Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Demandante: Agencia Logística de las Fuerzas Militares Demandado: Rodolfo Duran Rodríguez Temas: Causal quinta de nulidad.
Nulidad ocasionada en la sentencia. Congruencia en la sentencia. Acto de insubsistencia. Determinación de la naturaleza del cargo para determinar legalidad del acto demandado. Causal sexta del artículo 133 del CGP. Omisión en la oportunidad para alegar de conclusión. DECLARA INFUNDADA. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto1 por la Agencia Logística de las Fuerzas Militares (ALFM) contra la sentencia proferida el veinticinco (25) de marzo de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, para lo cual se invocó la causal del numeral quinto del artículo 250 del CPACA.
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 1. Que el señor Rodolfo Durán Rodríguez fue nombrado en provisionalidad mediante la Resolución 2210 del 30 de octubre de 2017, en el cargo denominado Técnico para Apoyo Seguridad y Defensa, código 5-1, grado 24. 2. Que a través de la Resolución 1054 de 6 de noviembre 2018, se corrigió la vinculación efectuada en provisionalidad, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 8, numeral 5, del Decreto Ley 091 de 2007, norma que regula la carrera especial del sector defensa, precisándose que correspondía a un cargo de libre nombramiento y remoción, en el cual ejercía funciones de conductor. 3.
Que mediante la Resolución 187 del 28 de febrero de 2019, fue declarado insubsistente con fundamento en lo previsto en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004. 4. Que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento contra la ALFM con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 187 del 28 de febrero de 2019 1 La presentación del recurso se efectuó el 29 de octubre de 2025.
Véase índice 00003 del aplicativo SAMAI. 2 Decisión que confirmó el fallo de primera instancia emitido el 18 de octubre de 2024 por el Juzgado 4 Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 5269-33-33-001-2021-00113-01. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 y del acto mediante el cual la Coordinadora del Grupo de Servicios Administrativos le negó el reconocimiento de viáticos, bajo el argumento de pertenecer a la planta global.
Como restablecimiento, solicitó el reintegro a un cargo de igual o superior categoría, la declaración de inexistencia de solución de continuidad, el reconocimiento y pago de salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir, el pago de viáticos, así como la indexación de las sumas reconocidas y el pago de intereses moratorios. 5.
Mediante auto del 4 de mayo de 2022, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Facatativá admitió parcialmente la demanda al rechazar las pretensiones relacionadas con la nulidad del acto que negó el reconocimiento de viáticos y las consecuenciales derivadas de dicha solicitud al haber operado frente a este el fenómeno de la caducidad. 6.
Que dicha autoridad judicial a través de la sentencia del 18 de octubre de 2024 negó las pretensiones al considerar que el cargo desempeñado por el actor era de libre nombramiento y remoción, en tanto el acto administrativo que le otorgó dicha clasificación —Resolución 1054 de 2018— no fue demandado. Concluyó que la declaratoria de insubsistencia obedeció al ejercicio legítimo de una facultad discrecional, sustentada en razones de mejoramiento del servicio y pérdida de confianza por parte del nominador, sin que se acreditara vulneración alguna del derecho fundamental al debido proceso.
No obstante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, revocó dicha decisión. 7. La ALFM promovió acción de tutela contra la referida providencia judicial; sin embargo, esta fue declarada improcedente por la Sección Tercera de esta corporación mediante sentencia del 1.º de julio de 2025, decisión que fue confirmada por la Sección Quinta a través de providencia del 21 de agosto de 2025, al concluirse que no se cumplía con el requisito de subsidiariedad.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN 8. El 25 de marzo de 20253, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión de primera instancia, al considerar desvirtuada la presunción de legalidad del acto mediante el cual se declaró insubsistente el nombramiento del demandante en el cargo de técnico para apoyo seguridad y defensa código 5-1 grado 24, al encontrar configurada la causal de falsa motivación. 9.
