del Medio Ambiente emite a Resolución 1541 de 2013 “Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones”, en la cual establece los niveles de olores ofensivos permitidos en diversas actividades, entre estas, la producción pecuaria, la cual engloba la producción avícola, bovina y porcícola, entre otras.

Adicionalmente, establece el procedimiento para la recepción de las quejas por olores ofensivos y prescribe que la autoridad se pronunciará sobre la viabilidad o no de la exigencia de un plan para la reducción del impacto por olores ofensivos PRIO. 53 Cfr. índice 3 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 12ED_SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3 […]”. 24 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible mediante la Resolución 2087 de 2014, “adopta el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos” y determina el procedimiento para la evaluación de la queja y de los niveles de calidad del aire o inmisión de olores ofensivos por sustancias o mezclas de sustancias. […] De acuerdo con las normas antes referenciadas, la autoridad ambiental competente para ejercer el control y la vigilancia en relación con la sociedad demandada que desarrolla actividades en la granja Sandra Milena ubicada en la vereda La Milagrosa del municipio de Marinilla, que en la actualidad se encuentra localizada según el PBOT del año 2022 en suelo suburbano es CORNARE, y así fue incluso reconocido por la aludida entidad. […] Es de resaltar respecto de CORNARE que no obstante encontrarse que la entidad ha realizado control y seguimiento a través de múltiples actuaciones, lo cual le corresponde como autoridad ambiental, lo cierto es que materialmente su gestión no ha sido lo suficientemente efectiva para conjurar la afectación a los derechos colectivos y la amenaza que sobre estos se cierne por las acciones y omisiones de la sociedad demandada y que no ha dado aplicación a la Resolución 1541 de 2013, en torno a la existencia de los olores ofensivos.

En tal sentido, para la Sala deviene con toda claridad que CORNARE confluye a la vulneración de los derechos colectivos en esa ausencia de una actuación eficaz que logre los fines para los cuales se encuentra establecida, esto es, su actividad de control ambiental y de autoridad de tal carácter. […] Por lo anteriormente expuesto, la Sala emitirá las siguientes órdenes: CORNARE deberá dar aplicación a la Resolución No. 1541 del 12 de noviembre de 2013 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible “Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones”.

Adicionalmente, realizará control y seguimiento y aplicará las medidas correspondientes a la sociedad San José Inversiones S.A.S. respecto de la actividad porcícola desarrollada en la granja Sandra Milena, ubicada en la vereda La Milagrosa del municipio de Marinilla. Para lo anterior, se concede a la entidad el término máximo de cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria de la presente sentencia. También ejercerá control, seguimiento y adoptará las medidas pertinentes respecto de la sociedad San José Inversiones S.A.S., en cuanto al cumplimiento de los permisos ambientales de vertimientos y concesión de aguas y, de manera especial, en cuanto a la fertilización con porcinaza y/o biol, así como cualquier otra acción ambiental correspondiente en relación con la actividad porcícola desarrollada en la granja Sandra Milena, ubicada en la vereda La Milagrosa del municipio de Marinilla.

En tal sentido, CORNARE realizará visita a la granja Sandra Milena y a la finca La Aldea (donde se fertiliza con porcinaza y/o biol proveniente de la granja Sandra Milena) dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la sentencia para verificar el cumplimiento de la normas ambientales, de los permisos ambientales concedidos y todo lo relacionado con el proceso de fertilización con porcinaza y/o biol y, dentro del mes siguiente a la visita adoptará las medidas pertinentes, en orden a proteger los derechos colectivos.

La sociedad San José Inversiones S.A.S., deberá dar aplicación a la Resolución No. 1541 del 12 de noviembre de 2013 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible “Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de 25 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones” e implementar dentro de su competencia lo ordenado en esta y deberá adoptar, realizar y ejecutar todas las acciones y medidas que ordenen CORNARE y el municipio de Marinilla, en torno al amparo de los derechos colectivos que se protegen en la presente sentencia […]”.

(Destacado fuera de texto). 65. El ordinal tercero de la sentencia de 29 de noviembre de 2023 dispuso lo siguiente54: “[…]

TERCERO: Ordenar a la sociedad San José Inversiones S.A.S., dar aplicación a la Resolución No. 1541 del 12 de noviembre de 2013 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible “Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones” e implementar dentro de su competencia lo ordenado en esta y deberá adoptar, realizar y ejecutar todas las acciones y medidas que ordene CORNARE y el municipio de Marinilla, en torno a la protección de los derechos colectivos que se protegen en la presente sentencia […]”.