Para sustentar dicha conclusión, expuso, en síntesis, los siguientes argumentos: 10. Indicó que el nombramiento provisional constituye una modalidad excepcional y transitoria de provisión de empleos de carrera, cuya finalidad es garantizar la continuidad y eficiencia de la función administrativa mientras el cargo es provisto de manera definitiva o desaparecen las circunstancias que dieron lugar a la vacancia temporal.
Que, en principio, los empleados de libre nombramiento y remoción 3 Véase carpeta denominada «39RECIBEMEMORIAL_C2ActuacionTACrar(.rar) NroActua 34», archivo «010Sentencia_20210011301Sentencia», disponible en el índice 00034 de SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 pueden ser retirados mediante declaratoria de insubsistencia sin necesidad de motivación del acto administrativo, en la medida en que este se presume expedido en procura del buen servicio público; no obstante, dicha presunción admite prueba en contrario y puede ser desvirtuada en sede judicial. 11.
Señaló que el demandante laboró inicialmente en la planta temporal de la entidad entre el 1.º de noviembre de 2013 y el 31 de marzo de 2014, en el cargo de técnico para apoyo seguridad y defensa código 5-1 grado 24. Posteriormente, fue nuevamente vinculado en la planta temporal desde el 1.º de julio de 2014 hasta el 31 de octubre de 2017, por el término de vigencia del Decreto 691 de 2017, y finalmente fue nombrado en la planta global de la entidad a partir del 1.º de noviembre de 2017 hasta el 28 de febrero de 2019, fecha en la que fue declarado insubsistente. 12.
Expuso que, dado que la controversia giraba en torno a la naturaleza del empleo desempeñado por el actor —pues la entidad sostenía que se trataba de un cargo de libre nombramiento y remoción y el demandante afirmaba lo contrario—, resultaba necesario determinar la naturaleza jurídica del cargo de técnico para apoyo seguridad y defensa código 5-1 grado 24 en la ALFM.
Para ello, acudió a los criterios fijados por la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias SU-003 de 2018, C-046 de 2018 y C-161 de 2003, según los cuales la clasificación de un empleo como de libre nombramiento y remoción exige verificar criterios subjetivos de confianza cualificada, objetivos funcionales o materiales y orgánicos o jerárquicos. 13.
Hizo referencia al Decreto 4676 de 2005, mediante el cual se definió la naturaleza jurídica de la ALFM como establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, y al Decreto Ley 91 de 2007, que regula el Sistema Especial de Carrera del Sector Defensa y clasifica los empleos del personal civil y no uniformado en cargos de período fijo, libre nombramiento y remoción y carrera administrativa. 14.
Destacó que el artículo 8 del citado Decreto Ley prevé como empleos de libre nombramiento y remoción aquellos que impliquen especial confianza y estén adscritos, entre otros, al despacho del director, presidente o gerente general de una entidad descentralizada, así como los relacionados directamente con labores de inteligencia, confianza, seguridad o protección de integrantes de la Fuerza Pública. 15.
También indicó que el Decreto 1754 de 2017, mediante el cual se estableció la planta de personal de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, contempló dentro de ella el cargo de técnico para apoyo seguridad y defensa código 5-1 grado 24 dentro de la planta global de la entidad. 16. Con fundamento en lo anterior, concluyó que el empleo desempeñado por el demandante no podía considerarse de libre nombramiento y remoción, puesto que no se encontraba adscrito al despacho del director general, sino a servicios administrativos en la dirección administrativa, y las funciones asignadas eran de naturaleza eminentemente técnica y operativa, tales como transportar funcionarios Radicado: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 autorizados, apoyar el traslado de correspondencia y bienes de la entidad y velar por el adecuado uso de los vehículos y herramientas asignadas.
En consecuencia, estimó que no se cumplían los criterios fijados por la Corte Constitucional para catalogar el empleo como de libre nombramiento y remoción, razón por la cual, al tratarse de un servidor vinculado en provisionalidad, el acto de retiro debía estar debidamente motivado. 17. Agregó que el hecho de que una de las funciones del demandante consistiera en transportar directivos de la entidad no implicaba, por sí solo, que el empleo correspondiera a un cargo de libre nombramiento y remoción, pues las funciones asignadas no involucraban labores directivas, de manejo, conducción, orientación institucional ni un grado de confianza superior al propio de la función pública ordinaria. 18.
Adujo además que, mediante la Resolución 2210 del 30 de octubre de 2017, el director general de la entidad nombró al demandante en provisionalidad en el cargo de técnico para apoyo seguridad y defensa código 5-1 grado 24 y que, posteriormente, y transcurrido más de un año desde dicho nombramiento, la entidad expidió la Resolución 1054 del 8 de noviembre de 2018, mediante la cual «corrigió» la Resolución 2210 de 2017 para aclarar que el cargo ocupado por el demandante correspondía a uno de libre nombramiento y remoción. 19.
Sobre este punto, precisó que no se trataba de una simple corrección y que se abstendría de emitir pronunciamiento de fondo por no haber sido dicho acto demandado. No obstante, advirtió que la entidad incurrió en inconsistencias al identificar el empleo como «técnico de servicios código 5-1 grado 24», cuando el cargo realmente desempeñado era el de técnico para apoyo seguridad y defensa código 5-1 grado 24, sin que existiera acto posterior modificatorio de dicha denominación. 20.
Señaló que, mediante Resolución 187 del 19 de febrero de 2019, el director general declaró insubsistente el nombramiento del demandante con fundamento en la causal prevista en el literal a) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, bajo el entendido de que ocupaba un empleo de libre nombramiento y remoción; no obstante, concluyó que el acto estaba falsamente motivado, pues la naturaleza jurídica atribuida al cargo no correspondía a la realidad funcional y normativa del empleo desempeñado por el actor, circunstancia a la que se sumaba la inconsistencia en la denominación del cargo consignada en el acto de retiro.
En consecuencia, consideró innecesario pronunciarse sobre los demás cargos formulados en la demanda. 21. Como restablecimiento del derecho, ordenó el reintegro del demandante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o similar categoría, en las mismas condiciones de provisionalidad, así como el pago de los salarios, prestaciones y aportes pensionales dejados de percibir desde su desvinculación hasta la efectividad del reintegro —sin que el reconocimiento fuera inferior a 6 meses ni superior a 24 meses de salario—, con descuento de las sumas recibidas por otras vinculaciones laborales y del porcentaje correspondiente a los aportes a pensiones Radicado: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 a cargo del demandante.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 22. La ALFM interpuso recurso extraordinario de revisión4 con fundamento en la causal quinta del artículo 250 del CPACA. 23. Para sustentarlo, expuso los siguientes argumentos: 24. Sostuvo, en primer lugar, que la sentencia vulneró el debido proceso al afirmar que la entidad guardó silencio luego de admitido el recurso de apelación, pese a que el 18 de diciembre de 2024 radicó, a través de SAMAI, el escrito mediante el cual descorrió oportunamente su traslado. 25.
Indicó que el Tribunal omitió valorar dicho escrito y pronunciarse sobre los argumentos allí expuestos, desconociendo su derecho de defensa y configurándose la causal de nulidad prevista en el numeral 6 del artículo 133 del Código General del Proceso, pues al no valorar el escrito materialmente impidió que la entidad ejerciera su derecho a controvertir los argumentos de la contraparte. 26.
En segundo lugar, alegó que la sentencia desconoció el principio de congruencia y excedió la competencia del juez de segunda instancia al efectuar, de manera implícita, un examen de legalidad sobre la Resolución 1054 de 2018, mediante la cual se corrigió la Resolución 2210 de 2017 para establecer que el cargo ocupado por el actor era de libre nombramiento y remoción. Señaló que dicho acto no fue demandado y, por tanto, se encontraba amparado por la presunción de legalidad, tal y como lo consideró el magistrado que suscribió salvamento de voto contra la providencia. 27.