(Destacado fuera de texto). 66. La Resolución 1541 de 2013 “Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones”, tiene por objeto establecer las “[…] reglas para la recepción de quejas, los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión y la evaluación de las emisiones de olores ofensivos […]” y regular “[…] el plan para la reducción del impacto por olores ofensivos y plan de contingencia […]”. 67.

Asimismo, el artículo 2.º de la Resolución 1541 de 2013 dispuso que esa norma se aplica “[…] a todas las actividades que generen emisiones de olores ofensivos en el territorio nacional […]”. 68. El artículo 4.º de la resolución reguló la recepción de quejas por olores ofensivos y estableció en el procedimiento que si la autoridad ambiental determina la viabilidad de exigir el PRIO el titular de la actividad debe presentarlo.

Asimismo, los artículos 8.º y 9.º prevén el contenido y la evaluación y plazo para la implementación del PRIO. 69. Por su parte, el artículo 10 de la resolución regula lo relacionado con la modificación del PRIO, precisando que corresponde al titular de la actividad tramitar y obtener la modificación del PRIO. 54 Cfr. índice 3 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 12ED_SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3 […]”. 26 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70. La Sala considera que de la lectura de la Resolución 1541 de 2013 es posible concluir que el objeto, el ámbito de aplicación y los procedimientos para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos deben ser acatados no solo por la autoridad ambiental, sino por los titulares de la actividad que genera los olores ofensivos. 71.

Al respecto, la Sala considera que la Resolución 1541 de 2013 vincula directamente a la EMPRESA, toda vez que como quedó demostrado en el proceso y sobre lo cual no hubo oposición de la apelante en el recurso, es un hecho cierto que la EMPRESA vulneró los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, el equilibrio ecológico y la seguridad y salubridad pública, con ocasión del manejo que viene dando a la porcinaza y/o al biol que utiliza para fertilizar el suelo y respecto del cual se han generado vertimientos a fuentes hídricas. 72.

Así las cosas, la EMPRESA debe acatar los niveles permisibles de calidad de aire e inmisión previstos en la Resolución 1541 de 2013, sin que para ello deba mediar requerimiento alguno de CORNARE. 73. Adicionalmente, la Sala destaca que la orden no puede entenderse de manera aislada de las demás órdenes impartidas en la sentencia proferida en primera instancia, principalmente aquellas que fueron impartidas a la autoridad ambiental y que se relacionan con la verificación de las condiciones en que la EMPRESA está realizando sus actividades de disposición y tratamiento de la porcinaza y del biol que produce para la fertilización de suelos. 74.

Por lo anterior, no es de recibo el argumento expuesto por el apoderado de la EMPRESA, analizado en este acápite y, por el contrario, la Sala considera que el TRIBUNAL acertó en la orden impartida en el ordinal tercero de la sentencia apelada, la cual debe ser cumplida por la EMPRESA. Sobre la inexigibilidad del permiso de emisiones atmosféricas para el ejercicio de la actividad porcícola y de fertilización con biol 75.

La EMPRESA en el recurso de apelación sostuvo que era inocua la orden impartida en el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 29 de noviembre de 2023, en razón a que no es exigible el permiso de emisiones atmosféricas para la actividad porcícola y/o de fertilización de conformidad con lo 27 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsto en el artículo 73 del Decreto 948 de 2005 (compilado en el artículo 2.2.5.1.7.2. del Decreto 1076 de 2015). 76.

Asimismo, adujo que en lo relacionado con la obligación de obtener permiso de emisión atmosférica por actividades generadoras de olores ofensivos, el Ministerio de Ambiente expidió la Resolución 619 de 7 de julio de 1997, a través de la cual estableció los factores a partir de los cuales se requiere permiso de emisión atmosférica para fuentes fijas.

Manifestó que de la lectura del artículo 1.º de la Resolución 619 se concluye que no toda actividad que genere olores ofensivos requiere permiso de emisión atmosférica, lo cual, a juicio del apoderado de la EMPRESA, también fue advertido por el Consejo de Estado en la sentencia de 14 de septiembre de 2020. Por lo que concluyó que como en las actividades enlistadas en el Resolución 619 de 1997 no estaba la porcícola ni la de fertilización de suelos con biol, estas actividades no requieren permiso de emisiones atmosféricas. 77.