Que el Tribunal introdujo afirmaciones sin respaldo probatorio, como sostener que el actor desconocía la existencia de la Resolución 1054 de 2018, y que abordó aspectos ajenos al litigio, tales como la validez de la corrección efectuada mediante ese acto, la denominación del empleo y la naturaleza del cargo. 28. Manifestó que, para la fecha de la declaratoria de insubsistencia, el señor Rodolfo Durán Rodríguez ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción, razón por la cual consideró improcedente concluir que se encontraba vinculado en provisionalidad y ordenar su reintegro en esa condición. También sostuvo que la sentencia incurrió en contradicción al reconocer que los actos de retiro de empleados de libre nombramiento y remoción no requieren motivación y, al mismo tiempo, concluir que el acto de insubsistencia carecía de motivación suficiente. 29.
Cuestionó que el Tribunal hubiera dado por acreditada la negativa de viáticos mediante memorando del 5 de septiembre de 2018, pese a que las pretensiones relacionadas con dicho acto habían sido rechazadas por caducidad desde el auto admisorio de la demanda. 4 Véase archivo denominado «3_DemandaWeb_Demanda_Recursoextraordinari(.pdf) NroActua 3» disponible en el índice 0003 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Contestación al recurso extraordinario de revisión 30. El señor Rodolfo Durán Rodríguez, pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio5. Concepto del Ministerio Público 31.
La Procuraduría Segunda Delegado ante esta Corporación no rindió concepto. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 32. Corresponde a la Sala determinar si procede la revisión de la sentencia emitida el 25 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, considerando la causal presentada por la recurrente. 33.
Para el efecto, la Sala estudiará: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) Causal de revisión invocada y iii) Caso concreto. Generalidades del recurso extraordinario de revisión 34. El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada6. En términos del artículo 248 del CPACA: «Artículo 248.
El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 35. El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos de una sentencia ya ejecutoriada7.
De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos: i) Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente8. 5 Véase índice 00032 de SAMAI. 6 El artículo 248 del CPACA señala: «El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Exp. 11001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014). C.P. William Hernández Gómez. 8 Como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser aportados por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica.
Radicado: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ii) Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular9. iii) Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación. iv) Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada10. 36.
Si bien la revisión constituye una vía que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, es una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes o para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 37.
En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por el recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley11.
Causal quinta de revisión 38. El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». De allí que, para que resulte procedente la causal en mención, debe existir una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso.
Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. 39. Es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto de revisión, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, procedería su saneamiento.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia12. 40. La causal de nulidad contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA se configura cuando (i) ocurre alguna de las causales expresamente previstas en el 9 Como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes.
Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo. 10 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021). Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613) 11 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sala Veintitrés Especial de Decisión. Sentencia del 1 de octubre de 2019. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 12 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03-15-000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00).
Radicado: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 artículo 133 del Código General del Proceso (CGP) 13 o (ii) cuando se presentan irregularidades insaneables que vulneran de manera sustancial el derecho al debido proceso14, al punto de que, de no haberse producido, la decisión judicial habría sido distinta. 41.
A modo meramente enunciativo, la jurisprudencia ha indicado que dicha causal se estructura, entre otros eventos, cuando el fallo: «(i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la non reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso;
(vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita»15. 42. Además de las hipótesis expresamente reconocidas por la jurisprudencia, esta Corporación ha admitido que pueden presentarse otros supuestos no previstos de manera expresa en los códigos procesales que den lugar a la nulidad de la sentencia, siempre que tales eventos deriven de la vulneración directa del artículo 29 de la Constitución Política.
No obstante, ha precisado que dicha conclusión no opera de manera automática, pues en estos eventos resulta necesario efectuar un examen material de la irregularidad alegada. En ese sentido, ha señalado que: «(…) corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento, circunstancia que se deriva de la exigencia de actuar como juez de constitucionalidad y de convencionalidad en garantía de los derechos fundamentales de quienes intervienen en un proceso judicial»16 (negrillas y subrayado fuera del texto original). 43.
Para tales efectos, la Corporación ha enfatizado que «(…) no toda irregularidad tiene la capacidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso, sino únicamente aquellas que tengan un carácter sustancial, en tanto incidan en el sentido de la decisión por comprometer el núcleo esencial o el 13 Consejo de Estado.
Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001- 03-15-000-1998-00157-01. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; y Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 2 de febrero de 2016.
Exp. 11001-03-15-000-2015- 02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro 14 La Sala Plena del Consejo de Estado, en diversas providencias, incluyendo la sentencia del 31 de mayo de 2011 (expediente 11001-03-15-000-2008-00294-00), ha señalado otros casos en los que se configura la nulidad en la sentencia, a saber: «[…] i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación». 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022. Exp. 11001-03-15-000-2021-00921-00. C.P. William Hernández Gómez. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión. Sentencia del 27 de octubre de 2020. Exp. 11001-03-15-000-2019-02361-00 (REV).
CP. Rocío Araújo Oñate. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 contenido constitucionalmente vinculante del derecho al debido proceso»17. 44. Con todo, la concreción y extensión jurisprudencial de esta causal de revisión a otros eventos insaneables que implican la violación de derechos constitucionales y procesales atiende, tal y como lo ha establecido este máximo órgano, a la misma finalidad del recurso extraordinario de revisión: por un lado, permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, y por el otro, garantizar el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que sin ella el fallo se hubiera proferido en otro sentido18.
Principio de congruencia 45. Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP, prevé: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. […]». 46. Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 9 de julio de 202019, señaló que el principio de congruencia es entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita20, como regla general. 47.
Dicho principio tiene dos connotaciones, a saber, externa, cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes e interna, cuando existe coherencia en lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia21. Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad. 17 Ibid. 18 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado.
Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 18 de agosto de 2020. Exp.11001-03-15-000-2017-02369-00. C.P. William Hernández Gómez. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 9 de julio de 2020. Exp. 11001-03-25-000-2015-00391-00. C.P. William Hernández Gómez. Cfr. Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 25 de enero de 2018. Exp. 25000-23-41-000- 2013-00911-01. C.P. María Elizabeth García González. 20 Ibid. La Sección Segunda reitera lo dicho en las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Revisión. Sentencia del 7 de abril de 2015.
Exp. 11001- 03-15-000-2013-00358-00 (REV). M.P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Exp. 76001-23-24-000-1997-04345-01 (12668-1997). C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié donde se indicó: «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones». 21 Ibid.
Radicado: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 48. Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto 49. La recurrente sostiene, de una parte, que el Tribunal desbordó el objeto del litigio al analizar la naturaleza jurídica del cargo desempeñado por el actor, efectuar consideraciones sobre la Resolución 1054 de 2018 —acto no demandado— y hacer referencias al memorando del 5 de septiembre de 2018, pese a que las pretensiones relacionadas con este habían sido rechazadas por caducidad. 50.
De otra, alegó que el fallador omitió valorar el escrito mediante el cual la entidad descorrió oportunamente el traslado del recurso de apelación, configurándose así la causal de nulidad prevista en el numeral 6 del artículo 133 del Código General del Proceso. 51. En relación con el primer reproche, la Sala advierte de una lectura integral de la providencia cuestionada que el Tribunal no adelantó un control de legalidad sobre la Resolución 1054 de 2018 ni adoptó decisión alguna encaminada a expulsarla del ordenamiento jurídico.
Por el contrario, el propio fallo dejó expresamente consignado que se abstendría de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de dicho acto administrativo por no haber sido demandado22. 52. Lo anterior no impedía, sin embargo, que se examinara la naturaleza jurídica del cargo desempeñado por el actor como lo sostiene el recurso, ello en tanto dicho aspecto constituía un presupuesto indispensable para verificar la legalidad del acto acusado, esto es, la resolución mediante la cual se declaró la insubsistencia de su nombramiento con fundamento en el literal b del artículo 41 de la Ley 909 de 200423.
En efecto, la administración sustentó dicha decisión en el supuesto de que el demandante ocupaba un empleo de libre nombramiento y remoción de modo que la procedencia de la facultad discrecional de retiro dependía, necesariamente, de que el empleo perteneciera efectivamente a esa categoría. 53. En efecto, desde la presentación de la demanda el actor cuestionó expresamente la naturaleza jurídica del empleo con el propósito de controvertir la procedencia de la facultad discrecional ejercida por la entidad.
Así se indicó: 22 Véase página 31 de la sentencia objeto de revisión. «De la lectura del anterior acto administrativo [a Resolución Nº 1054 del 8 de noviembre de 2018, por medio de la cual corrigió la Resolución Nº 2210 de 2017], la Sala encuentra que no se trata de una simple corrección como lo sostuvo la parte demandante, pero como no fue demandado no es posible para esta Corporación emitir un pronunciamiento de fondo al respecto» (subrayado fuera del texto original). 23 Véase folio 25 del archivo denominado «001ExpedienteEscaneado», disponible en el archivo denominado «34SEAGREGAALEX_C1PrimeraInstanciara(.rar) NroActua 35» del índice 00035 de SAMAI.
En el acto se indicó: «(…) Artículo 41 causal de retiro del servicio [/] a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción. [/] La competencia para efectuar la remoción en empleos de libre nombramiento y remoción se efectuará mediante acto no motivado. Que por lo expuesto y de acuerdo con la facultad discrecional que tiene el Director General de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, [/]
RESUELVE
[/]
ARTICULO PRIMERO: DECLARA INSUBSISTENTE el nombramiento ordinario del señor RODOLFO DURAN RODRÍGUEZ». Radicado: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 «Teniendo en cuenta que el convocante se encontraba nombrado en provisionalidad, y que a la fecha la vacante esta debidamente publicitada, no puede considerarse que la desvinculación esta amparada de legalidad, y se desdibuja la forma en que hicieron la corrección de su nombramiento para volverlo de libre nombramiento y remoción, ya que estos cargos son aquellos, que como su nombre lo indica libremente se nombra y se retira, en virtud de la facultad discrecional del nominador para proveer sus empleos de dirección y confianza, y quienes administren valores, dineros y/o bienes»24. 54.
En el mismo sentido, la demandada estructuró su defensa sobre la tesis contraria, esto es, que el cargo ocupado correspondía a uno de libre nombramiento y remoción y que la Resolución 1054 de 2018 únicamente corrigió un error previo en la forma de vinculación. En la contestación sostuvo: «El señor Rodolfo Duran Rodríguez no ingreso a la ALFM, a través de concurso de mérito, sino que ingreso por nombramiento ordinario, tal como le corresponde a los empleados de libre nombramiento y remoción. Es evidente entonces que el Actor no puede pretender que se le reintegre a lo que el particularmente llama “ su cargo de carrera administrativa” porque como quedo dicho, el referido señor nunca desempeño o tuvo una vinculación a un cargo con esa categoría en la ALFM; así las cosas, tampoco le asiste derecho como consecuencia de lo expuesto en precedencia, a pretender que se le paguen salarios, prestaciones, primas y demás derechos laborales que reclama, por ser empleado de libre nombramiento y remoción y ser retirado de su cargo en legal forma»25. 55.
De este modo, la naturaleza del empleo no fue un asunto ajeno a la controversia ni introducido oficiosamente por el Tribunal, sino uno de los ejes centrales de la controversia, pues de ello dependía determinar si el acto de insubsistencia requería motivación o si, por el contrario, procedía el ejercicio de la facultad discrecional prevista para los cargos de libre nombramiento y remoción, conforme al artículo 41 de la Ley 909 de 2004. 56.
Bajo ese entendido, el Tribunal se encontraba habilitado para examinar los elementos normativos, funcionales y fácticos necesarios para establecer la verdadera naturaleza del cargo desempeñado por el actor, sin que ello implicara adelantar un control autónomo de legalidad sobre la Resolución 1054 de 2018. 57. Ello es así porque la clasificación de los empleos públicos constituye una materia de orden público definida por la Constitución y la ley, que no depende exclusivamente de la denominación formal atribuida por la administración, de manera que correspondía al juez verificar, a partir de las funciones y características reales del empleo, si resultaba procedente el ejercicio de la facultad discrecional. 58.