La EMPRESA afirmó que de ninguno de los pronunciamientos realizados por CORNARE se desprende la exigibilidad del permiso de emisiones atmosféricas, máxime cuando su exigibilidad es a priori, esto es, que requiere su obtención antes del inicio de la actividad. 78. Por su parte, el TRIBUNAL hizo las siguientes consideraciones55: “[…] en atención a que el artículo 73 del Decreto 948 de 2005, establece que las actividades generadoras de olores ofensivos requieren de permiso de emisión atmosférica y según lo dispuesto en Resolución N° 619 del 7 de julio de 1997, requieren de dicho permiso las indicadas en el artículo 1°, es claro que no toda actividad generadora de olores ofensivos requiere tal autorización y, por esto, no hay claridad si para el presente asunto se requiere del permiso de emisión atmosférica, por lo cual, se dispone que CORNARE realice visita a la granja Sandra Milena y a la finca La Aldea (donde se fertiliza con porcinaza y/o biol proveniente de la granja Sandra Milena) para que determine si la actividad porcícola y de fertilización con porcinaza y/o biol requiere dicho permiso.

Lo anterior, deberá ser realizado en el término máximo de un (1) mes a partir de la ejecutoria de la sentencia. En caso de establecerse la necesidad del referido permiso, la sociedad San José Inversiones S.A.S. deberá efectuar las gestiones necesarias para dicho permiso en el término de un (1) mes, contado a partir de que CORNARE profiera dicho concepto.

Ante el incumplimiento del trámite del permiso dentro del tiempo indicado por parte de la sociedad, San José Inversiones S.A.S., esta deberá suspender sus actividades hasta que se conceda el permiso respectivo […]”. (Destacado fuera de texto). 55 Cfr. índice 3 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 12ED_SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3 […]”. 28 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79.

El ordinal quinto de la sentencia de 29 de noviembre de 2023 dispuso lo siguiente56: “[…]

QUINTO: Ordenar a CORNARE efectuar visita a la granja Sandra Milena y a la finca La Aldea (donde se fertiliza con porcinaza y/o biol proveniente de la granja Sandra Milena) para que determine si la actividad porcícola y de fertilización con porcinaza y/o biol requiere permiso de emisión atmosférica de conformidad con el artículo 73 del Decreto 948 de 2005.

Lo anterior, deberá ser realizado en el término máximo de un (1) mes a partir de la ejecutoria de la sentencia. En caso de establecerse la necesidad del referido permiso, la sociedad San José Inversiones S.A.S. deberá efectuar las gestiones necesarias para dicho permiso en el término de un (1) mes, contado a partir de que CORNARE profiera dicho concepto.

Ante el incumplimiento del trámite del permiso dentro del tiempo indicado por parte de la sociedad, San José Inversiones S.A.S. deberá suspender sus actividades hasta que se conceda el permiso respectivo […]”. (Destacado fuera de texto). 80. De lo anterior, la Sala pone de presente que la orden contenida en el primer inciso del ordinal quinto de la sentencia apelada está dirigida a CORNARE, atendiendo a que el TRIBUNAL advirtió que “[…] no hay claridad si para el presente asunto se requiere del permiso de emisión atmosférica, por lo cual, se dispone que CORNARE realice visita a la granja Sandra Milena y a la finca La Aldea (donde se fertiliza con porcinaza y/o biol proveniente de la granja Sandra Milena) para que determine si la actividad porcícola y de fertilización con porcinaza y/o biol requiere dicho permiso […]”. 81.

En este orden de ideas, la Sala considera que carece de sustento el argumento expuesto por el apoderado de la EMPRESA, en razón a que no es cierto que el TRIBUNAL haya impuesto la obligación de obtener el permiso de emisión atmosférica regulado en el artículo 2.2.5.1.7.2 del Decreto 1076 de 2015, sino que, por el contrario, ordenó a CORNARE que determinara si la actividad porcícola y de fertilización con porcinaza y/o biol requiere o no el precitado permiso, y solo, en caso de que la autoridad ambiental así lo determine, corresponderá a la EMPRESA realizar las acciones necesarias para su obtención. 82.

Adicionalmente, esta Sección en sentencia de 14 de septiembre de 202057 consideró lo siguiente: “[…] la Sala advierte que el literal m) del artículo 73 del Decreto 948 de 1995, prevé que las actividades generadoras de olores ofensivos requieren permiso previo de emisión atmosférica. Sin embargo, el parágrafo 1° de la norma ídem ordenó al Ministerio del Medio Ambiente (Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) que en los casos como el enunciado en el literal m), 56 Cfr. índice 3 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 12ED_SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3 […]”. 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de septiembre de 2020, CP. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 66001-23-33-000-2018-00079-01. 29 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debía establecer los factores a partir de los cuales se requiera permiso previo de emisión atmosférica, para lo cual debía tener en cuenta criterios tales como: “[…] los valores mínimos de consumo de combustibles, los volúmenes de producción, el tipo y volumen de las materias primas consumidas, el tamaño y la capacidad instalada, el riesgo para la salud humana y el riesgo ambiental inherente, la ubicación, la vulnerabilidad del área afectada, el valor del proyecto obra o actividad, el consumo de los recursos naturales y de energía y el tipo y peligrosidad de residuos generados, según sea el caso […]”.

En cumplimiento de lo anterior, el entonces Ministerio del Medio Ambiente, expidió la Resolución 619 de 7 de julio de 1997, en la que enlistó las actividades y las características particulares de cada una de ellas que requieren permiso de emisión atmosférica. Siendo ello así, a juicio de la Sala, resulta claro que no toda actividad que genere olores ofensivos requiere permiso de emisión atmosférica, toda vez que dicha autorización solamente se exige para aquellas labores que reúnan los parámetros establecidos en el artículo 1° de la Resolución en comento, el cual prevé: “[…] ARTICULO 1o.

Industrias, obras, actividades o servicios que requieren permiso de emisión atmosférica. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 73 del Decreto 948 de 1995, las siguientes industrias, obras, actividades o servicios requerirán permiso previo de emisión atmosférica, para aquellas sustancias o partículas que tengan definidos parámetros permisibles de emisión, en atención a las descargas de humos, gases, vapores, polvos o partículas, provenientes del proceso de producción, de la actividad misma, de la incineración de residuos, o de la operación de hornos o calderas, de conformidad con los factores y criterios que a continuación se indican […].

Con fundamento en lo precedente, en atención a que en el caso concreto no se tiene certeza de si la actividad desarrollada por la sociedad accionada requiere permiso de emisión atmosférica en los términos de la normativa aplicable, se adicionará la sentencia apelada en el sentido de ordenarle a la CARDER que efectúe una visita a las granjas “CASTILLA” y “MANAURE” en los momentos en los que cambian los lotes de pollo y con el manejo de la pollinaza, con el fin de determinar si la actividad avícola desarrollada por la sociedad AGROCLAP requiere de dicho permiso; y en caso de que ello sea así, se le ordenará a la sociedad que en el término de un (1) mes, contado partir del concepto emitido por la CARDER, efectúe las acciones necesarias tendientes a obtener el referido permiso.

En caso de que AGROCLAP no tramite el permiso en el término concedido, deberá suspender inmediatamente su actividad hasta tanto no obtenga la autorización que se exige […]”. (Destacado fuera de texto). 83. Como puede observarse en la transcripción que antecede, esta Sección en un caso similar y, que fue mencionado en el recurso de apelación, consideró que ante la falta de certeza respecto a la exigibilidad o no del permiso de emisión atmosférica en los términos de la normativa aplicable, lo procedente era ordenar a la autoridad ambiental que efectuara una visita para que determinara la necesidad del permiso, en los mismos términos en que lo resolvió el TRIBUNAL en la sentencia proferida en primera instancia. 84.

Con fundamento en lo anterior, el argumento expuesto por el apoderado judicial de la EMPRESA, analizado en este acápite no tiene vocación de prosperidad. 30 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia 85.

Atendido a que el TRIBUNAL, en la sentencia apelada, omitió incluir a la Magistrada Sustanciadora en el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, la Sala modificará el ordinal sexto de la parte resolutiva, en el sentido de incluir a la Magistrada, quien presidirá el comité. 86. Asimismo, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el TRIBUNAL, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las ordenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia Conclusiones 87.

La Sala considera que es necesario modificar el ordinal sexto de la sentencia proferida, en primera instancia, en el sentido de incluir a la Magistrada Sustanciadora del TRIBUNAL en el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, quien lo presidirá. En lo demás, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia. 88.

Finalmente, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

FALLA PRIMERO: MODIFICAR el ordinal sexto de la sentencia de 29 de noviembre de 2023 proferida por la Sala Séptima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “[…]

SEXTO: Ordenar la conformación de un comité de verificación de cumplimiento de la sentencia integrado por la Magistrada Sustanciadora del TRIBUNAL, quien lo presidirá; la parte demandante; la empresa San José Inversiones S.A.S; el municipio de Marinilla; la Corporación Autónoma Regional de los Ríos Negro y Nare- CORNARE; y el Ministerio Público. 31 Núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2023-00522-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el TRIBUNAL, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las ordenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 29 de noviembre de 2023 proferida por la Sala Séptima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.