En este punto, se enfatiza además que el término legal empleado por las partes para describir una relación jurídica no debe prevalecer sobre su verdadera naturaleza legal. Por ende, si un caso llega al conocimiento del juez, este está obligado a descartar el término o denominación empleado por las partes y determinar la auténtica naturaleza del asunto.
En otras palabras, está en la 24 Folio 11, ibid. 25 Véase folio 13 del archivo denominado «014ContestacionDemanda» disponible en disponible en el archivo denominado «34SEAGREGAALEX_C1PrimeraInstanciara(.rar) NroActua 35» del índice 00035 de SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 obligación de ignorar el nomen iuris26 que, generalmente, se traduce en el axioma jurisprudencial según el cual en derecho «las cosas son lo que son y no lo que las partes dicen que son». 59.
En ese contexto, considera la Sala que las referencias efectuadas por el Tribunal a la Resolución 1054 de 2018 tuvieron un carácter meramente ilustrativo y contextual, en tanto constituían antecedentes para comprender la situación jurídica debatida y verificar los fundamentos invocados por la administración para justificar el retiro discrecional y aquellas que hacen referencia a las posibles irregularidades de dicho acto tampoco son determinantes para afectar el sentido de la decisión. 60.
En ese sentido, la incongruencia solo genera la nulidad de la sentencia cuando altera de manera sustancial los términos que delimitaron el debate procesal. Por ello, no cualquier discrepancia entre lo pedido, lo debatido y lo decidido configura la causal de revisión, pues «(…) se exige que la disparidad (…) sea protuberante, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso»27. 61.
Es así como, en el presente caso, no se configura exceso alguno por parte del juez de segunda instancia, toda vez que la naturaleza jurídica del cargo desempeñado por el demandante y, en consecuencia, la procedencia del ejercicio de la facultad discrecional de libre nombramiento y remoción, constituyeron aspectos consustanciales al debate del proceso.
Bajo este panorama, resulta evidente que la autoridad judicial contaba con razones objetivas y suficientes para pronunciarse sobre los asuntos puestos a consideración por las partes, en aras de determinar si la declaratoria de insubsistencia se ajustó o no al ordenamiento jurídico. 62. Por otro lado, en relación con las referencias efectuadas al memorando del 5 de septiembre de 2018, mediante el cual se negaron unos viáticos al demandante, la Sala advierte que la providencia únicamente tuvo por acreditada la existencia de dicho acto administrativo dentro del contexto fáctico del proceso28, sin que ello implicara pronunciamiento alguno sobre su legalidad, reconocimiento económico derivado de este o modificación del objeto del litigio.
En consecuencia, aun cuando determinadas pretensiones relacionadas con ese acto hubiesen sido rechazadas por caducidad, la sola referencia contextual al memorando carece de entidad suficiente para configurar vulneración del derecho de defensa o desconocimiento del principio de congruencia, máxime cuando dicho aspecto no resultó determinante en el sentido de la decisión adoptada. 63.
En lo que respecta a la existencia de un voto disidente, la Sala precisa que ello no constituye, por sí mismo, causal de nulidad ni evidencia la ilegalidad de la decisión adoptada. El salvamento de voto es una manifestación legítima del 26 Latín que indica la denominación de una institución, relación, negocio o acto de índole jurídica. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial De Decisión. Sentencia del 13 de octubre de 2020.
Exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV). CP. Alberto Montaña Plata. 28 Véase folio 18 de la sentencia objeto de revisión. En ella se indicó sobre este aspecto únicamente: «3. Fundamento fáctico. Del acervo probatorio la Sala encuentra acreditado lo siguiente: (…) - Mediante el Memorando Nº 20182140214873 ALDAT-SA-214 del 5 de septiembre de 2018 la coordinadora de servicios administrativos de la entidad demandada le negó al demandante el pago de viáticos (ib./fol. 295 ib./ib./ib.)».
Radicado: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 pluralismo jurídico dentro de los tribunales colegiados y refleja la diversidad de criterios, sin que ello afecte la validez de la decisión adoptada por mayoría. La discrepancia interpretativa, por sí sola, no habilita la nulidad de un fallo judicial ni su impugnación por vías extraordinarias, salvo que se acredite un error manifiesto de hecho o derecho que se traduzca en una afectación real de las garantías procesales, lo cual no se evidencia en el presente caso. 64.
En cuanto a la causal sexta del artículo 133 del CGP, la Sala advierte que no se configura irregularidad alguna. Aunque el recurrente sostiene que el Tribunal «no hizo referencia» a los alegatos de conclusión y que ello equivaldría a negar dicha oportunidad procesal, lo cierto es que, al no haberse considerado necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia, no había lugar a correr traslado para alegar. 65.
Al respecto, observa el Despacho que el trámite de presentación de alegatos de conclusión en segunda instancia fue modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021. Antes de dicha reforma, cuando el magistrado ponente estimaba innecesaria la celebración de audiencia de alegación y juzgamiento, debía ordenar «mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia dentro de los veinte (20) días siguientes». 66.
No obstante, para la fecha de interposición del recurso de apelación —radicado el 8 de noviembre de 2024— ya se encontraba vigente la Ley 2080 de 2021, mediante la cual se modificó el artículo 247 del CPACA, disposición que actualmente establece: «( ) 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días.
En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso». 67. Así, el traslado para alegar en segunda instancia únicamente procede cuando resulta necesario decretar y practicar pruebas.
De no ser así, el expediente pasa al despacho para sentencia una vez ejecutoriado el auto admisorio del recurso. 68. Ahora bien, aunque en el auto que admitió el recurso de apelación se indicó que «( ) transcurrido el término de ejecutoria de esta providencia, ingrésese el expediente al Despacho para realizar el pronunciamiento respectivo sobre la solicitud probatoria efectuada por el demandante en el recurso», lo cierto es que verificado el escrito de apelación se advierte que allí no se formuló petición probatoria alguna. 69.
En ese contexto, dicha referencia contenida en el auto admisorio pudo obedecer a un error de transcripción de otro formato, sin que ello tenga la entidad suficiente para invalidar lo actuado o configurar vulneración alguna del debido proceso. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 70.
En consecuencia, el hecho de que el Tribunal no hubiera corrido traslado para alegar no constituye irregularidad procesal alguna, sino la aplicación del trámite previsto en el numeral 5.º del artículo 247 del CPACA. Ello permite concluir que la autoridad judicial consideró innecesario el decreto y práctica de pruebas en segunda instancia y, por tanto, procedió correctamente al proferir la sentencia una vez ejecutoriado el auto admisorio del recurso. 71.
Por todas las razones anteriores, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario interpuesto. De la condena en costas 72. Con la Ley 2080 de 2021 se modificó el artículo 255 del CPACA respecto de la condena en costas en el recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 255. Vencido el período probatorio se dictará sentencia. […] Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». 73.
En ese sentido, la Sala considera que es procedente la condena en costas toda vez que se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión. 74. Sin embargo, dado que esta disposición no aborda exhaustivamente la regulación de la condena en costas, es necesario complementarla con lo establecido en el CGP, el cual se aplica por remisión dispuesta en el artículo 188 del CPACA.
Según lo estipulado en el artículo 361 del CGP, las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos procesales, así como por las agencias en derecho, y solo habrá lugar a su imposición de acuerdo con el artículo 365, numeral 8.º ibidem «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 75.
En este contexto, no procede la imposición de costas ni agencias en derecho, toda vez que la parte demandada, pese a haber sido debidamente notificada del auto admisorio de la acción no intervino en este proceso y ni siquiera constituyó apoderado judicial que permitiera considerar, cuando menos, que habría ejercido la vigilancia del proceso, lo que da cuenta de que no se incurrió en ningún costo o gasto procesal para el ejercicio del derecho de contradicción y defensa de dicho extremo de la litis.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la ALFM contra la sentencia proferida el veinticinco (25) de marzo Radicado: 11001-03-25-000-2025-00512-00 (3145-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Ausente con permiso JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente